SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 8. maja 2019(*)
„Predhodno odločanje – Socialna politika – Zaposlitev za določen čas – Pogodbe, sklenjene z delodajalcem iz javnega sektorja – Ukrepi za sankcioniranje zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas – Sprememba delovnega razmerja v delovno razmerje za nedoločen čas – Omejitev retroaktivnega učinka spremembe – Neobstoj denarne odškodnine“
V zadevi C‑494/17,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Corte d’appello di Trento (pritožbeno sodišče v Trentu, Italija) z odločbo z dne 13. julija 2017, ki je na Sodišče prispela 14. avgusta 2017, v postopku
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR
proti
Fabiu Rossatu,
Conservatorio di Musica F. A. Bonporti,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi R. Silva de Lapuerta, podpredsednica Sodišča v funkciji predsednice prvega senata, A. Arabadjiev (poročevalec), E. Regan, C. G. Fernlund in S. Rodin, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodni tajnik: R. Schiano, administrator,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za F. Rossata A. Mastrolia, avvocatessa,
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z L. Fiandaca, C. Colelli in G. D’Avanzo, avvocati dello Stato,
– za Evropsko komisijo G. Gattinara in M. van Beek, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. decembra 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago določbe 5(1) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999 (v nadaljevanju: okvirni sporazum), ki je priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 368).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR (ministrstvo za izobraževanje, visoko šolstvo in raziskave – MIUR, Italija) ter F. Rossatom in Conservatorio di Musica F. A. Bonporti (glasbeni konservatorij F. A. Bonporti, Italija) v zvezi s povračilom škode, ki je F. Rossatu domnevno nastala zaradi sklenitve pogodb o zaposlitvi za določen čas v obdobju med 18. novembrom 2003 in 2. septembrom 2015.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Namen Direktive 1999/70 je glede na člen 1 „uveljaviti okvirni sporazum […], sklenjen […] med splošnimi medpanožnimi organizacijami [Evropsko konfederacijo sindikatov (ETUC), Združenjem evropskih industrijskih in delodajalskih konfederacij (UNICE) in Evropskim centrom za podjetja z javno udeležbo (CEEP)], ki je priloga tej direktivi“.
4 V skladu z določbo 1 okvirnega sporazuma je namen tega sporazuma po eni strani izboljšati kakovost dela za določen čas z zagotavljanjem uporabe načela nediskriminacije in po drugi strani vzpostaviti okvir za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.
5 V določbi 5 okvirnega sporazuma, naslovljeni „Ukrepi za preprečevanje zlorab“, je navedeno:
„1. Za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas, države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji in/ali socialni partnerji, kadar ni ustreznih pravnih ukrepov, ki bi preprečevali zlorabo, uvedejo enega ali več naslednjih ukrepov tako, da upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev:
(a) objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev takšnih pogodb ali razmerij;
(b) najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas;
(c) število obnovitev takšnih pogodb ali razmerij.
2. Države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji in/ali socialni partnerji po potrebi določijo, pod kakšnimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja:
(a) štejejo za ‚zaporedna‘,
(b) štejejo za pogodbe ali razmerja za nedoločen čas.“
Italijansko pravo
6 Člen 1 legge n. 107 – Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (zakon št. 107 o reformi nacionalnega sistema izobraževanja in usposabljanja ter o prenovitvi veljavne zakonodaje) z dne 13. julija 2015 (GURI št. 162 z dne 15. julija 2015, v nadaljevanju: zakon št. 107/2015) v odstavku 95 določa:
„V šolskem letu 2015/2016 je [MIUR] pooblaščeno, da izvede izredni načrt za zaposlitev za nedoločen čas vsega učnega osebja v javnih izobraževalnih ustanovah na vseh ravneh zaradi zapolnitve vseh glavnih in pomožnih delovnih mest, ki so še vedno prosta in razpoložljiva po imenovanjih, opravljenih za isto šolsko leto na podlagi člena 399 enotnega besedila [decreto legislativo n. 297 – Testo unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione (zakonska uredba št. 297 – Enotno besedilo zakonskih določb, ki veljajo na področju izobraževanja) z dne 16. aprila 1994 (redni dodatek h GURI št. 115 z dne 19. maja 1994) (v nadaljevanju: uredba št. 297/1994)], nato pa se odpravijo seznami primernih kandidatov na podlagi natečajev o nazivih in izpitih, objavljeni pred letom 2012 […].“
7 Člen 1(131) zakona št. 107/2015 določa:
„Od 1. septembra 2016 smejo pogodbe o zaposlitvi za določen čas, sklenjene z učnim, pedagoškim, administrativnim, tehničnim in pomožnim osebjem v državnih šolskih in izobraževalnih ustanovah, zaradi zapolnitve prostih in razpoložljivih delovnih mest skupaj trajati največ 36 mesecev, tudi če niso nepretrgani.“
8 Člen 1(132) zakona št. 107/2015 določa:
„Z osnutkom ocene [MIUR] je predvideno oblikovanje sklada za plačila zaradi izvedbe sodnih ukrepov, katerih predmet je povrnitev škode, ki je posledica obnavljanja pogodb [o zaposlitvi] za določen čas v skupnem trajanju, daljšem od 36 mesecev, čeprav trajanje ni nepretrgano, za prosta in razpoložljiva delovna mesta, pri čemer je za vsako od let 2015 in 2016 predvidenih 10 milijonov EUR […]“
9 Člen 399 uredbe št. 297/1994 določa, da se zaposlitev učnega osebja opravi na podlagi razpisa in stalnih seznamov primernih kandidatov.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
10 F. Rossato je bil zaposlen kot učitelj harmonike v glasbenem konservatoriju F. A. Bonporti na podlagi pogodb o zaposlitvi za določen čas, od katerih je bila prva sklenjena 18. novembra 2003. To delovno razmerje se je brez prekinitve nadaljevalo na podlagi 17 zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas za opravljanje istega dela.
11 F. Rossato je 20. decembra 2011 pri Tribunale di Rovereto (sodišče v Roveretu, Italija) vložil zahtevka za ugotovitev nezakonitosti določb, s katerimi so prenehale različne pogodbe o zaposlitvi za določen čas, ki jih je sklenil s svojim delodajalcem, in za spremembo delovnega razmerja za določen čas v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas z retroaktivnim učinkom od datuma sklenitve prve pogodbe. Podredno zahteva tudi, naj se povrne škoda, nastala zaradi zlorabe teh pogodb o zaposlitvi za določen čas, in naj se v skladu z določbo 4 okvirnega sporazuma za izračun njegove plače upošteva doba službovanja, dopolnjena v okviru tega delovnega razmerja. Tribunale di Rovereto (sodišče v Roveretu) je ugodilo zgolj zahtevku glede priznanja dopolnjene dobe službovanja v zvezi s plačo. Zavrnilo je zahtevke, ki so se opirali na zlorabo veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.
12 Corte d’appello di Trento (pritožbeno sodišče v Trentu), pri katerem je MIUR 5. marca 2013 vložil pritožbo zoper to sodbo, F. Rossato pa nato 31. maja 2013 nasprotno pritožbo, je večkrat prekinilo odločanje, saj je po eni strani čakalo na sodbo z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi (C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401), ter po drugi strani na odločbe Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) v zvezi z zakonom št. 107/2015, ki je bil sprejet 13. julija 2015 po sodbi z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi (C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401), zaradi prilagoditve nacionalne ureditve obveznostim, ki izhajajo iz okvirnega sporazuma in ki jih je izoblikovalo Sodišče v navedeni sodbi.
13 Delodajalec F. Rossata je 2. septembra 2015 med postopkom pred pritožbenim sodiščem izvedel imenovanje F. Rossata z retroaktivnim učinkom od 1. januarja 2014, s čimer je delovno razmerje dobilo značaj delovnega razmerja za nedoločen čas. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da imenovanje F. Rossata na podlagi člena 399 zakonske uredbe št. 297/1994 izhaja iz njegovega položaja na stalnem seznamu primernih kandidatov, ne pa iz izvajanja izrednega načrta za zaposlitev, uvedenega z zakonom št. 107/2015.
14 Predložitveno sodišče ugotavlja, da se je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) oprlo na sodno prakso Corte costituzionale (ustavno sodišče) in razsodilo, da se s prehodnimi določbami iz člena 1(95) zakona št. 107/2015 o izrednem zaposlovanju učiteljev, veljavno vključenih na sezname primernih kandidatov, izvajajo pravila, ki jih je Sodišče razvilo v sodbi z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi (C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401). Med drugim je menilo, da sprememba delovnega razmerja v delovno razmerje za nedoločen čas, določena s tem zakonom v skladu z izrednim načrtom za zaposlitev – tako kot druge morebitne spremembe v razmerje za nedoločen čas, kakršna je imenovanje zaradi napredovanja na seznamu primernih kandidatov, ki imajo enak učinek – pomeni, kar zadeva primere zlorab pred začetkom veljavnosti zakona št. 107/2015, sorazmeren ukrep, ki je dovolj učinkovit in odvračilen, da omogoči sankcioniranje teh zlorab, tako da delavec, čigar delovno razmerje je bilo iz katerega koli razloga spremenjeno, iz tega naslova ne more zahtevati nikakršne denarne odškodnine.
15 Predložitveno sodišče pa vendarle dvomi, ali je taka sodna razlaga okvirnega sporazuma in načel, ki jih je Sodišče razvilo v sodbi z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi (C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401), zakonita.
16 V teh okoliščinah je Corte d’appello di Trento (pritožbeno sodišče v Trentu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba določbo 5(1) okvirnega sporazuma […] razlagati tako, da nasprotuje uporabi člena 1(95), (131) in (132) zakona št. 107 iz leta 2015, v skladu s katerim je sprememba pogodb o zaposlitvi učiteljev za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas pro futuro, brez retroaktivnega učinka in brez povračila škode, sorazmeren, dovolj učinkovit in odvračilen ukrep za zagotovitev polnega učinka določb iz okvirnega sporazuma v zvezi s kršitvijo tega sporazuma zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas za obdobje pred tistim, v katerem naj bi ukrepi, zajeti v navedenih določbah, ustvarili učinke?“
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
17 Italijanska vlada izpodbija dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe. V zvezi s tem trdi, da je postavljeno vprašanje v delu, ki se nanaša na člen 1(95), (131) in (132) zakona št. 107/2015, hipotetično, ker se ta ureditev za položaj iz postopka v glavni stvari ne uporablja. Navaja, da delovno razmerje F. Rossata ni bilo spremenjeno na podlagi člena 1(95) tega zakona, temveč na podlagi „prejšnjih instrumentov izbora in razpisa“, kot so se uporabljali pred začetkom veljavnosti navedenega zakona, v obravnavani zadevi na podlagi imenovanja glede na položaj na seznamu primernih kandidatov.
18 Vendar iz predložitvene odločbe izhaja, da Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di Cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) pri uporabi zakona št. 107/2015 – s katerim je načeloma izključeno, da bi se zadevnemu delavcu izplačala odškodnina, če se je njegovo delovno razmerje za določen čas spremenilo v delovno razmerje za nedoločen čas – ne razlikujeta med primeri, v katerih se delovno razmerje spremeni na podlagi tega zakona – med drugim na podlagi izrednega načrta za zaposlitev, določenega v členu 1(95) – in primeri, ki izhajajo iz izvajanja instrumentov izbora in razpisa, ki so bili uvedeni pred sprejetjem navedenega zakona. Predložitveno sodišče navaja, da sta ti sodišči s tem razširili področje uporabe zakona št. 107/2015 na učitelje, kakršen je F. Rossato, katerih delovno razmerje je bilo spremenjeno na podlagi navedenih instrumentov, posledica tega pa je, da je tudi za te učitelje izključena kakršna koli pravica do denarne odškodnine.
19 V zvezi s tem je treba spomniti, da za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča postavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga postavi nacionalno sodišče, le takrat, kadar je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nikakršne zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, kadar gre za hipotetičen problem oziroma kadar Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na postavljena vprašanja podalo koristne odgovore (sodba z dne 4. decembra 2018, Minister for Justice and Equality in Commissioner of An Garda Síochána, C‑378/17, EU:C:2018:979, točka 27 in navedena sodna praksa).
20 V obravnavani zadevi je treba glede na informacije iz predložitvene odločbe ugotoviti, da vprašanje, ki je bilo Sodišču predloženo v predhodno odločanje, ni hipotetično, zato je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Vprašanje za predhodno odločanje
21 Spomniti je treba, da je naloga Sodišča v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu predložena (glej med drugim sodbo z dne 27. marca 2014, Le Rayon d’Or, C‑151/13, EU:C:2014:185, točka 25 in navedena sodna praksa).
22 V zvezi s tem je iz obrazložitve predložitvene odločbe razvidno, da se je delovno razmerje F. Rossata 2. septembra 2015 z retroaktivnim učinkom od 1. januarja 2014 spremenilo iz delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas.
23 Zato je treba postavljeno vprašanje razumeti, kot da se z njim v bistvu sprašuje, ali je treba določbo 5(1) okvirnega sporazuma razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero se – tako kot jo uporabljajo nacionalna vrhovna sodišča – učiteljem v javnem sektorju, katerih delovno razmerje za določen čas se je spremenilo v delovno razmerje za nedoločen čas z omejenim retroaktivnim učinkom, odreka vsakršna pravica do denarne odškodnine zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.
24 Najprej je treba opozoriti, da določba 5(1) okvirnega sporazuma državam članicam zaradi preprečevanja zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, nalaga sprejetje vsaj enega od ukrepov, ki so našteti v njej, kadar v nacionalnem pravu ni enakovrednih zakonskih ukrepov (sodbi z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točka 26 in navedena sodna praksa, in z dne 25. oktobra 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, točka 32).
25 Države članice imajo v zvezi s tem polje proste presoje, saj lahko uporabijo enega ali več ukrepov, naštetih v določbi 5(1), od (a) do (c), ali že obstoječe ustrezne zakonske ukrepe, vse to pa ob upoštevanju potreb posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev (sodbi z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točka 27 in navedena sodna praksa, in z dne 25. oktobra 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, točka 33).
26 Tako določba 5(1) okvirnega sporazuma za države članice določa splošni cilj preprečevanja takšnih zlorab, pri tem pa jim prepušča izbiro sredstev za uresničitev tega cilja, če ne ogrozijo tega cilja ali polnega učinka okvirnega sporazuma (sodbi z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točka 28 in navedena sodna praksa, in z dne 25. oktobra 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, točka 34).
27 Poleg tega je, kadar pravo Unije – tako kot v obravnavani zadevi – ne določa posebnih sankcij, če bi se vendarle ugotovila zloraba, naloga nacionalnih organov, da sprejmejo ustrezne ukrepe, ki morajo biti ne le sorazmerni, ampak tudi dovolj učinkoviti in odvračilni, da zagotovijo polni učinek pravil, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma (sodba z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točka 29 in navedena sodna praksa).
28 Iz tega sledi, da mora ob zlorabi, ki izhaja iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, obstajati možnost uporabe ukrepa, ki dejansko in enakovredno zagotavlja varstvo delavcev, da bi se tako ta zloraba ustrezno sankcionirala in bi se odpravile posledice kršitve prava Unije (sodbe z dne 3. julija 2014, Fiamingo in drugi, C‑362/13, C‑363/13 in C‑407/13, EU:C:2014:2044, točka 64; z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi, C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401, točka 79, in z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točka 31).
29 Sodišče ni dolžno razlagati nacionalnega prava, ker je to izključna naloga predložitvenega sodišča, ki mora v konkretnem primeru odločiti, ali zadevna nacionalna ureditev izpolnjuje zahteve iz prejšnjih točk. Vendar lahko Sodišče, ko odloča o vprašanju za predhodno odločanje, po potrebi poda pojasnila, ki nacionalno sodišče usmerjajo pri njegovi presoji (glej zlasti sodbo z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točka 45).
30 Prvič, ugotoviti je treba, da je Sodišče v sodbi z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi (C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401), presodilo, da ureditev, veljavna pred zakonom št. 107/2015, ni vsebovala sankcij z zadostnim dejanskim in odvračilnim učinkom za zagotovitev polne učinkovitosti pravil, sprejetih na podlagi okvirnega sporazuma. Natančneje, Sodišče je menilo, da je možnost, da se zadevnim učiteljem iz tiste zadeve njihovo delovno razmerje za določen čas spremeni v delovno razmerje za nedoločen čas, odvisna od tega, ali je imenovanje posledica napredovanja na stalnem seznamu primernih kandidatov, in zato odvisno od okoliščin, ki jih je treba šteti za nepredvidljive in naključne glede na skupno trajanje pogodb o zaposlitvi za določen čas ter delovnih mest, ki so se v tem času sprostila (glej v tem smislu sodbo z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi, C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401, točka 107).
31 Sodišče se je v zvezi s tem oprlo na okoliščino, da je rok za imenovanje učiteljev nedoločen in negotov (glej v tem smislu sodbo z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi, C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401, točka 105).
32 V obravnavanem primeru je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je nacionalni zakonodajalec, da bi zagotovil prehod na novi sistem, ki vsebuje ukrepe za preprečevanje in sankcioniranje zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas, sprejel izredni načrt za zaposlitev, s katerim je določeno, da se v šolskem letu 2015/2016 vsa delovna razmerja za določen čas, sklenjena z učitelji s „prekarnim“ statusom, spremenijo, tako da se postopno in dokončno izpraznijo seznami primernih kandidatov, ki jih je uprava uporabljala za zaposlitev učiteljev za določen čas.
33 Italijanska vlada je navedla tudi, da poleg tega vse do njihovega zaključka vzporedno vodi odprte postopke imenovanja učiteljev, ki so že vpisani na vrh seznamov primernih kandidatov. Člen 1(95) zakona št. 107/2015 namreč v zvezi s tem določa, da se izredni načrt za zaposlitev izvaja „zaradi zapolnitve vseh delovnih mest […], ki so še vedno prosta in razpoložljiva po imenovanjih, opravljenih za isto šolsko leto na podlagi člena 399 [zakonske uredbe št. 297/1994]“, namreč imenovanj zaradi napredovanja na stalnem seznamu primernih kandidatov.
34 Tako se zdi – kar pa mora preveriti predložitveno sodišče – da se izredna zaposlitev in postopki na podlagi člena 399 zakonske uredbe št. 297/1994, kakršen je ta, ki je privedel do imenovanja F. Rossata, nanašajo na isto kategorijo učnega osebja in da bi zato delovno razmerje F. Rossata za določen čas moralo biti najpozneje do konca šolskega leta 2015/2016 spremenjeno v delovno razmerje za nedoločen čas bodisi zaradi dokončanja postopka za imenovanje, ki je že tekel, bodisi zaradi izvajanja izrednega načrta za zaposlitev.
35 Ta okoliščina – pod predpostavko, da je resnična – omogoča, da se za položaj F. Rossata zaradi reforme, uvedene z zakonom št. 107/2015, šteje, da je z dejanskega in pravnega vidika v bistveno drugačnem položaju, kot je položaj iz sodbe z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi (C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401).
36 V nasprotju s položajem učiteljev v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, namreč sprememba delovnega razmerja F. Rossata ni bila negotova, nepredvidljiva ali naključna, ker je z zakonom št. 107/2015 postala obvezna.
37 Zato zadostne določnosti in odvračilnosti sankcije, določene s tako ureditvijo, ni mogoče omajati na podlagi domnevne nepredvidljivosti in naključnosti spremembe delovnega razmerja.
38 Drugič, glede neobstoja odškodnine v primeru spremembe takega delovnega razmerja je treba opozoriti, da imajo – kot je razvidno iz točk od 24 do 26 te sodbe – države članice široko polje proste presoje pri izbiri ukrepov, s katerimi bi lahko uresničile cilje svoje socialne politike.
39 Poleg tega je treba navesti, da je iz določbe 5(2) okvirnega sporazuma razvidno, da imajo države članice možnost, da v okviru ukrepov za preprečevanje zlorab veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas spremenijo delovna razmerja za določen čas v delovna razmerja za nedoločen čas, pri čemer je glavni element varstva delavcev stabilnost zaposlitve, ki ga ta zadnja razmerja zagotavljajo.
40 V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče v bistvu presodilo, da ureditev, ki določa zavezujoče pravilo, v skladu s katerim se v primeru zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas te spremenijo v delovno razmerje za nedoločen čas, lahko pomeni ukrep za učinkovito sankcioniranje take zlorabe (glej zlasti sodbo z dne 3. julija 2014, Fiamingo in drugi, C‑362/13, C‑363/13 in C‑407/13, EU:C:2014:2044, točka 70 in navedena sodna praksa) in zato lahko izpolnjuje zahteve, navedene v točkah 27 in 28 te sodbe.
41 Vendar s sodno prakso niso zahtevani kumulativni ukrepi (glej v tem smislu sodbi z dne 2. avgusta 1993, Marshall, C‑271/91, EU:C:1993:335, točka 25, in z dne 17. decembra 2015, Arjona Camacho, C‑407/14, EU:C:2015:831, točki 32 in 35).
42 Poleg tega ne načelo povračila celotne škode ne načelo sorazmernosti ne določa plačila kaznovalne odškodnine (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2015, Arjona Camacho, C‑407/14, EU:C:2015:831, točka 37).
43 S temi načeli je namreč državam članicam naloženo, da določijo ustrezno, ne zgolj simbolično odškodnino, ki pa ni višja od povračila celotne škode (glej v tem smislu sodbe z dne 10. aprila 1984, von Colson in Kamann, 14/83, EU:C:1984:153, točka 28; z dne 2. avgusta 1993, Marshall, C‑271/91, EU:C:1993:335, točka 26, in z dne 17. decembra 2015, Arjona Camacho, C‑407/14, EU:C:2015:831, točka 33).
44 Poleg tega v zvezi z navedbo F. Rossata glede različnega obravnavanja v primerjavi z delavci, ki so pred začetkom veljavnosti zakona št. 107/2015 dosegli, da je bil njihov delodajalec spoznan za odgovornega za zlorabo pogodb o zaposlitvi za določen čas in ki bi lahko na podlagi prej veljavne ureditve dosegli tako odškodnino kot zaposlitev na podlagi pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, zadostuje spomniti, da različno obravnavanje obeh kategorij delavcev, zaposlenih za določen čas, ki izhaja iz reforme zakonodaje, ki se uporablja, ne spada v okvir načela prepovedi diskriminacije, določenega v določbi 4 okvirnega sporazuma (glej sodbo z dne 21. novembra 2018, Viejobueno Ibáñez in de la Vara González, C‑245/17, EU:C:2018:934, EU:C:2018:934, točki 50 in 51).
45 Glede na gornje premisleke je treba ugotoviti, da okvirni sporazum ne nalaga državam članicam, da v primeru zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas poleg spremembe delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas določijo še pravico do odškodnine.
46 Tretjič, predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o združljivosti omejenega retroaktivnega učinka spremembe delovnega razmerja F. Rossata z določbo 5(1) okvirnega sporazuma. V zvezi s tem poudarja, da je F. Rossato poučeval kot učitelj glasbe na podlagi 17 pogodb o zaposlitvi za določen čas v posebej dolgem obdobju, od 18. novembra 2003 do 2. septembra 2015, preden se je njegovo delovno razmerje septembra 2015 spremenilo z učinkom od 1. januarja 2014. Predložitveno sodišče poleg tega ugotavlja, da bi v zasebnem sektorju sprememba takega delovnega razmerja zaradi zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas začela veljati retroaktivno z datumom sklenitve prve pogodbe o zaposlitvi. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari bi se v takem primeru med drugim za določitev njene plače v celoti upoštevala doba službovanja, dopolnjena na podlagi veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.
47 V zvezi s tem je treba spomniti, da po eni strani okoliščina, da ukrep, ki ga je nacionalni zakonodajalec sprejel za zasebni sektor, daje najširše varstvo, ki je lahko priznano delavcu, sama po sebi ne more zmanjšati učinkovitosti nacionalnih ukrepov, ki veljajo za delavce iz javnega sektorja (sodba z dne 7. marca 2018, C‑494/16, Santoro, EU:C:2018:166, točka 51).
48 Po drugi strani je treba ugotoviti, da bi upoštevanje vseh delovnih let na podlagi pogodb o zaposlitvi za določen čas ob imenovanju zadevnega delavca pomenilo popolno prenovitev kariere, kakršna je mogoča le za uradnike, ki so uspešno opravili natečaj. V tem smislu je treba spomniti, da s pravom Unije državam članicam ni naloženo enako obravnavanje uradnikov, zaposlenih na podlagi splošnega javnega natečaja, in tistih, ki so zaposleni na podlagi kvalifikacij zaradi svojih delovnih izkušenj, pridobljenih prek pogodb o zaposlitvi za določen čas, ker to različno obravnavanje izhaja iz potrebe, da se po eni strani upoštevajo zahtevane kvalifikacije in narava nalog, za katere so uradniki odgovorni, in da se po drugi strani prepreči obrnjena diskriminacija teh uradnikov (glej zlasti sodbo z dne 20. septembra 2018, Motter, C‑466/17, EU:C:2018:758, točki 46 in 47 ter navedena sodna praksa).
49 Zato ni mogoče izključiti, da je omejitev retroaktivnega učinka spremembe delovnega razmerja F. Rossata mogoče vsaj deloma utemeljiti s posebnostmi javnega sektorja.
50 Vendar je treba v obravnavani zadevi poudariti, da je upoštevanje dobe službovanja, ki se upošteva za F. Rossata, veliko nižje od obdobja zaposlitve na podlagi pogodb o zaposlitvi za določen čas.
51 Čeprav ima država članica res pravico, da pri izvajanju določbe 5(1) okvirnega sporazuma upošteva potrebe posameznega sektorja, kot je izobraževalni, pa te pravice ni mogoče razumeti tako, da dovoljuje opustitev spoštovanja obveznosti določitve primernega ukrepa za dosledno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas (sodba z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi, C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, EU:C:2014:2401, točka 118). Tak ukrep mora biti med drugim, kot je bilo opozorjeno v točki 28 te sodbe, sorazmeren.
52 Zato mora predložitveno sodišče presoditi, ali po eni strani glede na morebitno utemeljitev omejitve upoštevanja dobe službovanja, dopolnjene na podlagi pogodb o zaposlitvi za določen čas, in po drugi strani glede na posebej dolgo trajanje zlorabe v primeru F. Rossata retroaktivno upoštevanje njegove dobe službovanja od 1. januarja 2014 pomeni sorazmeren ukrep za ustrezno sankcioniranje te zlorabe in za odpravo posledic kršitve prava Unije v smislu sodne prakse, navedene v točki 28 te sodbe.
53 Glede na zgornje preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba določbo 5(1) okvirnega sporazuma razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero se – tako kot jo uporabljajo nacionalna vrhovna sodišča – učiteljem v javnem sektorju, katerih delovno razmerje za določen čas se je spremenilo v delovno razmerje za nedoločen čas z omejenim retroaktivnim učinkom, odreka vsakršna pravica do denarne odškodnine zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, kadar taka sprememba ni negotova, nepredvidljiva ali naključna in kadar omejitev upoštevanja dobe službovanja, dopolnjene na podlagi navedenih zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, pomeni sorazmeren ukrep za sankcioniranje te zlorabe, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Stroški
54 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Določbo 5(1) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999, ki je priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero se – tako kot jo uporabljajo nacionalna vrhovna sodišča – učiteljem v javnem sektorju, katerih delovno razmerje za določen čas se je spremenilo v delovno razmerje za nedoločen čas z omejenim retroaktivnim učinkom, odreka vsakršna pravica do denarne odškodnine zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, kadar taka sprememba ni negotova, nepredvidljiva ali naključna in kadar omejitev upoštevanja dobe službovanja, dopolnjene na podlagi navedenih zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, pomeni sorazmeren ukrep za sankcioniranje te zlorabe, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Podpisi