MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 31. svibnja 2018.(1)
Spojeni predmeti C‑54/17 i C‑55/17
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
protiv
Wind Tre SpA, prije Wind Telecomunicazioni SpA
i
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
protiv
Vodafone Italia SpA, prije Vodafone Omnitel NV uz sudjelovanje:
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
Altroconsumo,
Vito Rizzo,
Telecom Italia SpA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita potrošača – Nepoštena poslovna praksa – Agresivna poslovna praksa – Prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga – Direktiva 2005/29/EZ – Članak 3. stavak 4. – Područje primjene – Telekomunikacijske usluge – Direktiva 2002/21/EZ – Direktiva 2002/22/EZ – Prethodna ugradnja usluga na SIM karticu bez informiranja potrošača”
1. Pravo Unije raspolaže općim sustavom za zaštitu potrošača od nepoštene poslovne prakse poslovnog subjekta, predviđenim u Direktivi 2005/29/EZ(2), i drugim sektorskim pravilima kojima se štite interesi tih potrošača u pojedinim područjima tržišta.
2. Direktiva 2002/22/EZ(3) jedan je od sektorskih instrumenata kojima se štite prava korisnika komunikacijskih usluga. Prilikom njezina usklađivanja s općim okvirom(4) zaštite potrošača dolazi do poteškoća. Kako bi se one otklonile, u Direktivi 2005/29 utvrđeno je pravilo u skladu s kojim se njezine odredbe ne primjenjuju u slučaju proturječja s drugim odredbama prava Unije kojima se uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse.
3. U sporovima koji su doveli do upućivanja tih zahtjeva za prethodnu odluku treba odlučiti kojim se pravnim sustavom uređuje stavljanje na tržište mobilnih telefona čije SIM kartice(5) sadržavaju prethodno ugrađene pogodnosti ili usluge o kojima potrošač u trenutku prodaje nije bio informiran.
4. Sud koji je uputio zahtjev ukratko i u tom kontekstu pita: (a) čini li to postupanje, s obzirom na Direktivu 2005/29, „prodaju nenaručene robe ili nenaručenih usluga” ili „agresivnu poslovnu praksu”; (b) jesu li u skladu s člankom 3. stavkom 4. navedene direktive ispunjeni uvjeti za prevladavajuću primjenu drugih pravila Unije i (c) mogu li se s potonjim pravilima izjednačiti nacionalne odredbe donesene unutar margine prosudbe koja se državama članicama dodjeljuje na temelju prava Unije.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2005/29
5. U skladu s člankom 2.:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
(d) ‚poslovna praksa poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču’ (u daljnjem tekstu također: poslovna praksa) znači svaka radnja, izostavljanje, tijek postupanja ili zastupanja, tržišno komuniciranje uključujući oglašavanje i stavljanje proizvoda na tržište koje izvrši trgovac, a u izravnoj je vezi s promocijom, prodajom ili dobavljanjem proizvoda potrošačima;
[…]
(j) ‚nedopušteni utjecaj’ znači iskorištavanje položaja moći u odnosu na potrošača, i to korištenjem pritiska, čak i bez uporabe fizičke sile ili prijetnje fizičkom silom, na način kojim se u znatnoj mjeri ograničava potrošačeva sposobnost donošenja informirane odluke;
[…].”
6. Članak 3. glasi kako slijedi:
„1. Ova se Direktiva primjenjuje na nepoštenu poslovnu praksu poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču, kako je utvrđena u članku 5., prije, tijekom i nakon trgovačkog posla u vezi s proizvodom.
[…]
4. U slučaju proturječja između odredaba ove Direktive i drugih pravila [Unije] o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse, pravila Zajednice imaju prednost i primjenjuju se na te specifičnosti.
[…]”
7. U skladu s člankom 5.:
„1. Nepoštena poslovna praksa se zabranjuje.
2. Poslovna praksa je nepoštena:
(a) ako je u suprotnosti sa zahtjevima u pogledu profesionalne pažnje;
i
(b) ako bitno narušava ili je vjerojatno da će bitno narušiti gospodarsko ponašanje prosječnog potrošača do kojeg dopire odnosno kojem je namijenjena, u odnosu na proizvod, odnosno gospodarsko ponašanje prosječnog člana skupine ako je poslovna praksa usmjerena određenoj skupini potrošača.
[…]
4. Nepoštenom poslovnom praksom smatra se posebno:
(a) zavaravajuća poslovna praksa kako je određena u člancima 6. i 7.;
ili
(b) agresivna poslovna praksa kako je određena u člancima 8. i 9.
5. Prilog I. sadržava popis postupaka koji predstavljaju takvu praksu, a koji se u svim okolnostima smatraju nepoštenima. Isti jedinstven popis primjenjuje se u svim državama članicama i može se izmijeniti jedino revizijom ove Direktive.”
8. U članku 7. stavku 1. navodi se:
„Poslovna praksa smatra se zavaravajućom ako se u danom činjeničnom okviru, uzimajući u obzir sva njezina obilježja i okolnosti i ograničenja sredstava priopćavanja, izostave bitne informacije potrebne prosječnom potrošaču da bi u danim okolnostima donio informiranu odluku o transakciji te na taj način prosječnog potrošača navodi ili je vjerojatno da će ga se navesti na donošenje odluke o poslu koju inače ne bi donio.”
9. Člankom 8. predviđa se:
„Poslovna praksa smatra se agresivnom ako u danom činjeničnom okviru, uzimajući u obzir sva njegova obilježja i okolnosti, uznemiravanjem, prisilom, uključujući uporabu fizičke sile te nedopuštenim utjecajem u znatnoj mjeri narušava ili je vjerojatno da će u znatnoj mjeri narušiti slobodu izbora prosječnog potrošača odnosno njegovo postupanje u vezi s proizvodom, te ga na taj način navodi ili je vjerojatno da će ga navesti na donošenje odluke o transakciji koju inače ne bi donio.”
10. U članku 9. navedeni su elementi koje treba uzeti u obzir „[p]ri utvrđivanju koristi li se u poslovnoj praksi uznemiravanje, prisila, uključujući uporabu fizičke sile, ili nedopuštenim utjecajem, […]”.
11. U Prilogu I. u kojem se navodi „[p]oslovna praksa koja se u svim okolnostima smatra nepoštenom”, u točki 29. propisuje se:
„Zahtijevanje plaćanja proizvoda odmah ili s odgodom ili vraćanja ili čuvanja proizvoda koje je trgovac nabavio, a potrošač ih nije naručio, osim ako je proizvod zamjena nabavljena u skladu s člankom 7. stavkom 3. Direktive 97/7/EZ (prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga).”
2. Direktiva 2002/21/EZ(6)
12. Člankom 1. stavkom 1. određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuje usklađeni okvir za regulaciju elektroničkih komunikacijskih usluga, elektroničkih komunikacijskih mreža, pripadajuću opremu i povezane usluge. Ona određuje zadaće državnih regulatornih tijela [DRT] i utvrđuje paket postupaka s ciljem osiguranja ujednačene primjene regulatornog okvira diljem [Unije].”
13. U članku 2. točki (g) definira se pojam „državno regulatorno tijelo” na sljedeći način:
„[…] tijelo ili tijela koja su od države članice dobila neku od regulatornih zadaća utvrđenih ovom Direktivom ili posebnim direktivama”(7).
14. Člankom 3. predviđa se:
„1. Države članice osiguravaju da se zadacima koji su dodijeljeni državnim regulatornim tijelima u skladu s ovom Direktivom i posebnim direktivama bave nadležna tijela.
2. Države članice jamče neovisnost državnih regulatornih tijela i osiguravaju njihovu pravnu odvojenost i operativnu neovisnost o svim organizacijama koje pružaju elektroničke komunikacijske mreže, opreme ili usluge. […]
[…]
4. Države članice trebaju objavljivati, u lako dostupnom obliku, zadaće koje državna regulatorna tijela moraju izvršavati, posebno one koje su u nadležnosti više od jednog tijela. […]
5. Državna regulatorna tijela i tijela za zaštitu tržišnog natjecanja izmjenjuju informacije potrebne u vezi s primjenom odredaba ove Direktive i posebnih direktiva. […]
6. Države članice obavješćuju Komisiju o svim regulatornim tijelima koja su dobila zadaće slijedom ove Direktive i posebnih direktiva i njihovim odgovornostima vezanim za te zadaće.”
3. Direktiva o univerzalnoj usluzi
15. Člankom 1. propisuje se:
„1. U okviru […] (Okvirna direktiva), ova se Direktiva odnosi na osiguravanje mreža elektroničkih komunikacija i usluga namijenjenih krajnjim korisnicima. Cilj je osigurati dostupnost kvalitetnih usluga s javnim pristupom na području cijele [Unije], te poboljšati okolnosti u kojima na tržištu potrebe krajnjih korisnika nisu uspješno zadovoljene. […]
2. Ova Direktiva utvrđuje prava krajnjih korisnika i odgovarajuć[e] obvez[e] poduzeća koja su operatori javno dostupnih mreža i usluga elektroničkih komunikacija. […]
[…]
4. Odredbe ove Direktive koje se odnose na prava krajnjih korisnika primjenjuju se ne dovodeći u pitanje pravila [Unije] o zaštiti potrošača, posebno Direktive 93/13/EEZ[(8)] i 97/7/EZ[(9)], te nacionalna pravila koja su sukladna zakonodavstvu [Unije].”
16. U skladu s člankom 20.:
„1. Države članice osiguravaju da, kod sklapanja pretplatničkog ugovora za usluge koje omogućavaju vezu na javnu komunikacijsku mrežu i/ili javno dostupne usluge elektroničkih komunikacija, potrošači i drugi krajnji korisnici koji tako zatraže, imaju pravo na sklapanje ugovora s jednim ili više poduzeća koja nude navedeno povezivanje i/ili usluge. Ugovor navodi na jasan, razumljiv i lako dostupan način barem sljedeće:
(a) identitet i adresu poduzeća;
(b) usluge koje se nude […];
[…]
(d) pojedinosti o cijenama i tarifama […];
[…]”
17. Člankom 21. stavkom 1. predviđa se:
„Države članice osiguravaju da državna regulatorna tijela imaju mogućnost naređivanja poduzećima operatorima elektroničkih komunikacijskih mreža i/ili javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga objavljivanja transparentnih, usporedivih, odgovarajućih i ažurnih podataka o primjenjivim cijenama i tarifama, svim troškovima vezanim uz raskid ugovora, te o uobičajenim uvjetima s obzirom na pristup, korištenje i usluge koje se nude krajnjim korisnicima i potrošačima u skladu s Prilogom II. Takvi podaci objavljuju se u jasnom, razumljivom i lako dostupnom obliku. […]”
B. Nacionalno pravo. Zakonodavna uredba br. 206 od 6. rujna 2005.(10)
18. U članku 19. stavku 3. navodi se:
„U slučaju proturječja, odredbe direktiva ili drugih odredbi prava [Unije] te nacionalne odredbe za prenošenje kojima se uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse imaju prednost pred primjenom odredbi ove glave te se primjenjuju na te specifične aspekte.”
19. Člankom 27. stavkom 1. predviđa se:
„Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato[(11)] izvršava ovlasti koje se uređuju ovim člankom u okviru zakonskih odredbi, kao i tijelo nadležno za provedbu Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. listopada 2004. o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za provedbu zakona o zaštiti potrošača[(12)].”
20. U članku 27. stavku 1.a navodi se:
„Čak i u uređenim sektorima, […] [AGCM] je isključivo nadležan za borbu protiv nepoštene poslovne prakse poslovnih subjekata […] i tu nadležnost izvršava u skladu s ovlastima predviđenim ovim člankom, uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog regulatornog tijela […]”.
21. U odjeljku III. („Prava krajnjih korisnika”) Zakonika o elektroničkim komunikacijama(13) nalazi se niz odredbi o zaštiti potrošača u posebnom području komunikacija te se Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni(14) dodjeljuju odgovarajuće regulatorne ovlasti i ovlasti kažnjavanja.
II. Činjenično stanje
22. AGCM je društvima Wind Telecomunicazioni (sada Wind Tre) i Vodafone Omnitel (sada Vodafone Italia) izrekao novčane kazne jer je smatrao da su stavljanjem na tržište SIM kartice s prethodno ugrađenim uslugama(15) o kojima nisu informirala potrošače provodila agresivnu poslovnu praksu.
23. Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionalni upravni sud u Laciju, Italija), pred kojim je dvoje poduzetnika pobijalo odluku AGCM‑a, prihvatio je zahtjev ocijenivši da to tijelo nije nadležno za kažnjavanje postupanja (prodaja nenaručenih usluga) o čijem sankcioniranju odlučuje AGCom.
24. AGCM je presudu pobijao pred šestim vijećem Consiglia di Stato (Državno vijeće, Italija), koji je prekinuo postupak kako bi predmet uputio općoj sjednici.
25. Opća sjednica Consiglia di Stato (Državno vijeće) odlučila je 9. veljače 2016. da je AGCM nadležan. Ukratko, smatrala je da:
- činjenično stanje predstavlja „agresivnu poslovnu praksu u svim okolnostima” utvrđenu člankom 26. Zakonika o zaštiti potrošača;
- iako je navedena praksa podrazumijevala i neispunjavanje obveza propisanih sektorskim pravilima (kao što je Zakonik o elektroničkim komunikacijama), riječ je o „posebnom slučaju progresivnog štetnog ponašanja” tako da je prvotno neispunjavanje samih obveza obavješćivanja dovelo do šire i ozbiljnije povrede utvrđene u Zakoniku o zaštiti potrošača za čije je kažnjavanje nadležan AGCM.
26. Opća sjednica došla je do tog zaključka tumačenjem načela lex specialis koje se razlikovalo od sudske prakse koja je dotad bila na snazi. Promjenu je opravdala tvrdnjom da je tako nalagalo navedeno načelo iz Direktive 2005/29, zbog čijeg je nepridržavanja Komisija pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv Italije.
27. Nakon što je predmet vraćen na ponovno odlučivanje šestom vijeću Consiglia di Stato (Državno vijeće), taj sastav suda u oba predmeta Sudu postavlja ista prethodna pitanja.
III. Prethodna pitanja
28. Pitanja glase kako slijedi:
„1. Protivi li se člancima 8. i 9. Direktive 2005/29 […] tumačenje odgovarajućih odredbi nacionalnog provedbenog propisa (koje se sastoje od članaka 24. i 25. Zakonika o zaštiti potrošača) u skladu s kojim se postupanje telekomunikacijskog operatora koje se sastoji od izostavljanja informacija o prethodnoj ugradnji na SIM karticu određenih telekomunikacijskih usluga (npr. usluga govorne pošte ili korištenja internetom), i to osobito u slučaju u kojem se istom telekomunikacijskom operatoru ne pripisuje nikakvo drugo i različito materijalno postupanje, može kvalificirati kao ‚nedopušteni utjecaj’ i stoga kao ‚agresivna poslovna praksa’ koja može ‚znatno’ ograničiti slobodu izbora ili ponašanja prosječnog potrošača?
2. Može li se točka 29. Priloga I. Direktivi 2005/29/EZ […] tumačiti na način da postoji ‚prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga’ kada operator mobilne telefonije od svojeg klijenta zahtijeva plaćanje naknade za usluge govorne pošte ili korištenja internetom u situaciji koju obilježavaju sljedeći elementi:
– telekomunikacijski operator prilikom sklapanja ugovora o korištenju uslugama mobilne telefonije nije pravilno informirao potrošača o tome da su usluge govorne pošte i korištenja internetom prethodno ugrađene na SIM karticu, što ima za posljedicu to da sam potrošač potencijalno može koristiti navedene usluge bez ad hoc podešavanja (setting);
– kako bi stvarno koristio takve usluge, potrošač mora u svakom slučaju izvršiti određene radnje koje su u tu svrhu nužne (npr. utipkati broj govorne pošte ili aktivirati funkcije koje omogućuju korištenje internetom);
– nema nikakvog prigovora u odnosu na tehničke i operativne mehanizme putem kojih potrošač konkretno koristi usluge, u odnosu na informacije vezane uz te mehanizme kao ni u odnosu na cijenu samih usluga, već se operatoru pripisuje isključivo spomenuto izostavljanje informacije koja se odnosi na prethodnu ugradnju usluga na SIM karticu?
3. Protivi li se cilju ‚opće’ Direktive 2005/29/EZ, kao ‚zaštitnoj mreži’ za zaštitu potrošača, kao i uvodnoj izjavi 10. i članku 3. stavku 4. iste direktive, nacionalni propis koji ocjenu poštovanja posebnih obveza predviđenih u sektorskoj Direktivi 2002/22/EZ o zaštiti korisnika vezuje uz područje primjene opće Direktive 2005/29/EZ o nepoštenoj poslovnoj praksi, isključujući, slijedom toga, djelovanje tijela nadležnog za suzbijanje povrede sektorske direktive u svim slučajevima u kojima bi se tom povredom također mogli ispuniti kriteriji nepravilne/nepoštene poslovne prakse?
4. Treba li načelo lex specialis iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29/EZ shvatiti kao načelo kojim se uređuju odnosi između zakonodavstava (opće i sektorsko zakonodavstvo) ili odnosi između pravnih pravila (opća i posebna pravna pravila) ili pak odnosi između tijela odgovornih za uređenje i nadzor nad sektorima o kojima je riječ?
5. Može li se smatrati da je riječ o pojmu ‚proturječje’ iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29/EZ samo u slučaju radikalne suprotnosti između odredaba propisa o nepoštenoj poslovnoj praksi i drugih odredbi europskog sekundarnog prava kojima se uređuju posebni sektorski aspekti poslovne prakse, ili je dovoljno da odredbe o kojima je riječ propisuju uređenje koje je različito od zakonodavstva o nepoštenoj poslovnoj praksi u vezi s posebnostima sektora, tako da uzrokuje sukob pravnih pravila (Normenkollision) u vezi s istim konkretnim slučajem?
6. Odnosi li se pojam pravila Zajednice iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29/EZ samo na odredbe sadržane u europskim uredbama i direktivama te na pravila njihova izravnog prenošenja ili on uključuje i zakonske odredbe i odredbe drugih propisa o provedbi načelâ europskog prava?
7. Protivi li se načelu lex specialis iz uvodne izjave 10. i članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29/EZ, člancima 20. i 21. Direktive 2002/22/EZ kao i člancima 3. i 4. Direktive 2002/21/EZ tumačenje odgovarajućih odredbi nacionalnog provedbenog propisa prema kojem se smatra da se – svaki put kada se u reguliranom sektoru koji uključuje pravni režim sektorske ‚zaštite potrošača’, u kojem sektorska tijela imaju regulatorne ovlasti i ovlasti sankcioniranja, utvrdi postupanje koje se može podvesti pod pojam ‚agresivna praksa’ u smislu članaka 8. i 9. Direktive 2005/29/EZ ili prakse koja se ‚u svim okolnostima smatra agresivnom’ u smislu Priloga I. Direktivi 2005/29/EZ – uvijek treba primijeniti opći propis o nepoštenoj praksi, i to i onda kada postoji sektorski propis koji je donesen radi zaštite potrošača i temelji se na odredbama prava Unije, koji u potpunosti uređuje istu ‚agresivnu praksu’ i praksu koja se ‚u svim okolnostima smatra agresivnom’ ili, u svakom slučaju, istu ‚nepravilnu praksu’?”
IV. Postupak pred Sudom
29. Sud je 1. veljače 2017. zaprimio zahtjeve za prethodnu odluku te ih odlučio spojiti.
30. Društva Wind Tre, Vodafone Italia, Telecom Italia, talijanska vlada i Komisija podnijeli su pisana očitovanja te sudjelovali na raspravi održanoj 8. ožujka 2018.
V. Analiza
A. Uvodna razmatranja
31. Iako nijedna od stranaka nije dovodila u pitanje njegovu legitimaciju, treba podsjetiti da je Sud šestom vijeću Consiglia di Stato (Državno vijeće) priznao legitimaciju za upućivanje prethodnog pitanja u kojem zagovara stajalište koje se nužno ne slaže sa stajalištem opće sjednice te institucije(16).
32. U pogledu merituma spora, sve se stranke slažu da se sedam pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev može podijeliti u dvije skupine:
- Cilj prve skupine pitanja (prvo i drugo pitanje) jest utvrditi može li se, u skladu s Direktivom 2005/29, postupanje telekomunikacijskih operatora kvalificirati kao „prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga” ili „agresivna poslovna praksa”.
- Drugom skupinom pitanja (treće do sedmo pitanje) nastoji se utvrditi treba li u skladu s člankom 3. stavkom 4. Direktive 2005/29 pred odredbama potonje direktive dati prednost drugim pravilima Unije i eventualno nacionalnim odredbama koje su donesene u skladu s tim pravilima.
B. Pojmovi „agresivna poslovna praksa” i „prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga” (prvo i drugo pitanje)
33. Kao prvo, valja utvrditi čini li sporno postupanje „nepoštenu poslovnu praksu” zabranjenu člankom 5. stavkom 1. Direktive 2005/29(17).
1. Sažetak očitovanja stranaka
34. U pogledu prvog pitanja Wind Tre tvrdi da se, uzimajući u obzir članak 2. točku (j) i članke 8. i 9. Direktive 2005/29, postupanje koje je prema njegovu mišljenju obično „izostavljanje informacija” o prethodnoj ugradnji usluga na SIM kartici ne može smatrati „agresivnom poslovnom praksom”.
35. U pogledu drugog pitanja Wind Tre tvrdi da se točka 29. Priloga I. Direktivi 2005/29 ne može primijeniti jer korisnik mora izvršiti određene radnje kako bi se koristio uslugama. Osim toga, nema nikakvog prigovora u odnosu na prethodnu ugradnju tih usluga kao takvu niti se osporava prikladnost informacija o postojanju, mehanizmima i cijeni samih usluga.
36. Vodafone Italia ne smatra da običan propust u djelovanju koji obuhvaća stavljanje na tržište SIM kartica s prethodno ugrađenim osnovnim uslugama čije se korištenje naplaćuje samo potrošačima koji ih svjesno i dobrovoljno upotrebljavaju podrazumijeva „agresivnu poslovnu praksu”. Ne postoje ni činjenični elementi kojima bi se dokazalo postojanje nedopuštenih pritisaka i utjecaja.
37. U pogledu prvog pitanja Telecom Italia tvrdi da „agresivna poslovna praksa” podrazumijeva pozitivno postupanje poslovnog subjekta, koje se razlikuje od običnog djelovanja ili propusta u pogledu informiranja, kojima se prosječnog potrošača može navesti da donese poslovne odluke za koje nije uvjeren da su povoljne. Stoga, prema njegovu mišljenju, obično postupanje u okviru kojeg je poslovni subjekt izostavio bitne informacije ne treba kvalificirati kao „nedopušteni utjecaj”.
38. U pogledu drugog pitanja Telecom Italia tvrdi da se u predmetnim okolnostima ne može govoriti o „prodaji nenaručene robe ili nenaručenih usluga”.
39. Talijanska vlada predlaže da se prvo i drugo pitanje ispitaju zajedno, i to na temelju pravne kvalifikacije činjenica AGCM‑a. Prema njezinu mišljenju, Direktiva 2005/29 dovoljno jasno definira sastavne elementi agresivne poslovne prakse, određujući je ne samo s obzirom na njezin utjecaj na potrošačevu mogućnost stjecanja znanja koja mu omogućuju donošenje utemeljene odluke, nego poglavito s obzirom na sklonost utjecaja na njegovu volju.
40. Talijanska vlada smatra da agresivna poslovna praksa zahtijeva ispunjavanje funkcionalnih i strukturnih uvjeta. U potonju praksu ubraja se nedopušteni utjecaj, u smislu članka 2. točke (j) Direktive 2005/29, koji može biti posljedica činjenice da je društvo svjesno iskorištavalo neujednačenost informacija u svoju korist.
41. Prema mišljenju talijanske vlade, nepostojanje informacija prilikom prodaje SIM kartice nije usporedivo s izostavljanjem informacija na koje se odnosi članak 7. Direktive 2005/29 (zavaravajuća poslovna praksa). Nevažno je što se poduzetniku ne pripisuje nikakvo drugo naknadno materijalno postupanje s obzirom na to da, zahvaljujući prethodnoj ugradnji usluga, to nije potrebno za „postupanje” koje je ranije definirano kao „iskorištavanje položaja moći”.
42. Komisija se slaže da je u ovom slučaju došlo do „prodaje nenaručene robe ili nenaručenih usluga” u skladu s točkom 29. Priloga I. Direktivi 2005/29. Ne prigovara se toliko činjenici da su potrošaču stavljene na raspolaganje određene usluge koje je mogao aktivirati, nego činjenici da su te usluge prethodno ugrađene, odnosno da su one potrošaču praktički nametnute a da ga se pritom o tome nije jasno i prikladno informiralo.
43. Slijedom te pretpostavke, Komisija smatra da nije potrebno odgovoriti na prvo pitanje. Međutim, podredno navodi da, kako bi se postupanje okvalificiralo kao agresivna praksa, u smislu članaka 8. i 9. Direktive 2005/29, treba uzeti u obzir ne samo elemente navedene u članku 9. nego i sve relevantne elemente u predmetu, što je na nacionalnom sudu.
2. Ocjena
44. Promijenivši redoslijed pitanja koji je predložio sud koji je uputio zahtjev, smatram da je primjereno prvo ispitati odgovara li sporno postupanje pojmu „prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga”. Tako bi se ispunio jedan od dvaju uvjeta potrebnih kako bi se navedeno postupanje „u svim okolnostima smatralo nepoštenim”, u skladu s izrazom iz članka 5. stavka 5. Direktive 2005/29, koji se odnosi na (crni) popis praksi navedenih u njezinu Prilogu I. Osim toga, kad bi dobavljač nezakonito zahtijevao plaćanje navedene usluge, ispunio bi se drugi od uvjeta utvrđenih na tom popisu, zbog čega ne bi bilo potrebno analizirati odgovara li to postupanje drugim odredbama Direktive 2005/29.
a) Pojam „prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga”
45. U skladu s točkom 29. Priloga I. Direktivi 2005/29, „[z]ahtijevanje plaćanja proizvoda odmah ili s odgodom ili vraćanja ili čuvanja proizvoda koje je trgovac nabavio, a potrošač ih nije naručio […] (prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga)” jest, kako je određeno u članku 5. stavku 5. iste direktive, nepoštena poslovna praksa „u svim okolnostima”(18). Stoga se u okviru tog postupanja pretpostavlja da potrošač nije naručio proizvode i da, u biti, trgovac zahtijeva njihovo plaćanje (ili povrat ili čuvanje proizvoda, u pogledu robe)(19).
46. U skladu s uvodnom izjavom 17. Direktive 2005/29, poslovna praksa koja se u svim okolnostima smatra nepoštenom ne zahtijeva „ocjenjivanje svakog pojedinog slučaja s obzirom na odredbe članaka 5. do 9. [Direktive 2005/29]”.
47. Kao što proizlazi iz teksta drugog prethodnog pitanja, u ovom predmetu „telekomunikacijski operator prilikom sklapanja ugovora o korištenju uslugama mobilne telefonije nije pravilno informirao potrošača o tome da su usluge govorne pošte i korištenja internetom prethodno ugrađene na SIM karticu, što ima za posljedicu to da sam potrošač potencijalno može koristiti navedene usluge bez ad hoc podešavanja (setting)”. Stoga je došlo do „prodaje” dviju usluga (usluge govorne pošte i korištenja internetom) kojima je korisnik naknadno mogao pristupiti. S obzirom na navedeno, smatra se da je „izostavljena informacija” o toj prodaji. Postavlja se pitanje je li zbog same te činjenice riječ o „prodaji nenaručene robe ili nenaručenih usluga”.
48. Prema mojem mišljenju, visok stupanj zaštite potrošača koji se, u skladu s njezinim člankom 1., nastoji postići Direktivom 2005/29, ide u prilog tumačenju pojma „naručena roba ili naručene usluge” kojim se može kvalificirati kao „prodaja nenaručene robe ili nenaručenih usluga” ona prodaja za koju potrošaču ne samo da nije dana ni tako ključna informacija kao što je cijena pružanja usluge(20) nego čak ni informacija o samom postojanju te usluge.
49. Prije isporuke usluge ili robe, potrošača o tome treba odgovarajuće informirati „da bi u danim okolnostima donio informiranu odluku o transakciji”, kako je definirano u članku 7. Direktive 2005/29(21). Očito je da se glavna informacija odnosi na robu ili uslugu na čiju se isporuku trgovac obvezao, a opis robe ili usluge treba prilagoditi onome što je potrošač naručio ili onome što mu je trgovac ponudio. U svakom slučaju, predmet informiranja, bio on naručen ili ponuđen, treba odgovarati onomu što su obje strane dogovorile.
50. Zahvaljujući zaštiti iz Direktive 2005/29 koja se nastoji pružiti potrošačima, samo se iznimno može prihvatiti mogućnost prešutnog pristanka na prodaju o kojoj se potrošača nije izričito informiralo.
51. U ovom su se predmetu SIM kartice prodavale radi umetanja u pametne telefone (smartphones). U tim okolnostima, kao što tvrdi sud koji je uputio zahtjev, teško da prosječni potrošač koji je uobičajeno obaviješten, „[prilikom] utipka[vanja] broj[a] govorne pošte ili aktivira[nja] funkcija koje omogućuju korištenje internetom”, ne bi shvatio da su obje usluge u funkciji. Time se logično pretpostavlja da je isto tako znao ili je morao znati da su te usluge instalirane na telefonskom uređaju. Budući da ta okolnost nije zanemariva, korisnik je korištenjem obaju usluga prešutno pristao na njihovu prodaju(22).
52. Međutim, kao što je istaknula Komisija(23), neke aplikacije na mobilnim telefonima podrazumijevaju automatsku potrošnju podatkovnog prometa, bez intervencije korisnika pa čak i bez njegova znanja(24). Točno je da se to može izbjeći namještanjem postavki za mobilni internet biranjem takozvane opcije „opt‑out”, ali za to su potrebna znanja i vještine koje, mislim, ne odgovaraju profilu „prosječnog potrošača”(25) na koji se odnosi Direktiva 2005/29.
53. Bez obzira na to što je na sudu koji je uputio zahtjev da to utvrdi, s obzirom na činjenice koje u konačnici bude smatrao dokazanima, smatram da prosječni potrošač ne smije imati osnovanog razloga za sumnju da je u njegov elektronički uređaj ugrađena usluga o kojoj nije informiran i za čiju deaktivaciju treba ponovno podesiti usluge, što zasigurno nije u mogućnosti učiniti.
54. Stoga se načelno ne može isključiti da u ovom predmetu nije došlo do „prodaj[e] […] nenaručenih usluga”.
55. Međutim, to samo po sebi nije dovoljno da bi se sporno postupanje moglo kvalificirati kao „nepoštena poslovna praksa” u skladu s točkom 29. Priloga I. Direktivi 2005/29.
56. Naime, nije dovoljna činjenica da potrošač nije naručio predmetnu uslugu. Osim toga, nužno je da trgovac zatraži plaćanje te usluge.
57. Prema mojem mišljenju, zahtijevanje plaćanja navedeno u toj odredbi može biti samo nedopušteno zahtijevanje, kao posljedica prodaje na koju potrošač nije pristao i do koje je došlo unatoč tomu što potrošač tu uslugu nije ni naručio.
58. Međutim, u ovom predmetu, i ponovno u skladu s podacima iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, čini se da su potrošači na plaćanje kao takvo, koje se od njih zahtijeva, ipak pristali, bez obzira na to što nisu pristali na prethodnu ugradnju spornih usluga i posljedično na njihovu prodaju. U tom smislu, sud koji je uputio zahtjev tvrdi da „nema nikakvog prigovora u odnosu na tehničke i operativne mehanizme putem kojih potrošač konkretno koristi usluge, u odnosu na informacije vezane uz te mehanizme kao ni u odnosu na cijenu samih usluga, već se operatoru pripisuje isključivo spomenuto izostavljanje informacije koja se odnosi na prethodnu ugradnju usluga na SIM karticu”(26).
59. Ako ta tvrdnja odgovara onomu što se zaista dogodilo, operator je potrošaču pružio, na način koji za sud koji je uputio zahtjev nije sporan, dovoljno informacija ne samo o tehničkim i operativnim mehanizmima za korištenje prethodno ugrađenim uslugama nego i o njihovoj cijeni. U tom okviru, prosječni potrošač, uključujući potrošača od kojeg ne treba očekivati da raspolaže tehnološkim znanjem koje sam ranije spomenuo, mogao je zaključiti da će mu uz kupljenu SIM karticu biti ponuđene usluge o čijim troškovima, da ne postoje, ne bi imalo nikakvog smisla da ga se informira.
60. Na nacionalnom je sudu da odluči u kojoj su mjeri informacije o cijenama usluga govorne pošte i pristupa internetu pružene na način da se ne pojave dvojbe u pogledu činjenice da su te usluge prethodno ugrađene i da njihovo korištenje podrazumijeva trošak kojeg je korisnik bio, ili trebao biti, svjestan, upravo na temelju informacija koje su mu pružene prilikom kupnje SIM kartice. U tim okolnostima, „zahtijevanje plaćanja” za te dvije usluge, o čijoj je cijeni potrošač prethodno bio odgovarajuće informiran, ne bi moglo biti obuhvaćeno točkom 29. Priloga I. Direktivi 2005/29.
b) Pojam „agresivna poslovna praksa”
61. Je li izostavljanje informacija o prethodnoj ugradnji spornih usluga, „u slučaju u kojem se […] telekomunikacijskom operatoru ne pripisuje nikakvo drugo i različito materijalno postupanje”, „agresivna poslovna praksa” koja može „‚znatno’ ograničiti slobodu izbora ili ponašanja prosječnog potrošača”?
62. U članku 8. Direktive 2005/29 „agresivnom” se definira poslovna praksa koja, uzimajući u obzir sva obilježja i činjenične okolnosti slučaja, određenim sredstvima dovodi do određenog rezultata.
63. Tim rezultatom može se, stvarno ili eventualno, u „znatnoj” mjeri narušiti sloboda izbora potrošača u pogledu proizvoda, odnosno može ga se navesti na donošenje odluke koju potonji inače ne bi donio. U skladu s tom odredbom, taj se cilj treba postići „uznemiravanjem, prisilom, uključujući uporabu fizičke sile te nedopuštenim utjecajem”.
64. Izostavljanje informacija koje se u ovom predmetu stavlja na teret telekomunikacijskim operatorima nije nijedno od tih sredstava, s obzirom na čimbenike koji se navode u članku 9. Direktive 2005/29 kako bi se utvrdilo koristi li se u poslovnoj praksi uznemiravanje, prisila ili nedopušteni utjecaj(27). Smatram da uznemiravanje, prisila i osobito uporaba fizičke sile podrazumijevaju aktivno postupanje do kojeg ne dolazi u slučaju izostavljanja informacija.
65. Međutim, moglo bi se smatrati da je izostavljanje informacija, kada je odlučujuće za potrošačevu odluku, „nedopušteni utjecaj”. Ipak, utjecaj iz članaka 8. i 9. Direktive 2005/29 nije utjecaj koji je samo posljedica zavaravanja, odnosno utjecaj iz članka 7. iste direktive, nego je riječ o aktivnom utjecaju kojim se korištenjem pritiska prisilno uvjetuje volja potrošača(28).
66. Talijanska vlada tvrdi da, osim izostavljanja informacija o prethodno ugrađenim uslugama, sama prethodna ugradnja i posljedično plaćanje troškova na koje se obvezuje potrošač koji se njima koristio podrazumijevaju iskorištavanje položaja moći trgovca.
67. Međutim, smatram da, kao što se utjecaj koji ima izostavljanje informacija ne može zabunom smatrati „nedopuštenim utjecajem”, u smislu članka 8. Direktive 2005/29, važno je razlikovati dva aspekta položaja moći:
- S jedne strane, iskorištavanje položaja moći koje omogućuje trgovcu narušavanje slobode potrošača prilikom kupnje proizvoda.
- S druge strane, položaj moći koji trgovac ima s pravnog stajališta na temelju kojeg, nakon sklapanja ugovora, od potrošača može tražiti naknadu na čije se plaćanje obvezao prilikom potpisivanja tog ugovora.
68. „Agresivna poslovna praksa” je ona praksa koja, iskorištavajući slabiji položaj potrošača u odnosu na trgovca(29) i položaj moći koji je stekao nezakonito uznemiravanjem, prisilom, fizičkom silom ili proaktivnim utjecajem, narušava slobodu potrošača te ga na taj način navodi na sklapanje ugovora na koji ne bi pristao da nema te nedopuštene prednosti.
69. Upravo zato što sklapanje ugovora podrazumijeva preuzimanje određenih obveza čije ispunjavanje druga ugovorna strana može legitimno zahtijevati na sudu, Direktivom 2005/29 nastoji se osigurati sloboda potrošača kako bi sklapao ugovore na temelju informirane odluke te prihvaćao isključivo obveze koje je ostvarivanjem te slobode spreman preuzeti. Slijedom toga, potrošača se Direktivom ne štiti od pravnih obveza koje je slobodnom voljom već preuzeo, nego od obveza koje su posljedica nepoštene poslovne prakse.
70. Stoga, kako bi se utvrdilo je li izostavljanje informacija o ugradnji prethodno aktiviranih usluga nepoštena poslovna praksa, važno je je li trgovac tim izostavljanjem narušio slobodu izbora potrošača do te mjere da ga je prisilio da pristane na ugovorne obveze koje u drugim okolnostima ne bi prihvatio. Međutim nevažno je što se trgovac na temelju već sklopljenog ugovora može, u odnosu na potrošača, pozvati na prava koja proizlaze iz tog ugovora (na primjer, pravo naplate usluga). U konačnici, riječ je o tome da se trgovac ne može koristiti svojim (pravnim) položajem moći koji proizlazi iz ugovora.
71. Ukratko, smatram da postupanje koje je predmet spora nema obilježja agresivne poslovne prakse u smislu članaka 8. i 9. Direktive 2005/29.
C. Usklađivanje Direktive 2005/29 s drugim pravilima kojima se uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse (treće, četvrto, peto, šesto i sedmo pitanje)
72. Zbog odgovora koji predlažem na prva dva prethodna pitanja zapravo nije potrebno ispitati preostala pitanja. Ipak ću ih podredno ispitati.
1. Sažetak očitovanja stranaka
73. Wind Tre zasebno ispituje doseg načela lex specialis, pojam „proturječje” i pojam „pravila [Unije]”.
74. U pogledu načela lex specialis navodi da, kada je neko pitanje iscrpno uređeno nacionalnim pravilima (kao što su pravila kojima se prenosi Direktiva o univerzalnoj usluzi ili pravila koja je donijelo državno regulatorno tijelo), ta su pravila jedina primjenjiva, a ne opća pravila o zaštiti potrošača.
75. Prema mišljenju društva Wind Tre, „proturječje” se ne odnosi na slučajeve radikalne suprotnosti, nego na „preklapanje” odredbi čiji je cilj zaštititi potrošače i koje se u nekim slučajevima razlikuju zbog svojih specifičnosti.
76. Nadalje, Wind Tre smatra da „pravila [Unije]” obuhvaćaju pravila koja je donijelo državno regulatorno tijelo u okviru izvršavanja svojih dužnosti zaštite potrošača i kojima se propisuju obveze utvrđene u nacionalnim zakonima u koje su preneseni članci 20. i 21. Direktive o univerzalnoj usluzi.
77. Vodafone Italia tvrdi da se Direktiva 2005/29, Direktiva o univerzalnoj usluzi i Okvirna direktiva protive tomu da se „zaštitna mreža” predviđena Direktivom 2005/29 istodobno primjenjuje ako u danom činjeničnom okviru (a ne u cijelom sektoru) postoji opširno sektorsko zakonodavstvo koje proizlazi iz prava Unije.
78. Podredno, Vodafone Italia tvrdi da se te direktive protive i tomu da AGCM primjenu sektorskih propisa u potpunosti može zamijeniti usporednim alternativnim zakonodavstvom koje nije usklađeno sa specifičnostima sektorskog zakonodavstva.
79. Prema mišljenju društva Telecom Italia, Direktiva 2005/29 ne može se samo tako izuzeti iz primjene zato što postoje drugi pravni instrumenti Unije kojima se uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse. Svaka se situacija treba ispitati u svakom pojedinom slučaju kako bi se provjerilo je li u cijelosti uređena posebnim propisom, u kojem bi se slučaju isključivo primjenjivao potonji propis.
80. Telecom Italia smatra da pojam „pravila [Unije]” treba shvatiti u širem smislu uzimajući u obzir ne samo pravila utvrđena u uredbama, direktivama i provedbenim propisima nego i akte koje su države članice donijele kako bi osigurale provedbu prava Unije.
81. Prema mišljenju talijanske vlade, u članku 27. stavku 1.a Zakonika o zaštiti potrošača ne uvodi se nijedan novi kriterij niti se načelo lex specialis, utvrđeno u članku 3. stavku 4. Direktive 2005/29, izuzima iz primjene. Sud koji je uputio zahtjev stvara lažni problem, odnosno neprimjenu Direktive o univerzalnoj usluzi na specifične aspekte nepoštene poslovne prakse, jer je pomiješao odnose među propisima, s jedne strane, i podjelu nadležnosti, s druge strane.
82. Talijanska vlada podsjeća da je podjela unutarnjih nadležnosti na državama članicama i da je cilj članka 27. stavka 1.a Zakonika o zaštiti potrošača bio riješiti nedoumice koje su se 2012. pojavile u Italiji u pogledu nadležnog tijela za suočavanje s nepravilnom poslovnom praksom u uređenim sektorima. U tu su svrhu AGCom i AGCM 23. prosinca 2016. potpisali memorandum o suglasnosti o nepoštenoj poslovnoj praksi, čijim se sadržajem potvrđuje činjenica da članak 27. stavak 1.a Zakonika o zaštiti potrošača ne uključuje analizu sektorskih povreda u području primjene općih pravila predviđenih Direktivom 2005/29.
83. U pogledu četvrtog pitanja, talijanska vlada tvrdi da za primjenu načela lex specialis treba doći do proturječja između općih i posebnih pravila, a u ovom bi predmetu to načelo dovelo do neprimjene općih pravila o zaštiti potrošača.
84. Talijanska vlada smatra peto i sedmo pitanje nedopuštenima jer su hipotetska, s obzirom na to da, ističe, sporno postupanje ne čini agresivnu poslovnu praksu.
85. U pogledu šestog pitanja, talijanska vlada tvrdi da pojam „pravila [Unije]” obuhvaća samo posebna pravila iz uredbi i direktiva kao i pravila njihova izravnog prenošenja.
86. U pogledu trećeg pitanja, Komisija tvrdi da se člankom 3. stavkom 4. Direktive 2005/29 određuje da u slučaju proturječja između odredbi te direktive i drugih pravila Unije o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse pravila Unije imaju prednost i primjenjuju se na te specifičnosti. Istodobno bi se primjenjivala Direktiva 2005/29 ako bi se radilo o drugim aspektima navedene prakse.
87. Prema Komisijinu mišljenju, Direktiva o univerzalnoj usluzi ne uključuje odredbe kojima se uređuju, u smislu članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29, specifični aspekti nepoštene poslovne prakse te vrste.
88. U pogledu četvrtog pitanja, Komisija smatra da se člankom 3. stavkom 4. Direktive 2005/29 utvrđuje kriterij kojim se uređuju odnosi između pravila, ali ne i odnosi između vrsta pravnog režima (općeg i sektorskog), te se njime ne utječe na podjelu nadležnosti između nacionalnih tijela.
89. U pogledu petog pitanja, Komisija smatra da, s obzirom na to da Direktiva o univerzalnoj usluzi ne obuhvaća pravila o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse u smislu članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29, dva uvjeta od uvjeta neophodnih za primjenu potonje odredbe nisu ispunjena zbog čega nije potrebno podrobno tumačenje pojma „proturječje”. Slijedom toga, nije potrebno odgovarati na peto pitanje.
90. U pogledu šestog pitanja, Komisija ističe da je AGCom donio vrlo detaljan propis koji nadilazi prenošenje Direktive o univerzalnoj usluzi. Prema njezinu mišljenju, pravna usklađenost članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29 dovela bi se u pitanje kad bi se priznalo da se odredba ne odnosi na pravnu stečevinu Unije, nego na pravni položaj koji je, osim nacionalan, i eventualan i budući, što bi se protivilo zahtjevu pravne sigurnosti.
91. U pogledu sedmog pitanja, Komisija smatra da se Direktivom o univerzalnoj usluzi i Okvirnom direktivom ne kažnjava agresivna praksa svojstvena „prodaji nenaručene robe ili nenaručenih usluga”, navedenoj u točki 29. Priloga I. Direktivi 2005/29, te da stoga na njega ne treba odgovoriti.
2. Ocjena
a) Ograničavajući karakter pravila o neprimjeni utvrđenog u članku 3. stavku 4. Direktive 2005/29
92. Člankom 3. stavkom 4. Direktive 2005/29 određuje se da u slučaju proturječja između odredaba te direktive „i drugih pravila [Unije] o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse”, pravila Unije imaju prednost i primjenjuju se „na te specifičnosti”.
93. Tim se pravilom o prednosti ističe svrha Direktive 2005/29 kojom se nastoji osigurati „zaštit[a] potrošača kada ne postoji specifično sektorsko zakonodavstvo na razini [Unije]”(30). Njome se u tom pogledu nastoji uspostaviti pravi sustav zaštite prava potrošača u svim sektorima(31).
94. Zapravo, smatram da svrha Direktive 2005/29 nije toliko, niti je njezina glavna svrha, ispraviti nedostatke drugih sektorskih propisa Unije kojima se štite potrošači, nego zauzeti središnje mjesto u općem sustavu zaštite kojeg su sastavni dio, zajedno s vlastitim odredbama, već postojeće odredbe u određenim sektorima uređenima pravilima Unije.
95. Tim se općim sustavom nastoji „osigurati da odnos između [Direktive 2005/29] i […] [detaljnih odredbi prava Unije o nepoštenoj poslovnoj praksi koje se primjenjuju na specifične sektore] bude koherentan”(32). Stoga se njime treba osigurati usklađenost i dosljednost u tumačenju te primjeni jednih i drugih odredbi.
96. Međutim, iz rasprave među strankama i samog stajališta suda koji je uputio zahtjev čini se da proizlazi da je odnos između jednih i drugih pravila obilježen isključivo proturječjem i izuzimanjem, kao da ključ uspostavljanja odnosa između Direktive 2005/29 i drugih zakonodavnih odredbi nestaje sadržajem članka 3. stavka 4. te direktive.
97. Točno je da se u Direktivi 2005/29, na štetu njezine primjenjivosti, upućuje na „specifične odredbe prava [Unije] koje uređuju određene aspekte nepoštene poslovne prakse, kao što su obveze informiranja i pravila o načinu na koji se informacija predstavlja potrošaču”(33). Međutim, prema mojem je mišljenju riječ o krajnjem rješenju, namijenjenom također krajnjem slučaju s kojim ne prestaju svi slučajevi mirnog supostojanja Direktive 2005/29 i drugih pravila Unije.
98. U članku 3. stavku 4. Direktive 2005/29 utvrđuje se pravilo prema kojem Direktiva 2005/29 selektivno upućuje na te (druge) odredbe prava Unije koje se odnose na vrlo konkretne aspekte, kao što su obveze informiranja potrošača. Doseg tog upućivanja usto je ograničen jer se, u skladu s odredbom, isključivo odnosi „na te specifičnosti”. U konačnici, krajnje upućivanje primjenjuje se samo u slučaju „proturječja”. Moglo bi se tvrditi da se tim upućivanjem nastoje riješiti nedostaci sustava, a ne pojasniti njegova struktura.
99. Što se tiče tog krajnjeg rješenja koje, ističem, nije jedino niti treba biti tipično, te u skladu s uvodnom izjavom 10. Direktive 2005/29, u tekstu članka 3. stavka 4. iste direktive zahtijeva se usko tumačenje upućivanja u toj odredbi na „druga pravila [Unije]”, a to mogu biti samo ona pravila koja „uređuju određene aspekte nepoštene poslovne prakse”(34). Direktiva 2005/29 daje prednost drugim pravilima isključivo kada se odnosi na uređenje tih određenih aspekata.
100. Međutim, smatram da tekst članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29 nije jedni razlog za usko tumačenje upućivanja na druge zakonodavne odredbe. Tom se razlogu dodaje i činjenica da je Direktivom 2005/29 nastao „zajednički visok stupanj zaštite potrošača” kao rezultat „[v]isok[og] stup[nja] usklađenosti postignut[og] usklađivanjem nacionalnih odredaba putem ove Direktive”(35). Kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik H. Saugmandsgaard Øe(36), u svakoj situaciji u kojoj se njezine odredbe proglašavaju neprimjenjivima „postoji rizik od nastanka rupa u zaštitnoj mreži uspostavljenoj tom direktivom kada se drugim pravilima Unije, onima koja imaju prednost, potrošačima ne jamči toliko visok stupanj zaštite”(37).
101. Upućivanje propisano u članku 3. stavku 4. Direktive 2005/29 treba stoga strogo ograničiti na propise Unije kojima se uređuju specifični aspekti nepoštenih poslovnih praksi. Osim toga, trebalo bi se primjenjivati samo kada su ti propisi u proturječju sa samom Direktivom 2005/29, što zahtijeva detaljnu analizu.
b) Uvjeti pravila o neprimjeni
1) Zakonodavni ciljevi odnosa specifičnosti iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29
102. Sud koji je uputio zahtjev u svojem četvrtom pitanju želi znati uređuju li se načelom lex specialis iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29 „odnosi između zakonodavstava […] ili odnosi između pravnih pravila […] ili […] odnosi između tijela odgovornih za uređenje i nadzor nad sektorima o kojima je riječ”. Isto se meritorno pitanje postavlja u trećem i sedmom pitanju, iako u svakom od njih s određenog stajališta(38).
103. Prema mojem mišljenju, iz zajedničkog tumačenja uvodne izjave 10. i članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29 proizlazi da zakonodavac Unije nije toliko namjeravao djelovati u pogledu sektora koliko u pogledu propisa i to u svim sektorima.
104. Kao što je istaknula Komisija, za razliku od članka 3. stavka 9. Direktive 2005/29 (na temelju kojeg ispunjavanje zahtjeva predviđenih tom direktivom u njezinu području primjene može biti otežano u državama članicama u sektorima financijskih usluga i nepokretne imovine), stavak 4. istog članka odnosi se isključivo na slučajeve eventualnog proturječja „između odredaba ove Direktive i drugih pravila [Unije] o specifičnim aspektima nepoštene poslovne prakse”. Stoga je riječ o međusektorskom propisu namijenjenom svim sektorima gospodarskih djelatnosti, kao što i dolikuje direktivi kojoj je glavna svrha da se primjenjuje na svaku nepoštenu poslovnu praksu, neovisno o gospodarskom sektoru o kojem je riječ i radi bolje zaštite potrošača(39).
105. U uvodnoj izjavi 10. Direktive 2005/29, među „određene aspekte” koji se eventualno uređuju „drugim pravilima [Unije]” ubrajaju se „obveze informiranja i pravila o načinu na koji se informacija predstavlja potrošaču”.
106. Naime, riječ je o vrlo konkretnim pitanjima koja se mogu pronaći u različitim pravilima a da pritom ne trebaju biti dio složene regulative nalik režimu kojim se uređuje neki sektor djelatnosti. Stoga ne postoji razlog za proturječje između općeg sustava zaštite potrošača iz Direktive 2005/29 i različitih sektorskih okvira zaštite potrošača, poput onoga koji je uspostavljen u Direktivi o univerzalnoj usluzi i koji je relevantan za ovaj predmet.
107. Kako odredbe Direktive 2005/29 ne bi imale prednost u primjeni, ne mora nužno postojati sektorski sustav zaštite potrošača. Zapravo, sustav opće zaštite kao takav, uspostavljen Direktivom 2005/29, ne daje prednost nijednom drugom sustavu. Prednost daju samo neke njezine odredbe i samo ako postoje druge odredbe (bez obzira na to jesu li sastavni dio posebnog sustava zaštite) kojima se uređuju „specifični aspekti nepoštene poslovne prakse” i to na način da bi, osim toga, došlo do proturječja. U konačnici, neprimjena Direktive 2005/29 posljedično se u tom slučaju ograničava isključivo na područje tih „specifičnih aspekata”.
108. „Specifični aspekti” o kojima govori članak 3. stavak 4. Direktive 2005/29 opisani su primjerom u uvodnoj izjavi 10. te direktive upućivanjem na „obveze informiranja i pravila o načinu na koji se informacija predstavlja potrošaču”. Upravo se i članci 20. i 21. Direktive o univerzalnoj usluzi, koje navodi sud koji je uputio zahtjev, odnose na informacije koje se trebaju navesti u ugovorima sklopljenima s poduzetnicima koji osiguravaju vezu na javnu komunikacijsku mrežu ili pružaju usluge elektroničkih komunikacija.
109. U tim okolnostima smatram da odredbe Direktive 2005/29 o informacijama koje se općenito moraju dostaviti potrošačima trebaju dati prednost, u području usluga elektroničkih komunikacija, primjeni posebnih odredbi iz Direktive o univerzalnoj usluzi. Ali samo s obzirom na tu točku i ne izuzimajući iz primjene Direktivu 2005/29 u cijelosti, čiji članak 3. stavak 4. ograničava, ponavljam, izuzimanje te direktive iz primjene na „specifične aspekte” uređene drugim odredbama. Osim toga, treba biti ispunjen drugi uvjet predviđen tom odredbom, odnosno proturječje između propisa, koji ću odmah razmotriti.
110. U konačnici, na to se svodi iznimka iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29(40). Naravno, ponavljam, samo ako je ispunjen i uvjet proturječnog odnosa između Direktive 2005/29 i odredbe koja bi je eventualno mogla zamijeniti.
111. Ukratko, specifičnost iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29 odnosi se na pravila ili odredbe, a ne na sektorske zakonodavne okvire. Usto uopće nije povezana s određivanjem upravnih tijela koja moraju primjenjivati odgovarajuće propise, s obzirom na to da su države članice ovlaštene za podjelu ili dodjelu nadležnosti među njima.
112. Polazeći od činjenice da je isključivo riječ o odnosima među pravilima, još treba odrediti koja su to pravila.
2) Proturječna pravila
113. Sud koji je uputio zahtjev u svojem šestom pitanju dvoji odnosi li se pojam „druga pravila [Unije]” iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29/EZ samo na „odredbe sadržane u europskim uredbama i direktivama te […] pravila njihova izravnog prenošenja ili on uključuje i zakonske odredbe i odredbe drugih propisa o provedbi načelâ europskog prava”.
114. Članak 3. stavak 4. Direktive 2005/29 prvotno se odnosio na slučaj proturječja između „odredaba ove Direktive i drugih pravila Zajednice” (danas „Unije”).
115. Pravila Zajednice ili Unije isključivo su pravila koja su donijele institucije Unije, odnosno „pripremni akti” navedeni u članku 288. UFEU‑a. Stoga smatram da je pogrešno u tu kategoriju svrstati nacionalna pravila, odnosno „zakonske odredbe i odredbe drugih propisa o provedbi načelâ europskog prava”(41), na koje se poziva Consiglio di Stato (Državno vijeće), poput nacionalnih propisa o provedbi direktiva.
116. Međutim, talijanska vlada ističe mogućnost širokog tumačenja članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29 na temelju kojeg bi se u njezino područje primjene uključile nacionalne odredbe kojima se u nacionalno pravo prenose Unijine odredbe. U tom su smislu neke od stranaka(42) istaknule da se državna regulatorna tijela poziva da donesu vrlo detaljne sektorske propise koji se pored Direktive 2005/29 ne bi uzimali u obzir ako se ne bi smatrali obuhvaćenima pojmom „druga pravila [Unije]”.
117. Prema mojem mišljenju, tumačenje koje predlažem (i koje, čini mi se, izravno proizlazi iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29) u skladu je s problemom koji su iznijele talijanska vlada i druge stranke u postupku.
118. Naime, Sud je potvrdio iscrpnu usklađenost Direktive 2005/29 kojom se, prema njegovu mišljenju, „u potpunosti usklađuj[u] [pravila o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču]” na način da „države članice ne mogu usvojiti strože mjere od onih koje su predviđene navedenom direktivom, čak ni u svrhu osiguravanja više razine zaštite potrošača”(43).
119. Ta napomena o iscrpnosti ipak ne znači da se u načelu ne treba primjenjivati nijedan nacionalni propis u kojem se specifični aspekti nepoštene poslovne prakse uređuju detaljnije nego u Direktivi 2005/29. Kako bi se osigurala primjena tih detaljnijih nacionalnih pravila, nije ih potrebno uvrstiti u kategoriju „pravila Unije”. Dovoljno je u njima pozvati se na (sektorsku) direktivu iz koje proizlaze te ispitati treba li joj dati prednost pred Direktivom 2005/29 jer su ispunjeni uvjeti predviđeni u njezinu članku 3. stavku 4.
120. Drugim riječima, kada se pravom Unije državama članicama omogućuje da specifične aspekte nepoštene poslovne prakse urede strože nego u Direktivi 2005/29, zamjena potonje direktive nije posljedica nacionalnog pravila donesenog na temelju te mogućnosti, nego (sektorske) direktive koja to dopušta.
3) Priroda proturječja. Proturječje ili razlika
121. Postojanje drugih pravila Unije kojima se uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse nije samo po sebi dovoljno da bi Direktiva 2005/29 dala prednost primjeni tih drugih zakonodavnih odredbi. Osim toga, nužno je da između potonjih zakonodavnih odredbi i odredbi te direktive postoji „proturječje”(44).
122. Sud koji je uputio zahtjev želi znati obuhvaća li pojam proturječja iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29, „radikalnu suprotnost” između jednih i drugih odredbi ili je, naprotiv, dovoljno da se utvrdi „uređenje koje je različito”. Drugim riječima, upućuje li na nepremostivo proturječje između propisa ili običan sukob pravnih pravila.
123. U raspravi o tom pitanju upotrebljavani su (ponekad u okviru igre riječima) vrlo različiti pojmovi za izražavanje odnosa između jednih i drugih pravnih odredbi, osim prethodno navedenih suprotnosti i sukoba, upotrebljavani su pojmovi sraz, nadređenost,preklapanje, supostojanje i drugi više‑manje slični pojmovi.
124. Prema mojem mišljenju, izraz („proturječje”) koji je izabrao zakonodavac Unije označava odnos između odredbi u pogledu kojih on nadilazi puku nejednakost ili razlikovanje. Ako se kaže da su dvije stvarnosti proturječne, to znači da između njih svakako postoji razlika, ali, osim toga, i da je riječ o razlici koju nije moguće obuhvatiti istim izrazom u okviru kojeg bi mogle supostojati obje stvarnosti, bez potrebe za osporavanjem njihove različitosti.
125. Taj smisao riječi „proturječje” kojom se koristi Direktiva 2005/29 proizlazi iz rješenja do kojeg je došao zakonodavac: nije se odlučio za kompromisno tumačenje predmetnih pravila, nego je odlučio dati prednost odredbama koje se u prethodno navedenim uvjetima protive odredbama Direktive 2005/29.
126. Stoga mi se u skladu sa stajalištem koje je zagovarao nezavisni odvjetnik H. Saugmandsgaard Øe(45) čini da do proturječja iz članka 3. stavka 4. Direktive 2005/29 dolazi samo kada se, utvrđujući specifične aspekte nepoštene poslovne prakse poput informacija koje treba dostaviti potrošačima na temelju Unijinih odredbi koje nisu odredbe Direktive 2005/29, poslovnim subjektima, bez ikakvog manevarskog prostora, propisuju obveze koje nisu u skladu s obvezama utvrđenima u potonjoj direktivi.
c) Primjena tih kriterija na glavni postupak
127. Kad bi Direktiva 2005/29 bila primjenjiva na postupanje koje se telekomunikacijskim operatorima stavlja na teret jer odgovara nepoštenoj poslovnoj praksi opisanoj u nekoj od prethodno ispitanih odredbi (s čime se ne slažem), smatram da se ne bi ispunili uvjeti predviđeni u članku 3. stavku 4. Direktive 2005/29 kako bi se na štetu njezinih odredbi dala prednost drugim pravilima Unije kojima se uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse.
128. Slažem se s Komisijom da je u ovim okolnostima moguća istodobna primjena Direktive 2005/29 i Direktive o univerzalnoj usluzi. Dok u prvoj direktivi zahtijevanje plaćanja za „prodaju nenaručene robe ili nenaručenih usluga” odgovara nepoštenoj poslovnoj praksi u svim okolnostima, u Direktivi o univerzalnoj usluzi (članci 20. i 21.) utvrđuju se informacije koje operatori usluga elektroničkih komunikacija trebaju dati potrošačima, ne kvalificirajući pritom prodaju nenaručene robe ili nenaručenih usluga nezakonitim postupanjem, o čemu se raspravljalo u prvotnim postupcima.
129. Slijedom toga, smatram da nije riječ o proturječju između dviju direktiva, nego da je riječ o slučaju u kojem je obvezna njihova zajednička primjena; stoga, kako bi se utvrdilo je li potrošač naručio uslugu (Direktiva 2005/29), treba provjeriti, među ostalim, jesu li informacije koje su mu dane usklađene sa zahtjevima na koje je poslovni subjekt obvezan u skladu s Direktivom o univerzalnoj usluzi.
VI. Zaključak
130. U skladu s prethodno navedenim, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputilo šesto vijeće Consiglia di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:
„1. Direktivu 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća treba tumačiti na način da:
– Na temelju članka 5. stavka 5., u vezi s točkom 29. Priloga I. navedenoj direktivi, nije moguće kvalificirati kao nepoštenu poslovnu praksu samo izostavljanje informacija korisniku o prethodnoj ugradnji na SIM karticu, namijenjenu umetanju u pametni telefon, usluge govorne pošte ili korištenja internetom ako je navedeni korisnik prethodno informiran o „tehničk[im] i operativn[im] mehanizm[ima] putem kojih […] konkretno koristi [te] usluge, […] [i o] cijen[i] samih usluga”, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
– Članke 8. i 9. Direktive 2005/29 treba tumačiti na način da ne omogućavaju da se prethodno opisano postupanje telekomunikacijskog operatora kvalificira kao „nepoštena poslovna praksa”.
2. Podredno: Članak 3. stavak 4. Direktive 2005/29 treba tumačiti na način da odredbe te direktive daju prednost primjeni drugih pravnih pravila Unije kojima se uređuju specifični aspekti nepoštene poslovne prakse samo ako između prvih i drugih pravila postoji proturječje koje se ne može riješiti njihovim spajanjem ili ujednačenom primjenom.”