CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. EVGENI TANCHEV
presentadas el 11 de abril de 2019 (1)
Asunto C‑619/18
Comisión Europea
contra
República de Polonia
«Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Artículo 7 TUE — Estado de Derecho — Artículo 19 TUE, apartado 1 — Principio de tutela judicial efectiva — Principios de independencia y de inamovilidad del juez — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículos 47 y 51 — Medidas nacionales que reducen la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo en activo — Inexistencia de un período de transición — Medidas nacionales que atribuyen al presidente de la República una facultad discrecional para prorrogar el mandato de los jueces del Tribunal Supremo»
I. Introducción
1. En el caso de autos, la Comisión ha iniciado un procedimiento contra la República de Polonia con arreglo al artículo 258 del TFUE por incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), debido a que, en primer lugar, las medidas nacionales que reducen la edad de jubilación de los jueces del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) nombrados a este órgano judicial antes del 3 de abril de 2018 violan el principio de inamovilidad del juez, y, en segundo lugar, las medidas nacionales que atribuyen al presidente de la República una facultad discrecional para prorrogar el mandato de los jueces del Tribunal Supremo una vez alcanzada la edad de jubilación reducida violan el principio de independencia judicial.
2. En esencia, el presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse, por primera vez en el contexto de un recurso directo por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, acerca de la compatibilidad de determinadas medidas adoptadas por un Estado miembro respecto de la organización de su sistema judicial con las exigencias establecidas en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 de la Carta, para garantizar el respeto del Estado de Derecho en el ordenamiento jurídico de la Unión. (2) Este asunto también suscita algunas cuestiones importantes en cuanto al ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el del artículo 47 de la Carta, así como a la conexión entre los procedimientos establecidos en el artículo 258 TFUE y en el artículo 7 TUE.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. A tenor del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo:
«Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.»
B. Derecho polaco
4. El artículo 30, apartado 1, de la Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Ley de 23 de noviembre de 2002 del Tribunal Supremo, Dz. U. n.o 240 de 2002, rúbrica 2052, en su versión modificada; en lo sucesivo, «Ley de 2002 del Tribunal Supremo») fijaba la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo en 70 años, salvo que el juez en cuestión presentase una declaración ante el presidente Primero del Tribunal Supremo, a más tardar seis meses antes de alcanzar esa edad, manifestando su deseo de continuar en el ejercicio de sus funciones, junto con una certificación médica. En tal caso, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 30, apartado 5, de dicha Ley, el juez podía automáticamente seguir desempeñando sus funciones hasta los 72 años de edad.
5. El 20 de diciembre de 2017, el presidente de la República sancionó la Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Ley de 8 de diciembre de 2017 del Tribunal Supremo, Dz. U. de 2018, rúbrica 5, en su versión modificada; en lo sucesivo «Ley del Tribunal Supremo»), que entró en vigor el 3 de abril de 2018.
6. El artículo 37, apartados 1 y 4, de la Ley del Tribunal Supremo preceptúa:
«1. Los jueces del Tribunal Supremo se jubilarán el día en que cumplan 65 años, salvo que presenten una declaración, con una antelación de un máximo de doce meses y de un mínimo de seis antes de alcanzar la edad de 65 años, en la que indiquen su deseo de continuar ejerciendo sus funciones, junto con una certificación, redactada con arreglo a las condiciones aplicables a los candidatos a ingresar en la carrera judicial, que acredite que su estado de salud les permite desempeñar su cargo, y siempre que el presidente de la República de Polonia conceda una autorización de prórroga de sus funciones en el Tribunal Supremo.
1 bis. Antes de conceder tal autorización, el presidente de la República de Polonia solicitará un dictamen al Consejo Nacional del Poder Judicial. El Consejo Nacional del Poder Judicial remitirá su dictamen al presidente de la República de Polonia dentro de los 30 días siguientes a la fecha en la que este le solicite que se pronuncie. En caso de que el Consejo Nacional del Poder Judicial no remita su dictamen dentro del plazo previsto en la segunda frase, este dictamen se considerará favorable.
1 ter. Al elaborar el dictamen al que se refiere el apartado 1 bis, el Consejo Nacional del Poder Judicial tomará en consideración el interés del sistema judicial o un interés social relevante, en particular la gestión razonable de la plantilla del Tribunal Supremo o las necesidades resultantes de la carga de trabajo de las diferentes salas del Tribunal Supremo.
2. La declaración y la certificación a las que se refiere el apartado 1 se presentarán al presidente Primero del Tribunal Supremo, que, sin dilación, las remitirá, junto con su dictamen, al presidente de la República de Polonia. El presidente Primero del Tribunal Supremo presentará su declaración y la certificación, junto con el dictamen de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, al presidente de la República de Polonia.
3. El presidente de la República de Polonia podrá autorizar a un juez del Tribunal Supremo a continuar ejerciendo sus funciones dentro de un plazo de tres meses a partir del día en que recibió el dictamen del Consejo Nacional del Poder Judicial al que se refiere el apartado 1 bis o de la fecha en que venza el plazo de comunicación del mencionado dictamen. Si no obtiene una autorización dentro el plazo mencionado en la frase primera, se considerará que el juez se encuentra en situación de jubilación a partir del día en que cumpla 65 años de edad. Cuando un juez del Tribunal Supremo cumpla la edad indicada en el apartado 1 antes de que finalice el procedimiento relativo a la prolongación de su mandato, este permanecerá en el cargo hasta que concluya este procedimiento.
4. La autorización contemplada en el apartado 1 se concederá por una duración de tres años y podrá ser renovada una vez. Lo dispuesto en el apartado 3 se aplicará mutatis mutandis. Los jueces autorizados a continuar ejerciendo sus funciones en el Tribunal Supremo podrán jubilarse en cualquier momento una vez cumplan 65 años, debiendo para ello presentar al presidente Primero del Tribunal Supremo una declaración que será remitida por este sin dilación al presidente de la República de Polonia. El presidente Primero del Tribunal Supremo presentará su declaración directamente al presidente de la República de Polonia.»
7. A tenor del artículo 111, apartados 1 y 1 bis, de la Ley del Tribunal Supremo:
«1. Los jueces del Tribunal Supremo que hayan alcanzado la edad de 65 años en la fecha de entrada en vigor de la presente ley o que cumplan los 65 años de edad en los tres meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley, pasarán a estar en situación de jubilación desde el día siguiente al transcurso de este plazo de tres meses, a menos que, en el plazo de un mes desde la fecha de entrada en vigor de la presente ley, presenten la declaración y la certificación a las que se refiere el artículo 37, apartado 1, y el presidente de la República de Polonia les autorice a continuar desempeñando su cargo de juez del Tribunal Supremo. Resultará de aplicación mutatis mutandis lo dispuesto en el artículo 37, apartados 2 a 4.
1 bis. Los jueces del Tribunal Supremo que alcancen la edad de 65 años transcurrido un plazo de más de tres meses pero menos de doce desde la fecha de entrada en vigor de la presente ley se jubilarán doce meses después de esta entrada en vigor, salvo que presenten, dentro de ese plazo, la declaración y la certificación a las que se refiere el artículo 37, apartado 1, y el presidente de la República de Polonia les autorice a continuar desempeñando su cargo de juez del Tribunal Supremo. Resultará de aplicación mutatis mutandis lo dispuesto en el artículo 37, apartados 1 bis a 4.»
8. La Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Ley de 10 de mayo de 2018 por la que se modifican la Ley de Organización Judicial, la Ley del Tribunal Supremo y otras leyes, Dz. U. de 2018, rúbrica 1045; en lo sucesivo, «Ley de modificación de 10 de mayo de 2018») recoge, además de diversas disposiciones modificativas de la Ley del Tribunal Supremo, varias disposiciones autónomas que regulan el procedimiento para la prórroga del mandato de los jueces del Tribunal Supremo que hayan alcanzado la edad de jubilación de 65 años antes del 3 de julio de 2018 inclusive. El artículo 5 de esta Ley dispone:
«El presidente de la República de Polonia transmitirá inmediatamente al Consejo Nacional del Poder Judicial las declaraciones a las que se refieren los artículos 37, apartado 1, y 111, apartado 1, de la Ley [del Tribunal Supremo] que no haya examinado a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley. El Consejo Nacional del Poder Judicial emitirá su dictamen dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que el presidente de la República de Polonia se lo solicitó. El presidente de la República de Polonia podrá autorizar a un juez del Tribunal Supremo a continuar ejerciendo sus funciones dentro de un plazo de 60 días a partir del día en que recibió el dictamen del Consejo Nacional del Poder Judicial o de la fecha en que venza el plazo de comunicación del mencionado dictamen. Resultará de aplicación mutatis mutandis lo dispuesto en el artículo 37, apartados 2 a 4, de la Ley [del Tribunal Supremo], en su versión modificada por la presente Ley.»
9. El 17 de diciembre de 2018, el presidente de la República sancionó la Ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Ley de 21 de noviembre de 2018 por la que se modifica la Ley del Tribunal Supremo, Dz. U. de 2018, rúbrica 2507; en lo sucesivo, «Ley de 21 de noviembre de 2018»), que entró en vigor el 1 de enero de 2019. Con arreglo a lo dispuesto en su artículo 1, quedan derogados los artículos 37, apartados 1 bis a 4, y 111, apartados 1 y 1 bis, de la Ley del Tribunal Supremo. Por otra parte, el artículo 2 de la referida Ley decreta el reingreso en sus cargos de los jueces del Tribunal Supremo, incluidos los nombrados para el cargo de presidente Primero del Tribunal Supremo, que hubieron de jubilarse en virtud de esas disposiciones de la Ley del Tribunal Supremo, considerándose que durante este período continuaron desempeñando sus funciones de forma ininterrumpida.
III. Procedimiento administrativo previo
10. Si bien la Comisión activó el 20 de diciembre de 2017 el mecanismo establecido en el artículo 7 TUE, apartado 1, (3) el 2 de julio de 2018 y con arreglo al artículo 258 TFUE esta misma remitió a Polonia un escrito de requerimiento en relación con la conformidad de la Ley del Tribunal Supremo y Ley de modificación de 10 de mayo de 2018 (en lo sucesivo, «medidas controvertidas») con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47 de la Carta, concediéndole un mes de plazo para que presentara sus observaciones.
11. Mediante escrito de 2 de agosto de 2018, Polonia respondió al escrito de requerimiento refutando las alegaciones de la Comisión y solicitando que se archivara el procedimiento.
12. El 14 de agosto de 2018, la Comisión remitió a Polonia un dictamen motivado en el que le imputaba un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47 de la Carta, y le instaba a dar cumplimiento a dicho dictamen en el plazo de un mes desde su recepción.
13. Polonia respondió al dictamen motivado el 14 de septiembre de 2018 reiterando su posición de que el incumplimiento que se le imputaba era infundado y solicitando que se archivara el procedimiento.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14. Mediante demanda presentada el 2 de octubre de 2018, la Comisión interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 TFUE. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con las del artículo 47 de la Carta, al reducir la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo y aplicar esta modificación a los jueces nombrados al mismo antes del 3 de abril de 2018, así como al atribuir al presidente de la República la facultad discrecional de prorrogar la función judicial en activo de los jueces de dicho órgano judicial.
– Condene en costas a la República de Polonia.
15. Mediante su escrito de contestación, presentado el 17 de diciembre de 2018, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso en su integridad por infundado.
– Condene en costas a la Comisión.
16. Mediante escrito separado que presentó el 2 de octubre de 2018, la Comisión formuló una demanda de medidas provisionales con arreglo al artículo 279 TFUE y al artículo 160, apartados 2 y 7, del Reglamento de Procedimiento por la que solicitaba al Tribunal de Justicia que ordenase a Polonia: primero, suspender la aplicación de los artículos 37, apartados 1 a 4, y 111, apartados 1 y 1 bis, de la Ley del Tribunal Supremo, así como del artículo 5 de la Ley de modificación de 10 de mayo de 2018 y cualquier otra medida adoptada en aplicación de esas disposiciones; segundo, adoptar todas las medidas necesarias para que los jueces del Tribunal Supremo afectados por esas disposiciones pudiesen continuar ejerciendo sus funciones en los mismos puestos y disfrutando de los mismos derechos y condiciones de empleo que los aplicables antes del 3 de abril de 2018; tercero, abstenerse de adoptar cualquier medida dirigida al nombramiento de jueces del Tribunal Supremo o un nuevo presidente Primero del mismo en sustitución de los afectados por esas disposiciones, y cuarto, comunicar a la Comisión con regularidad mensual las medidas que adoptase con el fin de acatar plenamente el auto que dictase el Tribunal de Justicia.
17. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión solicitó que se decretasen las mencionadas medidas provisionales antes de que Polonia presentara sus observaciones, habida cuenta del inminente riesgo de perjuicio grave e irreparable para el principio de tutela judicial efectiva en el ámbito de la aplicación del Derecho de la Unión.
18. Mediante auto de 19 de octubre de 2018, la Vicepresidenta del Tribunal de Justicia estimó provisionalmente esta solicitud hasta que se dictara auto que pusiera fin al procedimiento sobre medidas provisionales. (4)
19. Mediante escrito presentado el 22 de octubre de 2018, Hungría solicitó intervenir en el procedimiento sobre medidas provisionales en apoyo de las pretensiones de Polonia. Mediante decisión de 30 de octubre de 2018 se admitió la intervención de Hungría a efectos de la fase oral del procedimiento.
20. El 23 de octubre de 2018, la Vicepresidenta del Tribunal de Justicia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 161, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, dio traslado de la demanda de medidas provisionales al Tribunal de Justicia, que, en vista de su importancia, la atribuyó a la Gran Sala, conforme al artículo 60, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
21. Mediante auto de 17 de diciembre de 2018, el Tribunal de Justicia estimó en su integridad la demanda de medidas provisionales hasta que se dictara sentencia definitiva en el presente asunto. (5)
22. Por otra parte, el 2 de octubre de 2018, la Comisión pidió al Tribunal de Justicia que el presente asunto se tramitara por el procedimiento acelerado previsto en el artículo 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 133 del Reglamento de Procedimiento. Mediante auto de 15 de noviembre de 2018, el presidente del Tribunal de Justicia accedió a esta petición. (6)
23. Mediante escrito presentado el 24 de octubre de 2018, Hungría solicitó intervenir en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de Polonia. El 19 de diciembre de 2018, el presidente del Tribunal de Justicia decidió, con arreglo al artículo 134 del Reglamento de Procedimiento, no autorizar la presentación de la réplica y la dúplica ni del escrito de formalización de la intervención. Mediante decisión de 9 de enero de 2019 se admitió la solicitud de intervención de Hungría a efectos de la fase oral del procedimiento.
24. El 12 de febrero de 2019 se celebró una vista en la que la Comisión, Polonia y Hungría formularon observaciones orales.
V. Alegaciones de las partes
A. Comisión
25. La Comisión subrayó en la vista que, aunque las disposiciones de la Ley del Tribunal Supremo controvertidas en el presente procedimiento han sido modificadas mediante la Ley de 21 de noviembre de 2018, no está claro que esta subsane las infracciones del Derecho de la Unión imputadas, y, en cualquier caso, sigue existiendo interés en la resolución del presente asunto habida cuenta de la importancia de la independencia judicial en el ordenamiento jurídico de la Unión.
26. La Comisión recalcó asimismo en la vista que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (7) las medidas controvertidas están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y que el artículo 47 de la Carta es pertinente habida cuenta de que integra las exigencias de independencia e imparcialidad en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Ello significa que el artículo 51, apartado 1, de la Carta no resulta aplicable, de modo que la Comisión no está ampliando en modo alguno las competencias de la Unión al iniciar el presente procedimiento, algo que prohíbe el artículo 6 TUE, apartado 1.
27. Mediante su primera imputación, la Comisión alega que los artículos 37, apartado 1, y 111, apartados 1 y 1 bis, de Ley del Tribunal Supremo violan el principio de inamovilidad del juez, aspecto esencial de la independencia judicial, al reducir la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo nombrados al mismo antes del 3 de abril de 2018. Aunque este principio no se opone a regímenes en los cuales la edad de jubilación del juez no coincide con la vigente en el momento de su nombramiento, resulta necesario, a efectos de cumplir lo dispuesto en el artículo 19 TUE, apartado 1, establecer garantías adecuadas, como disposiciones transitorias o una aplicación gradual, a fin de que tales regímenes no se utilicen para modificar la composición de los tribunales.
28. La Comisión aduce que las medidas controvertidas afectan a más de una tercera parte de los jueces del Tribunal Supremo (veintisiete de un total de setentaidós), incluida la Presidenta Primera del Tribunal Supremo, cuyos mandatos de seis años, garantizados por el artículo 183, apartado 3, de la Constitución polaca, deberían haber terminado el 30 de abril de 2020 y cuyas carreras judiciales deberían haber finalizado el 22 de noviembre de 2022. En su opinión, habida cuenta de la inexistencia de disposiciones transitorias, las medidas controvertidas entrañan una modificación inmediata y profunda de la composición del Tribunal Supremo. Ello constituye una violación del principio de inamovilidad del juez, ya que la reducción de la edad de jubilación se aplica a los jueces del Tribunal Supremo en activo en la fecha de entrada en vigor de la Ley del Tribunal Supremo y tiene graves repercusiones para la independencia de este órgano judicial, que está compuesto por jueces que suelen tener una dilatada experiencia profesional y consiguientemente una edad más avanzada.
29. La Comisión arguye además, en particular, que el objetivo de armonizar la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo con la edad general de jubilación no puede justificar la violación del principio de inamovilidad del juez. Considera que, si bien algunos jueces afectados por las medidas controvertidas fueron nombrados cuando la edad de jubilación era de 65 años, en 2002 se prorrogaron sus mandatos hasta que cumplieran 70 años, siendo este nuevo límite de edad el que debe tenerse en cuenta a efectos de determinar si se ha acortado la duración del mandato de los jueces.
30. Mediante su segunda imputación, la Comisión alega que los artículos 37, apartados 1 a 4, y 111, apartados 1 y 1 bis, de la Ley del Tribunal Supremo y la Ley de modificación de 10 de mayo de 2018, que atribuyen al presidente de la República la facultad para prorrogar el mandato de los jueces del Tribunal Supremo, violan el principio de independencia judicial por cuanto la decisión de este no se basa en ningún criterio reglado ni está sujeta a control judicial y, por lo tanto, conlleva un excesivo margen de discrecionalidad que le permite influir en los jueces del Tribunal Supremo. Según la Comisión, habida cuenta de que el presidente puede conceder dos prórrogas —de 3 años cada una— del mandato de los jueces del Tribunal Supremo, la necesidad de que estos obtengan una autorización para seguir ejerciendo sus funciones tras la terminación de la primera prórroga también viola el principio de independencia judicial. La Comisión hace hincapié en que esta imputación incluye a los jueces nombrados al Tribunal Supremo con posterioridad al 3 de abril de 2018.
31. En particular, la Comisión sostiene que la obligación del presidente de la República de solicitar el dictamen del Consejo Nacional del Poder Judicial (en lo sucesivo, «CNPJ») no elimina su excesivo margen de discrecionalidad, dado que dicho dictamen se basa en criterios muy generales y no es vinculante para el presidente. La Comisión considera asimismo que el CNPJ, que tras su reforma está compuesto por una mayoría de jueces elegidos por el Parlamento en lugar de por sus homólogos, lo que contraviene las normas europeas, (8) no puede garantizar la independencia judicial. La Comisión añade que, con respecto a los jueces que cumplieron 65 años antes del 3 de julio de 2018, las medidas controvertidas no especifican los criterios que el CNPJ debe tener en cuenta a la hora de emitir su dictamen, y, respecto de aquellos que alcancen esa edad después del 3 de julio de 2018, no se ha establecido ningún plazo dentro del cual el presidente haya de solicitar dicho dictamen.
32. La Comisión arguye asimismo que los regímenes establecidos en otros Estados miembros no son comparables con la situación existente en Polonia, y que las normas polacas en materia de secreto de las deliberaciones y composición de las salas obvian el hecho de que la independencia judicial concierne a la organización del Poder Judicial y a la cuestión de si el órgano de que se trate presenta una apariencia de independencia.
B. República de Polonia
33. La República de Polonia alega, en primer lugar, que el presente asunto carece de objeto y debe sobreseerse, dado que han quedado derogadas mediante la Ley de 21 de noviembre de 2018 todas las disposiciones controvertidas en este procedimiento y se han suprimido los efectos de las mismas.
34. Polonia, apoyada por Hungría, arguye asimismo que las medidas controvertidas no están comprendidas en el ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, ni del artículo 47 de la Carta. Subraya a este respecto que las imputaciones deben examinarse por separado, puesto que estos preceptos tienen diferentes ámbitos de aplicación.
35. En particular, Polonia, apoyada por Hungría, sostiene que, de conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, no se discute que Polonia garantiza que los justiciables tengan un régimen de recursos eficaz y que los jueces polacos están protegidos por un sistema de garantías de independencia, así como que el examen de estas garantías no puede realizarse atendiendo a únicamente a una disposición particular relativa a la jubilación de los jueces, sin tomar en consideración el ordenamiento jurídico en su conjunto en la que se integra. Subrayan también que la sentencia dictada en el asunto ASJP (9) puede distinguirse del presente asunto, dado que versaba sobre unas medidas nacionales de aplicación del Derecho de la Unión y no respalda la tesis de que la Unión ha adquirido competencia sobre la organización de la Administración de Justicia.
36. Por lo que se refiere al artículo 47 de la Carta, Polonia y Hungría alegan que las medidas controvertidas no aplican Derecho de la Unión en el sentido de su artículo 51, apartado 1, y que tampoco se han conculcado derechos subjetivos de particulares. Polonia recalca que el artículo 6 TUE, apartado 1, y el artículo 51, apartado 2, de la Carta se oponen a una interpretación de esta que permita a la Unión actuar ultra vires, como subraya el Protocolo n.o 30 sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a la República de Polonia y al Reino Unido, (10) lo que excluye que puedan ampliarse las competencias del Tribunal de Justicia.
37. En cuanto atañe a la primera imputación, Polonia alega que la Comisión no ha demostrado el nexo entre la modificación de la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo y la presunta violación del principio de inamovilidad del juez. Polonia considera que no hay nada que indique que las medidas controvertidas constituyen una reacción frente a las decisiones de determinados jueces, y que la jubilación de un juez no puede considerarse un cese, puesto que sigue vinculado por su relación estatutaria y percibe una remuneración. Polonia hace referencia a las garantías de la independencia judicial consagradas en su Constitución, incluida la inamovilidad del juez, que implica que el juez debe jubilarse cuando alcanza una edad preestablecida. (11)
38. En particular, Polonia arguye que el artículo 19 TUE, apartado 1, no la obliga a establecer un período transitorio cuando reduce la edad de jubilación de los jueces, a fin de garantizar la independencia de estos. Alega asimismo que, de los veintisiete jueces afectados por las medidas controvertidas (de un total de setentaidós que componen el Tribunal Supremo), diecisiete de ellos fueron nombrados al Tribunal Supremo cuando la edad de jubilación era de 65 años, y, de los diez jueces nombrados cuando la edad de jubilación era de 70 años, tres de ellos han sido autorizados por el presidente de la República a continuar en sus puestos, lo que significa que solo siete jueces se han visto afectados por la reducción de la edad de jubilación con respecto a la vigente en el momento de su nombramiento al Tribunal Supremo.
39. Polonia, apoyada por Hungría, subrayó en la vista que las medidas controvertidas tenían como objetivo armonizar la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo con la edad general de jubilación en Polonia, como permite la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (12) Por otra parte, Hungría considera que las medidas controvertidas forman parte de un paquete legislativo de carácter general que no está dirigido a un grupo específico de jueces, y que la argumentación de la Comisión supone una limitación para los Legislativos nacionales a la hora de adaptar la normativa pertinente a fin de hacer frente a los cambios económicos y sociales.
40. Por lo que respecta a la segunda imputación, Polonia sostiene que la alegación de la Comisión acerca de la existencia de un riesgo potencial de presiones sobre los jueces del Tribunal Supremo en el marco de la prórroga de su mandato por parte del presidente de la República no puede considerarse una infracción del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Arguye, en particular, que los jueces del Tribunal Supremo disfrutan de garantías de independencia que les permiten tomar sus decisiones libres de presión, y hace hincapié en la normativa polaca en materia de secreto de las deliberaciones y composición de las salas. Afirma que el presidente de la República actúa en el ejercicio de su prerrogativa constitucional de nombramiento de los jueces en su condición de guardián de la Constitución, (13) y, por consiguiente, que realiza una apreciación personal basándose en los valores que de esta dimanan, sin que lo vinculen los dictámenes del presidente Primero (o de la Sala de Gobierno) del Tribunal Supremo y del CNPJ. En opinión de Polonia, la inexistencia de control judicial de la decisión del presidente de la República se explica por el hecho de que la relación estatutaria de los jueces del Tribunal Supremo se rige por el Derecho público polaco, siendo este control judicial en cualquier caso incompatible con el Derecho constitucional polaco.
41. Asimismo, Polonia esgrime que el CNPJ está obligado a observar los criterios establecidos en las medidas controvertidas a la hora de emitir su dictamen, incluido con respecto a los jueces que cumplieron 65 años antes del 3 de julio de 2018, y, a pesar de que, con respecto a aquellos que alcancen la referida edad con posterioridad a esa fecha, estas medidas no establecen un plazo dentro del cual el presidente de la República ha de solicitar dicho dictamen, en la práctica lo solicitará de manera inmediata. Polonia subrayó en la vista que la reforma del CNPJ tiene un interés marginal para el caso de autos y que el razonamiento de la Comisión según el cual la independencia judicial requiere que esta clase de decisiones sean tomadas por los jueces, a través de órganos integrados por miembros por ellos mismos electos, se basa en criterios que no gozan de aceptación general en la Unión y va en contra de los regímenes de varios Estados miembros y el del Tribunal de Justicia, lo que da lugar a un doble rasero en materia de independencia judicial.
VI. Apreciación
42. He llegado a la conclusión de que resulta necesario examinar por separado el ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, y el del artículo 47 de la Carta. A raíz de este examen, las imputaciones deben desestimarse por inadmisibles en la medida en que se basan en el artículo 47 de la Carta, dado que la Comisión no ha formulado argumentos para demostrar que se ha producido una aplicación del Derecho de la Unión por parte de Polonia, como exige el artículo 51, apartado 1, de la Carta. También he llegado a la conclusión de que las imputaciones están fundadas en la medida en que se basan en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y de que la activación del mecanismo establecido en el artículo 7 TUE, apartado 1, no supone un impedimento para el presente recurso.
43. Mi análisis consta de cuatro partes principales: la primera aborda la admisibilidad del recurso a la vista de la Ley de 21 de noviembre de 2018 (A); la segunda analiza la relación entre el artículo 258 TFUE y el artículo 7 TUE (B); la tercera evalúa el ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el del artículo 47 de la Carta, así como la argumentación de la Comisión basada en estas disposiciones leídas de manera conjunta (C), y la cuarta examina el fondo del recurso (D).
A. Admisibilidad del recurso en relación con la Ley de 21 de noviembre de 2018
44. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la existencia de un incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado. (14) Un recurso dirigido contra un incumplimiento que, en el momento de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, ya no existía es inadmisible por carecer de objeto. (15)
45. También es jurisprudencia reiterada que, cuando el incumplimiento haya sido eliminado con posterioridad al plazo fijado en el dictamen motivado, persiste el interés de la Comisión en interponer un recurso con arreglo al artículo 258 TFUE. (16) Ese recurso conserva su objeto, que puede consistir, en particular, en sentar las bases de la responsabilidad en que pueda incurrir ese Estado miembro frente a aquellos que adquieren derechos como resultado de su incumplimiento. (17)
46. En el caso de autos, la Comisión instó a Polonia a dar cumplimiento al dictamen motivado en el plazo de un mes desde su recepción (véase el punto 12 de las presentes conclusiones), el 14 de agosto de 2018, como indica el sello de recepción. Así pues, la existencia de un posible incumplimiento debe apreciarse en función de la situación en Polonia a fecha 14 de septiembre de 2018. Dado que la Ley de 21 de noviembre de 2018 entró en vigor el 1 de enero de 2019, es decir, después de haber transcurrido el plazo fijado en el dictamen motivado, esa Ley no puede ser tomada en consideración y no priva de objeto al presente recurso.
47. Por consiguiente, la Ley de 21 de noviembre de 2018 no elimina la necesidad de que el Tribunal de Justicia se pronuncie en el presente asunto, y existe efectivamente un interés imperioso para la Unión, otros Estados miembros y particulares en la sentencia del Tribunal de Justicia. Desde el punto de vista material, esta sentencia profundizará en el respeto del Estado de Derecho en los sistemas jurídicos de la Unión y proporcionará orientaciones acerca de las exigencias para protegerlo. Por lo tanto, la cuestión de si la Ley de 21 de noviembre de 2018 subsana de manera suficiente los presuntos incumplimientos del Derecho de la Unión carece de relevancia para el presente procedimiento. (18)
B. Artículo 258 TFUE y artículo 7 TUE
48. Según lo dispuesto en el artículo 258 TFUE, la Comisión puede interponer un recurso por incumplimiento cuando estime que un Estado miembro ha incumplido «las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados». La mención a «los Tratados» que figura en esa disposición, comparada con el antiguo artículo 226 CE, que se refería al «presente Tratado», implica que la Comisión puede interponer un recurso de este tipo por presuntos incumplimientos de las obligaciones establecidas en el TUE y el TFUE, (19) con la exclusión específica del ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común (en lo sucesivo «PESC») prevista en los artículos 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y 275 TFUE. (20) Este tipo de recurso también abarca las presuntas infracciones de la Carta, parte integrante del Derecho primario de la Unión, (21) que tiene carácter vinculante, siempre que el comportamiento del Estado miembro esté comprendido en su ámbito de aplicación. (22)
49. Hechas estas aclaraciones, ¿puede la Comisión interponer un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE cuando, como en el presente caso, ya se ha activado el mecanismo establecido en el artículo 7 TUE, apartado 1? En efecto, existe una controversia doctrinal acerca de si el artículo 7 TUE funciona como una «lex specialis en el contexto de la supervisión y la sanción de la violación de los valores de la Unión, de suerte que prevalece sobre la aplicación del procedimiento establecido en el artículo 258 TFUE o incluso excluye la aplicación de este». (23) Aunque en el presente procedimiento la Comisión basa su recurso en las disposiciones del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con las del artículo 47 de la Carta, se invocan las mismas modificaciones legislativas, relativas a la Ley del Tribunal Supremo en su versión modificada, en su Propuesta motivada de Decisión del Consejo relativa a la constatación de un riesgo claro de violación grave del Estado de Derecho por parte de Polonia, mediante la que se activa por primera vez el mecanismo establecido en el artículo 7 TUE, apartado 1. (24)
50. Existen motivos de peso para considerar que el artículo 7 TUE y el artículo 258 TFUE son procedimientos independientes que pueden invocarse al mismo tiempo. En particular, sus respectivos tenores no se excluyen recíprocamente y, como se ha mencionado anteriormente (véase el punto 48 de las presentes conclusiones), la referencia a «una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados» que figura en el artículo 258 TFUE abarca, en principio, todas las normas del Derecho de la Unión salvo las de la PESC. Respaldan esta conclusión las diferencias en la estructura y el objetivo de los procedimientos establecidos en el artículo 7 TUE y en el artículo 258 TFUE. El primero consagra esencialmente un procedimiento «político» dirigido a hacer frente a una «violación grave y persistente» de los valores proclamados en el artículo 2 TUE por parte de un Estado miembro, cuya aplicación requiere unas elevadas mayorías y puede dar lugar a la suspensión de los derechos derivados de la pertenencia del Estado miembro a la Unión, incluidos los derechos de participación. (25) El procedimiento establecido en el artículo 258 TFUE constituye una vía «legal» directa ante el Tribunal de Justicia dirigida a garantizar que los Estados miembros apliquen el Derecho de la Unión, que tiene como objetivo que se declare que se ha producido un incumplimiento y que asimismo puede dar lugar a la imposición de sanciones pecuniarias con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 260 TFUE a fin de incitar al Estado miembro en cuestión a que ponga fin al comportamiento infractor. (26) Estas diferencias reflejan la naturaleza autónoma y, en efecto, complementaria de estos procedimientos y la conclusión de que pueden llevarse a cabo en paralelo. (27)Además, el hecho de que el artículo 269 TFUE, relativo a la impugnación de la legalidad de los actos adoptados por el Consejo Europeo o el Consejo en virtud del artículo 7 TUE, restrinja la competencia del Tribunal de Justicia al control de las «disposiciones de procedimiento» del artículo 7 TUE no puede menoscabar la potestad de este último para pronunciarse en virtud de su competencia con arreglo al artículo 258 TFUE. (28)
51. Por consiguiente, la activación del mecanismo establecido en el artículo 7 TUE, apartado 1, no supone un impedimento para el presente recurso.
C. Ámbito de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta
1. Examen separado
52. La Comisión ha interpuesto el presente recurso al considerar que Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con las del artículo 47 de la Carta. (29) Su recurso parece estar basado en estas dos disposiciones.
53. Esta circunstancia suscita la cuestión de si debe realizarse un examen separado del ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta, como sostiene Polonia, o si, como defiende la Comisión, no resulta necesario, a los efectos de alegar la infracción del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, demostrar que las medidas controvertidas aplican el Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, de manera que las exigencias de independencia del artículo 47 de esta pueden «integrarse» en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
54. Convengo con Polonia en que debe realizarse un examen separado del ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta. Confirma esta postura la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que versa sobre la relación entre esas dos disposiciones para garantizar la tutela judicial efectiva, al tiempo que señala que el ámbito de aplicación del artículo 47 de la Carta, en lo que respecta a las acciones de los Estados miembros, se encuentra definido en su artículo 51, apartado 1. (30)
55. Lo resuelto en el asunto ASJP también respalda este examen. Aunque la petición de decisión prejudicial presentada en ese asunto tenía por objeto la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta, la sentencia del Tribunal de Justicia se basó el primero de estos preceptos. (31) En particular, el Tribunal de Justicia declaró que, «en cuanto al ámbito de aplicación ratione materiae del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, procede observar que esta disposición se refiere a “los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”, con independencia de la situación en la que los Estados miembros aplican este Derecho, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta». (32) El Tribunal reconoció la relación entre el artículo 19 TUE, apartado 1, y el artículo 47 de la Carta, y, a su vez, los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»), en los que se basan los párrafos primero y segundo de este último artículo, (33) a la hora de plasmar el principio de tutela judicial efectiva, y que las exigencias de la independencia judicial consagradas en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se corresponden con las recogidas en el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, que se refiere al acceso a un juez «independiente» como una de las exigencias ligadas al derecho fundamental a un recurso efectivo. Sin embargo, el Tribunal de Justicia meramente mencionó el artículo 47 de la Carta y la jurisprudencia relativa al mismo para confirmar las conclusiones que había alcanzado sobre la base del artículo 19 TUE, apartado 1. (34)
56. Así pues, a la falta de un examen con arreglo al artículo 51, apartado 1, de la Carta, de la sentencia ASJP no puede deducirse que se aplicaran de manera conjunta esas dos disposiciones. En cambio, de ella puede inferirse que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47 de la Carta tienen diferentes ámbitos de aplicación material.
57. La conclusión opuesta podría socavar el actual sistema de control de la compatibilidad de las medidas nacionales con la Carta y podría abrir la puerta a la utilización de disposiciones del Tratado como el artículo 19 TUE, apartado 1, a modo de «subterfugio» para eludir los límites del ámbito de aplicación de la Carta establecidos en su artículo 51, apartado 1.
58. No debe considerarse que la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto ASJP menoscaba la Carta o el artículo 47 de esta. Resulta una solución elegante y coherente que respeta los límites de la Carta con respecto a los Estados miembros al tiempo que realza el sistema de protección judicial de la Unión y protege sus valores fundamentales proclamados en el artículo 2 TUE. (35) En virtud de esa sentencia, el artículo 19 TUE, apartado 1, constituye una regla autónoma dirigida a garantizar que las medidas nacionales se ajusten a las exigencias de la tutela judicial efectiva, incluida la independencia judicial, que complementa al artículo 47 de la Carta (y eventualmente a otras disposiciones de la misma). (36)
59. Tal y como se ha subrayado en posteriores sentencias, como las dictadas en los asuntos Achmea (37) y Minister for Justice and Equality, (38) los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia tienen la responsabilidad compartida, en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, de garantizar la plena aplicación del Derecho de la Unión en todos los Estados miembros y la tutela judicial de los derechos de los particulares con arreglo a ese Derecho. De ello resulta que las medidas nacionales que impiden a los tribunales nacionales desempeñar sus funciones como tribunales de la Unión, como aquellas que los privan de competencia sobre controversias en las que resulta necesario interpretar y aplicar el Derecho de la Unión (asunto Achmea) o merman su independencia (asunto Minister of Justice and Equality), imposibilitan que el Tribunal de Justicia pueda cumplir el cometido que le atribuye el artículo 19 TUE, apartado 1 de garantizar el respeto del Derecho en la aplicación e interpretación de los Tratados. (39) En efecto, este tipo de medidas ponen en peligro la estructura y el funcionamiento del ordenamiento jurídico de la Unión. Al desarrollar en la sentencia ASJP las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, el Tribunal de Justicia se mantiene dentro de las competencias que le confieren los Tratados para garantizar que los fundamentos del ordenamiento jurídico de la Unión permanezcan intactos.
60. De las anteriores consideraciones resulta que, cuando, como en el caso de autos, la Comisión se basa en las disposiciones del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con las del artículo 47 de la Carta, está obligado a demostrar que las medidas controvertidas están comprendidas en los respectivos ámbitos de aplicación materiales de estas disposiciones.
2. Aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, al presente procedimiento
61. En la sentencia ASJP, (40) el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 19 TUE otorga mayor concreción al valor del Estado de Derecho proclamado en el artículo 2 TUE, y que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a todos los Estados miembros a garantizar que los órganos que, en calidad de «órganos jurisdiccionales», en el sentido definido por el ordenamiento jurídico de la Unión, formen parte de sus sistemas de vías de recurso en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión cumplan las exigencias de la tutela judicial efectiva, incluida la independencia judicial. En la medida en que un órgano jurisdiccional de estas características esté facultado para pronunciarse sobre cuestiones relativas a la aplicación o interpretación del Derecho de la Unión, el Estado miembro de que se trate deberá garantizar que aquel se ajuste a dichas exigencias.
62. El hecho de que las medidas controvertidas en el asunto ASJP estuvieran vinculadas a un programa de asistencia financiera de la Unión no figuraba en el análisis del Tribunal de Justicia acerca del ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y por lo tanto no proporciona base alguna para distinguir aquel asunto del presente asunto.
63. En el caso de autos no se discute que el Tribunal Supremo polaco es competente para pronunciarse, en su calidad de órgano jurisdiccional según la definición del Derecho de la Unión, acerca de cuestiones relativas a la aplicación e interpretación de este Derecho. (41) En consecuencia, las medidas controvertidas —que presuntamente socavan la independencia de ese tribunal— están comprendidas en el ámbito de aplicación material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (42) Así pues, debido a que el presente recurso versa sobre una presunta violación del Estado de Derecho, valor fundacional de la Unión proclamado en el artículo 19 TUE, la Comisión puede incoar este procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE contra un Estado miembro incluso cuando este no está aplicando Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
64. Por último, la interpretación del artículo 19 TFUE, apartado 1, que propongo se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al ámbito de aplicación del Protocolo n.o 30. (43) La ampliación de las competencias de la Comisión para iniciar procedimientos contra los Estados miembros con arreglo al artículo 258 TFUE por incumplimientos del TUE tuvo lugar, al igual que la adición del referido Protocolo, durante el proceso de revisión de los Tratados en Lisboa. Por lo tanto, permitir a la Comisión interponer recursos directos contra los Estados miembros por incumplimientos de las disposiciones del TUE, como su artículo 19, apartado 1, en modo alguno supone una ampliación las competencias de la Unión que vaya más allá de lo acordado en el «proceso de revisión de Lisboa». (44)
3. Inaplicabilidad del artículo 47 de la Carta al presente procedimiento
65. Como se ha indicado anteriormente, la Comisión no ha esgrimido ningún argumento en su demanda en relación con el ámbito de aplicación del artículo 47 de la Carta y con el modo en que las medidas controvertidas aplican el Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, (45) y ha aducido que el artículo 51, apartado 1, carece de relevancia para el presente procedimiento.
66. Conforme a reiterada jurisprudencia, en los recursos basados en el artículo 258 TFUE corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado aportando al Tribunal de Justicia todos los datos necesarios para verificar la existencia de tal incumplimiento. (46) En particular, la Comisión debe indicar en su recurso presentado en virtud del artículo 258 TFUE las imputaciones precisas sobre las cuales se solicita un pronunciamiento del Tribunal de Justicia, así como, al menos de forma sumaria, los elementos de hecho y de Derecho sobre los que se basan dichas imputaciones. Por lo que atañe a los elementos de Derecho, no es suficiente con que la Comisión, para afirmar que el Estado miembro demandado no ha respetado una disposición de Derecho de la Unión, cite únicamente esta en aquella parte del dictamen motivado o del escrito de interposición del recurso que trata del marco normativo y que es puramente descriptiva y carente de todo carácter demostrativo. (47)
67. Habida cuenta de que la Comisión no ha esgrimido elementos de Derecho sobre la aplicación del artículo 47 de la Carta a las medidas controvertidas de manera separada del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y sobre el modo en que estas aplican el Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, sus imputaciones deben desestimarse por inadmisibles en la medida en que se basan en el artículo 47 de la Carta.
D. Fondo del asunto
1. Sobre la primera imputación
68. La Comisión alega mediante su primera imputación que, al reducir la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo nombrados al mismo antes del 3 de abril de 2018, fecha en que entró en vigor la Ley del Tribunal Supremo, los artículos 37, apartado 1, y 111, apartados 1 y 1 bis, de esta violan el principio de inamovilidad del juez. La Comisión basa su alegación en la remoción anticipada de más de una tercera parte de los jueces del Tribunal Supremo en activo y en la inexistencia de disposiciones transitorias.
69. Polonia arguye que la Comisión no ha demostrado que las medidas controvertidas violen dicho principio, habida cuenta del reducido número de jueces afectados y de su objetivo de armonizar la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo con la edad general de jubilación. Polonia hace también referencia a las garantías de independencia consagradas en su Constitución.
70. El Tribunal de Justicia ha declarado, en relación con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, que la inamovilidad de los miembros del órgano en cuestión es una garantía inherente a la independencia judicial. (48) En efecto, la inamovilidad «es causa y reflejo de la independencia judicial y consiste en que los juzgadores no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados más que por algunas de las razones y con las garantías previstas en las leyes». (49)
71. Recientemente, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reiterado las circunstancias en las que la remoción de un juez vulnera su independencia e imparcialidad consagradas en el artículo 6 CEDH, apartado 1. El elemento objetivo de la imparcialidad protegida por este artículo requiere que se evalúe de manera objetiva si el órgano judicial en sí, entre otros aspectos en lo que atañe a su composición, ofrece garantías suficientes para descartar toda duda legítima en cuanto a su imparcialidad. Las apariencias tienen una cierta importancia, de modo que, «no solo debe hacerse justicia, sino que también debe parecer que se hace justicia». Está en juego la confianza que los tribunales deben inspirar en la ciudadanía de una sociedad democrática. (50) Esos principios constituyen una fuente de inspiración para los principios del Derecho de la Unión que resultan aplicables, como mínimo, cuando la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 258 TFUE, imputa una violación del Estado de Derecho, protegido en el artículo 2 TUE y que tiene su expresión específica en el artículo 19 TUE. (51)
72. La inamovilidad del juez, junto con la fijeza de su mandato, también se encuentran reconocidas como garantías fundamentales de la independencia judicial en las directrices (52) adoptadas por diversos organismos europeos e internacionales de este ámbito. (53) En particular, los jueces deben ser inamovibles hasta que alcancen la edad de jubilación forzosa o termine el período para el que fueron nombrados, y solamente pueden ser suspendidos o removidos en casos particulares por razón de incapacidad o comportamiento incompatible con las obligaciones del cargo. La jubilación anticipada solo debe ser posible a instancias del juez o por razones médicas; cualquier modificación de la edad de jubilación forzosa debe tener efectos irretroactivos.
73. En el caso de autos, la Comisión ha demostrado de manera suficiente que las medidas controvertidas violan el principio de inamovilidad del juez, cuya observancia resulta necesaria para conformarse a las exigencias de la tutela judicial efectiva en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (54)
74. Las circunstancias del presente asunto pueden distinguirse de las que dieron lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto ASJP. (55) El Tribunal de Justicia declaró en esa sentencia que las medidas de reducción salarial de que se trataba no menoscababan la independencia judicial del tribunal nacional en cuestión, por las siguientes circunstancias: primero, se adoptaron en razón de la imperiosa necesidad de enjugar el déficit presupuestario excesivo del Estado miembro de que se trataba en el marco de un programa de asistencia financiera de la Unión y establecían una reducción limitada del importe de las retribuciones; segundo, se aplicaban con carácter general a diversos empleados del sector público, incluidos los miembros de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, motivo por el cual no podía considerarse que se hubieran adoptado específicamente en relación con los miembros de ese tribunal, y tercero, tenían carácter temporal, pues fueron suprimidas a lo largo de los dos años siguientes.
75. De una lectura atenta de esa sentencia se desprende que el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta en su examen varias circunstancias pertinentes, en particular el limitado impacto y el alcance general de las medidas en el sentido de que no estaban específicamente dirigidas a los miembros del Poder Judicial. De la sentencia ASJP no resulta que las disposiciones aplicables a los jueces en el marco de las políticas generales a escala nacional no contravienen el principio de independencia judicial, sino que la apreciación del Tribunal de Justicia depende de las circunstancias del caso concreto.
76. En el presente asunto, la Comisión ha demostrado que las medidas controvertidas, en primer término, tienen un impacto considerable en la composición del Tribunal Supremo porque afectan a veintisiete de los setentaidós jueces que lo integran; en segundo término, constituyen una legislación específica adoptada con respecto a los miembros del Tribunal Supremo y, en tercer término, no están concebidas con carácter temporal. Además, la remoción repentina e imprevista de un gran número de jueces engendra inevitablemente una difícil situación en lo que a la confianza de la ciudadanía se refiere. Principalmente por esta razón resulta necesario establecer un régimen transitorio que garantice la continuidad del tribunal.
77. No resulta convincente el argumento de Polonia según el cual, por lo que atañe a los jueces nombrados en virtud de un régimen anterior que establecía una edad de jubilación más reducida —65 años—, el principio de inamovilidad del juez no se ve menoscabado. Como señala la Comisión, este argumento pasa por alto la circunstancia de que los mandatos de esos jueces se prorrogaron hasta la edad de jubilación de 70 años mediante la Ley de 2002 del Tribunal Supremo y que posteriormente se les puso fin de manera anticipada mediante las medidas controvertidas.
78. Por otra parte, a pesar de que las medidas controvertidas fueron aplicables durante un período de unos nueve meses, desde el 3 de abril de 2018 hasta el 1 de enero de 2019, fecha de entrada en vigor de la Ley de 21 de noviembre de 2018, no existe ninguna indicación en el momento de su aprobación de que estuvieran concebidas con carácter temporal. La Ley de 21 de noviembre de 2018 se adoptó al parecer en respuesta al auto de medidas provisionales dictado por el Tribunal de Justicia (véanse los puntos 16 a 21 de las presentes conclusiones). (56)
79. Aun si se considerara, como sostiene Polonia, que el objetivo de las medidas controvertidas era armonizar la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo con la edad general de jubilación, no se discute que fueron aplicadas retroactivamente a todos los jueces en activo sin establecer medidas de salvaguardia adecuadas para garantizar su inamovilidad. Como pone de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien los Estados miembros tienen competencia para modificar la edad de jubilación de los jueces a la luz de los cambios sociales y económicos, deben hacerlo sin comprometer la independencia y la inamovilidad de los jueces en violación de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión.
80. En particular, el asunto Comisión/Hungría (57) versaba sobre un procedimiento incoado contra Hungría por incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78 por haber adoptado medidas que reducían la edad de jubilación de los jueces, fiscales y notarios de 70 a 62 años. El Tribunal de Justicia declaró que las medidas controvertidas daban lugar a una diferencia de trato directamente basada en la edad, para seguidamente pasar a examinar si podían estar justificadas por una finalidad legítima y eran proporcionadas de conformidad con el artículo 6, apartado 1, de esa Directiva. A resultas de ese examen, el Tribunal de Justicia, basándose en su jurisprudencia anterior, incluida la sentencia dictada en el asunto Fuchs y Köhler, (58) consideró que los objetivos invocados por Hungría —entre ellos la equiparación de la edad máxima de jubilación forzosa en el sector público— eran legítimos, pero que las medidas eran desproporcionadas.
81. En comparación, en el asunto Comisión/Hungría (59) se trataba de un incumplimiento de las obligaciones que incumbían a Hungría en virtud de la Directiva 95/46/CE (60) debido a que había puesto fin anticipadamente al mandato del supervisor de protección de datos, comprometiendo así su independencia en infracción del artículo 28, apartado 1, de la misma. En su sentencia, el Tribunal de Justicia reiteró que, si se permitiera a un Estado miembro poner fin al mandato de una autoridad de control antes de que este llegue al término inicialmente previsto, la amenaza de tal terminación anticipada podría generar una forma de «obediencia» de esta al poder político incompatible con la exigencia de independencia. El Tribunal de Justicia rechazó el argumento de Hungría de que los cambios de modelo institucional del sistema de protección de datos eran una justificación objetiva para la terminación anticipada, subrayando que tales cambios deben organizarse de modo que respeten las exigencias de independencia impuestas por la legislación de la Unión, y, aunque los Estados miembros tienen libertad para adoptar y modificar el modelo institucional, deben velar por que no se limite la independencia de la autoridad.
82. Como pone de manifiesto el mencionado asunto Comisión/Hungría,(61) relativo a la edad de jubilación de los jueces, junto con el asunto Fuchs y Köhler, el Tribunal de Justicia ha estimado que son legítimos determinados objetivos de armonización de la edad de jubilación en el marco específico establecido en la Directiva 2000/78 con respecto a la prohibición de discriminación por razón de edad. No obstante, en el asunto Comisión/Hungría, (62) relativo a la remoción anticipada del supervisor de protección de datos, el Tribunal de Justicia no permitió que tales objetivos menoscabaran la independencia de las autoridades nacionales de control establecidas en virtud del Derecho de la Unión. Este razonamiento es igualmente válido en lo que se refiere a la independencia de los jueces y puede también deducirse de la consideración del Tribunal de Justicia de que la independencia judicial constituye un elemento «primordial» de la tutela judicial efectiva en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (63)
83. A la luz de las anteriores consideraciones, debe considerarse fundada la primera imputación de la Comisión.
2. Sobre la segunda imputación
84. La Comisión alega mediante su segunda imputación que los artículos 37, apartados 1 a 4, y 111, apartados 1 y 1 bis, de la Ley del Tribunal Supremo y la Ley de modificación de 10 de mayo de 2018 violan el principio de independencia judicial dado que la facultad discrecional del presidente de la República de prorrogar el mandato de los jueces del Tribunal Supremo al alcanzar la edad de jubilación reducida le permite ejercer influencia sobre el Tribunal Supremo y sus miembros. La Comisión basa principalmente su alegación en que la decisión del presidente de la República no está sujeta a criterios reglados ni a control judicial, y su obligación de solicitar el dictamen del CNPJ no elimina su excesivo margen de discrecionalidad, pues este dictamen está vinculado a criterios generales y no es vinculante.
85. Polonia replica que en modo alguno se ha violado la independencia judicial, teniendo en cuenta, en particular, la función del presidente de la República como guardián de la Constitución y el sistema de garantías de la independencia judicial establecido en su Derecho nacional.
86. Conforme a las exigencias de la independencia judicial que los Estados miembros deben observar con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, la noción de independencia supone, en particular, que el órgano en cuestión ejerza sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones. (64)
87. Estas exigencias constituyen el aspecto externo del principio de independencia judicial, que, según ha subrayado el Tribunal de Justicia, postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a la composición del órgano, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan «excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio». (65)
88. Cabe también hacer referencia a los principios anteriormente mencionados resultantes de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, según los cuales el elemento objetivo del principio de independencia judicial requiere la existencia de garantías suficientes que permitan excluir toda duda legítima sobre la independencia y la imparcialidad del órgano y asegurar la apariencia de independencia (véase el punto 71 de las presentes conclusiones).
89. En el caso de autos, la Comisión ha demostrado de manera suficiente que las medidas controvertidas contravienen las exigencias de la independencia judicial, ya que pueden exponer al Tribunal Supremo y a sus miembros a injerencias externas y a presiones del presidente de la República en el contexto de la primera prórroga y la renovación de sus mandatos, lo que menoscaba la independencia objetiva de dicho tribunal e influye en la independencia de sus miembros a la hora de juzgar. Ello es así, especialmente, habida cuenta de que la obligación de solicitar al presidente de la República una prórroga del mandato viene acompañada de una reducción de la edad de jubilación. (66)
90. Polonia ha reconocido que la denegación de la autorización por parte del presidente de la República para prorrogar el mandato de un juez del Tribunal Supremo más allá de la edad de jubilación no está sujeta a control judicial.
91. Los argumentos de Polonia en relación con las prerrogativas que su Constitución confiere al presidente de la República, el sistema de garantías de la independencia judicial consagrado en su Derecho nacional y los criterios tomados en consideración por el CNPJ a la hora de emitir el dictamen, como figuran en el artículo 37, apartado 1 ter, de la Ley del Tribunal Supremo, no consiguen hacer que se desvanezca la impresión de que el Tribunal Supremo carece de independencia objetiva como resultado de las medidas controvertidas y, en particular, de la inexistencia de criterios reglados en estas medidas, como ha señalado la Comisión.
92. En lo que respecta a la función del CNPJ, consta que su dictamen no es vinculante. Con independencia de su composición, la función del CNPJ en modo alguno ahuyenta la impresión de que el presidente de la República dispone de un poder exorbitante.
93. Por otro lado, no resulta convincente la argumentación de Polonia basada en las legislaciones de otros Estados miembros y el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Como ha señalado la Comisión, los regímenes de otros Estados miembros no son comparables con la situación de Polonia, puesto que están insertos en un contexto legal, político y social diferente y, en cualquier caso, esta circunstancia carece de pertinencia en relación con el incumplimiento por parte de Polonia de sus obligaciones. La referencia al Tribunal de Justicia de la Unión Europea carece asimismo de pertinencia, puesto que no cabe la modificación de las normas en materia de jubilación de los jueces del mismo, y además es inapropiada, pues está situado en el plano supranacional, lo que entraña que tenga un régimen que difiere de la tradicional separación de poderes tripartita de los Estados miembros. (67)
94. A la luz de las anteriores consideraciones, debe considerarse fundada la segunda imputación de la Comisión.
95. De ello resulta que el Tribunal de Justicia debe declarar que la República de Polonia ha violado los principios de inamovilidad y de independencia judicial y, por tanto, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, al reducir la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo nombrados al mismo antes del 3 de abril de 2018 y al atribuir al presidente de la República la facultad discrecional de prorrogar el mandato de los jueces del Tribunal Supremo.
VII. Costas
96. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
97. Conforme a la solución que propongo, aunque las imputaciones de la Comisión deben desestimarse por inadmisibles en la medida en que se basan en el artículo 47 de la Carta, ambas imputaciones deben ser acogidas en la medida en que se basan en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Dado que la Comisión ha solicitado que se condene en costas a la República de Polonia y esta ha visto desestimadas sus pretensiones, debe condenársela a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
98. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, según el cual los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas, Hungría debe cargar con sus propias costas.
VIII. Conclusión
99. A la luz de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, al reducir la edad de jubilación de los jueces del Tribunal Supremo y aplicar esta modificación a los jueces nombrados al mismo antes del 3 de abril de 2018, así como al atribuir al presidente de la República la facultad discrecional de prorrogar el período de ejercicio del cargo de los jueces del Tribunal Supremo.
2) Desestime el recurso en todo lo demás.
3) Condene a la República de Polonia a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
4) Condene a Hungría a cargar con sus propias costas.