OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
przedstawiona w dniu 6 grudnia 2018 r.(1)
Sprawa C‑396/17
Martin Leitner
przeciwko
Landespolizeidirektion Tirol
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka społeczna – Dyrektywa 2000/78/WE – Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek – Krajowy system wynagradzania i awansu urzędników – Przepisy państwa członkowskiego uznane za dyskryminujące – Przyjęcie nowych przepisów celem wyeliminowania tej dyskryminacji – Zasady przeniesienia danych osób do nowego systemu – Utrwalenie odmiennego traktowania – Uzasadnienia – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo do odszkodowania – Zasada pierwszeństwa
I. Wprowadzenie
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria) dotyczy wykładni art. 21 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 1, 2, 6, 9, 16 i 17 dyrektywy 2000/78/WE ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy(2).
2. Ten wniosek wpisuje się w ramy sporu pomiędzy urzędnikiem a organem administracji austriackiej, któremu ten urzędnik podlega, a przedmiotem tego sporu jest decyzja wydana przez tenże organ na gruncie federalnego systemu wynagradzania i awansu urzędników, który został przyjęty w Austrii na początku 2015 r., celem wyeliminowania dyskryminacji ze względu na wiek w następstwie wyroku Schmitzer(3).
3. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału w istocie o ustalenie przede wszystkim, czy zasady, zgodnie z którymi urzędnicy będący już w stosunku służbowym są przenoszeni ze starego systemu wynagradzania i awansu do systemu nowego, prowadzą do utrzymania dyskryminacji ze względu na wiek, która jest zabroniona przez prawo Unii, w szczególności w świetle art. 2 i 6 dyrektywy 2000/78 w związku z art. 21 karty. Uważam, że ma to miejsce w niniejszym przypadku, ze względów, które przedstawię w niniejszej opinii.
4. Następnie, odnosząc się do tych samych przepisów i dodatkowo art. 47 karty, sąd odsyłający wyraził wątpliwość co do zgodności z prawem Unii kwestionowanej regulacji krajowej, która, zdaniem sądu, jedynie zadeklarowała eliminację rozpatrywanej dyskryminacji, a nie wyeliminowała jej w sposób konkretny i nie przyznała urzędnikom prawa do skutecznego środka prawnego. Uważam, że te rozważania nie powinny wywoływać żadnych skutków w odniesieniu do niniejszego sporu.
5. Na końcu sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy prawo Unii, a bardziej konkretnie art. 17 dyrektywy 2000/78 oraz art. 47 karty stoją na przeszkodzie kwestionowanej regulacji. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie sąd pyta o to, czy zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga, by przepisy starego systemu, uchylone z mocą wsteczną, były nadal stosowane celem zaradzenia wadliwości nowej regulacji. Uważam, że na te dwa pytania należy udzielić odpowiedzi zniuansowanej, opierając się przede wszystkim na art. 16 wspomnianej dyrektywy.
6. Podkreślam, że istnieje ścisły związek pomiędzy niniejszą sprawą i sprawą C‑24/17, Österreichischer Gewerkschaftsbund, która jest przedmiotem odrębnej opinii, jednakże przedstawionej w tym samym dniu co niniejsza opinia(4).
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
7. Artykuł 1 dyrektywy 2000/78 stanowi, że jej „celem […] jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na […] wiek […] w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
8. Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Pojęcie dyskryminacji”, definiuje w swoim ust. 1 „zasadę równego traktowania” jako „brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1”. Zgodnie z ust. 2 lit. a) tego przepisu „dyskryminacja bezpośrednia występuje, w przypadku gdy dana osoba z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1 traktowana jest mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji”.
9. Artykuł 6 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Uzasadnienie odmiennego traktowania ze względu na wiek”, w ustępie 1 akapit pierwszy stanowi: „[n]iezależnie od przepisów art. 2 ust. 2 państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne”. Artykuł 6 ust. 1 akapit drugi wspomnianej dyrektywy wskazuje, że „takie odmienne traktowanie może polegać między innymi […] na określeniu warunków dolnej granicy wieku, doświadczenia zawodowego lub stażu pracy, wymaganego do zatrudnienia lub niektórych korzyści związanych z zatrudnieniem […]”.
10. Artykuł 9 tej dyrektywy, zatytułowany „Ochrona praw”, przewiduje w swoim ustępie 1, że „[p]aństwa członkowskie zapewnią, aby procedury sądowe i/lub administracyjne oraz, w przypadku gdy uznają to za właściwe, procedury pojednawcze, których celem jest doprowadzenie do stosowania zobowiązań wynikających z niniejszej dyrektywy, były dostępne dla wszystkich osób, które uważają się za pokrzywdzone w związku z naruszeniem wobec nich zasady równego traktowania, nawet po zakończeniu związku, w którym [stosunków, w których] przypuszczalnie miała miejsce dyskryminacja”.
11. Artykuł 16 dyrektywy 2000/78, zatytułowany „Zgodność”, stanowi w swej lit. a), że „[p]aństwa członkowskie podejmują niezbędne działania, aby […] zniesione zostały przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne sprzeczne z zasadą równego traktowania”.
12. Artykuł 17 tej dyrektywy, zatytułowany „Sankcje”, ma następujące brzmienie: „[p]aństwa członkowskie ustanowią zasady stosowania sankcji obowiązujących wobec naruszeń przepisów krajowych przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą i podejmą wszelkie niezbędne działania dla zapewnienia ich stosowania. Sankcje, które mogą określać wypłacenie odszkodowania ofierze, muszą być skuteczne, proporcjonalne i dolegliwe. […]”.
B. Prawo austriackie
1. GehG 2010
13. Zaszeregowanie płacowe urzędników oraz ich awans, który odbywa się co do zasady co dwa lata, został uregulowany przez Gehaltsgesetz 1956(5) (ustawę o wynagrodzeniu z 1956 r., zwaną dalej „GehG 1956”), kilkakrotnie nowelizowaną, w szczególności ze względu na wyroki Trybunału wydane w ramach sporów dotyczących prawa austriackiego w omawianym zakresie.
14. W następstwie wyroku Hütter(6), GehG 1956 została znowelizowana ustawą federalną ogłoszoną w dniu 30 sierpnia 2010 r.(7) (GehG 1956 w brzmieniu nadanym tą ustawą będzie zwana dalej „GehG 2010”).
15. Paragraf 8 ust. 1 GehG 2010 stanowił, że „[a]wans ustala się na podstawie daty odniesienia” oraz że „[o] ile niniejszy paragraf nie stanowi inaczej, okres wymagany dla potrzeb awansu do drugiego stopnia zaszeregowania w ramach każdej grupy zatrudnienia wynosi pięć lat, a w przypadku pozostałych stopni zaszeregowania – dwa lata”.
16. Paragraf 12 ust. 1 GehG 2010 przewidywał, że „[z] zastrzeżeniem ograniczeń, o których mowa w ust. 4–8, datę odniesienia dla potrzeb awansu ustala się przy uwzględnieniu, licząc wstecz od daty zatrudnienia, okresów po dniu 30 czerwca roku, w którym po rozpoczęciu pierwszego etapu edukacji szkolnej ukończono albo ukończono by dziewięć lat nauki […]”.
2. Znowelizowana GehG
17. W następstwie wyroku Schmitzer(8) treść § 8 i § 12 GehG 1956 została znów zmieniona, z mocą wsteczną, na podstawie ustawy federalnej ogłoszonej dnia 11 lutego 2015 r.(9) (GehG 1956 w brzmieniu nadanym tą ustawą będzie zwana dalej „GehG 2015”).
18. Ponadto, celem zapewnienia zgodności z wyrokiem Verwaltungsgerichtshof (sądu administracyjnego, Austria)(10), ustawą federalną ogłoszoną w dniu 6 grudnia 2016 r.(11) dokonano ponownej nowelizacji GehG 1956 (w brzmieniu nadanym tą ustawą zwana będzie dalej „GehG 2016”, a łącznie z GehG 2015 – „znowelizowaną GehG”), w zakresie dotyczącym wejścia w życie § 8 i § 12 GehG 2015.
19. Paragraf 8 GehG 2015, zatytułowany „Zaszeregowania i awans”, w swym ust. 1 przewiduje, że „[k]ategorię zaszeregowania płacowego oraz dalsze awanse ustala się na podstawie stażu pracy”.
20. Paragraf 12 GehG 2015, zatytułowany „Staż pracy (wiek referencyjny)”, stanowi:
„1. Staż pracy obejmuje okresy zatrudnienia w stosunku służbowym podlegające uwzględnieniu przy awansie wraz z podlegającymi zaliczeniu wcześniejszymi okresami zatrudnienia.
2. Zaliczeniu do stażu pracy jako wcześniejszy okres zatrudnienia podlega:
1) praca w ramach stosunku służbowego nawiązanego z jednostką samorządu terytorialnego albo związku gmin państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Republiki Turcji albo Konfederacji Szwajcarskiej;
2) praca w ramach stosunku służbowego nawiązanego z instytucją Unii Europejskiej albo organizacją międzyrządową, której członkiem jest Austria;
3) okresy, w których urzędniczka lub urzędnik byli uprawnieni do renty […] z tytułu niezdolności do pracy na podstawie Heeresversorgungsgesetz (ustawy o ochronie sił zbrojnych), a także
4) okresy odbywania […] zasadniczej służby wojskowej […], przeszkolenia wojskowego […], służby zastępczej […], obowiązkowej służby wojskowej […].
3. Oprócz okresów wymienionych w ust. 2 zaliczeniu jako wcześniejsze okresy zatrudnienia podlega również wykonywanie odpowiedniej działalności zawodowej albo odpowiedniej praktyki w administracji w wymiarze maksymalnie dziesięciu lat. […]”.
21. Paragraf 169c znowelizowanej GehG, zatytułowany „Przeniesienie aktualnych stosunków służbowych”, stanowi w swoich ust. 1–9:
„1. Wszyscy urzędnicy z wymienionych w § 169d grup zatrudnienia i kategorii zaszeregowania, pozostający w dniu 11 lutego 2015 r. w stosunku służbowym, zostaną przeniesieni na podstawie następujących przepisów do nowego systemu wynagrodzenia utworzonego na podstawie niniejszej ustawy federalnej wyłącznie w oparciu o ich dotychczasowe wynagrodzenia. Na podstawie dotychczasowego wynagrodzenia urzędnicy zostaną najpierw przypisani do stopnia zaszeregowania płacowego nowego systemu wynagrodzenia, w którym zagwarantowane będzie dotychczasowe wynagrodzenie. […]
2. Przeniesienie urzędnika do nowego systemu wynagrodzenia następuje poprzez ryczałtowe określenie ich stażu pracy. Dla ryczałtowego określenia miarodajna jest kwota przeniesienia. Kwotę przeniesienia stanowi pełne wynagrodzenie bez ewentualnych nadzwyczajnych awansów, które było podstawą obliczenia miesięcznego wynagrodzenia urzędnika za luty 2015 r. (miesiąc przejściowy). […]
2a. Jako kwotę przeniesienia traktuje się podstawę wynagrodzenia dla danego stopnia zaszeregowania, która była faktycznie miarodajna dla wynagrodzeń wypłaconych w miesiącu przejściowym (zaszeregowanie według odcinka wynagrodzenia). Oceny prawidłowości wynagrodzeń ze względu zarówno na zasadność, jak i wysokość nie dokonuje się. Późniejsza korekta wypłaconych wynagrodzeń ulega uwzględnieniu przy obliczaniu kwoty przejściowej tylko wtedy, gdy:
1) chodzi o naprawienie pomyłki o charakterze faktycznym powstałej przy wprowadzaniu informacji do automatycznego systemu przetwarzania danych oraz
2) błędna treść w sposób oczywisty odbiega od treści zamierzonej, wynikającej z dokumentów istniejących w momencie wprowadzania danych.
[…]
2c. Ustępy 2a oraz 2b dokonują w zakresie statusu pracowników federalnych oraz kadry nauczycielskiej krajów związkowych transpozycji do prawa austriackiego art. 2 oraz 6 dyrektywy 2000/78 […], których wykładni dokonano w wyroku [Specht i in.(12)]. Zasady przeniesienia urzędników mianowanych przed wejściem w życie federalnej reformy wynagradzania z 2015 r. zostały zatem uregulowane w nowym systemie wynagradzania i przewidują one, po pierwsze, że stopień zaszeregowania, do którego zostaną oni od tej chwili zakwalifikowani, jest określany wyłącznie na podstawie kwoty wynagrodzenia zasadniczego, które otrzymywali zgodnie z poprzednim systemem wynagradzania, mimo że ten ostatni system był oparty na dyskryminacji ze względu na wiek urzędnika oraz po drugie, że późniejszy awans na wyższy stopień wynagradzania jest od tej pory obliczany wyłącznie na podstawie okresu doświadczenia zawodowego zdobytego od momentu wejścia w życie reformy wynagradzania z 2015 r.
3. Staż pracy objętych przeniesieniem urzędników stanowi okres, który jest wymagany do awansu z pierwszego stopnia płacowego (od pierwszego dnia) do takiego stopnia płacowego w ramach tej samej grupy zatrudnienia, która w wersji obowiązującej na dzień 12 lutego 2015 r. obejmuje wynagrodzenie o stopień niższe od kwoty przeniesienia. Jeżeli kwota przeniesienia jest równa najniższej kwocie w danym stopniu płacowym w ramach tej samej grupy zatrudnienia, to właściwy jest ten stopień płacowy. Wszelkie kwoty należy zaokrąglić do pełnego euro.
[…]
6. Jeśli nowe wynagrodzenie urzędnika jest niższe od kwoty przeniesienia, wypłacany jest mu jako premia uzupełniająca […] – dodatek utrzymaniowy w wysokości różnicy tych kwot, brany pod uwagę przy obliczaniu świadczeń emerytalnych – aż do osiągnięcia stopnia wynagrodzenia wyższego od kwoty przeniesienia. Porównanie kwot uwzględnia ewentualne dodatki za wysługę lat lub nadzwyczajny awans.
[…]
9. Celem spełnienia oczekiwań związanych z przyszłym awansem, nadzwyczajnym awansem lub dodatkiem za wysługę lat w starym systemie wynagradzania, urzędnikowi należny jest jako premia uzupełniająca […] – dodatek utrzymaniowy, brany pod uwagę przy obliczaniu świadczeń emerytalnych, od momentu osiągnięcia stopnia przejściowego […]”.
22. Zgodnie z § 175 ust. 79 pkt 3 GehG 2016, „[w] brzmieniu nadanym ustawą federalną ogłoszoną w BGBl. I nr 32/2015 wchodzą w życie […] §§ 8 i 12 wraz z tytułami – z dniem 1 lutego 1956 r.; żadnych z wersji tych przepisów ogłoszonych przed dniem 11 lutego 2015 r. nie stosuje się w bieżących i przyszłych postępowaniach […]”.
III. Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
23. Martin Leitner podlegał regułom starego austriackiego systemu wynagradzania i awansu urzędników do lutego 2015 r., a następnie został przeszeregowany w ramach nowego systemu przyjętego wówczas przez ustawodawcę austriackiego.
24. W dniu 27 stycznia 2015 r. wystąpił do Landespolizeidirektion Tirol (regionalnej dyrekcji policji Tyrolu, Austria – zwanej dalej „dyrekcją regionalną”) o ustalenie nowej daty odniesienia dla potrzeb jego awansu oraz zaszeregowania, jak również, w stosownym przypadku, o przypomnienie wynagrodzeń, które były mu należne w świetle jego doświadczenia, zdobytego przed ukończeniem 18. roku życia.
25. Dnia 30 kwietnia 2015 r. dyrekcja regionalna odrzuciła wniosek M. Leitnera jako niedopuszczalny ze względu na to, że reformą GehG 1956, która miała miejsce na początku 2015 r.(13), ustawodawca uchylił wszystkie przepisy odnoszące się do starej daty odniesienia dla potrzeb awansu, wskazując, iż przepisy dotąd właściwe nie mają już zastosowania – z mocą wsteczną, jak również w odniesieniu do postępowań bieżących i przyszłych.
26. M. Leitner złożył skargę do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego), podnosząc, że wspomniana decyzja odrzucająca jest niezgodna z przepisami prawa Unii odnoszącymi się do równego traktowania, w brzmieniu nadanym im wykładnią Trybunału(14). W dniu 7 listopada 2016 r. wspomniany sąd uchylił zaskarżoną decyzję i zwrócił się do dyrekcji generalnej o wydanie decyzji co do istoty w sprawie rozpatrywanego wniosku.
27. W dniu 9 stycznia 2017 r. dyrekcja generalna ponownie orzekła w sprawie wspomnianego wniosku, oddalając go z tego względu, że M. Leitner nie może wywodzić swoich praw ze starego systemu wynagradzania i awansu, jako że w następstwie wskazanej reformy ten system nie może znaleźć zastosowania w żadnym postępowaniu.
28. W dniu 8 lutego 2017 r. M. Leitner złożył skargę na tę decyzję do tego samego sądu celem uzyskania orzeczenia, zgodnie z którym jego zaszeregowanie oraz wynagrodzenia z niego wynikające zostaną ustalone zgodnie z jego wnioskiem z dnia 27 stycznia 2015 r.
29. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 30 czerwca 2017 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 lipca 2017 r., Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 1, 2 i 6 dyrektywy 2000/78 […] w związku z art. 21 karty […] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ono przepisowi prawa krajowego, który w celu wyeliminowania dyskryminacji urzędników pozostających w stosunku służbowym wprowadza regulację przejściową, w ramach której na podstawie pewnej »kwoty przeniesienia«, wyrażonej wprawdzie w kwocie pieniężnej, odpowiadającej jednak określonemu, konkretnemu stopniowi zaszeregowania, dotychczasowy dwuroczny system awansów zostaje zastąpiony przez nowy (sam w sobie wolny od dyskryminacji względem urzędników rozpoczynających służbę) system dwuroczny, co skutkuje dalszym utrzymywaniem się dyskryminacji ze względu na wiek wobec urzędników pozostających w stosunku służbowym?
2) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 17 dyrektywy 2000/78 oraz art. 47 karty […] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ono przepisowi prawa krajowego, który uniemożliwia urzędnikom pozostającym w stosunku służbowym – stosownie do wykładni art. 9 i 16 dyrektywy 2000/78 dokonanej przez Trybunał w wyroku (Schmitzer(15)) – zwrócenie się o ustalenie ich zaszeregowania płacowego na podstawie art. 2 dyrektywy 2000/78 w chwili przed przeniesieniem do nowego systemu wynagrodzenia przez to, że wyłącza zastosowanie właściwych do tego podstaw prawnych z mocą wsteczną z chwilą wejścia w życie podstawowej ustawy pierwotnej, a w szczególności wyklucza możliwość zaliczenia okresów zatrudnienia odbytych przed ukończeniem 18. roku życia?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie: [c]zy postulowana między innymi w wyroku […] [Mangold i in.(16)] zasada pierwszeństwa stosowania prawa Unii nakazuje, żeby regulacje prawne dotyczące urzędników pozostających w stosunku służbowym, które przestały obowiązywać z mocą wsteczną, w momencie przeniesienia do nowego systemu nadal znajdowały zastosowanie, tak by ci urzędnicy z mocą wsteczną mogli zostać zaszeregowani w sposób wolny od dyskryminacji w ramach starego systemu i tym samym zostać przeniesieni do nowego systemu wynagrodzenia w sposób wolny od dyskryminacji?
4) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 1, 2 i 6 dyrektywy 2000/78 w związku z art. 21 i 47 karty […] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ono regulacji prawa krajowego, która likwiduje dyskryminację ze względu na wiek (w odniesieniu do zaliczenia okresów zatrudnienia odbytych przed ukończeniem 18. roku życia) w sposób jedynie deklaratoryjny, stanowiąc, że okresów rzeczywiście odbytych w warunkach dyskryminujących nie należy już postrzegać jako dyskryminujących, pomimo że dyskryminacja trwa faktycznie nadal w sposób niezmieniony?”.
30. Uwagi na piśmie przed Trybunałem przedłożyli M. Leitner, rząd austriacki oraz Komisja.
31. Pismami wysłanymi dnia 14 czerwca 2018 r. Trybunał skierował wniosek o udzielenie wyjaśnień, na który sąd odsyłający odpowiedział, a także zwrócił się o odpowiedź na piśmie na pytanie, na które M. Leitner, rząd austriacki oraz Komisja odpowiedzi udzielili.
32. Podczas rozprawy w dniu 12 września 2018 r. te same strony i zainteresowani przedstawili swoje uwagi ustne.
IV. Analiza
A. Uwagi wstępne
33. Niniejsza sprawa dotyczy nowych przepisów prawa austriackiego związanych z zasadami, zgodnie z którymi doświadczenie zawodowe zdobyte przed wstąpieniem do służby publicznej jest uwzględniane dla potrzeb zaszeregowania i awansu urzędników. Ten system wynagradzania, wprowadzony reformą GehG 1956, która miała miejsce na początku 2015 r., jest analogiczny do systemu przyjętego w tym samym czasie dla pracowników kontraktowych w służbie publicznej(17).
34. Zgodnie z nowym systemem zaszeregowanie płacowe urzędnika i jego późniejszy awans na kolejne stopnie są uzależnione nie od „daty odniesienia”, fikcyjnego punktu wyjścia, a od „stażu pracy”(18). Do obliczenia tego ostatniego bierze się pod uwagę, oprócz okresu aktualnego stosunku pracy, okres wcześniejszego zatrudnienia od momentu objęcia stanowiska, o ile to zatrudnienie zostanie wyraźnie uznane za odpowiednie i to w różnym stopniu, w zależności od rodzaju pracodawcy, a mianowicie – w całości, jeśli zatrudnienie było wykonywane w jednej ze wskazanych jednostek publicznych albo jedynie w granicach maksymalnie 10 lat w innych przypadkach(19).
35. Urzędnicy będący w stosunku służbowym w momencie wejścia w życie reformy(20), która jest stosowana z mocą wsteczną(21), zostają przeniesieni do nowego systemu wynagradzania w drodze przeszeregowania odbywającego się według poniższego schematu(22). Na początku wszyscy urzędnicy, których dotyczy przeniesienie, zostają zaszeregowani do stopnia w nowym systemie na podstawie ich wcześniejszego wynagrodzenia. Następnie ich staż pracy jest określany ryczałtowo w zależności od „kwoty przeniesienia” odpowiadającej stopniowi płacowemu, która jest miarodajna dla wynagrodzenia wypłaconego przez pracodawcę za luty 2015 r. („miesiąc przejściowy”), przy czym prawidłowość tego wynagrodzenia może być weryfikowana jedynie w przypadku poważnych i oczywistych błędów w zapisie(23).
36. Pytania zadane przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) mają na celu w istocie ustalenie, czy rozpatrywane nowe przepisy utrwalają sprzeczną z prawem Unii dyskryminację ze względu na wiek, na którą zwrócono uwagę w wyroku Schmitzer(24), co podnosi M. Leitner, czy też nie ma to miejsca, jak utrzymuje strona pozwana w postępowaniu głównym. W uzasadnieniu swego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd ten wskazuje, że stanowiska wyrażone w tym zakresie przez austriackie sądy najwyższej instancji nie są zbieżne(25).
37. Sąd odsyłający pyta przede wszystkim o zgodność z prawem Unii zasad, według których odbywa się przeniesienie urzędników ze starego systemu wynagradzania i awansu do systemu nowego, po pierwsze, w szczególności w zakresie wybranej metody „kwoty przeniesienia”, a po drugie, w zakresie czysto deklaratywnego charakteru wyeliminowania dyskryminacji (sekcja B). Następnie sąd ten dąży do ustalenia, po pierwsze, czy jest sprzeczne z prawem Unii, a w szczególności z art. 17 dyrektywy 2000/78, jak również art. 47 karty to, że urzędnicy nie mają możliwości powołania się na tę dyrektywę celem określenia „kwoty przeniesienia”, a po drugie, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, tego, czy zasada pierwszeństwa prawa Unii nakazuje stosowanie uchylonego systemu celem niedyskryminującego przeniesienia do nowego systemu (sekcja C).
B. W przedmiocie zasad przeniesienia urzędników ze starego systemu wynagradzania i awansu do systemu nowego (pytania pierwsze i czwarte)
38. Mając na względzie punkty wspólne pierwszego i czwartego z pytań postawionych przez sąd odsyłający, należy, moim zdaniem, przeanalizować je łącznie, nawet jeśli wydaje mi się konieczne udzielenie osobnych odpowiedzi.
1. W przedmiocie utrwalenia dyskryminacji wywołanej przez utrzymany system przenoszenia urzędników (pytanie pierwsze)
39. W swoim pytaniu pierwszym sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności art. 1, 2 i 6 dyrektywy 2000/78 w związku z art. 21 karty należy interpretować w ten sposób, że stoi ono w sprzeczności z regulacją krajową, na mocy której dyskryminujący system wynagradzania jest zastępowany systemem nowym, w przypadku gdy przeniesienie do tego drugiego systemu wszystkich urzędników w służbie publicznej(26) jest dokonywane w ten sposób, iż pierwsze zaszeregowanie w nowym systemie odbywa się zgodnie z wynagrodzeniem wypłaconym za dany miesiąc, które to wynagrodzenie jest obliczone zgodnie z zasadami starego systemu(27). Na wstępie podnoszę, że poprzez sformułowania użyte na końcu rozpatrywanego pytania(28) sąd odsyłający wskazuje wprost, że uznaje a priori, iż uprzednia dyskryminacja została utrzymana przez rozpatrywane przepisy(29).
40. W tym zakresie M. Leitner podnosi, że ze względu na to, iż przepisy będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym przewidują, że przeszeregowanie urzędników będących już w stosunku służbowym odbywa się w oparciu o wynagrodzenie wypłacone za luty 2015 r., ustalane w sposób dyskryminujący, dyskryminacja ze względu na wiek mająca swoje źródło w starym systemie wynagradzania zostaje utrzymana z powodu tego powiązania(30) oraz że argumenty przywołane celem uzasadnienia tych przepisów są niezgodne z prawem Unii. Rząd austriacki nie zaprzecza temu, że skutki dyskryminacji wynikającej ze starego systemu mogą zostać utrwalone, jednak stwierdza, iż zasady przyjęte do przeprowadzenia przeniesienia pracowników do nowego systemu wynagradzania są nie tylko uzasadnione przez zgodne z prawem cele, ale również odpowiednie i niezbędne do ich osiągnięcia. Komisja natomiast uważa, że rozpatrywane przepisy nie są zgodne z wymaganiami wynikającymi z art. 2 i 6 dyrektywy 2000/78, ponieważ utrzymują one nierówne traktowanie ze względu na wiek, które nie jest należycie uzasadnione. Ja jestem tego zdania co Komisja z poniższych powodów.
41. Przede wszystkim, co do przepisów, których dotyczy niniejsze pytanie prejudycjalne, podnoszę, że zasada niedyskryminacji ze względu na wiek jest zarówno zapisana w art. 21 karty i skonkretyzowana w dyrektywie 2000/78, jednak na pytanie zadane w ramach sporu takiego jak spór rozstrzygany w postępowaniu głównym należy odpowiedzieć w świetle przepisów wskazanej dyrektywy, jako że rozpatrywane przepisy krajowe znajdują się w jej zakresie zastosowania(31). Dodatkowo, jako że ani przedmiot dyrektywy 2000/78, ani przyczyny dyskryminacji przez nią zakazane, takie jak te zdefiniowane w jej art. 1, nie są bezpośrednio rozpatrywane w niniejszej sprawie, nie wydaje mi się konieczne, aby Trybunał zajmował się wykładnią tego przepisu.
42. Odnośnie do zarzutów sformułowanych przeciwko przepisom krajowym, których dotyczy postępowanie główne, wydaje mi się, że przepisy te są kwestionowane ze względu na zasady, na podstawie których urzędnicy będący w stosunku służbowym w czasie uchwalania reformy z 2015 r. są przenoszeni ze starego systemu wynagradzania, uznanego za dyskryminujący(32), do systemu nowego. Innymi słowy, należy ustalić, czy rozpatrywane przepisy mogą utrwalać dyskryminację ze względu na wiek wynikającą ze starego systemu, przed zbadaniem, czy te przepisy są obiektywnie i racjonalnie uzasadnione na tyle, że nie podlegają zakazowi przewidzianemu w dyrektywie 2000/78.
43. Po pierwsze, w zakresie istnienia dyskryminacji ze względu na wiek, zauważam, że zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78, dyskryminacja bezpośrednia występuje, w przypadku gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji ze względu na wiek.
44. Poza tym, przypominam, że w wyroku Schmitzer(33), będącym źródłem rozpatrywanej reformy(34), Trybunał stwierdził, iż uregulowanie austriackie, które poprzedziło tę reformę, prowadziło do nierównego traktowania bezpośrednio ze względu na wiek w rozumieniu tego przepisu oraz że to nierówne traktowanie nie zostało w sposób należyty uzasadnione poprzez zgodne z prawem cele i dlatego podlega zakazowi ustanowionemu w art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2002/78.
45. Ponadto Trybunał kilkakrotnie orzekał, że jeśli przeniesienie danej kategorii pracowników do nowego systemu wynagradzania odbywa się jedynie w oparciu o parametr związany z wiekiem, który pochodzi ze starego systemu, tego rodzaju przepisy krajowe mogą utrwalać nierówne traktowanie ze względu na wiek w nowym systemie(35).
46. W niniejszym przypadku § 169c znowelizowanej GehG przewiduje, że przeniesienie urzędników będących w stosunku służbowym przebiega „wyłącznie w oparciu o ich dotychczasowe wynagrodzenia”(36), które były oparte na kryterium wieku. Tym samym te przepisy utrwalają dyskryminację, zgodnie z którą urzędnicy, którzy byli gorzej traktowani w starym systemie otrzymują mniejsze wynagrodzenie niż inni urzędnicy, mimo że ich sytuacje są porównywalne, a to jedynie ze względu na wiek, w jakim byli podczas odbywania wcześniejszego zatrudnienia, jakie należy wziąć pod uwagę.
47. Sąd odsyłający wypowiada się w podobny sposób. Zresztą rząd austriacki, odnosząc się do wyżej przytoczonego orzecznictwa Trybunału, potwierdził, że przepisy nowego systemu wynagradzania mogą przedłużyć dyskryminacyjne skutki starego systemu(37). Poza tym Komisja wskazuje, że z krajowych prac przygotowawczych wynika, iż ustawodawca austriacki w sposób całkowicie celowy opowiedział się za metodą mającą takie konsekwencje(38).
48. A zatem jest moim zdaniem niezaprzeczalne, że rozpatrywane uregulowanie utrwala dyskryminację, a mianowicie nierówne traktowanie bezpośrednio oparte na kryterium wieku w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78, o którym orzekł Trybunał w wyroku Schmitzer(39). Dyskryminacja, która istniała przed rozpatrywaną reformą, jest kontynuowana i to nie w sposób tymczasowy, ale w sposób trwały, a wręcz definitywny(40).
49. Po drugie, w zakresie ewentualnego uzasadnienia nierównego traktowania, które nadal się utrzymuje, należy przypomnieć, że art. 6 dyrektywy 2000/78 pozwala na uniknięcie zakwalifikowania nierównego traktowania jako dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 i tym samym zakazu z tego przepisu wynikającego, jeśli to nierówne traktowanie ze względu na wiek jest „w ramach prawa krajowego […] obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem”, który pokrywa się z celami wskazanymi we wspomnianym art. 6(41) oraz jeśli „środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne”.
50. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o ile w ramach odesłania prejudycjalnego do sądu krajowego, w którego wyłącznej kompetencji leży ocena okoliczności faktycznych, należy ustalenie, czy i w jakim zakresie regulacja wewnętrzna rozpatrywana w postępowaniu głównym spełnia te wymogi, o tyle Trybunał, do którego sąd krajowy zwrócił się o udzielenie użytecznej odpowiedzi, może dostarczyć mu wskazówek, opierając się na aktach postępowania przed sądem krajowym oraz przedstawionych mu uwagach, które umożliwią sądowi krajowemu wydanie rozstrzygnięcia w zawisłej przed nim sprawie(42).
51. W przedmiocie celów mogących uzasadnić treść rozpatrywanej regulacji sąd odsyłający(43) i rząd austriacki wskazują, że zasady przeniesienia przyjęte przez reformę z 2015 r. miały na celu, po pierwsze, uniknięcie zbyt poważnych trudności, które mogłyby wystąpić przy ustalaniu wynagrodzenia dla każdego z licznych urzędników(44) z osobna, a po drugie, to, żeby proces nie wiązał się z kosztami dla państwa i w końcu to, żeby zapobiec istotnemu spadkowi poziomu wynagrodzenia tych urzędników.
52. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, uzasadnienia opierające się na ewentualnych trudnościach administracyjnych i zwiększeniu obciążeń finansowych nie mogą co do zasady być podstawą nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z przewidzianego w dyrektywie 2000/78 zakazu dyskryminacji ze względu na wiek. Jednakże Trybunał przyznał, że nie sposób wymagać badania każdego pojedynczego przypadku w celu ustalenia indywidualnie wcześniejszych okresów zatrudnienia, jako że zarządzanie danym systemem powinno pozostać sprawne z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia(45).
53. Poza tym jest bezsporne, że wyrażona w sposób wyraźny przez ustawodawcę austriackiego(46) wola przyznania określonej grupie osób gwarancji przeniesienia do nowego systemu wynagradzania bez straty finansowej, a zatem z poszanowaniem praw nabytych i ochrony uzasadnionych oczekiwań tych osób, stanowi zgodny z prawem cel polityki zatrudnienia i rynku pracy(47), który może uzasadniać utrzymanie w okresie przejściowym dotychczasowych wynagrodzeń, a w związku z tym systemu dyskryminującego ze względu na wiek(48).
54. Jako że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym rzeczywiście realizuje zgodny z prawem cel w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2000/78, należy następnie zbadać, czy środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne do jego osiągnięcia, zgodnie ze wskazanym przepisem.
55. Co do właściwego charakteru tych przepisów, podobnie jak sąd odsyłający i Komisja mam istotne wątpliwości, czy kwestionowany element reformy z 2015 r., a mianowicie przeniesienie wszystkich urzędników będących w stosunku służbowym „wyłącznie w oparciu o ich dotychczasowe wynagrodzenia”(49), może być uznany za właściwy do osiągnięcia celu w postaci poszanowania praw nabytych i ochrony uzasadnionych oczekiwań tych wszystkich osób, których to dotyczy.
56. Otóż, jak wynika z uwag przedstawionych przez sąd odsyłający, ustawodawca austriacki zastosował szereg środków mających na celu uniknięcie przez wszystkie osoby, które były uprzywilejowane albo nie w poprzednim systemie, istotnego spadku wynagrodzenia z powodu rozpatrywanej reformy(50). Tymczasem sam fakt, że takie środki przejściowe musiały zostać wprowadzone obok kwestionowanego mechanizmu opartego na dotychczasowym wynagrodzeniu pozwala przyjąć, że ten mechanizm nie jest zdolny sam z siebie chronić praw nabytych i uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych.
57. Ponadto w zakresie koniecznego charakteru przepisów takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym uważam, że mechanizm przyjęty w 2015 r. wykracza poza to, co konieczne do osiągnięcia wyżej wskazanego celu. Jak wskazuje Komisja(51), niezależnie od odmiennego stanowiska rządu austriackiego, można było przyjąć inne rodzaje środków, mniej uciążliwe dla osób pokrzywdzonych przez poprzedni system(52), celem ochrony praw nabytych i uzasadnionych oczekiwań wszystkich zainteresowanych urzędników(53), w mojej ocenie nie powodując, że zarządzanie nowym systemem przestałoby być sprawne z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia(54).
58. Ten wniosek narzuca się, moim zdaniem, przede wszystkim w świetle nieograniczonego czasu trwania nowego mechanizmu, który nie pozwala na stopniowe zbliżanie wynagrodzeń urzędników poszkodowanych przez poprzedni system do wynagrodzeń urzędników uprzywilejowanych w taki sposób, by ci pierwsi w krótkim lub średnim okresie, a w każdym razie w przewidywalnym czasie, uzyskali korzyści przyznane tym drugim(55).
59. W tym względzie przypominam, że Trybunał orzekł już, iż rozpatrywany cel nie może uzasadniać środka, który, tak jak w niniejszej sprawie, utrzymuje odmienne traktowanie ze względu na wiek, które miała wyeliminować reforma dyskryminacyjnego systemu. Taki środek, mimo że zapewnia ochronę praw nabytych i uzasadnionych oczekiwań urzędników uprzywilejowanych pod rządami poprzedniej regulacji, nie pozwala na stworzenie niedyskryminacyjnego systemu dla pracowników, którzy dotąd byli w nim nieuprzywilejowani(56).
60. W końcu wskazuję, że argument podniesiony przez rząd austriacki, zgodnie z którym Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (związek zawodowy służby publicznej, Austria) zgodził się na zasady rozpatrywanej reformy, nie może podważać powyższych wniosków. Otóż, podobnie jak państwa członkowskie, partnerzy społeczni muszą działać w zgodzie z obowiązkami wynikającymi z dyrektywy 2000/78(57), nawet jeśli odgrywają centralną rolę przy tworzeniu określonych przepisów(58).
61. Dlatego też uważam, że pomimo szerokiego zakresu uznania przyznanego państwom członkowskim i partnerom społecznym przy wyborze nie tylko sposobu osiągnięcia określonego celu w dziedzinie polityki społecznej i polityki zatrudnienia, lecz również przy definiowaniu środków mogących go zrealizować(59), ustawodawca austriacki nie mógł racjonalnie uznać za właściwe i konieczne przyjęcia przepisów krajowych takich jak § 169c znowelizowanej GehG.
62. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że art. 2 i 6 dyrektywy 2000/78 należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwiają się przewidzianym w rozpatrywanej w postępowaniu głównym regulacji krajowej zasadom, zgodnie z którymi urzędnicy będący w stosunku służbowym są przenoszeni ze starego dyskryminującego systemu wynagradzania do systemu nowego.
2. W przedmiocie znaczenia deklaracji ustawodawcy krajowego oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej (pytanie czwarte)
63. W swoim czwartym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zmierza do tego, by Trybunał ustalił, czy art. 1, 2 i 6 dyrektywy 2000/78 w związku z art. 21 karty – przepisy przytoczone już w pytaniu pierwszym, w związku z art. 47 karty – postanowieniem również już przytoczonym w niniejszej sprawie(60), stoją na przeszkodzie uwzględnieniu stanowczych deklaracji złożonych przez ustawodawcę krajowego, zgodnie z którymi rozpatrywana reforma w sposób należyty kładzie kres dyskryminacji wywołanej przez stosowany uprzednio system. Z motywów postanowienia odsyłającego wynika, że rzeczony art. 47 został wspomniany w tym celu, by Trybunał stwierdził poza tym, czy prawo do skutecznej ochrony sądowej, o którym mowa w tym postanowieniu, zostało naruszone przez ustawodawcę podczas wprowadzania tej reformy.
64. Na wstępie wskazuję, że skupię się tu na wykładni art. 47 karty, uwzględniając moje uprzednie rozważania(61) w zakresie pozostałych przepisów przytoczonych w niniejszym pytaniu celem ich łącznego zastosowania.
65. Nim jednak do tego przejdę, zwrócę uwagę na to, że w zakresie znaczenia prawnego, jakie należy przypisać temu, iż ustawodawca austriacki stwierdził, że wyeliminował dyskryminację ze względu na wiek, „w sposób deklaratoryjny”, sąd odsyłający podnosi, że przyjęte rozwiązanie nie eliminuje tej dyskryminacji za pomocą środków pozwalających na zaradzenie jej w sposób konkretny, ale próbuje to uczynić z mocą wsteczną w drodze prostych deklaracji(62), którym zaprzecza porównanie starego i nowego systemu pokazujące, że przeszeregowanie stanowi „równoległe przesunięcie” rozpatrywanej dyskryminacji ze starego do nowego systemu.
66. M. Leitner nie przedstawił swoich uwag w kwestii, czy w świetle powyższych przepisów prawa Unii jest dopuszczalne, żeby regulacja krajowa ograniczała się do deklaracji, zgodnie z którą eliminuje ona zakazaną dyskryminację, w praktyce ją zachowując.
67. Rząd austriacki podnosi, że nie ma znaczenia to, czy dyskryminacja jest wyeliminowana w sposób rzekomo jedynie deklaratoryjny, ale to czy obowiązujące przepisy krajowe są zgodne z prawem Unii, co było przedmiotem wcześniejszych pytań prejudycjalnych. Komisja, w tym samym duchu, zauważa, że sformułowania zawarte w ustawodawstwie krajowym, takie jak przywołane przez sąd odsyłający, nie zmieniają nic w zakresie niezbędnym do oceny, czy skuteczne stosowanie tego ustawodawstwa jest zgodne z prawem Unii.
68. Zasadniczo podzielam ich punkt widzenia, przypominając, że zadaniem Trybunału jest, by w ramach postępowania prejudycjalnego uwzględnić wszystkie elementy wykładni prawa Unii pozwalające sądowi odsyłającemu samodzielnie ocenić zgodność regulacji krajowej z przepisami prawa Unii, w tym postanowieniami karty(63), niezależnie, w mojej ocenie, od ewentualnych deklaracji ustawodawcy krajowego dotyczących tejże zgodności.
69. W zakresie ewentualnej niezgodności z art. 47 karty(64) sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z nowym systemem wynagradzania i awansu urzędników „kwota przeniesienia”, ustalana w oparciu o stary system, może być przedmiotem jedynie ograniczonej kontroli(65). Sąd pyta o to, czy te przepisy krajowe pozbawiają skuteczności wszelkie skargi oparte na nieprawidłowym zaszeregowaniu, które nie jest spowodowane zwykłym błędem w zapisie(66).
70. M. Leitner twierdzi, że art. 47 karty stoi na przeszkodzie przepisom takim jak wprowadzone przez rozpatrywaną reformę, które przewidują, iż stary system wynagradzania i awansu, uznany za dyskryminujący, nie może być już stosowany we wszelkich postępowaniach tak bieżących, jak i przyszłych(67). Komisja nie odnosi się do tej kwestii. Tymczasem rząd austriacki podnosi, że rozpatrywane przepisy krajowe są zgodne z wymogami art. 47 karty. Podzielam ten pogląd z następujących względów.
71. Przede wszystkim uważam, że jest niepodważalne, iż niniejsza sprawa dotyczy sytuacji, w której państwo członkowskie zastosowało prawo Unii, w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty, w związku z czym ustawodawca federalny miał obowiązek szanować prawa podstawowe zagwarantowane w art. 47 karty, a konkretniej – prawo jednostek do korzystania ze skutecznej ochrony sądowej praw, jakie przysługują im na gruncie prawa Unii(68). Podnoszę, że takowa ochrona jest przewidziana również w sposób wyraźny w dyrektywie 2000/78(69), której transpozycja była wyrażonym wprost celem rozpatrywanej regulacji(70).
72. Poza tym przypominam, że każde państwo członkowskie ma pewną swobodę w tej materii, która pozwala mu określić szczegółowe zasady proceduralne dotyczące środków zaskarżenia mających na celu zapewnienie ochrony praw jednostek wynikających z prawa Unii, pod warunkiem, że te zasady respektują dwa ograniczenia wskazane przez utrwalone orzecznictwo Trybunału, a mianowicie zasadę równoważności oraz zasadę skuteczności(71). Jak już podkreślono, wymogi wynikające z art. 47 karty, które zostały zidentyfikowane przez Trybunał, są równie ograniczone co zależne od wielu czynników, a w szczególności wydaje się, że prawo do skutecznego środka prawnego nie nakazuje, by uprawnione sądy krajowe były w stanie w każdych okolicznościach zmieniać skarżone orzeczenia w odniesieniu do wszystkich elementów, na których są oparte(72).
73. Poza tym ze względu na istniejące powiązania pomiędzy art. 47 akapit pierwszy karty oraz art. 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(73) należy uwzględniać orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnoszące się do tego ostatniego postanowienia(74). Otóż z tego orzecznictwa wynika, że prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem powinno pozwalać jednostkom na powoływanie się na prawa i wolności, o których mowa we wspomnianej konwencji, przy czym to prawo nakłada na państwa obowiązek, którego zakres różni się w zależności od charakteru zarzutu skarżącego, a skuteczny charakter omawianego środka nie jest zależny od pewności pomyślnego dla zainteresowanego wyniku(75).
74. W niniejszym przypadku zauważam, że w ramach nowego austriackiego systemu wynagradzania i awansu zakres merytorycznej kontroli, którą uprawnione sądy krajowe mogą przeprowadzać w odniesieniu do „kwoty przeniesienia”, przesądzającej o przeszeregowaniu danych urzędników(76), jest ograniczony(77). Otóż kontrola ta może obejmować jedynie nieścisłości wynikające z błędów przy wprowadzaniu odpowiednich danych(78), a nie ewentualną nieprawidłowość w obliczeniu wynagrodzenia, od której zależna jest rzeczona kwota, które to obliczenie jest oparte na starym systemie wynagradzania.
75. Jednakże, jak wskazuje rząd austriacki, wszystkie osoby objęte sporną reformą, a mianowicie urzędnicy już zatrudnieni, którzy byli uprzywilejowani albo poszkodowani przez stary system, dysponują środkami odwoławczymi pozwalającymi im skontrolować zgodność z prawem systemu, na mocy którego zostali przeniesieni do nowego systemu wynagradzania i awansu(79). Ta kontrola sądowa prawidłowości rozpatrywanych przepisów może być dokonywana w szczególności w odniesieniu do wymogów prawa Unii, umożliwiając wykrycie ewentualnej niezgodności reformy z tymi wymogami. Skarga wniesiona do sądu w postępowaniu głównym, która doprowadziła do niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wskazuje na istnienie i skuteczność tych środków odwoławczych. Zainteresowani dysponują zatem możliwością dochodzenia przed sądami austriackimi swoich praw, które wywodzą z prawa Unii w warunkach, które, w mojej ocenie, są zgodne z treścią wyżej wskazanego prawa podstawowego do skutecznego środka prawnego w rozumieniu art. 47 karty i pozwalają w szczególności na poszanowanie obowiązków wypływających z dyrektywy 2000/78.
76. Tym samym proponuję, by Trybunał odpowiedział na pytanie czwarte w ten sposób, że art. 47 karty powinien być interpretowany w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, o których mowa w tymże pytaniu.
C. W przedmiocie ewentualnej niezgodności z art. 17 dyrektywy 2000/78 i potencjalnych tego skutków w świetle zasady pierwszeństwa prawa Unii (pytania drugie i trzecie)
77. Biorąc pod uwagę powiązanie dokonane przez sąd odsyłający pomiędzy przedłożonymi Trybunałowi pytaniami drugim i trzecim, należy, moim zdaniem, odpowiedzieć na nie łącznie.
1. W przedmiocie znaczenia art. 17 dyrektywy 2000/78 (pytanie drugie)
78. Celem pytania drugiego jest ustalenie przez Trybunał przede wszystkim, czy „art. 17 dyrektywy 2000/78 oraz art. 47 karty”(80) należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.
79. Będąc bardziej precyzyjnym, sąd odsyłający pyta Trybunał o to, czy jest dopuszczalne w świetle wskazanych dwóch przepisów, aby regulacja krajowa uniemożliwiała urzędnikom będącym już w służbie publicznej powołanie się na art. 2 w związku z art. 9 i 16 wspomnianej dyrektywy, zgodnie z wyrokiem Schmitzer(81) celem „ustalenia ich zaszeregowania płacowego na podstawie [wspomnianego art. 2] w chwili przed przeniesieniem do nowego systemu wynagrodzenia” poprzez fakt, że ta regulacja przewiduje z mocą wsteczną, iż przepisy starego systemu nie znajdują już zastosowania.
80. Pomimo że postanowienie odsyłające tego nie wskazuje w sposób wyraźny, wydaje mi się logiczne stwierdzenie, że problematyka podniesiona w niniejszym pytaniu powinna zostać poruszona jedynie w przypadku, gdyby w odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne Trybunał orzekł, zgodnie z moją propozycją, że rozpatrywana regulacja nie jest zgodna z wymogami wynikającymi z art. 2 i 6 dyrektywy 2000/78.
81. Co do wnioskowanej wykładni art. 47 karty odsyłam do rozważań dotyczących tego zagadnienia dokonanych w ramach odpowiedzi na pytanie czwarte(82), w którym powołano się również na art. 47, opartych jednak w mojej ocenie na bardziej klarownych i adekwatnych stwierdzeniach niż te odnoszące się do niniejszego pytania, jako że to pytanie skupia się głównie na wyżej wskazanych przepisach dyrektywy 2000/78.
82. W mojej ocenie, w zakresie wykładni art. 17 dyrektywy 2000/78, z motywów postanowienia odsyłającego wynika, że sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy ten artykuł przyznaje prawo do wyrównania finansowego(83) urzędnikom będącym już w służbie publicznej, którzy byli dyskryminowani ze względu na wiek przez poprzedni system wynagradzania i awansu, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału(84). W odpowiedzi na wniosek o udzielenie wyjaśnień sąd ten wskazuje, że z wyroku Schmitzer(85) wynika, iż taki urzędnik „powinien mieć możliwość, powołując się na art. 2 wspomnianej dyrektywy, kwestionowania dyskryminującego skutku regulacji celem jej wyeliminowania, niezależnie od faktu, że należne jest mu wyrównanie finansowe z tego tytułu za miniony okres”. Jak dodaje, wydaje mu się, że ustawodawca austriacki nie uwzględnił w sposób należyty wspomnianego art. 17, jako że opowiedział się za środkami mającymi na celu jedynie niewywoływanie kosztów, a nie umożliwiającymi skuteczną eliminację dyskryminacji ze względu na wiek.
83. Nie powołując się wprost na art. 17 dyrektywy 2000/78, M. Leitner podnosi, że dopóki prawo Unii nie zostanie wprowadzone w życie w sposób prawidłowy, osoby poszkodowane powinny otrzymywać te same korzyści co osoby uprzywilejowane. Rząd austriacki natomiast twierdzi, że przyjmując reformę rozpatrywaną w postępowaniu głównym, ustawodawca austriacki wypełnił obowiązki wynikające z art. 16 dyrektywy 2000/78. Komisja ze swojej strony po powołaniu się w swoich uwagach w szczególności na art. 17 tej dyrektywy i uznaniu, że wyrównanie finansowe może być w niniejszym przypadku należne, ostatecznie proponuje, by odpowiedzieć, że w przypadku gdy system jest niezgodny z tą dyrektywą, urzędnicy poszkodowani przez poprzedni system powinni otrzymywać te same korzyści jak te, z których mogli korzystać urzędnicy uprzywilejowani przez ten system, zarówno jeśli chodzi o uwzględnienie okresów służby odbytych przed ukończeniem 18 lat, jak i o awans w ramach skali wynagrodzeń.
84. O ile co do zasady zgadzam się z ostateczną propozycją Komisji, o tyle uważam, że art. 17 dyrektywy 2000/78, wskazany w rozpatrywanym pytaniu prejudycjalnym, w powiązaniu z innymi przepisami tej dyrektywy, nie jest w tych okolicznościach właściwą podstawą prawną do wypowiadania się w zakresie konieczności (lub nie) przyznania wyrównania finansowego osobom poszkodowanym(86).
85. Otóż podnoszę, że wspomniany art. 17, który odnosi się do sankcji, jakie państwa członkowskie powinny nałożyć na sprawców naruszeń w przypadku pogwałcenia przepisów krajowych przyjętych celem transpozycji przedmiotowej dyrektywy(87), nie ma zastosowania w niniejszym przypadku, w którym państwo członkowskie powinno ewentualnie zaradzić(88) we właściwy sposób dyskryminacji będącej efektem nie naruszenia przepisów krajowych, które powinny być obwarowane stosownymi sankcjami(89), a naruszenia wymogów prawa Unii przez same przepisy krajowe.
86. Uważam za bardziej stosowne odniesienie się w niniejszym przypadku do postanowień art. 16 dyrektywy 2000/78, który dotyczy obowiązku państw członkowskich zmiany przepisów krajowych celem zapewnienia ich zgodności z zasadą niedyskryminacji, jak to niedawno kilkakrotnie uczynił Trybunał w podobnych sprawach związanych z przekształceniem krajowych systemów wynagradzania z powodu dyskryminacji(90). Dlatego też proponuję odpowiedzieć na przedmiotowe pytanie w oparciu o przepisy art. 16 dyrektywy(91).
87. W tym względzie Trybunał orzekł już, że wskazany art. 16 nakazuje państwom członkowskim dostosować ich regulacje krajowe do prawa Unii, pozostawiając im jednak swobodę w zakresie wyboru środków właściwych do wyeliminowania niedozwolonej dyskryminacji, które wydają im się najbardziej do tego odpowiednie. Zgodnie z tymże orzecznictwem zniesienie dyskryminacji ze względu na wiek, takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, nie oznacza koniecznie, że osoba dyskryminowana w ramach poprzedniego porządku prawnego automatycznie korzysta z prawa do uzyskania z mocą wsteczną wyrównania finansowego równego różnicy między wynagrodzeniem, które zostałoby jej wypłacone w przypadku braku dyskryminacji i tym, które zostało w istocie wypłacone, lub z prawa do podwyżki przyszłych płac. Jest tak wyłącznie w wypadku, gdy – i tak długo jak – nie zostaną przyjęte przez ustawodawcę krajowego przepisy zmierzające do przywrócenia równego traktowania. Otóż w tym przypadku poszanowanie zasady równego traktowania można zapewnić jedynie w drodze przyznania osobom należącym do grupy gorzej traktowanej tych samych korzyści, jakie przysługują osobom uprzywilejowanym. Jest to reżim prawny, który wobec braku prawidłowego stosowania prawa Unii stanowi jedyny ważny system referencyjny(92).
88. A zatem rozpatrywane uregulowanie odpowiada, moim zdaniem, temu ostatniemu założeniu, jako że uważam, z przyczyn przedstawionych w odniesieniu do pierwszego pytania prejudycjalnego(93), że środki przyjęte przez ustawodawcę austriackiego celem przeniesienia urzędników już zatrudnionych do nowego systemu wynagradzania i awansu nie pozwalają na przywrócenie równego traktowania urzędników, którzy byli poszkodowani przez poprzedni system(94). Skoro nowa regulacja utrwala skutki dyskryminacyjne poprzedniej regulacji(95), poszanowanie zasady równego traktowania nakazuje przyznanie zainteresowanym osobom tych samych korzyści, z których korzystali urzędnicy uprzywilejowani przez stary system – w zakresie zarówno uwzględnienia okresów służby odbytych przed ukończeniem 18. roku życia, jak i awansu w ramach skali wynagrodzeń(96). Bardziej precyzyjnie rzecz ujmując, rozumiem przytoczone wyżej orzecznictwo w ten sposób, że przywrócenie równego traktowania może prowadzić do obowiązku przyznania wyrównania finansowego urzędnikom poszkodowanym, o ile przywrócenie równowagi w ich interesie nie zostanie osiągnięte w możliwie krótkim czasie(97) za pomocą jakiegokolwiek innego środka odpowiedniego do dostosowania przepisów krajowych do prawa Unii.
89. To w ten sposób, moim zdaniem, należy interpretować art. 16 dyrektywy 2000/78 celem udzielenia przydatnej odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne.
2. W przedmiocie znaczenia zasady pierwszeństwa prawa Unii (pytanie trzecie)
90. Przede wszystkim podkreślam, że pytanie trzecie zostało zadane przy założeniu, że Trybunał udzieli odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie, tak jak wskazał sąd odsyłający.
91. W swoim pytaniu trzecim sąd ten zmierza w istocie do ustalenia, w jakim stopniu stosowanie zasady pierwszeństwa prawa Unii(98) mogłoby pozwolić na zaradzenie niezgodności regulacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym z tym prawem, która wynikałaby w szczególności ze sprzeczności z przepisami art. 17 dyrektywy 2000/78, przywołanego w poprzednim pytaniu. Jednakże przypominam, że proponuję przeformułowanie pytania drugiego celem udzielenia przydatnej odpowiedzi w oparciu o wspomniany art. 16(99).
92. W szczególności sąd odsyłający pyta, czy na mocy pierwszeństwa prawa Unii przepisy starego systemu wynagradzania, które zostały uchylone z mocą wsteczną(100), powinny nadal być stosowane w odniesieniu do urzędników, którzy byli już w stosunku służbowym w trakcie wprowadzania reformy, tak aby ci urzędnicy zostali zaszeregowani z mocą wsteczną w sposób niedyskryminujący w ramach starego systemu i dzięki temu mogli zostać przeniesieni bez dyskryminacji do nowego systemu wynagradzania.
93. M. Leitner nie przedstawia stanowiska w zakresie tego trzeciego pytania prejudycjalnego. Rząd austriacki uważa, że nie należy udzielać odpowiedzi na to pytanie, jako że pytanie drugie wymaga odpowiedzi przeczącej ze względu na zgodność z prawem Unii, jednakże dostarcza wskazówek pomocniczych, odnosząc się do orzecznictwa Trybunału dotyczącego zasady pierwszeństwa(101). Według Komisji na pytania drugie i trzecie należy odpowiedzieć łącznie, jako że zmierzają one zasadniczo do ustalenia, czy należy przyznać, albo na podstawie pierwszeństwa prawa Unii, albo na podstawie art. 17 dyrektywy 2000/78, wyrównanie finansowe urzędnikom poszkodowanym przez poprzedni system, uznany za dyskryminujący.
94. Ze swojej strony uważam, że poszanowanie pierwszeństwa prawa Unii w zakresie zniesienia dyskryminacji zakazanej przez to prawo może zostać zapewnione poprzez zastosowanie orzecznictwa odnoszącego się do art. 16 dyrektywy 2000/78, który przywołałem w ramach drugiego pytania prejudycjalnego. Z tego orzecznictwa wynika, że osoby poszkodowane przez dyskryminujący system powinny uzyskać te same korzyści jak te, które przyznano osobom uprzywilejowanym przez ten system(102). Zatem wydaje mi się, że zasada pierwszeństwa prawa Unii znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach dyrektywy 2000/78 w dziedzinie, którą ta dyrektywa reguluje, i w szczególności w obowiązkach wskazanych w art. 16 tej dyrektywy. A zatem w mojej ocenie pytanie trzecie nie wymaga odrębnej odpowiedzi. Niemniej jednak dla celów przeprowadzenia wyczerpującego wywodu przedstawię poniższe uwagi.
95. W sytuacji takiej jak niniejsza, w której została złożona skarga przeciwko organowi administracji państwa członkowskiego, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jeśli sąd krajowy, przed którym zawisł spór, nie może dokonać wykładni regulacji krajowej i zastosować jej zgodnie z dyrektywą 2000/78, nie czyniąc tego wbrew ustawie, zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga odstąpienia od stosowania tej regulacji ze względu na wymogi prawa Unii(103). W niniejszym przypadku poszanowanie tej zasady wymagałoby, celem zagwarantowania pełnej skuteczności prawa Unii, pominięcia przepisów nowego systemu wynagradzania, który jest niezgodny z obowiązkami wynikającymi z tej dyrektywy, w szczególności w odniesieniu do zakazu dyskryminacji ze względu na wiek.
96. Zgodnie z pomocniczymi uwagami rządu austriackiego wymagałoby to odstąpienia od stosowania reguły, zgodnie z którą przeniesienie do nowego systemu powinno się odbywać w sposób ryczałtowy(104), i tym samym ustalania stażu pracy w sposób indywidualny dla każdego urzędnika będącego już w służbie, przeliczając na nowo okresy jego wcześniejszego zatrudnienia, a także jego zaszeregowanie w siatce wynagrodzeń, która z tego wynika(105).
97. Moim zdaniem, sąd krajowy dysponuje swobodą oceny w przedmiocie środków, które może zastosować w takiej sytuacji, pod warunkiem, że pozwalają one na skuteczne wyeliminowanie rozpatrywanej w postępowaniu głównym dyskryminacji ze względu na wiek. Uważam, że najwłaściwszą metodą byłoby usunięcie części przedmiotowego uregulowania, która powoduje utrwalenie tej dyskryminacji, a mianowicie mechanizmu, na mocy którego przeniesienie odbywa się na podstawie wynagrodzenia ustalonego zgodnie ze starym systemem wynagradzania, uznanym za dyskryminujący. Następnie należałoby zidentyfikować korzyści, jakie przysługiwały urzędnikom uprzywilejowanym przez ten system, celem zapewnienia takiego samego traktowania poszkodowanym urzędnikom, na co wskazuję w kontekście wykładni art. 16 dyrektywy 2000/78(106).
98. W przeciwieństwie do tego, co może sugerować trzecie pytanie prejudycjalne, jestem zdania, że zastosowanie orzecznictwa odnoszącego się do zasady pierwszeństwa nie musi prowadzić do stosowania starego systemu wynagradzania na zasadzie przywrócenia przepisów uchylonych z mocą wsteczną(107). Otóż poszanowanie zasady pierwszeństwa prawa Unii nie wymaga od sądu krajowego stosowania regulacji, która została uchylona wolą ustawodawcy państwa członkowskiego. Ponadto ten stary system zawiera przepisy wywołujące dyskryminację ze względu na wiek(108) i przez to nie może być stosowany w celu wyeliminowania tej właśnie dyskryminacji.
V. Wnioski
99. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedłożone przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria):
1) Artykuły 2 i 6 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które w odniesieniu do zaliczenia okresów zatrudnienia odbytych przed ukończeniem 18. roku życia zastępują system wynagradzania uznany za dyskryminujący ze względu na wiek nowym systemem wynagradzania, ale przewidują, że przeniesienie do nowego systemu wszystkich osób już zatrudnionych odbędzie się w oparciu o ich pierwsze zaszeregowanie w nowym systemie, na podstawie miesięcznego wynagrodzenia określonego i obliczonego zgodnie ze starym systemem, z tym skutkiem, że finansowe konsekwencje dotychczasowej dyskryminacji ze względu na wiek nadal trwają.
2) Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy intepretować w ten sposób, ze nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które ograniczają merytoryczną kontrolę, jaką właściwe sądy krajowe mogą przeprowadzać w odniesieniu do zaskarżanych przed nimi decyzji, jednak pozwalają na dokonywanie kontroli zgodności z prawem tych decyzji i w tych ramach na kontrolę zgodności wspomnianych przepisów z prawem Unii.
3) Artykuł 16 dyrektywy 2000/78 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, w którym system znoszący dyskryminację ze względu na wiek w sposób zgodny z tą dyrektywą nie został jeszcze przyjęty, przywrócenie równego traktowania wymaga – jeśli chodzi nie tylko o uwzględnienie okresów służby odbytych przed ukończeniem 18 lat, ale także o awans w ramach skali wynagrodzeń – przyznania osobom poszkodowanym przez poprzedni system takich samych korzyści jak te, z których mogły korzystać osoby uprzywilejowane przez ten system.