OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
EVGENIEGO TANCHEVA
przedstawiona w dniu 5 grudnia 2018 r.(1)
Sprawy połączone C‑473/17 i C‑546/17
Repsol Butano SA (C‑473/17)
DISA Gas SAU (C‑546/17)
przeciwko
Administración del Estado
Uczestnicy:
Redexis Gas SL,
Repsol Butano SA
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania)]
Odesłanie prejudycjalne – Energia – Rynek wewnętrzny gazu ziemnego – Dyrektywa 2009/73/WE – Wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205) – Przepis państwa członkowskiego ustalający maksymalną cenę sprzedaży będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach – Obowiązkowa dostawa do domu – Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym – Zasada proporcjonalności
I. Wprowadzenie
1. W niniejszych sprawach do Trybunału zwrócono się o wytyczne w przedmiocie zgodności określonych środków państwa członkowskiego regulujących ceny w sektorze energetycznym z dyrektywą 2009/73/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającą dyrektywę 2003/55/WE(2) w świetle wykładni zawartej w orzecznictwie Trybunału, a w szczególności w przełomowym wyroku w sprawie Federutility i in.(3)
2. W wyroku w sprawie Federutility i w późniejszym orzecznictwie (zwanych dalej „orzecznictwem związanym ze sprawą Federutility”(4)) Trybunał ustanowił ramy umożliwiające właściwemu sądowi krajowemu ocenę zgodności z prawem Unii Europejskiej ingerencji państwa w ceny w sektorze gazu ziemnego i udzielił pewnych wskazówek dotyczących kryteriów, na jakich należy oprzeć taką ocenę(5).
3. Pytania postawione w niniejszych wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym skierowanych do Trybunału przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) odnoszą się do środków państwa członkowskiego ustalających maksymalną cenę sprzedaży i wymagających dokonywania dostaw do domu w przypadku określonych rodzajów butli gazów skroplonych będących pochodną ropy naftowej (zwanych dalej „LPG”).
4. LPG to produkt pochodzący z przetwarzania ropy naftowej, który składa się z substancji innych niż gaz ziemny (zwykle propanu i butanu, a także małych ilości innych gazów) i jest co do zasady przechowywany w stanie ciekłym w butlach i zbiornikach(6). Podczas eksploatacji LPG jest wypuszczany powoli ze zbiornika poprzez zawór, w którym to momencie zmienia się on w gaz i w tej postaci służy jako paliwo, które można wykorzystać do gotowania, ogrzewania i wytwarzania energii(7). LPG w butlach oznacza LPG, który jest dostarczany w zbiorniku lub butli takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego(8).
5. Niniejsze sprawy stanowią zatem dla Trybunału pierwszą okazję wypowiedzenia się w przedmiocie stosowania dyrektywy 2009/73 i orzecznictwa związanego ze sprawą Federutility w sektorze LPG.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
6. Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73 stanowi:
„Zasady ustanowione w niniejszej dyrektywie, dotyczące gazu ziemnego, w tym również LNG, mają zastosowanie, w niedyskryminacyjny sposób, również w przypadku biogazu i gazu z biomasy albo innych rodzajów gazu, w zakresie, w jakim ich wprowadzanie do systemu gazowego i transport systemem gazowym są technicznie wykonalne i bezpieczne”.
B. Prawo hiszpańskie
7. Zgodnie z art. 1 ust. 3 Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (ustawy 34/1998 z dnia 7 października regulującej sektor węglowodorowy, z późniejszymi zmianami, zwanej dalej „ustawą 34/1998”)(9):
„Działalność w zakresie dostawy węglowodorów płynnych i gazowych prowadzi się zgodnie z zasadami obiektywności, przejrzystości i wolnej konkurencji”.
8. Mający znaczenie dla sprawy fragment art. 37 ust. 1 ustawy 34/1998 stanowi:
„Działalność polegająca na rafinacji ropy naftowej, transporcie, magazynowaniu, dystrybucji i sprzedaży pochodnych ropy naftowej, w tym również skroplonych gazów węglowodorowych, może być prowadzona w swobodny sposób na warunkach przewidzianych w niniejszej ustawie. […]”.
9. Artykuł 38 ustawy 34/1998 stanowi ponadto:
„Ceny pochodnych produktów ropy naftowej są ustalane w swobodny sposób”.
10. Czwarty przepis przejściowy ustawy 34/1998 dawał jednak rządowi hiszpańskiemu możliwość ustalenia maksymalnej publicznej ceny sprzedaży LPG w butlach, „dopóki warunki dostępu do rynku i konkurencji na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające”. Przepis ten wskazywał, że maksymalna cena sprzedaży obejmowała koszt dostawy do domu.
11. W art. 5 Real Decreto-ley 15/1999, de 1 octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (królewskiego dekretu z mocą ustawy 15/1999 z dnia 1 października zatwierdzającego środki służące liberalizacji, reformie strukturalnej i zwiększeniu konkurencji w sektorze węglowodorowym(10), zwanego dalej „królewskim dekretem z mocą ustawy 15/1999”) ustanowiono system ustalania maksymalnej ceny sprzedaży LPG w butlach o pojemności co najmniej 8 kg, dopóki „warunki dostępu do rynku i konkurencji na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające”.
12. Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competividad y la eficiencia (królewski dekret z mocą ustawy 8/2014 z dnia 4 lipca zatwierdzający mające pilny charakter środki służące zapewnieniu wzrostu, konkurencyjności i wydajności, zwany dalej „królewskim dekretem z mocą ustawy 8/2014”)(11) m.in. uchylił czwarty przepis przejściowy ustawy 34/1998 i art. 5 królewskiego dekretu z mocą ustawy 15/1999(12) oraz wprowadził do ustawy 34/1998(13) trzydziesty trzeci przepis dodatkowy.
13. Trzydziesty trzeci przepis dodatkowy ustawy 34/1998 stanowi:
„1. Odbiorcy mający umowę na dostawę będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych w butlach o pojemności 8–20 kg, z wyjątkiem butli do mieszanin będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych wykorzystywanych jako paliwo, mają prawo do dostawy do domu.
Na półwyspie oraz na wszystkich terytoriach wyspiarskich i terytoriach poza półwyspem hurtowi dostawcy LPG posiadający największy udział w rynku ze względu na sprzedaż w sektorze będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych w butlach o pojemności 8–20 kg, z wyjątkiem butli do mieszanin będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych wykorzystywanych jako paliwo, są zobowiązani dokonywać dostaw do domu na rzecz wszystkich osób, które tego zażądają, w ramach odpowiedniego zakresu terytorialnego.
2. Listę hurtowych dostawców LPG co trzy lata ustala w uchwale Director General de Política Energética y Minas (dyrektor generalny ds. polityki energetycznej i kopalń, Hiszpania). Uchwałę tę publikuje się w Boletín Oficial del Estado (dzienniku urzędowym, Hiszpania).
Kiedy wymagają tego rozwój rynku i struktura przedsiębiorstw w sektorze, a w każdym razie nie rzadziej niż co pięć lat, rząd dokona przeglądu warunków wykonywania obowiązku nałożonego w niniejszym przepisie lub ogłosi wygaśnięcie tego obowiązku.
3. Niezależnie od postanowień art. 38 niniejszej ustawy, dopóki warunki dostępu do rynku i konkurencji na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające, Ministro de Industria, Energía y Turismo (ministerstwo przemysłu, energii i turystyki, Hiszpania), za zgodą Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (rządowej oddelegowanej komisji ds. gospodarczych, Hiszpania), określa maksymalne ceny detaliczne będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych w butlach o pojemności 8–20 kg przy masie opakowania przekraczającej 9 kg, z wyjątkiem butli do mieszanin będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych wykorzystywanych jako paliwo, ustalając konkretne wartości wspomnianych cen lub system ich ustalania i automatycznej aktualizacji. Cena maksymalna obejmuje koszt dostawy do domu.
4. Bez uszczerbku dla postanowień poprzedniego ustępu, jeżeli hurtowy dostawca LPG, na którym spoczywa obowiązek dokonywania dostaw do domu, nie ma butli o pojemności 8–20 kg przy masie opakowania przekraczającej 9 kg, obowiązek dokonywania dostaw do domu po cenie maksymalnej, o której mowa w ustępie 3, obejmuje w przypadku takiego dostawcy butle o masie opakowania mniejszej niż 9 kg w ramach odpowiedniego obszaru terytorialnego.
5. Hurtowi dostawcy LPG udostępniają Director General de Política Energética y Minas (dyrektorowi generalnemu ds. polityki energetycznej i kopalń) informacje wymagane do wykonywania ich obowiązków, a w szczególności do celów stosowania, analizowania i monitorowania obowiązku dokonywania dostaw do domu, dokonywanych dostaw będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych i publicznych cen maksymalnych, o których mowa w poprzednich ustępach”.
14. W art. 58 królewskiego dekretu z mocą ustawy 8/2014 ustalono następującą listę hurtowych dostawców objętych obowiązkiem dokonywania dostaw LPG w butlach do domów na każdym z terytoriów: Repsol Butano SA na terytorium półwyspu i Balearów; DISA Gas SA na terytorium Wysp Kanaryjskich; i Atlas SA Combustibles y Lubrificantes na terytorium Ceuty i Melilli. Listę tę utrzymano na okres kolejnych trzech lat (2017–2020) w Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (uchwale dyrekcji generalnej ds. polityki energetycznej i kopalń z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia listy hurtowych dostawców LPG objętych obowiązkiem dokonywania dostaw do domu)(14).
15. Po wspomnianych wyżej zmianach ustawy 34/1998 wprowadzonych królewskim dekretem z mocą ustawy 8/2014 przyjęto Orden IET/389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización [rozporządzenie IET/389/2015 z dnia 5 marca aktualizujące system zautomatyzowanego ustalania maksymalnych cen netto, przed opodatkowaniem, sprzedaży będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) w butlach i zmieniające system zautomatyzowanego ustalania cen netto, przed opodatkowaniem, sprzedaży będących pochodną ropy naftowej gazów skroplonych (LPG) dostarczanych gazociągami, zwane dalej „rozporządzeniem IET/389/2015”](15).
16. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia IET/389/2015 jego celem jest aktualizacja systemu automatycznego ustalania maksymalnej ceny sprzedaży LPG w butlach. W art. 3 tego rozporządzenia określono wzór, na podstawie którego ustala się takie ceny, a w ust. 5 zastrzeżono, że ceny te podlegają przeglądowi co dwa miesiące.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
17. Repsol Butano SA (zwana dalej „Repsol Butano”) i DISA Gas SAU (zwana dalej „DISA Gas”) to hiszpańskie spółki prowadzące działalność w zakresie dostaw LPG.
18. Repsol Butano i DISA Gas wniosły odrębne skargi przeciwko hiszpańskiej administracji do Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania), żądając stwierdzenia nieważności rozporządzenia IET/389/2015 (zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”), które aktualizuje system ustalania maksymalnej ceny sprzedaży LPG w butlach (zob. pkt 15 i 16 niniejszej opinii).
19. Zgodnie z postanowieniami odsyłającymi zaskarżone rozporządzenie opiera się na trzydziestym trzecim przepisie dodatkowym ustawy 34/1998, wprowadzonym przez królewski dekret z mocą ustawy 8/2014. Przepis ten przewiduje środki, które ustalają maksymalną cenę sprzedaży obejmującą koszt dostawy do domu butli LPG o pojemności 8–20 kg przy masie opakowania przekraczającej 9 kg, a ponadto wymagają, aby hurtowy dostawca posiadający największy udział w rynku na danym terytorium dostarczał te butle na żądanie konsumentów do ich domów, „dopóki warunki dostępu do rynku i konkurencji na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające”. Jeżeli jednak hurtowy dostawca na danym terytorium nie ma butli o pojemności 8–20 kg przy masie opakowania przekraczającej 9 kg, obowiązek dokonywania dostaw do domu po cenie maksymalnej obejmuje także butle o masie opakowania mniejszej niż 9 kg (zob. pkt 13 niniejszej opinii).
20. Zgodnie z tym przepisem Repsol Butano został wyznaczony jako dostawca objęty obowiązkiem dokonywania dostaw do domu na terytorium Półwyspu Iberyjskiego i Balearów, a DISA Gas – na terytorium Wysp Kanaryjskich (zob. pkt 14 niniejszej opinii).
21. Na poparcie swoich skarg Repsol Butano i DISA Gas podnoszą, że należy zastosować w drodze analogii wyrok w sprawie Federutility, w którym dokonano wykładni dyrektywy 2003/55/WE dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE(16), i że istnieje ewidentna sprzeczność pomiędzy prawodawstwem hiszpańskim a prawem Unii Europejskiej, w wyniku czego prawodawstwo to nie powinno być stosowane, a zaskarżone rozporządzenie należy uznać za nieważne.
22. Hiszpańska administracja twierdzi, że dyrektywa 2009/73, która zastąpiła dyrektywę 2003/55, i wyrok w sprawie Federutility nie mają zastosowania do LPG w butlach, a nawet jeśli dyrektywa 2009/73 miałaby być stosowana w drodze analogii, to zaskarżone rozporządzenie jest uzasadnione ze względu na to, że rynek nie jest wystarczająco konkurencyjny.
23. W związku z tym sąd odsyłający zastanawia się, po pierwsze, nad tym, czy mimo że wyrok w sprawie Federutility dotyczy wykładni dyrektywy odnoszącej się gazu ziemnego, ma on zastosowanie do okoliczności będących przedmiotem postępowania głównego, które dotyczą LPG w butlach.
24. W tym względzie sąd odsyłający wskazał w postanowieniach odsyłających, że w swoim wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r.(17) stwierdził nieważność rozporządzenia ITC/2608/2009(18), którego treść jest analogiczna do treści zaskarżonego rozporządzenia, nie kierując do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W wyroku tym sąd odsyłający uznał, że mimo iż wyrok w sprawie Federutility odnosi się do dyrektywy dotyczącej rynku gazu ziemnego, to jednak zawarto w nim wskazówki interpretacyjne wystarczające do tego, aby móc stosować to orzeczenie do przepisów prawa publicznego regulujących sektory pokrewne, takie jak sektor LPG, jeśli odnośny rynek (w tym przypadku rynek hiszpański jako całość) ma wymiar wspólnotowy, i to pomimo tego, że nie istniała dyrektywa mająca szczególne zastosowanie do LPG.
25. Uznając, że wyrok w sprawie Federutility ma zastosowanie do sektora LPG w butlach, sąd odsyłający wskazuje następnie, że nie jest pewien, czy przepisy ustalające maksymalną cenę sprzedaży i wymagające dokonywania dostaw do domu w przypadku określonych rodzajów butli LPG są zgodne z kryteriami przedstawionymi w tym wyroku, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności.
26. Sąd odsyłający wskazuje, że środki te można niewątpliwie uznać za środki służące ochronie odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji socjalnej czy też zamieszkałych na odległych obszarach, zgodne z ogólnym interesem gospodarczym polegającym na utrzymaniu na rozsądnym poziomie cen dostawy LPG w butlach do odbiorców końcowych.
27. Niemniej jednak sąd odsyłający uważa, że ze względu na trzy okoliczności pojawiają się wątpliwości co do zgodności tych środków z prawem Unii. Po pierwsze, są to środki o charakterze powszechnym obowiązujące w odniesieniu do wszystkich konsumentów, niezależnie od ich sytuacji ekonomicznej czy socjalnej. Po drugie, obowiązują one od ponad 18 lat – od przyjęcia ustawy 34/1998, mimo że opierają się na wyraźnie tymczasowym przepisie. Po trzecie, wpływają one potencjalnie na konkurencję na rynku, ponieważ mogą stanowić skuteczną barierę uniemożliwiającą wejście na rynek nowym dostawcom i przyczyniają się do stagnacji obecnej sytuacji ograniczonej konkurencji.
28. W tych okolicznościach Tribunal Supremo (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie w sprawie C‑473/17 i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy w świetle orzecznictwa wynikającego z [wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205] środek ustalający cenę maksymalną dla butli gazu skroplonego, mający chronić odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji socjalnej, jest zgodny z tym orzecznictwem oraz zasadą proporcjonalności w przypadku, gdy zachodzą kumulatywnie lub rozłącznie przedstawione poniżej okoliczności:
– przyjęty środek ma charakter powszechnie obowiązujący w odniesieniu do wszystkich konsumentów i przez czas nieokreślony, »[dopóki warunki dostępu do rynku i konkurencji na] tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające«,
– środek ten obowiązuje od ponad [1]8 lat,
– środek ten może przyczyniać się do stagnacji obecnej sytuacji ograniczonej konkurencji ze względu na utrudnianie wejścia na ten rynek nowych podmiotów gospodarczych?
2) Czy w świetle orzecznictwa wynikającego z [wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205] środek przewidujący obowiązkową dostawę do domu gazu skroplonego w butlach, mający chronić odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji socjalnej czy też zamieszkałych na trudno dostępnych obszarach, jest zgodny z tym orzecznictwem oraz zasadą proporcjonalności w przypadku, gdy zachodzą kumulatywnie lub rozłącznie przedstawione powyżej okoliczności?”.
29. W tych samych okolicznościach Tribunal Supremo (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie w sprawie C‑546/17 i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi, które są sformułowane w niemal identyczny sposób:
„1) Czy w świetle orzecznictwa wynikającego z [wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205] środek ustalający cenę maksymalną dla butli gazu skroplonego, mający chronić odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji socjalnej, jest zgodny z tym orzecznictwem oraz zasadą proporcjonalności w przypadku, gdy zachodzą kumulatywnie lub rozłącznie przedstawione poniżej okoliczności:
– przyjęty środek ma charakter powszechnie obowiązujący w odniesieniu do wszystkich konsumentów i przez czas nieokreślony, »[dopóki warunki dostępu do rynku i konkurencji na] tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające«,
– środek ten obowiązuje od ponad [1]8 lat,
– środek ten może przyczyniać się do stagnacji obecnej sytuacji ograniczonej konkurencji ze względu na utrudnianie wejścia na ten rynek nowych podmiotów gospodarczych?
2) Czy w świetle orzecznictwa wynikającego z [wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in., C‑265/08, EU:C:2010:205] nałożenie na operatora dominującego na danym terytorium obowiązku dokonywania dostaw do domu gazu skroplonego w butlach ze względu na ochronę odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji socjalnej czy też zamieszkałych na trudno dostępnych obszarach jest zgodne z tym orzecznictwem oraz zasadą proporcjonalności w przypadku, gdy zachodzą kumulatywnie lub rozłącznie przedstawione powyżej okoliczności?”.
IV. Postępowanie przed Trybunałem
30. Uwagi na piśmie w sprawie C‑473/17 przedstawili Repsol Butano, rząd hiszpański i Komisja, a w sprawie C‑546/17 – DISA Gas, rząd hiszpański i Komisja.
31. Trybunał postanowił połączyć te sprawy do celów ustnego etapu postępowania i wydania wyroku.
32. Repsol Butano, DISA Gas, rząd hiszpański i Komisja wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 26 września 2018 r.
V. Uwagi stron
33. Repsol Butano i DISA Gas podnoszą, że w świetle wykładni przedstawionej w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility dyrektywa 2009/73 ma zastosowanie do rynku LPG w butlach.
34. W szczególności Repsol Butano i DISA Gas twierdzą, że wewnętrzny rynek energii jest kompetencją dzieloną między Unią a państwami członkowskimi, a to, że Unia nie wykonała jeszcze swojej kompetencji w sektorze LPG, nie oznacza, że państwa członkowskie mogą wykonywać swoje kompetencje bez uwzględnienia wspólnych kryteriów ustanowionych przez Unię w celu stworzenia wolnego i konkurencyjnego rynku energii, jak miało to miejsce w przypadku unijnych dyrektyw dotyczących gazu ziemnego i energii elektrycznej, przy czym nie ma podstaw prawnych, aby nie stosować tych wspólnych kryteriów – w świetle ich wykładni dokonanej przez Trybunał – do rynku jeszcze jednego produktu energetycznego, jakim jest LPG.
35. Repsol Butano i DISA Gas zwracają również uwagę, że zakres stosowania art. 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73 obejmuje „inne rodzaje gazu” – takie jak LPG – „w zakresie, w jakim ich wprowadzanie do systemu gazowego i transport systemem gazowym są technicznie wykonalne i bezpieczne”. W ich ocenie orzecznictwo związane ze sprawą Federutility ma zastosowanie do rynków innych produktów energetycznych stosowanych zamiast gazu ziemnego lub razem z nim, takich jak rynek LPG w butlach.
36. Ponadto Repsol Butano i DISA Gas podniosły na rozprawie, że orzecznictwo związane ze sprawą Federutility znajduje zastosowanie ze względu na bliskość rynków gazu ziemnego i LPG w Unii Europejskiej, oraz to, że przepisy traktatów, a w szczególności te dotyczące podstawowych swobód – art. 34 i art. 106 ust. 2 TFUE – mają zastosowanie do rynku LPG w butlach. W związku z tym Repsol Butano i DISA Gas podkreśliły na rozprawie, że chociaż w świetle art. 14 TFUE państwa członkowskie mogą powierzać usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym przedsiębiorstwom, to jednak muszą one przestrzegać postanowień traktatów, a kryteria określone w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility są tutaj istotne.
37. Na tej podstawie Repsol Butano i DISA Gas podnoszą, że zaskarżone środki są niezgodne z kryteriami określonymi w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility, które trzeba spełnić, aby państwo członkowskie mogło przyjąć środki nakładające na przedsiębiorstwa obowiązki z zakresu usług publicznych.
38. W szczególności Repsol Butano i DISA Gas twierdzą, że ustalenie maksymalnej ceny sprzedaży jest nieproporcjonalne ze względu na okres jego obowiązywania, ogólny charakter i skutki antykonkurencyjne. Po pierwsze, rozwiązanie to raczej nie jest tymczasowe ani ograniczone w czasie, lecz przybrało charakter stały – po 32 latach od przystąpienia Hiszpanii do Unii Europejskiej i niemal 20 latach od wprowadzenia przepisów liberalizujących ustawą 34/1998. Po drugie, aczkolwiek jego celem jest ochrona odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji czy też zamieszkałych na odległych obszarach, to jednak ma ono charakter masowy, ponieważ stosuje się ono do wszystkich konsumentów, bez ograniczenia do wspomnianych grup docelowych. Po trzecie, stanowi ono barierę w rozwoju konkurencyjnego rynku LPG i utrudnia wejście na ten rynek nowym podmiotom gospodarczym. W tym kontekście spółki zwracają uwagę, że Hiszpania jest obecnie jedynym państwem członkowskim z systemem maksymalnych cen LPG w butlach, które nakłada na dostawcę posiadającego największy udział w rynku obowiązek dokonywania dostaw do domu, oraz że cena maksymalna jest znacząco niższa od cen na rynkach innych państw członkowskich.
39. Podobnie Repsol Butano i DISA Gas podnoszą, że obowiązek dokonywania dostaw do domu jest nieproporcjonalny ze względu na jego ogólny i stały charakter oraz antykonkurencyjne skutki, a ponadto dostępne są alternatywne środki, takie jak środki wprowadzające regulowaną zniżkę dla określonych konsumentów znajdujących się w trudnej sytuacji (tzw. „bono social”), które istnieją w innych sektorach energii. Ponadto twierdzą one w świetle kryteriów określonych w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility, że obowiązek dokonywania dostaw do domu ma charakter dyskryminujący, ponieważ dotyczy wyłącznie dostawcy posiadającego największy udział w rynku na danym terytorium, wykluczając tym samym innych dostawców działających na danym terytorium, i nie gwarantuje przedsiębiorstwom z Unii Europejskiej równego dostępu do hiszpańskich konsumentów.
40. Rząd hiszpański utrzymuje, że dyrektywa 2009/73 nie reguluje rynku LPG w butlach, ponieważ jej zakres stosowania ogranicza się do gazu ziemnego i innych gazów korzystających z systemu gazociągowego dla gazu ziemnego(19). Twierdzi także, że dyrektywy 2009/73 i orzecznictwa związanego ze sprawą Federutility nie można stosować przez analogię do sytuacji w postępowaniu głównym, ponieważ w odnośnym przepisie prawa Unii Europejskiej nie ma luk, a sektor LPG stanowi sektor odmienny od sektora gazu ziemnego i nie przyjęto w nim na szczeblu Unii Europejskiej żadnych przepisów harmonizujących dla celów rynku wewnętrznego.
41. Rząd hiszpański uważa zatem, że pytania prejudycjalne są niedopuszczalne, ponieważ nie można rozszerzać zakresu standardu Unii Europejskiej przyjętego w odmiennym stanie faktycznym poza to, co obejmowała wola prawodawcy Unii Europejskiej i prawodawców państw członkowskich.
42. Niemniej jednak rząd hiszpański podnosi, że aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, Trybunał powinien przeformułować pytania z perspektywy art. 14 i 106 TFUE w związku z protokołem (nr 26) w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (zwanym dalej „protokołem nr 26”)(20), który należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie środkom takim jak te będące przedmiotem postępowania głównego.
43. Rząd hiszpański podkreśla w szczególności margines swobody, jakim dysponują państwa członkowskie przy wykonywaniu swoich kompetencji w zakresie zapewnienia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w świetle art. 14 TFUE, protokołu nr 26 i orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 106 ust. 2 TFUE. Stoi na stanowisku, że warunki zawarte w art. 106 TFUE są spełnione ze względu na realizowany ogólny interes gospodarczy oraz proporcjonalność zaskarżonych środków.
44. Na rozprawie rząd hiszpański podkreślił, że ramy prawne będące podstawą niniejszych spraw opierają się na normach prawa pierwotnego Unii, w tym na podstawowych swobodach, art. 106 ust. 2 TFUE, protokole nr 26 i art. 36 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), który gwarantuje prawo podstawowe polegające na dostępie do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. W odniesieniu do podstawowych swobód rząd hiszpański stwierdził na rozprawie, że choć zaskarżone środki można by uznać za ograniczenie w rozumieniu postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów, to są one w każdym razie uzasadnione i proporcjonalne. W tym względzie testem proporcjonalności, który należy zastosować, nie jest test ustanowiony w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility, lecz raczej opiera się on na ogólnych zasadach prawa Unii i uwzględnia art. 36 karty.
45. W odniesieniu do oceny proporcjonalności rząd hiszpański podkreśla między innymi, że środki nie dotyczą wszystkich odbiorców ani wszystkich kategorii butli, lecz odnoszą się przede wszystkim do konsumpcji w gospodarstwie domowym i konsumentów znajdujących się w trudnej sytuacji, a ponadto podlegają okresowemu przeglądowi dokonywanemu przez właściwe organy krajowe. Ponadto rząd hiszpański podnosi, że na hiszpańskim rynku LPG w butlach istnieją szczególne okoliczności, które uzasadniają utrzymywanie maksymalnej ceny sprzedaży(21), oraz że rozważano kilka alternatywnych środków, w tym możliwość wprowadzenia „bono social”, ale odrzucono je, ponieważ były mniej proporcjonalne niż zaskarżone środki.
46. Komisja twierdzi, że dyrektywa 2009/73 nie ma zastosowania do LPG w butlach, ponieważ nie ma o nim mowy w art. 1 dyrektywy 2009/73, a ponadto jego „wprowadzanie do systemu gazowego i transport systemem gazowym [nie] są technicznie wykonalne i bezpieczne” w rozumieniu tego przepisu.
47. Niemniej jednak Komisja uważa, że podstawowe swobody oraz art. 106 ust. 2 TFUE mają znaczenie dla sektora LPG w butlach. W związku z tym Komisja proponuje, by Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne w ten sposób, że do sądu odsyłającego należy zbadanie stosowania podstawowych swobód w tym sektorze, tego, czy zaskarżone środki stanowią ograniczenie tych swobód, oraz – jeśli tak jest – tego, czy są one uzasadnione i proporcjonalne. Zdaniem Komisji kryteria określone w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility dotyczące proporcjonalności można wykorzystać jako punkt odniesienia w tym względzie.
48. Komisja uważa w szczególności, że nie można wykluczyć, iż zaskarżone środki prawdopodobnie będą utrudniać – aczkolwiek pośrednio lub potencjalnie – przywóz LPG z innych państw członkowskich do Hiszpanii, a tym samym będą stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie towarów. Ponadto Komisja podniosła na rozprawie, że szczególne cechy hiszpańskiego rynku LPG w butlach przedstawione w uwagach rządu hiszpańskiego są głównymi przyczynami niewchodzenia na ten rynek nowych dostawców oraz że zaskarżone środki nie mają charakteru dyskryminującego i są proporcjonalne, ponieważ nie wykluczają a priori żadnych przedsiębiorstw działających na rynku, a rząd hiszpański przestrzega zakresu swobody, jaki przysługuje mu przy ustalaniu najbardziej odpowiedniego i proporcjonalnego narzędzia, które pozwoli spełnić cele związane z usługami publicznymi.
VI. Ocena
49. Poprzez swoje pytania sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy określone środki państw członkowskich, nakładające na przedsiębiorstwa obowiązki z zakresu usług publicznych oparte na ogólnym interesie gospodarczym w odniesieniu do rynku LPG w butlach, są zgodne z kryteriami określonymi w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility ze szczególnym uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Środki państwa członkowskiego, o których mowa, obejmują: po pierwsze, ustalanie maksymalnej ceny sprzedaży zawierającej koszt dostawy do domu butli LPG o pojemności 8–20 kg przy masie opakowania przekraczającej 9 kg, a po drugie, nałożenie na hurtowego dostawcę posiadającego największy udział w rynku na danym terytorium obowiązku dokonywania dostaw tych butli do domu konsumenta na jego żądanie(22).
50. Doszedłem do wniosku, że LPG w butlach nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2009/73 oraz że dyrektywy 2009/73 i orzecznictwa związanego ze sprawą Federutility nie można stosować w drodze analogii do sektora LPG w butlach. Uważam zatem, że dyrektywa 2009/73 w świetle wykładni zawartej w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility nie sprzeciwia się środkom państwa członkowskiego takim jak te będące przedmiotem postępowania głównego.
51. Jestem ponadto zdania, że Trybunał nie powinien przeformułowywać pytań prejudycjalnych w odniesieniu do stosowania innych przepisów prawa Unii Europejskiej.
52. Poniżej przedstawiłem szczegóły mojego toku rozumowania, ale najpierw odniosę się do kwestii dopuszczalności wniosków prejudycjalnych.
A. Dopuszczalność
53. Rząd hiszpański podnosi w istocie, że wnioski prejudycjalne są niedopuszczalne, ponieważ przedmiot sporu w postępowaniu głównym nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2009/73 (zob. pkt 41 niniejszej opinii). Aczkolwiek rząd hiszpański proponuje, że Trybunał może udzielić odpowiedzi na przeformułowane pytania prejudycjalne w odniesieniu do wykładni art. 14 i 106 TFUE w związku z protokołem nr 26, niemniej jednak należy odnieść się do tego zarzutu.
54. Przede wszystkim w zakresie, w jakim zarzut ten jest rozumiany w orzecznictwie Trybunału jako zarzut zależący od istotności pytań prejudycjalnych, nie ma podstaw, by twierdzić, że pytania prejudycjalne nie mają żadnego związku ze stanem faktycznym sprawy w postępowaniu głównym, dotyczą hipotetycznego problemu lub też Trybunał nie dysponuje materiałem faktycznym i prawnym, który jest konieczny dla udzielenia użytecznej odpowiedzi na skierowane do niego pytania, co pozwoliłoby obalić domniemanie, że wnioski odsyłające mają znaczenie dla sprawy(23).
55. Ponadto kwestia tego, czy dyrektywa 2009/73 w świetle wykładni zawartej w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility ma zastosowanie w sektorze LPG w butlach, odnosi się do istoty, a nie do dopuszczalności pytań prejudycjalnych(24).
56. W związku z powyższym zarzut niedopuszczalności wniosków odsyłających należy oddalić.
B. Co do istoty sprawy
1. W przedmiocie stosowania dyrektywy 2009/73 i orzecznictwa związanego ze sprawą Federutility w postępowaniu głównym
a) Zakres stosowania dyrektywy 2009/73
57. Trybunał nie zajmował się jeszcze kwestią zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 do LPG(25).
58. Jak orzekł Trybunał, celem dyrektywy 2009/73 jest realizacja całkowicie i skutecznie otwartego oraz konkurencyjnego rynku wewnętrznego gazu ziemnego, na którym wszyscy konsumenci mogą swobodnie wybierać swoich dostawców, a wszyscy dostawcy mogą swobodnie dostarczać swoje produkty odbiorcom(26).
59. W tym celu art. 1 dyrektywy 2009/73 zawiera przepisy dotyczące jej zakresu stosowania i przedmiotu. Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2009/73 stanowi, że dyrektywa ta ustanawia wspólne zasady dotyczące przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego.
60. Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73 stanowi, że zasady ustanowione w niniejszej dyrektywie dotyczące gazu ziemnego, w tym również LNG, „mają zastosowanie w niedyskryminacyjny sposób również w przypadku biogazu i gazu z biomasy albo innych rodzajów gazu w zakresie, w jakim ich wprowadzanie do systemu gazowego i transport systemem gazowym są technicznie wykonalne i bezpieczne”(27).
61. Ani art. 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73, ani żaden inny przepis tej dyrektywy nie wspomina o LPG.
62. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73 to, że LPG można uznać za inny „rodzaj gazu”(28) lub alternatywę czy też uzupełnienie gazu ziemnego(29), nie jest samo w sobie ani decydujące, ani wystarczające dla celów określenia zakresu stosowania dyrektywy 2009/73. Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73 stanowi natomiast, że aby „inny rodzaj gazu” został objęty zakresem stosowania dyrektywy 2009/73, jego wprowadzanie do systemu gazowego i jego transport systemem gazowym muszą być technicznie wykonalne i bezpieczne.
63. Jak wskazały Komisja i rząd hiszpański, wprowadzanie LPG do systemu gazowego i jego transport systemem gazowym nie są technicznie wykonalne i bezpieczne w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73. Z zastrzeżeniem, że sąd odsyłający zweryfikuje tę okoliczność, można stwierdzić, że LPG w butlach nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2009/73.
64. Warto być może zauważyć, że ustalenie to wydaje się zgodne z przebiegiem prac przygotowawczych nad dyrektywą 2009/73.
65. Dyrektywa 2009/73 jest częścią tzw. trzeciego pakietu energetycznego obejmującego zestaw środków Unii Europejskiej w sektorze gazu ziemnego i energii elektrycznej(30). Po poprzednich pakietach, które w wypadku gazu ziemnego obejmowały, najpierw, dyrektywę 98/30(31), a następnie dyrektywę 2003/55, celem dyrektywy 2009/73 jest pełna liberalizacja sektora gazu ziemnego, a tym samym wyeliminowanie pozostałych barier w dostawach gazu ziemnego w całej Unii Europejskiej(32).
66. Pierwotnie w odniesieniu do zakresu stosowania dyrektywy 98/30 w jej art. 1 była mowa wyłącznie o „sektorze gazu ziemnego, włączając w to skroplony gaz ziemny ([LNG])”. Po zmianach wprowadzonych przez Parlament Europejski(33) art. 1 ust. 2 dyrektywy 2003/55 miał podobne brzmienie(34) do aktualnego brzmienia art. 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73 (z pewnymi różnicami)(35). Nie wydaje się, aby w toku przyjmowania poprawek rozważano kwestię LPG.
67. Wydaje się, że tak samo jest w przypadku ostatniego wniosku Komisji dotyczącego zmiany dyrektywy 2009/73 w celu wyeliminowania widocznych luk w unijnych ramach regulacyjnych dla gazociągów prowadzących do państw trzecich i z tych państw(36). W szczególności, chociaż aktualnie Parlament Europejski nie ukończył jeszcze pierwszego czytania wniosku, dokumenty przygotowawcze wydane przez Parlament zawierają proponowaną zmianę art. 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73, która zmierza do tego, aby objąć zakresem stosowania tej dyrektywy „ekologiczny wodór i syntetyczny metan z odnawialnych źródeł energii”(37). Nie wspomina się jednak o LPG.
68. Z uwagi na fakt, że ekologiczny wodór i syntetyczny metan (zwane również zamiennikami gazu ziemnego) to paliwa gazowe, które można wprowadzać do systemu gazowego i transportować systemem gazowym(38), z proponowanej poprawki wraz z poprzednimi poprawkami dotyczącymi dyrektywy 2009/73 można wywnioskować, iż intencją unijnego prawodawcy jest ograniczenie zakresu stosowania tej dyrektywy do gazu ziemnego i innych rodzajów gazów, które mogą wykorzystywać system gazowy.
69. Ponadto wyłączenie LPG z zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 jest zgodne z niektórymi innymi środkami Unii Europejskiej przyjętymi w ramach unijnych przepisów energetycznych, które rozróżniają LPG i gaz ziemny jako odmienne produkty energetyczne. Na przykład rozporządzenie nr 1099/2008 w sprawie statystyki energii co do zasady klasyfikuje LPG w kategorii ropy naftowej i produktów naftowych, odrębnej od kategorii gazu ziemnego(39). Dyrektywa 2014/94/UE w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych również wymienia gaz ziemny i LPG w odrębnych kategoriach w definicji paliw alternatywnych w rozumieniu tej dyrektywy(40).
b) Zastosowanie dyrektywy 2009/73 i orzecznictwa związanego ze sprawą Federutility w drodze analogii
70. Nie przekonuje mnie argumentacja Repsol Butano i DISA Gas, zgodnie z którą dyrektywę 2009/73 i orzecznictwo związane ze sprawą Federutility można zastosować do stanu faktycznego w postępowaniu głównym w drodze analogii – z następujących powodów.
71. Po pierwsze, nie zostały spełnione przesłanki zastosowania dyrektywy 2009/73 w postępowaniu głównym w drodze analogii.
72. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że odwołanie się do analogii zakłada, po pierwsze, istnienie niezamierzonej luki w przepisie prawa Unii, której można zaradzić poprzez zastosowanie przepisów prawa Unii dotyczących podobnych przypadków, a po drugie, że wchodzące w grę interesy w rozpoznawanym przypadku są porównywalne do interesów w sytuacji, dla której ustanowione zostały przepisy Unii Europejskiej(41).
73. Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału, a w szczególności wyrokiem Trybunału w sprawie Kernkraftwerke Lippe-Ems(42), argument za zastosowaniem przepisu dyrektywy w drodze analogii należy odrzucić, jeżeli oznaczałoby to rozszerzenie zakresu stosowania tej dyrektywy wbrew jej wyraźnym przepisom.
74. Jak rozpatrywałem to w opinii w sprawie Cristal Union(43), w sprawie Kernkraftwerke Lippe-Ems zwrócono się do Trybunału z pytaniem, czy obowiązkowe zwolnienie przewidziane w art. 14 ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 2003/96/WE w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej(44) ma zastosowanie do paliwa jądrowego, skoro paliwo to, zgodnie z wymogiem zawartym w tym przepisie, jest „wykorzystywane do produkcji energii elektrycznej”, ale nie jest wymienione wśród „produktów energetycznych”, do których dyrektywa 2003/96 ma zastosowanie zgodnie z jej art. 2 ust. 1. Trybunał orzekł, że paliwo jądrowe nie jest objęte zakresem stosowania tej dyrektywy, i odrzucił argument, zgodnie z którym do paliwa jądrowego wykorzystywanego do produkcji energii elektrycznej powinno się stosować tę dyrektywę przez analogię. Nie ulega wątpliwości, że gdyby Trybunał zastosował zwolnienie do paliwa jądrowego wykorzystywanego do produkcji energii elektrycznej, rozszerzyłby zakres stosowania dyrektywy 2003/96 z naruszeniem jej art. 2 ust. 1(45).
75. W niniejszych sprawach to, że LPG w butlach nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2009/73, nie stanowi luki prawnej, lecz wydaje się odzwierciedlać zamiar prawodawcy Unii, który nie chciał objąć LPG w butlach zakresem stosowania tej dyrektywy. Gdyby Trybunał zastosował przepisy dyrektywy 2009/73 do sektora LPG w butlach w drodze analogii, rozszerzyłby zakres stosowania tej dyrektywy, wykraczając poza wyraźne postanowienia art. 1 ust. 2 dyrektywy 2009/73.
76. Te same rozważania dotyczą również zastosowania do stanu faktycznego w postępowaniu głównym w drodze analogii orzecznictwa związanego ze sprawą Federutility, ponieważ orzecznictwo to interpretuje dyrektywę 2009/73.
77. W orzecznictwie tym Trybunał orzekł, że chociaż interwencja państwa w ustalanie cen w sektorze gazu ziemnego stanowi przeszkodę w realizacji działającego rynku gazu ziemnego, interwencja ta może być jednak dopuszczalna w ramach dyrektywy 2009/73(46), w szczególności na podstawie art. 3 ust. 2 tej dyrektywy(47), który zezwala na nakładanie na przedsiębiorstwa obowiązków użyteczności publicznej w ogólnym interesie gospodarczym, jeśli zostaną spełnione trzy przesłanki. Po pierwsze, środek powinien realizować cel leżący w ogólnym interesie gospodarczym, po drugie, musi on być zgodny z zasadą proporcjonalności i, po trzecie, przewidywać jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne i weryfikowalne zobowiązania z zakresu usług publicznych oraz gwarantować równy dostęp przedsiębiorstw gazowniczych Unii Europejskiej do konsumentów(48).
78. W orzecznictwie tym Trybunał przedstawił właściwemu sądowi krajowemu również następujące wskazówki w odniesieniu do drugiego warunku dotyczącego proporcjonalności, aby zapewnić, że zobowiązania z zakresu usług publicznych, które w myśl art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/73 mogą zostać nałożone na przedsiębiorców, będą naruszać prawo do swobodnego ustalania cen dostawy gazu ziemnego, po dniu 1 lipca 2007 r., jedynie w zakresie niezbędnym do osiągnięcia realizowanego przez te zobowiązania celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym, a w konsekwencji w bezwzględnie ograniczonym okresie – po pierwsze, niezbędne jest, aby środek mógł zagwarantować realizację zamierzonego celu leżącego w ogólnym interesie gospodarczym; po drugie, czas trwania interwencji państwa w ceny powinien być ograniczony do tego, co jest ściśle niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu; po trzecie, wprowadzona w życie metoda interwencji nie powinna wykraczać poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia leżącego w ogólnym interesie gospodarczym celu, którego realizacji interwencja ta służy; i po czwarte, należy ocenić przestrzeganie wymogu konieczności również w odniesieniu do zakresu stosowania środka ratione personae, a dokładniej mówiąc – w odniesieniu do jego beneficjentów(49).
79. Należy podkreślić, że orzecznictwo związane ze sprawą Federutility mieści się w zharmonizowanych ramach ustanowionych dyrektywą 2009/73, które równoważą, z jednej strony, podstawowy cel tej dyrektywy polegający na zapewnieniu w pełni otwartego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego gazu ziemnego w określonych ramach czasowych oraz, z drugiej strony, dopuszczenie pewnych interwencji państwa w regulację cen w formie obowiązków użyteczności publicznej nakładanych w ogólnym interesie gospodarczym zgodnie z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, jeżeli spełnione są ścisłe parametry określone w tym przepisie i rozwinięte w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility, które zawiera wykładnię tego przepisu(50). Na tej podstawie nie uważam, aby kryteria określone przez Trybunał w tym orzecznictwie były sformułowane w sposób ogólny i aby można było uznać, że mają one zastosowanie poza tymi zharmonizowanymi ramami w sektorze, który nie jest objęty unijną dyrektywą dotyczącą liberalizacji sektorowej.
80. Zgodnie z argumentacją przedstawioną przez mojego kolegę rzecznika generalnego M. Szpunara w opinii w sprawie Kernkraftwerke Lippe-Ems(51) jestem zdania, że rozszerzenie zakresu stosowania kryteriów ustalonych w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility na sektor LPG w butlach wykraczałoby poza zakres stosowania dyrektywy 2009/73 i naruszałoby kompetencje państw członkowskich dotyczące ustalania przepisów poza obszarem zharmonizowanym objętym dyrektywą 2009/73.
81. W konsekwencji uważam, że LPG nie należy do zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 i że dyrektywa 2009/73 oraz orzecznictwo związane ze sprawą Federutility nie mają zastosowania przez analogię do stanu faktycznego w postępowaniu głównym.
82. Proponuję zatem, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne zadane w niniejszych sprawach w ten sposób, że dyrektywa 2009/73 w świetle wykładni zawartej w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility nie sprzeciwia się środkom krajowym takim jak omawiane w postępowaniu głównym.
2. Możliwość zastosowania w postępowaniu głównym innych przepisów prawa Unii
83. Pragnę zauważyć, że pytania prejudycjalne – zgodnie ze swym brzmieniem – dotyczą zgodności rozpatrywanych środków państwa członkowskiego z orzecznictwem związanym ze sprawą Federutility „oraz z zasadą proporcjonalności” (zob. pkt 28, 29 niniejszej opinii). Jeżeli zatem Trybunał stwierdziłby, że dyrektywa 2009/73 i orzecznictwo związane ze sprawą Federutility nie mają zastosowania do stanu faktycznego w postępowaniu głównym, można by uznać, że pytania prejudycjalne wymagają od Trybunału, aby udzielił wskazówek w zakresie oceny zgodności tych środków z zasadą proporcjonalności poza tymi ramami prawnymi.
84. Ocena proporcjonalności nie istnieje jednak w próżni(52). Jak wskazano w uwagach przedstawionych Trybunałowi, strony rzeczywiście proponują trzy różne podejścia do badania zgodności zaskarżonych środków z prawem Unii Europejskiej, a w szczególności z zasadą proporcjonalności. Podczas gdy Repsol Butano i DISA Gas opierają się na kryteriach określonych w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility, które zawiera wykładnię dyrektywy 2009/73, rząd hiszpański powołuje się na postanowienia traktatu dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w tym art. 14 i 106 TFUE w związku z protokołem nr 26 i art. 36 karty. Rząd hiszpański wydaje się również przyłączać do uwag Komisji w swoich uwagach dotyczących zastosowania w niniejszych sprawach podstawowych swobód, a w szczególności swobody przepływu towarów.
85. Przyznaję, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału okoliczność, iż sąd odsyłający ograniczył treść swych pytań do wykładni pewnych przepisów prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał dokonał dla tego sądu wykładni prawa Unii we wszystkich aspektach, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, a w tym celu Trybunał może udzielić wskazówek na podstawie m.in. przedstawionych mu na piśmie lub ustnie uwag(53). Ponadto w celu przedstawienia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi Trybunał może przeformułować skierowane pytania prejudycjalne i powołać się na przepisy prawa Unii, do których nie odniósł się sąd odsyłający w swoich pytaniach(54).
86. Niemniej jednak uważam, że w okolicznościach niniejszego postępowania nie jest właściwe, aby Trybunał przeformułował pytania prejudycjalne zgodnie z podejściami proponowanymi przez rząd hiszpański i Komisję, z następujących powodów.
87. Po pierwsze, o ile art. 14 i 106 TFUE stanowią w porządku prawnym Unii wyraz znaczenia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym(55), to jednak przepisy te same w sobie nie stanowią w okolicznościach niniejszych spraw podstawy oceny zaskarżonych środków w świetle prawa Unii Europejskiej, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności(56).
88. Artykuł 14 TFUE wraz z protokołem nr 26 określają miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii(57). Artykuł 14 TFUE(58) jest „postanowieniem ogólnym”, które ma zastosowanie do różnych polityk i rodzajów działalności Unii Europejskiej i stanowi m.in., że usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym powinny funkcjonować na warunkach, które pozwolą im wypełniać ich zadania, bez uszczerbku dla art. 4 TUE i art. 93, 106 i 107 TFUE oraz w ramach odpowiedzialności Unii i państw członkowskich w granicach ich odnośnych kompetencji i stosowania traktatów. Jak orzekł Trybunał w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility, protokół nr 26 uznaje wyraźnie zasadniczą rolę i szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych organów państw członkowskich w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług w ogólnym interesie gospodarczym(59).
89. Jak podkreślił Trybunał również w orzecznictwie związanym ze sprawą Federutility, art. 106 ust. 2 TFUE(60) zmierza do pogodzenia interesu, jaki mają państwa członkowskie w posługiwaniu się niektórymi przedsiębiorstwami jako narzędziami prowadzenia polityki gospodarczej lub społecznej, z interesem, jaki ma Unia w poszanowaniu reguł konkurencji i zachowaniu jedności wspólnego rynku(61). W tym kontekście państwom członkowskim przysługuje uprawnienie – pod warunkiem przestrzegania prawa Unii – do określania zakresu i organizacji świadczenia na swoim terytorium usług w ogólnym interesie gospodarczym, a w szczególności do uwzględniania celów odpowiadających ich polityce krajowej(62). Jednak zgodnie z treścią swych uwag(63) rząd hiszpański nie powołuje się na art. 106 ust. 2 TFUE, wprowadzając odstępstwo od stosowania określonych postanowień traktatu(64).
90. Ponadto, mimo że w uwagach stron wspomniano o podstawowych swobodach, nie uważam, że informacje zgromadzone w aktach sprawy przed Trybunałem są wystarczające, aby określić podstawową swobodę, która ma zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonych środków i na podstawie której Trybunał mógłby udzielić wskazówek dotyczących oceny tych środków w świetle zasady proporcjonalności. W tym kontekście Komisja – kiedy zapytano ją o tę kwestię na rozprawie – podniosła, że nie ma wystarczających informacji, aby wyraźnie określić, które podstawowe swobody mają zastosowanie, i chociaż jako punkt odniesienia stosuje się swobodny przepływ towarów, nie można wykluczyć zastosowania pozostałych podstawowych swobód i dyrektywy usługowej(65).
91. W ten sposób chociaż nie można wykluczyć, że do stanu faktycznego w postępowaniu głównym zastosowanie mają inne przepisy prawa Unii takie jak podstawowe swobody czy prawo konkurencji, sąd odsyłający nie zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o dokonanie wykładni tych przepisów, a ponadto Trybunał nie dysponuje wystarczającymi informacjami dotyczącymi stanu faktycznego i prawnego, aby dokonać takiej oceny(66). Jeżeli Trybunał zmieniłby istotę odesłań prejudycjalnych w tym względzie, stanowiłoby to naruszenie jego obowiązku polegającego na zapewnieniu państwom członkowskim i zainteresowanym stronom możliwości przedstawienia uwag w świetle art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, biorąc pod uwagę, że zainteresowane strony zawiadamia się jedynie o postanowieniu odsyłającym w rozumieniu tego przepisu(67).
92. W konsekwencji uważam, że Trybunał nie powinien przeformułowywać skierowanych pytań prejudycjalnych. Może natomiast wskazać w swojej odpowiedzi, że do sądu odsyłającego należy ustalenie, jakie przepisy traktatów, a w szczególności podstawowe swobody, mają zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonych środków. Sąd ten może oczywiście wystąpić z kolejnym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE.
VII. Wnioski
93. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) w następujący sposób:
(1) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE w świetle wykładni zawartej w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), i późniejszym orzecznictwie nie sprzeciwia się środkowi ustalającemu cenę maksymalną dla butli gazu skroplonego, mającemu chronić odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji socjalnej, gdy zachodzą kumulatywnie lub rozłącznie przedstawione poniżej okoliczności:
– przyjęty środek ma charakter powszechnie obowiązujący w odniesieniu do wszystkich konsumentów i przez czas nieokreślony, „dopóki warunki dostępu do rynku i konkurencji na tym rynku nie zostaną uznane za wystarczające”,
– środek ten obowiązuje od ponad 18 lat,
– środek ten może przyczyniać się do stagnacji obecnej sytuacji ograniczonej konkurencji ze względu na utrudnianie wejścia na ten rynek nowych podmiotów gospodarczych.
(2) Dyrektywa 2009/73, w świetle wykładni zawartej w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205), i późniejszym orzecznictwie nie sprzeciwia się środkowi przewidującemu obowiązkową dostawę do domu gazu skroplonego w butlach, mającemu chronić odbiorców znajdujących się w trudnej sytuacji socjalnej, czy też zamieszkałych na trudno dostępnych obszarach, gdy zachodzą kumulatywnie lub rozłącznie przedstawione powyżej okoliczności.