MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
EVGENIJA TANCHEVA
od 5. prosinca 2018. (1)
Spojeni predmeti C‑473/17 i C‑546/17
Repsol Butano SA (C‑473/17)
DISA Gas SAU (C‑546/17)
protiv
Administración del Estado
uz sudjelovanje:
Redexis Gas SL,
Repsol Butano SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Energija – Unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva 2009/73/EZ – Presuda od 20. travnja 2010., Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205) – Mjera države članice kojom se utvrđuje najviša prodajna cijena boca ukapljenog naftnog plina (UNP) – Obvezna kućna dostava – Usluge od općeg gospodarskog interesa – Načelo proporcionalnosti”
I. Uvod
1. Od Suda se u ovim predmetima traži da pruži smjernice o sukladnosti mjera određenih država članica kojima se reguliraju cijene u energetskom sektoru s Direktivom 2009/73/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ(2), kako je protumačena u sudskoj praksi Suda, a osobito u njegovoj znamenitoj presudi u predmetu Federutility i dr.(3)
2. Sud je u presudi Federutility i kasnijoj sudskoj praksi (u daljnjem tekstu: sudska praksa proizašla iz presude Federutility)(4) uspostavio okvir koji relevantnim nacionalnim sudovima omogućuje da ocijene sukladnost državnih intervencija u cijene u sektoru prirodnog plina s pravom Unije te je pružio određene smjernice u pogledu kriterija na kojima se ta ocjena mora temeljiti(5).
3. Pitanja otvorena predmetnim zahtjevima za prethodnu odluku koje je Sudu uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) odnose se na mjere država članica kojima je utvrđena najviša prodajna cijena te koje zahtijevaju da se određene vrste boca ukapljenog naftnog plina (u daljnjem tekstu: UNP) dostave na kućnu adresu.
4. UNP je proizvod koji se dobiva preradom nafte, a sastoji se od tvari koje nisu prirodni plin (obično od propana ili butana, kao i od malih količina drugih plinova) te se obično skladišti u ukapljenom obliku u bocama i spremnicima(6). Prilikom uporabe, UNP se kroz ventil polako otpušta iz spremnika, pri čemu se pretvara u plin te tako služi kao gorivo koje se može koristiti za kuhanje, grijanje i proizvodnju električne energije(7). UNP u bocama označava UNP koji se isporučuje u posebnim spremnicima ili bocama, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku(8).
5. Ovi predmeti stoga Sudu daju prvu priliku da odluči o primjeni Direktive 2009/73 i sudske prakse proizašle iz presude Federutility na sektor UNP‑a.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6. Članak 1. stavak 2. Direktive 2009/73 glasi:
„Pravila uspostavljena ovom Direktivom za prirodni plin, uključujući UPP, na nediskriminirajući se način primjenjuju i na bioplin i plin iz biomase ili druge vrste plinova, u mjeri u kojoj je takve plinove tehnički moguće sigurno utisnuti u sustav prirodnog plina te ih kroz njega transportirati.”
B. Španjolsko pravo
7. U skladu s člankom 1. stavkom 3. Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (Zakon 34/1998 od 7. listopada o sektoru ugljikovodika, kako je izmijenjen, u daljnjem tekstu: Zakon 34/1998)(9):
„Djelatnosti isporuke tekućih i plinovitih ugljikovodika obavljaju se u skladu s načelima objektivnosti, transparentnosti i slobodnog tržišnog natjecanja.”
8. Relevantni dio članka 37. stavka 1. Zakona 34/1998 glasi:
„Djelatnosti prerade nafte, prijevoza, skladištenja, distribucije i prodaje naftnih proizvoda, uključujući naftni plin, mogu se slobodno obavljati u skladu s ovim Zakonom. […]”
9. Članak 38. Zakona 34/1998 dalje predviđa:
„Cijene proizvoda koji se dobivaju iz nafte slobodno se utvrđuju.”
10. Međutim, četvrta prijelazna odredba Zakona 34/1998 dopuštala je španjolskoj vladi da odredi najvišu maloprodajnu cijenu UNP‑a u bocama „sve dok se uvjeti pristupa tom tržištu i tržišnog natjecanja na njemu ne mogu smatrati odgovarajućima”. U toj je odredbi bilo predviđeno da najviša prodajna cijena uključuje cijenu kućne dostave.
11. Člankom 5. Real Decreto‑ley 15/1999, de 1 octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (Kraljevska zakonska uredba 15/1999 od 1. listopada o usvajanju mjera za liberalizaciju, strukturnu reformu i povećanje tržišnog natjecanja u sektoru ugljikovodika, u daljnjem tekstu: Kraljevska zakonska uredba 15/1999)(10) uspostavljen je sustav za utvrđivanje najviše prodajne cijene UNP‑a u bocama sa sadržajem težine od osam ili više kilograma dok se „uvjeti pristupa tržištu i tržišnog natjecanja na njemu ne mogu smatrati odgovarajućima”.
12. Real Decreto‑leyem 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competividad y la eficiencia (Kraljevska zakonska uredba 8/2014 od 4. srpnja o usvajanju hitnih mjera za rast, konkurentnost i efikasnost, u daljnjem tekstu: Kraljevska zakonska uredba 8/2014)(11) stavljena je, među ostalim, izvan snage četvrta prijelazna odredba Zakona 34/1998 i članak 5. Kraljevske zakonske uredbe 15/1999(12) te je u Zakon 34/1998 ubačena 33. dodatna odredba(13).
13. U 33. dodatnoj odredbi Zakona 34/1998 predviđeno je:
„1. Korisnici koji su sklopili ugovor o isporuci ukapljenog naftnog plina u bocama sa sadržajem težine od osam ili više, ali manje od 20 kilograma, ne uključujući spremnike za mješavine ukapljenog naftnog plina koji se koristi kao gorivo, imaju pravo na kućnu dostavu.
Na razini poluotoka te na svakom otočnom području ili području koje se nalazi izvan poluotoka, vodeći prodavatelj UNP‑a na veliko ima obvezu, svim kupcima koji to zatraže, a nalaze se na odgovarajućem području, na kućnu adresu dostaviti boce ukapljenog naftnog plina sa sadržajem težine od osam ili više, ali manje od 20 kilograma, ne uključujući boce za mješavine ukapljenog naftnog plina koji se koristi kao gorivo.
2. Popis prodavatelja UNP‑a na veliko s obvezom kućne dostave utvrđuje se rezolucijom glavnog upravitelja za energetsku politiku i rudnike svake tri godine. Ta se rezolucija objavljuje u ‚Službenim državnim novinama [BOE]’.
Vlada revidira uvjete izvršavanja obveze predviđene ovom odredbom ili ukida tu obvezu kada razvoj tržišta i poslovna struktura sektora to zahtijevaju, a u svakom slučaju svakih pet godina.
3. Neovisno o odredbama članka 38. ovog Zakona, sve dok se uvjeti pristupa tržištu i tržišnog natjecanja na njemu ne mogu smatrati odgovarajućima, ministar industrije, energetike i turizma utvrđuje, nakon što to odobri delegirana komisija vlade za gospodarska pitanja, najviše maloprodajne cijene ukapljenog naftnog plina u bocama sa sadržajem težine od osam ili više, ali manje od 20 kilograma, čija je tara veća od 9 kilograma, ne uključujući boce za mješavine ukapljenog naftnog plina koji se koristi kao gorivo, pri čemu određuje posebne vrijednosti tih cijena ili sustav za njihovo automatsko ažuriranje. Najviša cijena uključuje cijenu kućne dostave.
4. Ne dovodeći u pitanje odredbe prethodnih stavaka, ako prodavatelj UNP‑a s obvezom kućne dostave nema boce sa sadržajem težine od osam ili više, ali manje od 20 kilograma, čija je tara veća od 9 kilograma, obveza kućne dostave po najvišoj cijeni iz stavka 3. vrijedi, na odgovarajućem području, za boce tog prodavatelja čija je tara manja od 9 kilograma.
5. Prodavatelji UNP‑a na veliko moraju Glavnoj upravi za energetsku politiku i rudnike pružiti informacije koje su joj potrebne da bi obavljala svoje dužnosti, osobito u svrhu primjene, analize i praćenja obveze kućne dostave ukapljenog naftnog plina i najviših maloprodajnih cijena iz prethodnih stavaka.”
14. Člankom 58. Kraljevske zakonske uredbe 8/2014 na sljedeći je način utvrđen popis prodavatelja na veliko koji na pojedinim područjima imaju obvezu kućne dostave boca UNP‑a: društvo Repsol Butano SA za poluotok i Balearske otoke; društvo DISA Gas SA za Kanarske otoke; i društvo Atlas SA Combustibles y Lubrificantes za Ceutu i Melillu. Taj je popis zadržan za sljedeće trogodišnje razdoblje (2017. – 2020.) u Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (Rezolucija od 28. lipnja 2017. Glavne uprave za energetsku politiku i rudnike kojom se utvrđuje popis prodavatelja UNP‑a u bocama koji imaju obvezu kućne dostave)(14).
15. Nakon navedenih izmjena Zakona 34/1998 uvedenih Kraljevskom zakonskom uredbom 8/2014, usvojen je Orden IET/389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (Odluka IET/389/2015 od 5. ožujka o ažuriranju sustava automatskog utvrđivanja najviše veleprodajne cijene ukapljenog naftnog plina u bocama i o izmjeni sustava automatskog utvrđivanja najviših veleprodajnih tarifa ukapljenog naftnog plina koji se isporučuje plinovodom, u daljnjem tekstu: Odluka IET/389/2015)(15).
16. U skladu s člankom 1. Odluke IET/389/2015, svrha te odluke je ažuriranje sustava automatskog utvrđivanja najviše prodajne cijene UNP‑a u bocama. U članku 3. te odluke određena je metoda za utvrđivanje tih cijena te je u njegovu stavku 5. predviđeno da se one revidiraju svaka dva mjeseca.
III. Činjenično stanje, glavni postupak i prethodna pitanja
17. Repsol Butano SA (u daljnjem tekstu: Repsol Butano) i DISA Gas SAU (u daljnjem tekstu: DISA Gas) španjolska su društva koja posluju u sektoru UNP‑a.
18. Društva Repsol Butano i DISA Gas podnijela su Tribunalu Supremu (Vrhovni sud, Španjolska) zasebne tužbe protiv španjolske uprave zahtijevajući poništenje Odluke IET/389/2015 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) kojom je ažuriran sustav utvrđivanja najviše prodajne cijene UNP‑a u bocama (vidjeti točke 15. i 16. ovog mišljenja).
19. U odlukama kojima su upućena prethodna pitanja navedeno je da se pobijana odluka temelji na 33. dodatnoj odredbi Zakona 34/1998, koja je u taj zakon ubačena Kraljevskom zakonskom uredbom 8/2014. To zakonodavstvo predviđa mjere za utvrđivanje najviše prodajne cijene, koja uključuje cijenu kućne dostave, boca UNP‑a sa sadržajem težine između osam i dvadeset kilograma čija je tara veća od devet kilograma, i zahtijeva da prodavatelj na veliko koji ima najveći tržišni udio na danom području te boce potrošačima dostavi na kućnu adresu, kada oni tako zatraže, „sve dok se uvjeti pristupa tržištu i tržišnog natjecanja na njemu ne mogu smatrati odgovarajućima”. Međutim, ako prodavatelj na veliko na danom području nema boce sa sadržajem težine između osam i dvadeset kilograma čija je tara veća od devet kilograma, obveza kućne dostave po najvišoj cijeni vrijedi za boce čija je tara manja od 9 kilograma (vidjeti točku 13. ovog mišljenja).
20. U skladu s tim zakonodavstvom, obvezu kućne dostave na područjima Pirinejskog poluotoka i Balearskih otoka ima društvo Repsol Butanois, dok na području Kanarskih otoka tu obvezu ima društvo DISA Gas (vidjeti točku 14. ovog mišljenja).
21. U prilog svojim tužbama, društva Repsol Butano i DISA Gas navode da presudu Federutility, kojom je protumačena Direktiva 2003/55/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 98/30/EZ(16), treba primijeniti po analogiji te da su španjolsko zakonodavstvo i pravo Unije u očitom sukobu, zbog čega to zakonodavstvo treba ukinuti i pobijanu odluku poništiti.
22. Španjolska uprava tvrdi da Direktiva 2009/73, koja je zamijenila Direktivu 2003/55, i presuda Federutility nisu primjenjive na UNP u bocama te da bi pobijana odluka, čak i ako bi se Direktivu 2009/73 primijenilo po analogiji, bila opravdana iz razloga što na tržištu nema dovoljno tržišnog natjecanja.
23. Posljedično, sud koji je uputio zahtjev pita, kao prvo, je li presuda Federutility primjenjiva na okolnosti iz glavnog postupka, koje se odnose na ukapljeni UNP, unatoč činjenici da se ta presuda odnosi na tumačenje direktive koja se tiče prirodnog plina.
24. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev naveo je u odlukama kojima je uputio prethodna pitanja da je presudom od 19. lipnja 2012.(17) poništio Odluku ITC/2608/2009(18), čiji je sadržaj usporediv sa sadržajem pobijane odluke, a da pritom Sudu nije uputio zahtjev za prethodnu odluku. On je u toj presudi utvrdio da presuda Federutility, unatoč tomu što se odnosi na direktivu koja se tiče tržišta prirodnog plina, pruža odgovarajuće interpretativne smjernice za primjenu na javnu regulaciju sličnih sektora, kao što je sektor UNP‑a, kada dano tržište (u ovom slučaju je to španjolsko tržište kao cjelina) ima značaj na razini Zajednice, i unatoč činjenici da ne postoji direktiva koja je primjenjiva konkretno na UNP.
25. Smatrajući da je presuda Federutility primjenjiva na sektor UNP‑a u bocama, sud koji je uputio zahtjev potom navodi da nije sigurno jesu li mjere kojima se utvrđuje najviša prodajna cijena te se u pogledu određenih vrsta boca UNP‑a zahtijeva kućna dostava u skladu s kriterijima određenima u toj presudi, osobito s načelom proporcionalnosti.
26. Sud koji je uputio zahtjev ističe da te mjere nedvojbeno čine mjere donesene radi zaštite socijalno ugroženih potrošača kao i stanovnika zabačenih područja, što je u općem gospodarskom interesu zadržavanja cijene isporuke boca UNP‑a krajnjim potrošačima na razumnoj razini.
27. Unatoč tomu, sud koji je uputio zahtjev smatra da dvojbe u pogledu sukladnosti tih mjera s pravom Unije postoje zbog triju okolnosti. Kao prvo, to su opće mjere koje se primjenjuju na sve potrošače, neovisno o njihovu financijskom ili socijalnom stanju. Kao drugo, na snazi su više od 18 godina od usvajanja Zakona 34/1998, unatoč tomu što se temelje na izričito privremenoj odredbi. Kao treće, imaju potencijalne učinke na tržišno natjecanje jer mogu činiti stvarnu prepreku ulasku novih operatora te doprinose održavanju stanja ograničenog tržišnog natjecanja.
28. U tim okolnostima, Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio je, u predmetu C‑473/17, prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Uzimajući u obzir sudsku praksu proizašlu iz [presude od 20. travnja 2010., Federutility i dr., C‑265/08, EU:C:2010:205], je li mjera utvrđivanja najviše cijene za boce ukapljenog plina, kao mjera zaštite socijalno ugroženih potrošača, za slučaj nastupanja, zasebno ili zajedno, jedne od okolnosti u nastavku, spojiva s tom sudskom praksom ili sukladna načelu proporcionalnosti?
– mjera se donosi kao opća mjera za sve potrošače na neodređeno razdoblje ‚[sve dok se uvjeti pristupa tržištu i tržišnog natjecanja na] njemu ne mogu smatrati odgovarajućima’,
– mjera se primjenjuje već više od [1]8 godina,
– mjera može doprinijeti održavanju stanja ograničenog tržišnog natjecanja jer čini prepreku ulasku novih operatora.
2. Uzimajući u obzir sudsku praksu proizašlu iz [presude od 20. travnja 2010., Federutility i dr., C‑265/08, EU:C:2010:205], je li mjera obvezne kućne dostave ukapljenog plina u bocama kao mjera zaštite socijalno ugroženih potrošača ili stanovnika teško dostupnih područja, za slučaj nastupanja, zasebno ili zajedno, jedne od okolnosti iz prethodnog pitanja, spojiva s tom sudskom praksom ili sukladna načelu proporcionalnosti?”
29. Tribunal Supremo (Vrhovni sud) u tim je okolnostima i u predmetu C‑546/17 odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća gotovo identična prethodna pitanja:
„1. Uzimajući u obzir sudsku praksu proizašlu iz [presude od 20. travnja 2010., Federutility i dr., C‑265/08, EU:C:2010:205], je li mjera utvrđivanja najviše cijene za boce ukapljenog plina, kao mjera zaštite socijalno ugroženih potrošača, za slučaj nastupanja, zasebno ili zajedno, jedne od okolnosti u nastavku, spojiva s tom sudskom praksom ili sukladna načelu proporcionalnosti?
– mjera se donosi kao opća mjera za sve potrošače na neodređeno razdoblje ‚[sve dok se uvjeti pristupa tržištu i natjecanja na] njemu ne mogu smatrati odgovarajućima’,
– mjera se primjenjuje već više od [1]8 godina,
– mjera može doprinijeti održavanju stanja ograničenog tržišnog natjecanja jer čini prepreku ulasku novih operatora.
2. Uzimajući u obzir sudsku praksu proizašlu iz [presude od 20. travnja 2010., Federutility i dr., C‑265/08, EU:C:2010:205], je li spojivo s tom sudskom praksom ili sukladno načelu proporcionalnosti to da se vladajućem operatoru na određenom području nametne obveza kućne dostave ukapljenog naftnog plina u bocama, iz razloga zaštite socijalno ugroženih potrošača ili stanovnika teško dostupnih područja, ako nastupe, zasebno ili zajedno, neke od okolnosti iz prethodnog pitanja?”
IV. Postupak pred Sudom
30. Pisana očitovanja podnijeli su društvo Repsol Butano, španjolska vlada i Komisija u predmetu C‑473/17, a društvo DISA Gas, španjolska vlada i Komisija u predmetu C‑546/17.
31. Ti su predmeti odlukom Suda spojeni za potrebe provođenja usmenog postupka i donošenja presude.
32. Društva Repsol Butano i DISA Gas, španjolska vlada i Komisija sudjelovali su na raspravi održanoj 26. rujna 2018.
V. Očitovanja stranaka
33. Društva Repsol Butano i DISA Gas tvrde da se Direktiva 2009/73, kako je protumačena u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, primjenjuje na tržište UNP‑a u bocama.
34. Društva Repsol Butano i DISA Gas osobito navode da Unija i države članice dijele nadležnost u pogledu unutarnjeg tržišta energije, da činjenica da Unija nije još izvršavala svoju nadležnost u sektoru UNP‑a ne znači da države članice svoju nadležnost mogu izvršavati ne obazirući se na zajedničke kriterije koje je Unija radi uspostave slobodnog i konkurentnog tržišta energije utvrdila u direktivama o prirodnom plinu i električnoj energiji i da nema pravnog razloga za to da se te zajedničke kriterije, kako ih Sud tumači, ne primijeni na tržište drugih energetskih proizvoda, kao što je UNP.
35. Društva Repsol Butano i DISA Gas ujedno ističu da članak 1. stavak 2. Direktive 2009/73 u njezino područje primjene uključuje „druge vrste plinova” – kao što je UNP – „u mjeri u kojoj je takve plinove tehnički moguće sigurno utisnuti u sustav prirodnog plina te ih kroz njega transportirati”. Prema njihovu mišljenju, sudska praksa proizašla iz presude Federutility primjenjuje se na tržišta drugih energetskih proizvoda koji se koriste umjesto prirodnog plina ili zajedno s njim, kao što je tržište UNP‑a u bocama.
36. Nadalje, društva Repsol Butano i DISA Gas navela su na raspravi da je sudska praksa proizašla iz presude Federutility primjenjiva zbog sličnosti tržišta prirodnog plina i tržišta UNP‑a u Uniji i činjenice da se odredbe Ugovorâ, a osobito one koje se odnose na temeljne slobode te članak 34. i članak 106. stavak 2. UFEU‑a, primjenjuju na tržište UNP‑a u bocama. Društva Repsol Butano i DISA Gas u tom su pogledu na raspravi naglasila da države članice, iako u skladu s člankom 14. UFEU‑a mogu obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa povjeriti poduzetnicima, moraju poštovati odredbe Ugovora i kriterije utvrđene u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility.
37. Na temelju toga, društva Repsol Butano i DISA Gas ističu da pobijane mjere nisu u skladu s kriterijima utvrđenima u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility koji se moraju ispuniti da bi mjere država članica kojima se poduzetnicima nameću obveze javne usluge bile dopuštene.
38. Osobito, društva Repsol Butano i DISA Gas tvrde da je mjera utvrđivanja najviše prodajne cijene neproporcionalna zbog njezina trajanja, opće naravi i učinaka koji štete tržišnom natjecanju. Kao prvo, umjesto da bude privremena ili vremenski ograničena, ona je postala trajna nakon 32 godine od pristupanja Španjolske Uniji i gotovo 20 godina od kada je Zakonom 34/1998 izvršena liberalizacija. Kao drugo, iako je namijenjena zaštiti ugroženih potrošača kao i stanovnika u zabačenim područjima, ona je po naravi univerzalna jer se primjenjuje na sve potrošače te nije ograničena na ciljane skupine. Kao treće, ona je prepreka konkurentnom tržištu UNP‑a i otežava ulazak novih gospodarskih subjekata na to tržište. Navedena društva u tom pogledu ističu da je Španjolska trenutno jedina država članica sa sustavom najviših cijena UNP‑a u bocama koji operatoru s najvećim udjelom na tržištu nameće obvezu kućne dostave te da je najviša cijena znatno niža od cijena na tržištima drugih država članica.
39. Isto tako, društva Repsol Butano i DISA Gas navode da je obveza kućne dostave neproporcionalna zbog njezine opće i trajne naravi i učinaka koji štete tržišnom natjecanju te da, osim toga, na raspolaganju postoje druge mjere, kao što je primjena reguliranog sniženja za određene ugrožene potrošače (takozvani „bono social”), koje postoji u drugim energetskim sektorima. Ona dalje tvrde, s obzirom na kriterije utvrđene u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, da je obveza kućne dostave diskriminirajuća jer se primjenjuje samo na operatora s najvećim tržišnim udjelom na danom području, a ne i na ostale operatore koji posluju na pojedinim područjima, te da društvima iz Unije ne jamči jednak pristup španjolskim potrošačima.
40. Španjolska vlada ističe da Direktivom 2009/73 nije uređeno tržište UNP‑a u bocama, jer je njezino područje primjene ograničeno na prirodni plin i druge plinove koji se transportiraju plinovodom za prirodni plin(19). Ona navodi i da se Direktiva 2009/73 i sudska praksa proizašla iz presude Federutility ne može po analogiji primijeniti na situaciju iz glavnog postupka, zbog činjenice da u relevantnoj odredbi prava Unije nema pravnih praznina te da sektor UNP‑a, za koji na razini Unije nisu utvrđena nikakva usklađena pravila za potrebe unutarnjeg tržišta, nije istovjetan sektoru prirodnog plina.
41. Španjolska vlada stoga smatra da prethodna pitanja nisu dopuštena, jer područje primjene Unijina standarda usvojenog za točno određenu činjeničnu situaciju nije moguće proširiti na situacije koje zakonodavac Unije i zakonodavci država članica nisu imali u vidu.
42. Unatoč tomu, španjolska vlada ističe da bi Sud, kako bi sudu koji je uputio zahtjev pružio koristan odgovor, trebao pitanja preoblikovati iz perspektive članaka 14. i 106. UFEU‑a, u vezi s Protokolom (br. 26) o uslugama od općeg interesa (u daljnjem tekstu: Protokol br. 26)(20), koje treba tumačiti način da im se ne protive mjere poput onih koje se razmatraju u glavnom postupku.
43. Španjolska vlada osobito naglašava marginu prosudbe koje države članice imaju kada izvršavaju svoju nadležnost pružanja usluga od općeg gospodarskog interesa priznatu člankom 14. UFEU‑a i Protokolom br. 26. kao i sudskom praksom Suda u pogledu članka 106. stavka 2. UFEU‑a. Ona smatra da su pobijane mjere sukladne članku 106. UFEU‑a u smislu općeg gospodarskog interesa koji se njima nastoji ostvariti i njihove proporcionalnosti.
44. Španjolska je vlada na raspravi istaknula da uređenje mjerodavno za ove predmete počiva na normama primarnog prava Unije, uključujući temeljne slobode, članak 106. stavak 2. UFEU‑a, Protokol br. 26 i članak 36. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), koji jamči temeljno pravo pristupa uslugama od općeg gospodarskog interesa. Španjolska je vlada na raspravi u pogledu temeljnih sloboda navela da su pobijane mjere u svakom slučaju opravdane i proporcionalne, iako ih je moguće smatrati ograničenjem u smislu odredbi Ugovora koje se odnose na slobodno kretanje robe. Test proporcionalnosti koji u vezi s time treba primijeniti nije utvrđen u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, već se temelji na općim načelima prava Unije te uzima u obzir članak 36. Povelje.
45. U pogledu ocjene proporcionalnosti, španjolska vlada naglašava, među ostalim, da pobijane mjere nisu usmjerene na sve potrošače ili sve kategorije boca, nego da prije svega ciljaju domaću potrošnju i ugrožene potrošače te da ih nadležna nacionalna tijela periodički revidiraju. Osim toga, španjolska vlada tvrdi da španjolsko tržište UNP‑a u bocama obilježavaju specifične okolnosti koje opravdavaju određivanje najviše prodajne cijene(21) te da se razmišljalo o nekoliko alternativnih mjera, uključujući one o mogućnosti „bono social”, ali da su iste odbijene kao manje proporcionalne od pobijanih mjera.
46. Komisija ističe da se Direktiva 2009/73 ne primjenjuje na UNP u bocama jer se on ne spominje u njezinu članku 1. niti ga je „tehnički moguće sigurno utisnuti u sustav prirodnog plina te [ga] kroz njega transportirati” u smislu te odredbe.
47. Ipak, Komisija navodi da su za sektor UNP‑a u bocama relevantne temeljne slobode predviđene člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a. Ona stoga predlaže da Sud na prethodna pitanja odgovori na način da je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri primjenjivost temeljnih sloboda na taj sektor, čine li pobijane mjere ograničenje takvih sloboda te, ako čine, jesu li opravdane i proporcionalne. Prema mišljenju Komisije, kriteriji utvrđeni u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility mogu se upotrijebiti kao referentni okvir u tom pogledu.
48. Osobito, Komisija smatra da se ne može isključiti da pobijane mjere vjerojatno ometaju, makar neizravno i potencijalno, uvoz u Španjolsku UNP‑a iz drugih država članica te da stoga čine prepreku slobodnom kretanju robe. Komisija je na raspravi dalje navela da posebne značajke španjolskog tržišta UNP‑a u bocama, kako ih je španjolska vlada opisala u svojim očitovanjima, čine glavni razlog neulaska novih operatora na to tržište te da su pobijane mjere nediskriminirajuće i proporcionalne, jer nijednom poduzetniku ne onemogućuju a priori poslovanje na tržištu, kao i da je španjolska vlada poštovala marginu prosudbe koju ima prilikom određivanja najprikladnijeg i najproporcionalnijeg instrumenta za postizanje svojih ciljeva javne usluge.
VI. Ocjena
49. Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjima u biti pita jesu li određene mjere države članice, koje poduzetnicima na tržištu UNP‑a u bocama nameću određene obveze pružanja javne usluge u općem gospodarskom interesu, u skladu s kriterijima utvrđenima u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, osobito s načelom proporcionalnosti. Odnosne mjere država članica sastoje se od: kao prvo, utvrđivanja najviše prodajne cijene, koja uključuje cijenu kućne dostave, boca UNP‑a sa sadržajem težine od osam ili više kilograma, ali manje od 20 kilograma, čija je tara veća od 9 kilograma, i, kao drugo, nametanja obveze prodavatelju na veliko koji na danom području ima najveći tržišni udio da te boce potrošaču, ako on tako zatraži, dostavi na kućnu adresu(22).
50. Došao sam do zaključka da UNP u bocama nije obuhvaćen područjem primjene Direktive 2009/73 te da se ta direktiva i sudska praksa proizašla iz presude Federutility ne može po analogiji primijeniti na sektor UNP‑a u bocama. Stoga smatram da se Direktivi 2009/73, kako je protumačena u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, ne protive mjere države članice poput onih koje se razmatraju u glavnom postupku.
51. Mišljenja sam i da Sud ne bi trebao preoblikovati prethodna pitanja tako da se odnose na primjenjivost drugih pravila prava Unije.
52. Moje obrazloženje izloženo je u nastavku, ali prvo ću razmotriti dopuštenost zahtjevâ za prethodnu odluku.
A. Dopuštenost
53. Španjolska vlada u bitnome ističe da zahtjevi za prethodnu odluku nisu dopušteni jer predmet spora iz glavnog postupka nije obuhvaćen područjem primjene Direktive 2009/73 (vidjeti točku 41. ovog mišljenja). Iako španjolska vlada smatra da Sud može odgovoriti na prethodna pitanja, nakon što ih se preoblikuje, s time da dade tumačenje članaka 14. i 106. UFEU‑a u vezi s Protokolom br. 26, njezin prigovor ipak treba razmotriti.
54. Kao prvo, u mjeri u kojoj se taj prigovor u sudskoj praksi Suda smatra povezanim s relevantnosti prethodnih pitanja, nema potpore za tvrdnju da prethodna pitanja nisu povezana sa stvarnim činjenicama iz glavnog postupka ili da se odnose na hipotetski problem ili da Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da pruži koristan odgovor na upućena mu pitanja, što bi oborilo presumpciju relevantnosti zahtjevâ za prethodnu odluku(23).
55. Osim toga, pitanje je li Direktiva 2009/73, kako je protumačena u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, primjenjiva na sektor UNP‑a u bocama odnosi se na meritum, a ne na dopuštenost, upućenih prethodnih pitanja(24).
56. Prigovor koji se tiče dopuštenosti zahtjevâ za prethodnu odluku stoga treba odbiti.
B. Meritum
1. Primjenjivost Direktive 2009/73 i sudske prakse proizašle iz presude Federutility na glavni postupak
a) Područje primjene Direktive 2009/73
57. Sud još nije razmatrao pitanje područja primjene Direktive 2009/73 u odnosu na UNP(25).
58. Kako je Sud utvrdio, cilj je Direktive 2009/73 postizanje potpuno i stvarno otvorenog i konkurentnog unutarnjeg tržišta prirodnog plina na kojem svi potrošači mogu slobodno odabrati opskrbljivače i na kojem svi opskrbljivači mogu slobodno isporučivati svoj proizvod kupcima(26).
59. U tu svrhu, članak 1. Direktive 2009/73 sadržava pravila o njezinu predmetu i području primjene. Članak 1. stavak 1. Direktive 2009/73 predviđa da se tom direktivom uspostavljaju zajednička pravila za transport, distribuciju, opskrbu i skladištenje prirodnog plina.
60. Članak 1. stavak 2. Direktive 2009/73 predviđa da se pravila koja su tom direktivom uspostavljena za prirodni plin, uključujući UPP, „na nediskriminirajući […] način primjenjuju i na bioplin i plin iz biomase ili druge vrste plinova, u mjeri u kojoj je takve plinove tehnički moguće sigurno utisnuti u sustav prirodnog plina te ih kroz njega transportirati”(27).
61. UNP se ne spominje ni u članku 1. stavku 2. Direktive 2009/73 niti u jednoj drugoj njezinoj odredbi.
62. Iz teksta članka 1. stavka 2. Direktive 2009/73 proizlazi da činjenica da se UNP može smatrati drugom „vrstom plina”(28) ili alternativom prirodnom plinu ili njegovom dopunom(29) nije sama po sebi presudna ili dostatna za potrebe određivanja područja primjene Direktive 2009/73. Naime, članak 1. stavak 2. Direktive 2009/73 propisuje da „druge vrste plinova”, da bi bile obuhvaćene područjem primjene Direktive 2009/73, mora biti tehnički moguće sigurno utisnuti u sustav prirodnog plina te ih kroz njega transportirati.
63. Kako su Komisija i španjolska vlada navele, UNP nije tehnički moguće sigurno utisnuti u sustav prirodnog plina te ga kroz njega transportirati u smislu članka 1. stavka 2. Direktive 2009/73. Podložno provjeri od strane suda koji je uputio zahtjev da je tomu tako, može se zaključiti da UNP u bocama ne spada u područje primjene Direktive 2009/73.
64. Možda je korisno istaknuti da se taj zaključak čini sukladnim pripremnim aktima za Direktivu 2009/73.
65. Direktiva 2009/73 dio je takozvanog Trećeg paketa iz energetike koji se sastoji od skupa Unijinih mjera u sektoru prirodnog plina i elektroenergetskom sektoru(30). Nakon prethodnih paketa, koje su, u odnosu na prirodni plin, činile, kao prvo, Direktiva 98/30(31) i, kao drugo, Direktiva 2003/55, Direktiva 2009/73 namijenjena je ostvarenju potpune liberalizacije sektora prirodnog plina, čime bi se uklonile preostale prepreke opskrbi prirodnim plinom u čitavoj Uniji(32).
66. Prvotno, kada je riječ o području primjene Direktive 98/30, u njezinu članku 1. spominjao se samo „sektor prirodnog plina, uključujući ukapljeni prirodni plin (UPP)”. Nakon izmjena koje je uveo Europski parlament(33), članak 1. stavak 2. Direktive 2003/55 sadržavao je tekst sličan(34) onomu koji se sada nalazi (uz određene izmjene) u članku 1. stavku 2. Direktive 2009/73(35). Proizlazi da UNP prilikom usvajanja svih tih izmjena nije uzet u obzir.
67. Čini se da je to slučaj i u kontekstu Komisijina nedavnog prijedloga za izmjenu Direktive 2009/73 s ciljem popunjavanja pravnih praznina u Unijinu regulatornom okviru za plinovode za transport prirodnog plina u treće zemlje i iz njih(36). Osobito, iako Europski parlament u ovom trenutku još nije dovršio svoje prvo čitanje prijedloga, pripremni dokumenti koje je Parlament izdao sadržavaju predloženu izmjenu članka 1. stavka 2. Direktive 2009/73, prema kojoj bi područje primjene te direktive uključivalo „zeleni vodik i sintetički metan iz obnovljivih izvora”(37). Međutim, UNP se ne spominje.
68. S obzirom na činjenicu da su zeleni vodik i sintetički metan (potonji se još naziva i zamjenskim prirodnim plinom) plinovita goriva koja se mogu utisnuti u sustav prirodnog plina i kroz njega transportirati(38), iz te je predložene izmjene, zajedno s prethodnim izmjenama Direktive 2009/73, moguće zaključiti da je namjera zakonodavca Unije da područje primjene te direktive ograniči na prirodni plin i druge vrste plinova koji se mogu koristiti u sustavu prirodnog plina.
69. Osim toga, isključenje UNP‑a iz područja primjene Direktive 2009/73 u skladu je s nekim drugim Unijinim mjerama u sklopu Unijina pravnog okvira za energetiku, u kojima se UNP i prirodni plin razlikuje kao dva zasebna energetska proizvoda. Primjerice, UNP se u Uredbi br. 1999/2008 o energetskoj statistici načelno svrstava u kategoriju energenata iz nafte i naftnih derivata, koja je odvojena od kategorije prirodnog plina(39). Prirodni plin i UNP se i u Direktivi 2014/94/EU o uspostavi infrastrukture za alternativna goriva, u okviru definicije „alternativnih goriva” za potrebe te direktive, nalaze u različitim kategorijama(40).
b) Primjena Direktive 2009/73 i sudske prakse proizašle iz presude Federutility po analogiji
70. Nije mi uvjerljiv argument društava Repsol Butano i DISA Gas da je Direktivu 2009/73 i sudsku praksu proizašlu iz presude Federutility moguće po analogiji primijeniti na situaciju iz glavnog postupka, zbog sljedećih razloga.
71. Kao prvo, uvjeti za to da se Direktivu 2009/73 po analogiji primijeni na glavni postupak nisu ispunjeni.
72. Iz sudske prakse Suda proizlazi da primjena po analogiji pretpostavlja, kao prvo, postojanje nehotične pravne praznine u odredbi prava Unije koja se popunjava primjenom odredbi prava Unije koje se odnose na slične slučajeve i, kao drugo, da su interesi koji se u toj situaciji razmatraju usporedivi s interesima o kojima je riječ u situaciji zbog koje se zakonodavstvo Unije piše(41).
73. Osim toga, u skladu sa sudskom praksom Suda, a osobito njegovom presudom u predmetu Kernkraftwerke Lippe‑Ems(42), argument kojim se zagovara primjena odredbe direktive po analogiji mora se odbiti kada bi takva primjena proširila područje primjene te direktive protivno onomu što je njome izričito predviđeno.
74. Kako sam razmatrao u svojem mišljenju u predmetu Cristal Union(43), Sud je u predmetu Kernkraftwerke Lippe‑Ems upitan primjenjuje li se obvezno oslobođenje od poreza predviđeno člankom 14. stavkom 1. točkom (a) Direktive Vijeća 2003/96/EZ o restrukturiranju sustava Zajednice za oporezivanje energenata i električne energije(44) na nuklearno gorivo, s obzirom na to da se ono, kako zahtijeva navedena odredba, „koristi za proizvodnju električne energije”, ali nije navedeno među „energentima” na koje se Direktiva 2003/96, u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 1., primjenjuje. Sud je utvrdio da nuklearno gorivo nije obuhvaćeno područjem primjene navedene direktive te je odbio argument da tu direktivu treba po analogiji primijeniti na nuklearno gorivo koje se koristi za proizvodnju električne energije. Nesporno je da bi Sud, da je navedeno oslobođenje primijenio na nuklearno gorivo koje se koristi za proizvodnju električne energije, proširio područje primjene Direktive 2003/96 protivno njezinu članku 2. stavku 1.(45).
75. U predmetnim slučajevima, činjenica da UNP u bocama nije obuhvaćen područjem primjene Direktive 2009/73 nije pravna praznina, nego proizlazi da odražava namjeru zakonodavca Unije da UNP u bocama ne obuhvati tom direktivom. Ako bi Sud pravila iz Direktive 2009/73 po analogiji primijenio na sektor UNP‑a u bocama, on bi njezino područje primjene proširio izvan onoga što je izričito predviđeno njezinim člankom 1. stavkom 2.
76. Isti zaključci vrijede i u pogledu analogne primjene sudske prakse proizašle iz presude Federutility na situaciju iz glavnog postupka, jer ta sudska praksa tumači Direktivu 2009/73.
77. Prema zaključcima Suda u toj sudskoj praksi, iako je državna intervencija prilikom utvrđivanja cijena u sektoru prirodnog plina prepreka postizanju funkcionalnog tržišta prirodnog plina, ona ipak može biti dopuštena u okviru Direktive 2009/73(46), a osobito na temelju njezina članka 3. stavka 2.(47), koji omogućuje da se poduzećima nametnu obveze pružanja javne usluge u općem gospodarskom interesu, ako su ispunjena tri uvjeta: kao prvo, ta mjera mora nastojati ostvariti cilj u općem gospodarskom interesu; kao drugo, mora poštovati načelo proporcionalnosti; i, kao treće, mora predviđati jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive obveze javne usluge te Unijinim poduzećima za plin jamčiti jednakost pristupa potrošačima(48).
78. Sud je u toj sudskoj praksi odnosnom nacionalnom sudu ujedno pružio sljedeće smjernice u pogledu drugog uvjeta, koji se tiče proporcionalnosti, kako bi osigurao da obveze javne usluge koje je na temelju članka 3. stavka 2. Direktive 2009/73 moguće nametnuti poduzećima mogu od 1. srpnja 2007. na slobodno utvrđivanje cijena opskrbe prirodnim plinom utjecati samo u mjeri u kojoj je to potrebno za ostvarenje cilja u općem gospodarskom interesu koji se njima nastoji postići i, slijedom toga, u razdoblju koje je nužno vremenski ograničeno: kao prvo, mjera mora biti prikladna za ostvarenje cilja u općem gospodarskom interesu koji se njome nastoji postići; kao drugo, trajanje državne intervencije u cijene mora biti ograničeno na ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja u općem gospodarskom interesu; kao treće, primijenjena metoda intervencije ne smije prelaziti ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja u općem gospodarskom interesu; i, kao četvrto, zahtjev nužnosti također treba ocijeniti s obzirom na osobno područje primjene mjere, konkretno, s obzirom na njezine korisnike(49).
79. Treba naglasiti da se sudska praksa proizašla iz presude Federutility odnosi na usklađeni okvir uspostavljen Direktivom 2009/73 kojim se nastoji ostvariti ravnoteža između, s jedne strane, glavnog cilja te direktive da se unutar određenog razdoblja osigura potpuno otvoreno i konkurentno unutarnje tržište prirodnog plina i, s druge strane, omogućavanja određenih državnih intervencija prilikom utvrđivanja cijena putem nametanja obveza javne usluge u općem gospodarskom interesu u skladu s člankom 3. stavkom 2. te direktive, uz uvjet da se poštuju strogi parametri predviđeni tom odredbom i razvijeni u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility(50). S obzirom na to, ne smatram da su kriteriji koje je Sud utvrdio u toj sudskoj praksi načelno oblikovani te da ih se može smatrati primjenjivima izvan tog usklađenog okvira, u sektoru koji nije uređen Unijinom direktivom za liberalizaciju sektora.
80. Slično argumentima koje je iznio moj kolega nezavisni odvjetnik M. Szpunar u svojem mišljenju u predmetu Kernkraftwerke Lippe‑Ems(51), smatram da bi proširenje kriterija utvrđenih u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility na sektor UNP‑a u bocama prekoračilo granice područja primjene Direktive 2009/73 i nadležnosti država članica da propisuju pravila izvan usklađenog područja uređenog Direktivom 2009/73.
81. Shodno tomu, smatram da UNP nije obuhvaćen područjem primjene Direktive 2009/73 te da se Direktiva 2009/73 i sudska praksa proizašla iz presude Federutility ne primjenjuju po analogiji na situaciju iz glavnog postupka.
82. Stoga predlažem da Sud na prethodna pitanja upućena u predmetnim slučajevima odgovori na način da se Direktivi 2009/73, kako je protumačena u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, ne protive nacionalne mjere poput onih koje se razmatraju u glavnom postupku.
2. Primjenjivost ostalih Unijinih pravila na glavni postupak
83. Ističem da se prethodnim pitanjima, kako su sročena, pita jesu li predmetne mjere države članice u skladu sa sudskom praksom proizašlom iz presude Federutility „ili načelom proporcionalnosti” (vidjeti točke 28. i 29. ovog mišljenja). Stoga, ako Sud utvrdi da Direktiva 2009/73 i sudska praksa proizašla iz presude Federutility nisu primjenjive na situaciju iz glavnog postupka, moglo bi se smatrati da se Sud prethodnim pitanjima poziva da pruži smjernice za ocjenjivanje proporcionalnosti tih mjera izvan tog okvira.
84. Međutim, ocjenjivanje proporcionalnosti ne provodi se u vakuumu(52). Naime, kako proizlazi iz njihovih očitovanja pred Sudom, stranke predlažu tri različita pristupa razmatranju sukladnosti pobijanih mjera s pravom Unije te osobito s načelom proporcionalnosti. Dok se društva Repsol Butano i DISA Gas pozivaju na kriterije utvrđene u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, kojom se tumači Direktiva 2009/73, španjolska se vlada poziva na odredbe Ugovora koje se odnose na usluge od općeg gospodarskog interesa, uključujući članke 14. i 106. UFEU‑a, u vezi s Protokolom br. 26 i člankom 36. Povelje. Proizlazi da se španjolska vlada ujedno pridružuje Komisiji u tvrdnjama o primjeni temeljnih sloboda, a osobito slobodnog kretanja robe, u predmetnim slučajevima.
85. Ističem da, u skladu sa sudskom praksom Suda, okolnost da je sud koji je uputio zahtjev ograničio svoja pitanja na tumačenje određenih odredbi prava Unije ne sprječava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji mu mogu biti korisni za donošenje odluke u predmetu koji se vodi pred njim te Sud u tu svrhu može pružiti smjernice koje proizlaze iz, među ostalim, pisanih i usmenih očitovanja koja su mu podnesena(53). Osim toga, kako bi sudu koji je uputio zahtjev pružio koristan odgovor, Sud može preoblikovati prethodna pitanja te u obzir uzeti odredbe prava Unije na koje se sud koji je uputio zahtjev nije osvrnuo u svojim pitanjima(54).
86. Unatoč tomu, smatram da u okolnostima ovog postupka nije prikladno da Sud preoblikuje prethodna pitanja na način koji predlažu španjolska vlada i Komisija, zbog sljedećih razloga.
87. Kao prvo, iako je u člancima 14. i 106. UFEU‑a izražena važnost usluga od općeg gospodarskog interesa(55) u Unijinu pravnom poretku, te odredbe same po sebi ne pružaju, u okolnostima predmetnih slučajeva, temelj za ocjenu pobijanih mjera iz perspektive prava Unije, a osobito iz perspektive načela proporcionalnosti(56).
88. Članak 14. UFEU‑a, zajedno s Protokolom br. 26, ističe značenje koje usluge od općeg gospodarskog interesa imaju kao dio zajedničkih vrijednosti Unije(57). Članak 14. UFEU‑a(58) je „odredba koja ima opću primjenu” u odnosu na razne Unijine politike i aktivnosti, a koja utvrđuje, među ostalim, da se usluge od općeg gospodarskog interesa trebaju odvijati u uvjetima koji im omogućuju ispunjavanje njihovih zadataka, ne dovodeći u pitanje članak 4. UEU‑a i članke 93., 106. i 107. UFEU‑a te pod odgovornošću Unije i država članica u okviru njihovih odnosnih ovlasti i područja primjene Ugovorâ. Kako je Sud utvrdio u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, Protokol br. 26 izričito priznaje ključnu ulogu i široko diskrecijsko pravo tijela država članica u pružanju, naručivanju i organiziranju usluga od općeg gospodarskog interesa(59).
89. Kako je to Sud također naglasio u sudskoj praksi proizašloj iz presude Federutility, člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a(60) nastoji se pomiriti interes država članica da određena poduzeća koriste kao instrument gospodarske i socijalne politike s interesom Unije da osigura poštovanje pravila o tržišnom natjecanju i očuva jedinstvo unutarnjeg tržišta(61). U tom kontekstu, države članice imaju pravo, u skladu s pravom Unije, odrediti doseg i organizaciju svojih usluga od općeg gospodarskog interesa uzimajući u obzir, osobito, ciljeve svoje nacionalne politike (62). Međutim, prema njezinim očitovanjima(63), španjolska vlada se ne poziva na članak 106. stavak 2. UFEU‑a radi odstupanja od primjene određenih pravila Ugovora(64).
90. Osim toga, iako su temeljne slobode spomenute u očitovanjima stranaka, smatram da u spisu pred Sudom nema dovoljno informacija da bi se utvrdilo koja je temeljna sloboda primjenjiva u odnosu na pobijane mjere, na temelju čega bi Sud mogao pružiti smjernice za ocjenu tih mjera iz perspektive načela proporcionalnosti. Kada je o tome upitana na raspravi, Komisija je istaknula da nema dovoljno elemenata na temelju kojih bi se jasno utvrdilo koje su temeljne slobode primjenjive te da, iako se slobodno kretanje robe koristi kao referentna točka, nije moguće isključiti ostale temeljne slobode i Direktivu o uslugama(65).
91. Dakle, iako je moguće da su na situaciju iz glavnog postupka primjenjiva i druga Unijina pravila, poput temeljnih sloboda ili odredbi o tržišnom natjecanju, sud koji je uputio zahtjev od Suda nije zatražio da protumači ta pravila i on ne raspolaže dostatnim činjeničnim i pravnim elementima da provede takvu ocjenu(66). Ako bi Sud u tom pogledu izmijenio sadržaj zahtjevâ za prethodnu odluku, povrijedio bi svoju dužnost osiguravanja da predmetne države članice i stranke imaju priliku podnijeti očitovanja u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije, s obzirom na to da se zainteresiranim strankama dostavlja samo odluka kojom je upućeno prethodno pitanje u smislu te odredbe(67).
92. Posljedično, smatram da Sud ne bi trebao preoblikovati prethodna pitanja, nego da u svojem odgovoru može navesti da je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni primjenjivost odredbi Ugovorâ, osobito temeljnih sloboda, u odnosu na pobijane mjere. Naravno, taj sud može uputiti dodatan zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a.
VII. Zaključak
93. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska):
1. Direktivi 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ, kako je protumačena u presudi od 20. travnja 2010., Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205) i kasnijoj sudskoj praksi, ne protivi se mjera utvrđivanja najviše cijene za boce ukapljenog plina, s obzirom na to da je riječ o mjeri zaštite socijalno ugroženih potrošača, kada nastupi, zasebno ili zajedno, bilo koja od sljedećih okolnosti:
– mjera je donesena kao opća mjera za sve potrošače i na neodređeno razdoblje „sve dok se uvjeti pristupa tržištu i tržišnog natjecanja na njemu ne mogu smatrati odgovarajućima”,
– mjera se primjenjuje već više od 18 godina,
– mjera može doprinijeti održavanju stanja ograničenog tržišnog natjecanja jer čini prepreku ulasku novih operatora.
2. Direktivi 2009/73, kako je protumačena u presudi od 20. travnja 2010., Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2010:205), i kasnijoj sudskoj praksi, ne protivi se mjera obvezne kućne dostave ukapljenog plina u bocama, s obzirom na to da je riječ o mjeri zaštite socijalno ugroženih potrošača ili stanovnika teško dostupnih područja, za slučaj nastupanja, zasebno ili zajedno, jedne od okolnosti iz prethodne točke.