SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Prima Sezione)
11 maggio 2010
Causa F‑30/08
Fotios Nanopoulos
contro
Commissione europea
«Funzione pubblica — Funzionari — Competenza del Tribunale della funzione pubblica — Ricevibilità — Atto che arreca pregiudizio — Responsabilità extracontrattuale — Fughe di notizie sulla stampa — Principio di presunzione di innocenza — Danno morale — Decisione di avvio di un procedimento disciplinare — Errore manifesto di valutazione — Obbligo di assistenza — Art. 24 dello Statuto»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA, con il quale il sig. Nanopoulos chiede la condanna della Commissione, a seguito di illeciti da lei commessi della gestione della sua posizione e della sua carriera, al versamento della somma di EUR 850 000 quale risarcimento del preteso danno morale da lui subito.
Decisione: La Commissione è condannata a versare al ricorrente la somma di EUR 90 000. Per il resto, il ricorso è respinto. La Commissione sopporterà l’insieme delle spese.
Massime
1. Funzionari — Ricorso — Ricorso per risarcimento danni — Procedimento precontenzioso
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
2. Funzionari — Ricorso — Atto che arreca pregiudizio — Nozione — Decisione relativa all’obbligo di assistenza che incombe all’amministrazione — Inclusione — Ritardo nell’adottare una decisione — Esclusione
(Statuto dei funzionari, artt. 24, 90 e 91)
3. Funzionari — Ricorso — Ricorso per risarcimento danni — Domanda di risarcimento di un danno derivante da una decisione di avvio di un procedimento disciplinare — Procedimento precontenzioso
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
4. Funzionari — Ricorso — Termini — Domanda di risarcimento danni rivolta a un’istituzione — Osservanza di un termine ragionevole — Criteri di valutazione
(Statuto della Corte di giustizia, art. 46; Statuto dei funzionari, art. 90)
5. Funzionari — Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni — Presupposti — Illecito — Nozione
(Art. 270 TFUE)
6. Funzionari — Obbligo di assistenza dell’amministrazione — Portata — Ritardo nell’adottare una decisione — Illecito di cui l’amministrazione deve rispondere
(Statuto dei funzionari, art. 24)
7. Funzionari — Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni — Presupposti — Illecito — Fuga di informazioni riguardanti dati personali di un funzionario
(Artt. 270 TFUE e 340, secondo comma, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001)
8. Funzionari — Regime disciplinare — Avvio di un procedimento disciplinare — Potere discrezionale dell’autorità che ha il potere di nomina — Sindacato giurisdizionale — Limiti — Avvio senza elementi di informazione sufficientemente precisi e pertinenti — Illecito di cui l’amministrazione deve rispondere
(Statuto dei funzionari, art. 87; allegato IX)
9. Funzionari — Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni — Illecito dell’amministrazione — Mancata attribuzione ad un funzionario di compiti corrispondenti al suo grado
(Artt. 270 TFUE e 340, secondo comma, TFUE)
1. Nel sistema dei rimedi giuridici istituito dagli artt. 90 e 91 dello Statuto, un ricorso per risarcimento danni, che costituisce uno strumento giuridico autonomo rispetto al ricorso di annullamento, è ricevibile solo se è stato preceduto da un procedimento precontenzioso conforme alle disposizioni statutarie. Tale procedura differisce a seconda che il danno di cui si chiede la riparazione risulti da un atto che arreca pregiudizio ai sensi dell’art. 90, n. 2, dello Statuto o da un comportamento dell’amministrazione privo di carattere decisionale. Nel primo caso, spetta all’interessato presentare all’autorità che ha il potere di nomina, entro i termini prescritti, un reclamo diretto contro l’atto controverso. Nel secondo caso, invece, il procedimento amministrativo deve iniziare con la presentazione di una domanda ai sensi dell’art. 90, n. 1, dello Statuto, diretta ad ottenere un risarcimento danni. Solo il rigetto, esplicito o implicito, di tale domanda costituisce una decisione che arreca pregiudizio contro la quale può essere diretto un reclamo e solo dopo il rigetto esplicito o implicito di tale reclamo può essere proposto un ricorso per risarcimento danni dinanzi al Tribunale.
(v. punto 83)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 25 settembre 1991, causa T‑5/90, Marcato/Commissione (Racc. pag. II‑731, punti 49 e 50) e 28 giugno 1996, causa T‑500/93, Y/Corte di giustizia (Racc. PI pagg. I‑A‑335 e II‑977, punto 64)
2. Una decisione relativa all’obbligo di assistenza costituisce un atto che arreca pregiudizio. Per contro, il ritardo impiegato da un’istituzione per provvedere sul suo obbligo di assistenza e per notificare la sua decisione non costituisce, in linea di principio, un atto che arreca pregiudizio. Per quanto riguarda l’omessa assistenza spontanea di un’istituzione, spetta, in linea di principio, al funzionario che ritenga di potersi avvalere del detto art. 24 dello Statuto presentare una domanda di assistenza all’istituzione da cui dipende. Solo talune circostanze eccezionali possono obbligare l’istituzione a procedere, senza previa domanda dell’interessato, ma di propria iniziativa, ad una determinata azione di assistenza. In mancanza di tali circostanze, l’omessa prestazione spontanea di assistenza da parte dell’istituzione nei confronti dei suoi funzionari e agenti non costituisce un atto che arreca pregiudizio.
(v. punti 93, 99 e 101)
Riferimento:
Corte: 12 giugno 1986, causa 229/84, Sommerlatte/Commissione (Racc. pag. 1805, punto 20)
Tribunale di primo grado: 26 ottobre 1993, causa T‑59/92, Caronna/Commissione (Racc. pag. II‑1129, punto 100); 1° dicembre 1994, causa T‑79/92, Ditterich/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑289 e II‑907, punto 66); 6 novembre 1997, causa T‑223/95, Ronchi/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑321 e II‑879, punti 25‑31); 13 luglio 2006, causa T‑285/04, Andrieu/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑2‑161 e II‑A‑2‑775, punto 135); 12 settembre 2007, causa T‑249/04, Combescot/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑2‑181 e II‑A‑2‑1219, punto 32), e 18 dicembre 2008, cause riunite T‑90/07 P e T‑99/07 P, Belgio e Commissione/Genette (Racc. pag. II‑3859, punti 100‑102)
Tribunale della funzione pubblica: 31 maggio 2006, causa F‑91/05, Frankin e a./Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑25 e II‑A‑1‑83, punto 24)
3. Il procedimento precontenzioso applicabile per ottenere la riparazione di un danno derivante da una decisione di avvio di un procedimento disciplinare dipende dalla natura della decisione finale adottata dall’amministrazione.
Qualora il procedimento disciplinare intentato si concluda con una decisione che arreca pregiudizio, il funzionario può far valere l’illegittimità della decisione di avvio del detto procedimento solo a sostegno di una contestazione direttamente proposta, entro i termini di reclamo e di ricorso previsti dagli artt. 90 e 91 dello Statuto, contro la decsione che arreca pregiudizio adottata in esito al procedimento.
Per contro, qualora l’amministrazione prenda una decisione di conclusione senza alcun seguito del procedimento disciplinare, poiché tale decisione non arreca pregiudizio, il funzionario, per ottenere il risarcimento del danno derivante da una decisione di avvio di un procedimento disciplinare, deve preliminarmente rispettare la procedura precontenziosa in due tappe previste dalle disposizioni degli artt. 90 e 91 dello Statuto.
(v. punti 111‑113)
4. I funzionari o gli agenti che desiderano ottenere dall’Unione un risarcimento a fronte del danno eventualmente imputabile a quest’ultima devono presentare una domanda in tal senso entro un termine ragionevole a partire dal momento in cui sono venuti a conoscenza della situazione da essi lamentata, nonostante il fatto che l’art. 90, n. 1, dello Statuto dei funzionari non fissi alcun termine per la presentazione di una domanda.
Il rispetto di un termine ragionevole è richiesto in tutti i casi in cui, nel silenzio delle norme, i principi di certezza del diritto o di tutela del legittimo affidamento ostino a che le istituzioni dell’Unione e le persone fisiche o giuridiche agiscano senza limiti di tempo, rischiando così, in particolare, di mettere in pericolo la stabilità di situazioni giuridiche consolidate. Nelle azioni di responsabilità che possono far sorgere un onere pecuniario per l’Unione, il rispetto di un termine ragionevole per presentare una domanda di risarcimento danni è dettato anche dall’intento di tutelare le finanze pubbliche che si traduce particolare, per le azioni in materia di responsabilità extracontrattuale, nel termine di prescrizione quinquennale fissato dall’art. 46 dello Statuto della Corte di giustizia. Il carattere ragionevole di un termine dev’essere valutato in relazione alle circostanze proprie di ciascun caso di specie e, in particolare, alla rilevanza della controversia per l’interessato, alla complessità del caso e al comportamento delle parti coinvolte.
(v. punti 116 e 117)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 5 ottobre 2004, causa T‑45/01, Sanders e a./Commissione (Racc. pag. II‑3315, punto 59), e 5 ottobre 2004, causa T‑144/02, Eagle e a./Commissione (Racc. pag. II‑3381, punti 65 e 66)
Tribunale della funzione pubblica: 4 novembre 2008, causa F‑87/07, Marcuccio/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑351 e II‑A‑1‑1915, punto 27, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑16/09 P)
5. La fondatezza di un ricorso per risarcimento danni proposto ai sensi dell’art. 270 TFUE è subordinata al ricorrere di un insieme di presupposti, vale a dire l’illiceità del comportamento addebitato alle istituzioni, il carattere effettivo del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento contestato e il danno lamentato.
La responsabilità extracontrattuale delle istituzioni, quando viene fatta valere sul fondamento delle disposizioni dell’art. 270 TFUE, può sorgere in base alla sola illiceità di un atto che arreca pregiudizio (o di un comportamento non decisionale), e ciò, senza che occorra chiedersi se si tratti di una violazione grave e manifesta di una norma giuridica avente ad oggetto il conferimento di diritti ai singoli.
Non è escluso che il giudice valuti la portata del potere discrezionale dell’amministrazione nell’ambito del contenzioso statutario; al contrario, tale criterio è un parametro essenziale nell’esame della legittimità della decisione o del comportamento controverso, dato che il sindacato di legittimità esercitato dal giudice e la sua intensità sono in relazione col maggior o minor margine discrezionale di cui gode l’amministrazione in relazione al diritto applicabile e agli imperativi di buon funzionamento che si impongono ad essa.
Spetta al giudice dell’Unione, per esaminare se ricorre la prima condizione di assunzione della responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione, valutare soltanto se i comportamenti contestati a un’istituzione, alla luce del margine discrezionale di cui gode l’amministrazione nella controversia di cui il giudice è investito, configurino un illecito amministrativo.
(v. punti 128‑133)
Riferimento:
Corte: 1° giugno 1994, causa C‑136/92 P, Commissione/Brazzelli Lualdi e a. (Racc. pag. I‑1981, punto 42), e 21 febbraio 2008, causa C‑348/06 P, Commissione/Girardot (Racc. pag. I‑833, punti 52 e 53)
Tribunale di primo grado: 7 febbraio 2007, causa T‑339/03, Clotuche/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑2‑29 e II‑A‑2‑179, punti 219 e 220), e 12 settembre 2007, causa T‑250/04, Combescot/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑2‑191 e II‑A‑2‑1251, punto 86)
6. L’amministrazione dispone di un ampio potere discrezionale nella scelta dei provvedimenti e dei mezzi di valutazione dell’art. 24 dello Statuto. Tuttavia, essa deve, in presenza di accuse gravi e infondate quanto all’onorabilità professionale di un funzionario nell’esercizio delle sue funzioni, respingere queste accuse e prendere tutti i provvedimenti per ripristinare la reputazione lesa dell’interessato. In particolare, l’amministrazione deve intervenire con tutta l’energia necessaria e rispondere con la rapidità e la sollecitudine richieste dalle circostanze del caso di specie.
Le domande di assistenza formulate da un funzionario a seguito di una diffamazione o di un pregiudizio all’onorabilità e alla reputazione professionale, tramite stampa, implicano, in linea di principio, una risposta particolarmente rapida da parte dell’amministrazione, al fine i produrre un effetto utile e di permettere al funzionario di sfuggire, se del caso, ai rischi di decadenza connessi all’esistenza di brevi termini di ricorso in materia di reati di stampa dinanzi a taluni giudici nazionali.
Un ritardo ad agire da parte dell’amministrazione, in mancanza di circostanze particolari, costituisce un illecito amministrativo tale da far sorgere la sua responsabilità.
(v. punti 139‑141)
Riferimento:
Corte: 13 luglio 1972, causa 79/71, Heinemann/Commissione (Racc. pag. 579, punto 12) e 6 febbraio 1986, cause riunite 173/82, 157/83 e 186/84 Castille/Commissione (Racc. pag. 497)
Tribunale di primo grado: 24 gennaio 1991, causa T‑27/90, Latham/Commissione (Racc. pag. II‑35, punti 49 e 50); 21 aprile 1993, causa T‑5/92, Tallarico/Parlamento (Racc. pag. II‑477, punto 31); Caronna/Commissione (cit., punti 64, 65 e 92, e giurisprudenza ivi citata); 28 febbraio 1996, causa T‑294/94, Dimitriadis/Corte dei conti (Racc. PI pagg. I‑A‑51 e II‑151, punti 39 e 45), e 17 marzo 1998, causa T‑183/95, Carraro/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑123 e II‑329, punto 33)
7. Una fuga irregolare di informazioni a carattere personale costituisce un trattamento di dati a carattere personale in contrasto con le disposizioni del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati.
Sta alla parte ricorrente, nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni, provare che ricorrono le condizioni per il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’istituzione di cui trattasi. Così, la parte ricorrente deve, in linea di principio, provare che le informazioni che la riguardano pubblicate sulla stampa risultano da fughe imputabili all’amministrazione. Questa regola tuttavia, subisce un’attenuazione quando l’evento dannoso può essere stato provocato da cause diverse e l’istituzione convenuta non abbia prodotto alcun elemento di prova che consenta di stabilire a quale di tali cause sia imputabile l’evento, benché la medesima istituzione si trovasse nella posizione migliore per fornire prove al riguardo, motivo per cui la residua incertezza dev’essere posta a suo carico.
Nel caso in cui la divulgazione del nome di un funzionario, attraverso una fuga irregolare di informazioni, unita alle informazioni contenute in un comunicato stampa dell’istituzione, abbia permesso di far credere alla stampa e al pubblico che tale funzionario fosse implicato in uno scandalo finanziario, tale fuga di dati a carattere personale è direttamente all’origine di un importante aggravamento del pregiudizio alla reputazione e all’onorabilità professionale dell’interessato.
In un caso del genere, il danno è solo assai parzialmente riparato dal comunicato stampa dell’istituzione che precisa che il procedimento disciplinare avviato nei confronti del funzionario innocente è stato archiviato, dato che la diffusione del comunicato ha avuto un impatto molto inferiore a quello degli articoli pubblicati sulla stampa.
(v. punti 160, 161, 246 e 247)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 12 settembre 2007, causa T‑259/03, Nikolaou/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punti 141 e 208), e 8 luglio 2008, causa T‑48/05, Franchet e Byk/Commissione (Racc. pag. II‑1585, punto 182)
Tribunale della funzione pubblica: 2 maggio 2007, causa F‑23/05, Giraudy/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑121 e II‑A‑1‑657, punto 206)
8. Lo scopo di una decisione di avvio di un procedimento disciplinare a carico di un funzionario è di consentire all’autorità che ha il potere di nomina di esaminare la veridicità e la gravità dei fatti contestati al funzionario interessato e di sentire quest’ultimo a tale proposito, conformemente all’art. 87 dello Statuto, al fine di formarsi un’opinione, da un lato, circa l’opportunità o di disporre l’archiviazione del procedimento disciplinare o di adottare una sanzione disciplinare a carico del funzionario e, dall’altro, se del caso, circa la necessità di deferirlo o meno, prima dell’adozione di tale sanzione, dinanzi al consiglio di disciplina secondo la procedura prevista dall’allegato IX allo Statuto.
Una siffatta decisione implica necessariamente considerazioni delicate da parte dell’istituzione, tenuto conto delle conseguenze serie e irrevocabili che ne possono derivarne. L’istituzione dispone al riguardo di un ampio potere discrezionale e il sindacato giurisdizionale si limita ad una verifica dell’esattezza materiale degli elementi presi in considerazione dall’amministrazione per aprire il procedimento, dell’assenza di errore manifesto nella valutazione dei fatti contestati e dell’assenza di sviamento di potere.
Tuttavia, al fine di tutelare i diritti fondamentali del funzionario interessato, l’autorità che ha il potere di nomina, prima di avviare un procedimento disciplinare, è tenuta a disporre di elementi sufficientemente precisi e pertinenti. A questo proposito, anche se questa non è la sua finalità, non è escluso che una relazione di revisione contabile interna possa, eventualmente, servire di base all’avvio di un procedimento disciplinare. Occorre verificare, caso per caso, quando l’amministrazione fa riferimento a tale relazione, se le informazioni contenute in tale tipo di documento siano sufficientemente precise e pertinenti per fondare l’avvio di un procedimento disciplinare. L’istituzione commette un errore manifesto di valutazione e viola il principio di buona amministrazione avviando un procedimento disciplinare contro un funzionario unicamente alla luce di una relazione di revisione contabile interna, realizzata su basi parziali e incomplete. Tale atto configura un illecito tale da far sorgere la sua responsabilità.
La decisione di avviare un procedimento disciplinare mentre l’amministrazione non dispone di elementi di informazione sufficientemente precisi e pertinenti configura un illecito che arreca un pregiudizio assai grave all’onorabilità e alla reputazione professionale dell’interessato nel caso in cui essa possa far credere al pubblico nonché all’ambiente e ai colleghi dell’interessato che questi abbia commesso fatti censurabili.
In un caso del genere, il danno è solo assai parzialmente riparato dal comunicato stampa dell’istituzione in cui si precisa che il procedimento disciplinare avviato contro un funzionario innocente è stato archiviato, dato che la diffusione del comunicato ha avuto un impatto molto inferiore a quello degli articoli pubblicati sulla stampa.
(v. punti 208‑210, 216, 226, 230, 245 e 247)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 15 maggio 1997, causa T‑273/94, N/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑97 e II‑289, punto 125); 17 maggio 2000, causa T‑203/98, Tzikis/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑91 e II‑393, punto 50); 13 marzo 2003, causa T‑166/02, Pessoa e Costa/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑89 e II‑471, punto 36); 5 ottobre 2005, causa T‑203/03, Rasmussen/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑279 e II‑1287, punto 41), e Franchet e Byk/Commissione (cit. punto 352)
Tribunale della funzione pubblica: Giraudy/Commissione (cit. punti 98, 99 e 206), e 13 gennaio 2010, cause riunite F‑124/05 e F‑96/06, A e G/Commissione
9. Non affidando ad un funzionario per parecchi anni compiti effettivi corrispondenti al suo grado, l’istituzione commette un illecito amministrativo tale da far sorgere la sua responsabilità.
(v. punti 237 e 249)