CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 6 de diciembre de 2018 (1)
Asunto C‑494/17
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca — MIUR
contra
Fabio Rossato,
Conservatorio di Musica F.A. Bonporti
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Corte d’appello di Trento (Tribunal de Apelación de Trento, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Política social — Trabajo de duración determinada — Contratos celebrados con un empleador público — Medidas destinadas a sancionar el recurso abusivo a contratos de trabajo de duración determinada — Inexistencia del derecho al resarcimiento de daños — Principio de efectividad»
I. Introducción
1. Al igual que en el asunto que dio lugar a la sentencia Mascolo y otros, (2)el Tribunal de Justicia conoce de nuevo de un litigio que tiene por objeto la protección de los trabajadores con contratos de duración determinada en el sector de la escuela pública italiana, en particular en los conservatorios de música. Sin embargo, el interés del presente asunto no radica tanto en el contenido de la Ley n.o 107/2015, (3) introducido por el legislador italiano para ajustarse a esa sentencia del Tribunal de Justicia, como en la interpretación que efectúan de ella la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación, Italia). En efecto, de dicha interpretación resulta que el ámbito de aplicación de la Ley n.o 107/2015 se ha ampliado a los docentes cuya relación laboral de duración determinada se ha transformado en una relación laboral por tiempo indefinido sobre la base «de los procedimientos selectivos anteriores», tal como se ejecutaban antes de la entrada en vigor de esta Ley.
2. Pues bien, esta interpretación tendría por efecto, en la práctica, hacer «tabla rasa», es decir, excluir cualquier resarcimiento del daño causado por la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, en infracción del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, (4) durante los catorce años anteriores a la entrada en vigor de la Ley n.o 107/2015, sin extender a estos trabajadores las medidas legales que dicha Ley establece para prevenir o sancionar los abusos resultantes de la utilización sucesiva de contratos o de relaciones laborales de duración determinada.
3. Este es el problema que presenta la cuestión prejudicial planteada en el presente asunto.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. Con arreglo a lo dispuesto en la cláusula 5 del Acuerdo Marco, titulada «Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva»:
«1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.
2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando resulte […] necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:
a) se considerarán “sucesivos”;
b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido.»
B. Derecho italiano
5. En virtud del artículo 1, apartado 95, de la Ley n.o 107/2015:
«Para el curso escolar 2015/2016, se autoriza al [Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Ministerio de Educación, de Universidades y de Investigación; en lo sucesivo, «Ministerio»)] a aplicar un plan extraordinario de contratación por tiempo indefinido de personal docente para los centros escolares públicos de todo tipo y nivel con objeto de proveer todas las plazas comunes y de apoyo al personal “de Derecho” que sigan estando vacantes tras los procesos de titularización llevados a cabo para este mismo curso escolar con arreglo al artículo 399 del texto único previsto por el decreto legislativo n.o 297 (Decreto Legislativo n.o 297/1994), [(5)] de 16 de abril de 1994, al término de las cuales se suprimirán las listas de aptitud de los concursos-oposición publicadas antes de 2012. Para el curso escolar 2015/2016, se autoriza asimismo al [Ministerio] a proveer el resto de plazas enumeradas en el cuadro 1 que figura como anexo de la presente Ley, distribuidas entre los niveles de enseñanza primaria y secundaria y los diferentes tipos de plazas indicadas en el mismo cuadro, así como entre las diferentes regiones, proporcionalmente, para cada nivel, las plazas de personal docente de las escuelas públicas, habida cuenta también de la presencia de zonas montañosas o de pequeñas islas, de zonas interiores, con escasa densidad de población o fuerte inmigración y de zonas caracterizadas por altas tasas de abandono escolar. Se cubrirán los puestos enumerados en el cuadro 1 para los fines contemplados en los apartados 7 y 85. La distribución de los puestos contemplados en el cuadro 1 entre las diferentes categorías de proceso selectivo quedará garantizada mediante Decreto del responsable del Ufficio scolastico regionale [Dirección Regional de Educación, Italia], en función de las necesidades expresadas por los propios centros escolares, dentro de los límites de las listas de aptitud previstas en el apartado 96. A partir del curso escolar 2016/2017, las plazas enumeradas en el cuadro 1 se incorporarán a la dotación de la entidad autónoma y servirán de este modo para su refuerzo. A partir del curso escolar 2015/2016, las plazas destinadas a reforzar la dotación de personal no podrán ser ocupadas por personal titular de contratos de sustitución de reducida duración y discontinuos. Únicamente para el año escolar 2015/2016, estas plazas no podrán ser asignadas al personal de sustitución previsto en el artículo 40, apartado 9, de la Ley n.o 449 de 27 de diciembre de 1997 [(6)] y no estarán disponibles para las operaciones de movilidad, de uso o de asignación provisional.»
6. Según el artículo 1, apartado 131, de la Ley n.o 107/2015:
«A partir del 1 de septiembre de 2016, los contratos laborales de duración determinada celebrados entre el personal docente, educativo, administrativo, técnico y auxiliar y las instituciones escolares y educativas públicas para cubrir las plazas vacantes disponibles no podrán superar una duración total de treinta y seis meses, incluso de forma discontinua.»
7. El artículo 1, apartado 132, de la Ley n.o 107/2015 tiene el siguiente tenor:
«El estado de previsiones del [Ministerio] dispone la creación de un fondo para los pagos como consecuencia de las resoluciones judiciales que tengan por objeto el resarcimiento de daños resultantes del encadenamiento de contratos temporales por una duración total superior a treinta y seis meses, incluso de forma discontinua, para las plazas vacantes disponibles, con una dotación de 10 millones de euros para cada uno de los años 2015 y 2016 […]»
III. Hechos del litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
8. El Sr. Fabio Rossato prestó servicios como profesor de acordeón mediante contratos de duración determinada sucesivos en el Conservatorio Statale di Musica di Trento F. A. Bonporti (conservatorio estatal de música de Trento F. A. Bonporti, Italia) desde el 18 de noviembre de 2003. Con arreglo a dichos contratos, el Sr. Rossato trabajó para su empleador ininterrumpidamente durante un período de 11 años y 2 meses, en virtud de 17 contratos celebrados con el Ministerio. (7)
9. El 20 de diciembre de 2011, al considerar que las cláusulas que contenían la fecha de finalización de los diferentes contratos de duración determinada sucesivos eran ilegales, el Sr. Rossato interpuso demanda ante el Tribunale di Rovereto (Tribunal de Rovereto, Italia) mediante la que solicitó, con carácter principal, que se declarase la ilegalidad de dichas cláusulas y que se convirtiese su relación laboral en una relación laboral por tiempo indefinido o, con carácter subsidiario, que se reparase el daño causado por la utilización abusiva de contratos de duración determinada, en infracción del Acuerdo Marco, y que se reconociese la antigüedad adquirida a efectos del cálculo de su retribución, con arreglo a la cláusula 4 del Acuerdo Marco.
10. El Tribunale di Rovereto (Tribunal de Rovereto) únicamente estimó la solicitud relativa al reconocimiento de la antigüedad adquirida a efectos retributivos. Dicho tribunal desestimó las pretensiones basadas en la utilización abusiva de los contratos de duración determinada, de conformidad con los principios establecidos por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) en su sentencia n.o 10127/12. (8)
11. El 5 de marzo de 2013, el Ministerio recurrió en apelación dicha sentencia ante la Corte d’appello di Trento (Tribunal de Apelación de Trento, Italia) en la medida en que reconocía la antigüedad adquirida mediante los contratos de duración determinada. El 31 de mayo de 2013, el Sr. Rossato también interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, en la medida en que excluía la utilización abusiva de los contratos de duración determinada, y, en consecuencia, desestimó sus pretensiones de conversión de la relación laboral en una relación laboral por tiempo indefinido y de resarcimiento del daño.
12. El órgano jurisdiccional remitente indica que el procedimiento se aplazó reiteradamente a la espera de las sentencias de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia) y de la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros. (9) El órgano jurisdiccional remitente precisa que, tras el pronunciamiento de esta sentencia, se promulgó la Ley n.o 107/2015, cuya finalidad es «adaptar la normativa nacional al Derecho de la Unión, a fin de evitar los abusos derivados de la utilización de contratos sucesivos de duración determinada para el personal docente y no docente de la escuela pública […] a raíz de la [sentencia Mascolo y otros]».
13. El 2 de septiembre de 2015, en el transcurso del procedimiento, la relación laboral de duración determinada del Sr. Rossato se transformó en relación laboral por tiempo indefinido, en primer lugar, mediante la celebración de un contrato por tiempo indefinido (10) y, a continuación, mediante su titularización. Esta transformación tuvo lugar como consecuencia de su progresión en la lista de aptitud permanente, sobre la base de las circulares ministeriales n.os 36913/15 y 8893/15 del Ministero delle Finanze (ministerio de Economía) y del Ministero della Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Ministerio de Educación, Universidades e Investigación), que autorizaron las contrataciones por tiempo indefinido sobre la base del artículo 19 del Decreto-legge n. 104 (Decreto-ley n.o 104/2013), (11) del artículo 2 del decreto-legge n. 97/2004 (Decreto-ley n.o 97/2004), (12) del artículo 2 de la Ley n.o 508/1999 y del artículo 270 del Decreto Legislativo n.o 297/1994.
14. Según el órgano jurisdiccional remitente, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), (13) aplicando los principios establecidos por la Corte Costituzionale (Tribunal Constitucional), (14) declaró, por lo que se refiere al personal docente, que la transformación de la relación laboral de duración determinada en relación por tiempo indefinido constituía una medida reparadora «proporcionada, eficaz, lo suficientemente efectiva» e idónea para sancionar la utilización abusiva de contratos de duración de determinada y para «eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión», de tal manera que el trabajador en cuestión no podía invocar ningún perjuicio como consecuencia de dicho abuso.
15. El órgano jurisdiccional remitente observa que la «transformación» de la relación laboral en un contrato por tiempo indefinido a la que se refieren las resoluciones de estos dos órganos jurisdiccionales supremos solo surte efectos de cara al futuro y debe distinguirse de la «conversión» de la relación laboral en relación por tiempo indefinido, que es la sanción prevista —además del resarcimiento del daño— para el sector privado y surte efectos en el pasado. (15) El órgano jurisdiccional remitente considera que el Sr. Rossato no puede, con arreglo a la normativa nacional, en su versión modificada a raíz de la sentencia de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) e interpretada por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), obtener ni la conversión en un contrato por tiempo indefinido, que no se aplica a la función pública, ni una indemnización por daños y perjuicios, puesto que la transformación de su relación laboral en un contrato por tiempo indefinido se ha producido como consecuencia de su posición en la lista permanente de aptitud, sobre la base «procesos selectivos anteriores», tal como se aplicaban antes de la entrada en vigor de la Ley n.o 107/2015.
16. Estas circunstancias llevan al órgano jurisdiccional remitente a albergar dudas sobre la legalidad de dicha consecuencia de la interpretación de la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y de la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) con respecto al Acuerdo Marco y a los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Mascolo y otros. (16)
17. En estas condiciones, la Corte d’appello di Trento (Tribunal de Apelación de Trento) decidió, mediante resolución de 13 de julio de 2017, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de agosto de 2017, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse la cláusula 5, apartado 1, del [Acuerdo Marco], en el sentido de que se opone a la aplicación del artículo 1, apartados 95, 131 y 132 de la [Ley n.o 107 de 2015], que prevé la consolidación del puesto de los docentes vinculados por un contrato de duración determinada, sin efecto retroactivo y sin derecho a resarcimiento del daño, como medidas proporcionadas, suficientemente efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas del Acuerdo Marco en relación con las infracciones de dicho Acuerdo consecuencia de la celebración abusiva de sucesivos contratos de duración determinada en el período anterior a aquel en el que las medidas, establecidas en las normas indicadas, han de producir efectos?»
18. Han presentado observaciones escritas el demandante en el litigio principal, el Gobierno italiano y la Comisión Europea. Estas mismas partes estuvieron representadas en la vista celebrada el 27 de septiembre de 2018.
IV. Análisis
A. Sobre la admisibilidad
19. En sus observaciones escritas, el Gobierno italiano propone una excepción de inadmisibilidad de la cuestión prejudicial. Dicho Gobierno sostiene, en primer lugar, que la cuestión prejudicial planteada es de naturaleza hipotética. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente parte de la premisa según la cual el artículo 1, apartados 95, 131 y 132 de la Ley n.o 107/2015 no se aplica al litigio, que se regiría entonces por los artículos 270 y 485 del Decreto Legislativo n.o 297/1994. El Gobierno italiano arguye a este respecto que la relación laboral no se transformó en un contrato por tiempo indefinido en virtud del artículo 1, apartado 95, de la Ley n.o 107/2015, sino con arreglo al procedimiento de transformación de las relaciones laborales en un contrato por tiempo indefinido previsto en el artículo 270 del Decreto Legislativo n.o 297/1994. En consecuencia, aduce que el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que formule una opinión consultiva sobre la compatibilidad de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco con la aplicación retroactiva de la Ley n.o 107/2015. El Gobierno italiano alega, en segundo lugar, que ese órgano jurisdiccional no indica las fechas de comienzo y finalización de los contratos de duración determinada celebrados entre las partes del litigio principal, lo que impediría verificar la existencia de un abuso en la utilización de este tipo de contratos.
20. Considero que estas alegaciones no pueden acogerse.
21. En primer lugar, contrariamente a lo que afirma el Gobierno italiano, de la resolución de remisión se desprende que la Ley n.o 107/2015, tal como ha sido interpretada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), se aplica asimismo a todos los docentes en relación con los cuales la transformación de la relación laboral en una relación por tiempo indefinido se ha efectuado «a través de la ejecución de procesos selectivos anteriores». Por lo tanto, el problema que plantea el presente asunto no reviste carácter hipotético.
22. En segundo lugar, la alegación según la cual no es posible comprobar la calificación de «abusivos» de los contratos de duración determinada celebrados entre las partes, habida cuenta de la falta de indicación, en particular, de las fechas de finalización de estos contratos carece de toda pertinencia. En efecto, el propio órgano jurisdiccional remitente considera, extremo que corresponde a su competencia, que el Sr. Rossato enseñó «ininterrumpidamente» del 18 de noviembre de 2003 al 2 de septiembre de 2015, fecha de la transformación de su relación laboral en un contrato por tiempo indefinido.
23. En estas circunstancias, concluyo que la petición de decisión prejudicial es admisible.
B. Sobre el fondo
1. Observaciones preliminares
24. El presente asunto, al igual que los asuntos que dieron lugar a la sentencia Mascolo y otros, (17) en los que presenté conclusiones, se inscribe en un contexto jurídico complejo y plantea, una vez más, la cuestión de la interpretación del Acuerdo Marco en el sistema nacional de sustitución del personal docente y su aplicación al sector de la escuela pública, en particular, de los conservatorios de música. En aras de una mejor comprensión de las problemáticas que subyacen a la presente petición de decisión prejudicial, me parece pertinente, en esta fase, comenzar mi análisis recordando los elementos esenciales de dicho sistema nacional, tal y como se desprenden de la resolución de remisión. A continuación, procederé a examinar la cuestión prejudicial a la luz de la jurisprudencia y, en particular, de la sentencia Mascolo y otros. (18)
25. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente explica, en esencia, que las disposiciones de la normativa nacional que eran aplicables en el momento en que se interpuso la demanda en primera instancia son el artículo 2, apartado 6, de la Ley n.o 508/1999 y el artículo 4, apartado 1, de la Ley n.o 124/1999, (19) en la medida en que el Sr. Rossato celebró los contratos de duración determinada controvertidos con su empleador tras haber sido asignado a la cátedra del conservatorio de Trento por el Ministerio sobre la base de las listas permanentes de aptitud. (20) En efecto, según las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente, la Ley n.o 508/1999 preveía, respecto de los conservatorios de música y los institutos de arte, la celebración de contratos de duración determinada para cubrir las cátedras y las plazas del personal docente que quedasen efectivamente vacantes, a la espera de la conclusión de los procesos selectivos para la contratación de personal docente titular. Dicho órgano jurisdiccional añade que estas disposiciones no establecían plazos obligatorios ni imponían sanciones en caso de incumplimiento de los términos, meramente indicativos, contenidos en estas disposiciones ni de encadenamiento posterior de los contratos de duración determinada para satisfacer las necesidades permanentes y duraderas de la Administración pública.
26. En el presente asunto, como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, la transformación de la relación laboral de duración determinada del Sr. Rossato se efectuó con arreglo al procedimiento de transformación de las relaciones laborales en un contrato por tiempo indefinido previsto en el artículo 270 del Decreto Legislativo n.o 297/1994. Este órgano jurisdiccional precisa que dicho artículo disponía que la contratación de personal docente se efectuaría, para la mitad de las plazas vacantes disponibles en cada curso escolar, mediante concurso-oposición y, para la otra mitad, mediante el recurso a las listas permanentes de aptitud. (21)
27. En segundo lugar, de la petición de decisión prejudicial se desprende que, a raíz de la sentencia Mascolo y otros, (22)este sistema fue modificado mediante la Ley n.o 107/2015, que prevé la cobertura de las plazas en la relación de puestos de trabajo vacantes disponibles y el cese, de cara al futuro, por lo que se refiere a estas plazas, de la utilización abusiva de contratos de duración determinada. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente expone que las medidas establecidas por la normativa en cuestión tienen por objeto, por una parte, limitar a una duración total de 36 meses, incluso no consecutivos, los contratos de trabajo de duración determinada para cubrir las plazas del personal docente vacantes disponibles (artículo 1, apartado 131) y, por otra parte, crear un fondo para el resarcimiento de los daños causados por la utilización de contratos de duración determinada por una duración total superior al límite de 36 meses, incluso no consecutivos, fijado para cada uno de los cursos 2015 y 2016 (artículo 1, apartado 132). (23) El órgano jurisdiccional remitente señala asimismo que esta misma Ley confirmó, en su artículo 1, apartado 95, que los procesos selectivos deben organizarse cada 3 años y previó, para el curso escolar 2015/2016, un plan extraordinario de contratación por tiempo indefinido de personal docente para cubrir las plazas vacantes de personal «de Derecho», mediante la celebración de un proceso selectivo simplificado, tras titularizar a los docentes clasificados, en el orden correspondiente, en las listas permanentes de aptitud. (24)
28. En tercer lugar, de la resolución de remisión y de las indicaciones facilitadas en la vista se desprende que la transformación de la relación laboral del Sr. Rossato en relación por tiempo indefinido no se efectuó en virtud de la contratación extraordinaria prevista por la Ley n.o 107/2015. Pese a ello, en el presente asunto, la interpretación de esta Ley realizada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) tendría por efecto impedir que el Sr. Rossato pudiera solicitar el resarcimiento del daño causado por la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada antes de la entrada en vigor de la Ley n.o 107/2015. (25)
29. Este es el contexto en el que se inscribe el litigio principal.
2. Examen de la cuestión prejudicial
30. La presente cuestión prejudicial, tal y como ha sido formulada por el órgano jurisdiccional remitente, versa sobre la compatibilidad de las disposiciones de la Ley n.o 107/2015, adoptadas a raíz de la sentencia Mascolo y otros, (26) con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco. La interpretación de esta Ley efectuada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), se opone a que un docente, como es el caso del demandante en el litigio principal —que prestó servicios para el Ministerio mediante 17 contratos de duración determinada sucesivos durante un período ininterrumpido de 11 años y 2 meses, y que ha sido titularizado— obtenga la «conversión» de la totalidad de la relación laboral en un contrato por tiempo indefinido con efecto retroactivo y el resarcimiento del daño causado por la utilización abusiva de contratos de duración determinada.
31. He de recordar, ante todo, que, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este último proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, corresponde, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le hayan planteado. (27)
32. En el presente asunto, considero que, mediante su cuestión prejudicial, la Corte d’appello di Trento (Tribunal de Apelación de Trento) pregunta, en esencia, si la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una interpretación jurisprudencial de disposiciones del Derecho nacional, como las controvertidas en el litigio principal, que regulan las medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de los contratos de duración determinada sucesivos, según la cual está prohibido todo resarcimiento del daño causado por la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada durante el período anterior a la entrada en vigor de dichas disposiciones.
a) Sobre el ámbito de aplicación del Acuerdo Marco y la interpretación de la cláusula 5, apartado 1
33. Conviene recordar que de la cláusula 1 del Acuerdo Marco se deduce que su objeto es la realización de uno de sus objetivos, a saber, establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada. Dicho marco establece un cierto número de disposiciones protectoras mínimas con objeto de evitar la precarización de la situación de los asalariados (28) y, por lo tanto, la menor protección de estos por haber sido contratados por un período de tiempo determinado a lo largo de un período de larga duración. (29) En efecto, esta categoría de asalariados corre el riesgo de quedar excluida, durante gran parte de su carrera profesional, del beneficio de la estabilidad del empleo, que, sin embargo y como se deduce del Acuerdo Marco, (30) constituye un factor importante para la protección de los trabajadores. (31)
34. En la realización de este objetivo, dicho Acuerdo Marco comprende dos tipos de medidas. (32) Por una parte, la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco incluye la obligación de los Estados miembros de introducir una o varias de las medidas de prevención de tales abusos enumeradas en las letras a) a c), cuando no existan medidas legales equivalentes en el Derecho nacional. (33) De ese modo, el Acuerdo Marco asigna a los Estados miembros un objetivo general, consistente en la prevención de tales abusos, dejándoles sin embargo la elección de los medios para alcanzarlo, mientras no ponga en peligro el objetivo o el efecto útil del Acuerdo Marco. (34) Por otra parte, la cláusula 5 del Acuerdo Marco, en particular el punto 2, letra b), impone a los Estados miembros o a los interlocutores sociales la obligación de adoptar medidas destinadas a sancionar los abusos. (35)
35. En el presente asunto, consta que, como ha puesto de relieve el órgano jurisdiccional remitente, se ha producido tal utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada. En efecto, el Sr. Rossato desarrolló su actividad docente «ininterrumpidamente» en el período comprendido entre el 18 de noviembre de 2003 y el 2 de septiembre de 2015, fecha en la que tuvo lugar la transformación de su relación laboral mediante la celebración del contrato por tiempo indefinido, con efecto retroactivo a partir de enero de 2014. En consecuencia, un trabajador como el demandante en el litigio principal, que ha sido contratado como docente para efectuar sustituciones anuales en conservatorios estatales mediante sucesivos contratos de trabajo de duración determinada durante un período ininterrumpido de 11 años y 2 meses, si no existen razones objetivas, está comprendido en el ámbito de aplicación del Acuerdo Marco en virtud de sus cláusulas 2 y 5. (36)
36. Procede precisar, en esta fase, que el órgano jurisdiccional remitente plantea dos cuestiones: por una parte, la toma en consideración de manera parcial de la antigüedad del Sr. Rossato en el momento de su titularización con arreglo a la normativa anterior a la Ley n.o 107/2015, y, por otra parte, la consecuencia de la interpretación de esta Ley realizada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), a saber, la prohibición de cualquier resarcimiento del daño causado por el recurso abusivo a sucesivos contratos de duración determinada a los docentes cuya relación laboral de duración determinada se ha transformado en relación laboral por tiempo indefinido en virtud de la normativa anterior a dicha Ley.
b) Sobre la consideración parcial de la antigüedad
37. El órgano jurisdiccional remitente señala que el Sr. Rossato tuvo derecho a que se tuviera en cuenta parcialmente su antigüedad en el momento de su titularización con arreglo a la normativa anterior a la Ley n.o 107/2015, es decir, a partir de enero de 2014.
38. En efecto, de las observaciones del Gobierno italiano se desprende que el artículo 485 del Decreto Legislativo n.o 297/1994, aplicable al Sr. Rossato en el momento de su titularización, establecía un régimen especial en favor de los docentes del sistema escolar al permitir su titularización con una reconstitución parcial de la carrera. Según dicho Gobierno, esta reconstitución se efectuaba a través de coeficientes y de ajustes que tenían en cuenta la trayectoria previa del docente y que distinguían su situación de la de un docente que aprueba un proceso selectivo en la misma fecha, sin haber prestado servicios previamente mediante un contrato de duración determinada con la Administración educativa. El Gobierno italiano señala que estos ajustes, a través de los cuales dichos períodos solo se tienen en cuenta parcialmente, constituyen una aplicación legal del principio pro rata temporis previsto en la cláusula 4, apartado 2, del Acuerdo Marco.
39. Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe estos extremos, me parece que el Derecho de la Unión no exige, en caso de utilización abusiva de contratos de duración determinada, la transformación de la totalidad de la relación laboral de duración determinada en relación laboral por tiempo indefinido con efecto retroactivo («conversión»). Es preciso recordar, a este respecto, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, habida cuenta de la facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros en relación con la organización de sus propias Administraciones Públicas, en principio estos pueden, sin infringir la Directiva 1999/70 ni el Acuerdo Marco, establecer los requisitos para el acceso a condición de funcionarios de carrera y las condiciones de trabajo de tales funcionarios, en particular cuando prestaron anteriormente servicios para las mencionadas Administraciones mediante contratos de trabajo de duración determinada. (37) El Tribunal de Justicia ha reconocido asimismo que ciertas diferencias de trato entre los funcionarios de carrera seleccionados mediante oposición y los seleccionados tras haber adquirido una experiencia profesional en virtud de contratos de trabajo de duración determinada pueden justificarse, en principio, por las diferencias en las cualificaciones requeridas y la naturaleza de las funciones cuya responsabilidad deben asumir. (38)
40. En particular, es preciso subrayar que el artículo 485 del Decreto Legislativo n.o 297/1994 (39) fue objeto de examen en el marco del asunto que dio lugar a la reciente sentencia Motter. (40) En dicho asunto, el órgano jurisdiccional remitente se preguntaba si el Derecho italiano, al establecer en dicha disposición una fórmula que hacía disminuir gradualmente el reconocimiento de la antigüedad adquirida en virtud de contratos de duración determinada, con ánimo de evitar una discriminación inversa contra los funcionarios que habían superado una oposición, resultaba compatible con la cláusula 4 del Acuerdo Marco. El Tribunal de Justicia declaró que la cláusula 4 del Acuerdo Marco debía interpretarse en el sentido de que no se opone, en principio, a dicha disposición que, para clasificar a un trabajador en una categoría retributiva al ser nombrado funcionario de carrera a través de un concurso de méritos, toma en consideración los periodos de servicio prestados por dicho trabajador mediante contratos de trabajo de duración determinada, computándolos íntegramente hasta el cuarto año y parcialmente, en sus dos terceras partes como máximo, más allá de este límite. (41)
41. Habida cuenta de lo anterior, es preciso entender la cuestión prejudicial planteada en el sentido de que se refiere únicamente a la circunstancia, mencionada por el órgano jurisdiccional remitente, de la falta total de resarcimiento del daño causado por el recurso abusivo a sucesivos contratos de duración determinada a los docentes cuya titularización se llevó a cabo con arreglo a la legislación previa a la Ley n.o 107/2015 y que, en consecuencia, se han visto privados de sus derechos de indemnización existentes como medida de sanción de conformidad con el Acuerdo Marco y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
c) Sobre la consecuencia de la interpretación jurisprudencial de la Ley n.o 107/2015
42. El órgano jurisdiccional remitente, tras haber acreditado claramente la existencia del abuso, pretende que se dilucide si la consecuencia de la interpretación jurisprudencial de la Ley n.o 107/2015, a saber, la prohibición de cualquier resarcimiento del daño causado por la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada durante el período anterior a la entrada en vigor de dicha Ley, constituye una medida destinada a sancionar dicha utilización abusiva.
43. De reiterada jurisprudencia se desprende que cuando el Derecho de la Unión no establece sanciones específicas para el caso de que, como ocurre en el presente asunto, se compruebe no obstante la existencia de abusos, corresponde a las autoridades nacionales adoptar medidas que no solo deben resultar proporcionadas, sino también suficientemente efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco. (42) Además, como el Tribunal de Justicia ha indicado en repetidas ocasiones, cuando se ha producido una utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada, es indispensable poder aplicar alguna medida que ofrezca garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión. (43)
44. De esta jurisprudencia se desprende que los Estados miembros están obligados a garantizar el resultado impuesto por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco y, en consecuencia, su efecto útil. En cualquier caso, deben estar garantizados el principio de efectividad y —si se halla una comparación adecuada en Derecho interno— el principio de equivalencia. (44)
45. Habida cuenta de la interpretación efectuada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) de la normativa controvertida en el litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente expresa sus dudas por lo que se refiere al respeto del principio de efectividad.
46. En efecto, como ha señalado el Tribunal de Justicia en varias ocasiones, el Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada. En efecto, la cláusula 5, apartado 2, del Acuerdo Marco encomienda en principio a los Estados miembros la misión de determinar en qué condiciones los contratos o relaciones laborales de duración determinada se considerarán celebrados por tiempo indefinido. De lo anterior resulta que el Acuerdo Marco no establece en qué condiciones se puede hacer uso de los contratos por tiempo indefinido. (45)
47. De la resolución de remisión se deduce que el legislador italiano decidió establecer en la Ley n.o 107/2015, como medidas de aplicación del Acuerdo Marco, en particular, un plan extraordinario de contratación por tiempo indefinido de personal docente y el resarcimiento de los daños causados por el recurso abusivo a los contratos de trabajo de duración determinada sucesivos de una duración total superior a 36 meses. (46) Pues bien, la interpretación de dicha Ley efectuada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) ha tenido como consecuencia la ampliación de su ámbito de aplicación a los docentes, como el demandante en el litigio principal, únicamente para excluirlos de los derechos conferidos por tales medidas. En particular, por lo que se refiere a la transformación en contratos por tiempo indefinido de los contratos de trabajo de duración determinada sucesivos con arreglo a la normativa anterior a la Ley n.o 107/2015, la interpretación jurisprudencial de esta Ley prohíbe, de manera absoluta, cualquier resarcimiento de los daños causados por el recurso abusivo a los contratos de duración determinada durante los catorce años anteriores a su entrada en vigor.
48. En este contexto se plantea la cuestión de si esta interpretación jurisprudencial puede privar de todo efecto retroactivo a una medida, prevista por el legislador nacional para ajustarse a la Directiva 1999/70 y al Acuerdo Marco, destinada a sancionar el recurso abusivo a los contratos de trabajo de duración determinada sucesivos. En consecuencia, se plantea otra cuestión: ¿constituye dicha medida de sanción, cuya aplicación está prohibida por una interpretación jurisprudencial, una medida suficientemente efectiva y disuasoria?
49. Desde mi punto de vista, no.
50. En primer lugar, según reiterada jurisprudencia, la obligación de los Estados miembros, derivada de una directiva, de alcanzar el resultado que esta prevé, así como su deber, conforme al artículo 4 TUE, de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de dicha obligación, se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, incluidas, en el marco de sus competencias, las autoridades judiciales. (47)
51. En segundo lugar, si bien me parece acertado considerar que, en principio, la Ley n.o 107/2015 establece medidas destinadas a prevenir y a sancionar el recurso abusivo a sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en relación con los docentes del sector público, (48) consta que esta Ley introduce tales medidas únicamente de cara al futuro y que la interpretación jurisprudencial de dicha Ley tiene como consecuencia la prohibición de cualquier resarcimiento de los daños causados por los abusos producidos antes de su entrada en vigor, es decir, durante los catorce años anteriores. (49)
52. En tercer lugar, es preciso recordar que, como se desprende de la resolución de remisión, la transformación de los contratos de trabajo de duración determinada sucesivos del demandante en el litigio principal en un contrato por tiempo indefinido se debe exclusivamente a su progresión en la lista de aptitud en el marco de la normativa anterior a la Ley n.o 107/2015.(50)
53. A este respecto, es preciso recordar que, en la sentencia Mascolo y otros, (51)el Tribunal de Justicia declaró la incompatibilidad con el Derecho de la Unión de la normativa nacional anterior a la Ley n.o 107/2015, en la medida en que excluía todo derecho a la reparación del perjuicio sufrido como consecuencia de la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector de la enseñanza. En efecto, según el Tribunal de Justicia, puesto que la normativa controvertida en dicho asunto tampoco permitía la transformación de los contratos de trabajo de duración determinada sucesivos en un contrato o en una relación laboral por tiempo indefinido, la única posibilidad para un trabajador que hubiera realizado sustituciones en virtud del artículo 4 de la ley n.o 124/1999 en una escuela de titularidad estatal de obtener la transformación de sus sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en un contrato o una relación de trabajo por tiempo indefinido residía en la titularización a través de la progresión en la lista de aptitud. (52) No obstante, el Tribunal de Justicia consideró que «dado que tal posibilidad es aleatoria, […] no puede tener la consideración de sanción con un carácter lo suficientemente efectivo y disuasorio para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas para la aplicación del Acuerdo Marco». El Tribunal de Justicia también consideró que el plazo de titularización de los docentes en el marco del régimen aplicable antes de la entrada en vigor de la Ley n.o 107/2015 era «tan variable como incierto». (53)
54. Me parece evidente que el Sr. Rossato se encuentra en una situación análoga a la de los demandantes en los asuntos que dieron lugar a la sentencia Mascolo y otros. (54) En efecto, la titularización del Sr. Rossato no se produjo a través de la contratación extraordinaria prevista por la Ley n.o 107/2015, sino como resultado de su progresión en la lista permanente de aptitud en el marco del régimen anterior a la Ley n.o 107/2015, es decir, en virtud del artículo 2, apartado 6, de la Ley n.o 508/1999, cuyo contenido es análogo al del artículo 4, apartado 1, de la Ley n.o 124/1999. (55) De ello se desprende no solo que la titularización del demandante en el litigio principal dependía, al igual que en los asuntos que dieron lugar a la sentencia Mascolo y otros, de circunstancias imprevisibles y aleatorias, (56) sino también que la interpretación de la Ley n.o 107/2015 realizada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), excluyó «toda posibilidad para estos docentes […] de obtener la indemnización del perjuicio causado, en su caso», como consecuencia del recurso abusivo a los contratos de duración determinada. (57) Ahora bien, en esta situación, la reparación del daño causado por la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada es la única medida sancionadora para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en virtud del Acuerdo Marco.
55. En el presente asunto, una cosa está clara: la transformación de la relación laboral del demandante en el litigio principal no se deriva de la medida de sanción prevista por la normativa controvertida. Por lo tanto, es preciso no confundir la transformación del contrato o de la relación laboral de duración determinada de los docentes en un contrato o relación laboral por tiempo indefinido efectuada como resultado de su progresión en la lista de aptitud en el marco del régimen aplicable antes de la entrada en vigor de la Ley n.o 107/2015 con la transformación efectuada en virtud del plan extraordinario de contratación como medida de sanción prevista por el legislador italiano para ajustarse a lo dispuesto en la Directiva 1999/70 y en el Acuerdo Marco.
56. A este respecto, debo recordar que, según el Tribunal de Justicia, aunque sea cierto que, al aplicar la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco, un Estado miembro tiene la facultad de tomar en consideración las necesidades de un sector específico, como el de la enseñanza, esta facultad no puede entenderse como una dispensa de la obligación de establecer una medida adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada. (58) De este modo, el hecho de que el Sr. Rossato haya obtenido, tras un período de 11 años y 2 meses, la transformación de su relación laboral de duración determinada en una relación laboral por tiempo indefinido en virtud del régimen anterior a la Ley n.o 107/2015 no exime al Estado miembro de su obligación de sancionar la infracción que ha persistido durante este período. En efecto, esta transformación de la relación laboral, que, como consecuencia de una interpretación jurisprudencial, está desprovista de cualquier posibilidad de resarcimiento del daño causado por el recurso abusivo a los contratos de duración determinada sucesivos, no es suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo Marco.
57. En cuarto lugar, cabe subrayar que, según reiterada jurisprudencia, si un Estado miembro elige sancionar una infracción del Derecho de la Unión mediante la concesión de una indemnización, esta debe ser eficaz y tener un efecto disuasorio adecuado en el sentido de que debe permitir compensar adecuada e íntegramente los perjuicios sufridos. (59)
58. Me parece, como afirma acertadamente la Comisión, que dichos requisitos no concurren en el presente asunto. En efecto, no se ha adoptado ninguna medida destinada a sancionar la utilización abusiva, durante catorce años, de los contratos de duración determinada celebrados antes de la adopción de la Ley n.o 107/2015, y ello, como observa el órgano jurisdiccional remitente, sin tener en cuenta el número de contratos celebrados y el número de años durante los que se ha perpetuado esta utilización abusiva. La inadecuación de la interpretación jurisprudencial de la Ley n.o 107/2015 por lo que se refiere a las sanciones de los abusos pasados es todavía más evidente si se tiene en cuenta que el artículo 1, apartado 132, de dicha Ley prevé la creación de un fondo para el pago de cara al futuro de posibles reparaciones de daños cuanto el contrato de duración determinada supere la duración de 36 meses. En cambio, una persona, como el demandante en el litigio principal, que ha prestado sus servicios durante más de 11 años consecutivos en virtud de la renovación abusiva de contratos de duración determinada, celebrados para cubrir necesidades permanentes y duraderas que, como tales, no justifican el recurso a este tipo de contratos en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco, no tiene derecho a indemnización. (60)
59. Por consiguiente, de cuanto antecede resulta que una interpretación jurisprudencial de una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal no parece, sin perjuicio de las comprobaciones que debe llevar a cabo el órgano jurisdiccional remitente, ajustarse a los requisitos derivados de la sentencia Mascolo y otros. (61)
60. Por último, desde mi punto de vista, un último elemento es importante para interpretar la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco. De la resolución de remisión se desprende que la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) han indicado que un trabajador únicamente puede demostrar la existencia del daño y solicitar el resarcimiento de éste si se trata de un perjuicio específico y distinto del inmediatamente vinculado a la utilización abusiva de sucesivos de duración determinada.
61. Debo señalar, a este respecto, que el daño que da lugar a reparación, al que se refieren el Acuerdo Marco y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, concierne al daño específico vinculado a la utilización abusiva de contratos de duración determinada sucesivos durante gran parte de la carrera profesional de un trabajador, excluyéndolo del beneficio de la estabilidad del empleo, el cual se concibe, como se deduce del párrafo segundo del preámbulo del Acuerdo Marco y de los puntos 6 a 8 de las consideraciones generales de dicho Acuerdo Marco, como un factor importante para la protección de los trabajadores. (62) La reparación de este daño constituye una medida de sanción específica de la infracción de las disposiciones del Acuerdo Marco. De este modo, el hecho de que este mismo trabajador pueda solicitar, con arreglo al Derecho nacional, la reparación de otros tipos de daños que puedan estar vinculados o ser colaterales al daño principal (tales como los daños causados a la salud o los daños morales), pero que no están directamente vinculados a la violación del Derecho de la Unión, no afecta a mis conclusiones, a saber, la falta de carácter suficientemente efectivo y disuasorio de una medida de sanción que no se aplica a los docentes cuya titularización se haya llevado a cabo con arreglo a la normativa anterior a la Ley n.o 107/2015, como el demandante en el litigio principal.
62. En efecto, la Ley n.o 107/2015, prevista por el legislador italiano para ajustarse al Derecho de la Unión, ha tenido como consecuencia una mejora de la situación de los docentes cuya relación laboral de duración determinada ha sido o será transformada en relación laboral por tiempo indefinido después de su entrada en vigor. En cambio, la interpretación jurisprudencial de esta Ley ha mermado la situación de aquellos docentes, como el demandante en el litigio principal, respecto de los cuales la transformación de la relación laboral de duración determinada en una relación laboral por tiempo indefinido ha tenido lugar antes de la entrada en vigor de dicha Ley, y ello a pesar de las exigencias derivadas de la sentencia Mascolo y otros. (63) En consecuencia, esta medida no es idónea ni para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración de determinada ni para eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión, (64) extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
V. Conclusión
63. Habida cuenta del conjunto de consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión planteada por la Corte d’appello di Trento (Tribunal de Apelación de Trento, Italia):
La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una interpretación jurisprudencial de disposiciones del Derecho nacional, como las controvertidas en el litigio principal, que regulan las medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, según la cual está prohibido todo resarcimiento del daño causado por la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada durante el período anterior a la entrada en vigor de dichas disposiciones, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.