SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MACIEJA SZPUNARJA,
predstavljeni 6. decembra 2018(1)
Zadeva C‑494/17
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR
proti
Fabiu Rossatu,
Conservatorio di Musica F.A. Bonporti
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte d’appello di Trento (višje sodišče v Trentu, Italija))
„Predhodno odločanje – Socialna politika – Zaposlitev za določen čas – Pogodbe, sklenjene z delodajalcem iz javnega sektorja – Ukrepi za sankcioniranje zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas – Neobstoj pravice do povračila škode – Načelo učinkovitosti“
I. Uvod
1. Sodišče tako kot v zadevah, v katerih je bila izdana sodba Mascolo in drugi(2), znova odloča o sporu v zvezi z zaščito delavcev, ki so za določen čas zaposleni v sektorju italijanske javne šole, zlasti v glasbenih konservatorijih. Vendar se bistvo te zadeve ne nanaša toliko na vsebino zakona št. 107/2015(3), ki jo je italijanski zakonodajalec vstavil zaradi izvršitve te sodbe Sodišča, kot na razlago tega zakona, ki sta jo podali Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija). Iz te razlage namreč izhaja, da je bilo področje uporabe zakona št. 107/2015 razširjeno na učitelje, katerih delovno razmerje za določen čas je bilo spremenjeno v delovno razmerje za nedoločen čas na podlagi „prejšnjih izbirnih in razpisnih instrumentov“, kakršni so veljali pred začetkom veljavnosti tega zakona.
2. S to razlago pa naj bi se v praksi „izbrisala“, to je izključila vsa povračila škode zaradi zlorabe veriženja pogodb za določen čas ob kršitvi okvirnega sporazuma o delu za določen čas(4) za 14 let pred začetkom veljavnosti zakona št. 107/2015, in to ne da bi se na te delavce razširili zakonski ukrepi, ki so s tem zakonom določeni za preprečevanje ali sankcioniranje zlorab, izhajajočih iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.
3. To je problem, ki se v tej zadevi postavlja z vprašanjem za predhodno odločanje.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Določba 5 okvirnega sporazuma z naslovom „Ukrepi za preprečevanje zlorab“ določa:
„1. Za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas, države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji in/ali socialni partnerji, kadar ni ustreznih pravnih ukrepov, ki bi preprečevali zlorabo, uvedejo enega ali več naslednjih ukrepov tako, da upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev:
(a) objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev takšnih pogodb ali razmerij;
(b) najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas;
(c) število obnovitev takšnih pogodb ali razmerij.
2. Države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji in/ali socialni partnerji po potrebi določijo, pod kakšnimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja:
(a) štejejo za ‚zaporedna‘;
(b) štejejo za pogodbe ali razmerja za nedoločen čas.“
B. Italijansko pravo
5. Člen 1(95) zakona št. 107/2015 določa:
„Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca [(ministrstvo za izobraževanje, univerze in raziskave, v nadaljevanju: ministrstvo)] je za šolsko leto 2015/2016 pooblaščeno za izvajanje izrednega načrta zaposlovanja učiteljev za nedoločen čas v javnih šolskih ustanovah na vseh ravneh za zasedbo vseh rednih delovnih mest in delovnih mest za podporo stalnemu osebju, ki so še prosta in razpoložljiva po rednih zaposlitvah, opravljenih za isto šolsko leto na podlagi člena 399 enotnega besedila, na katero se nanaša decreto legislativo n. 297 [(zakonska uredba št. 297/1994)(5)] z dne 16. aprila 1994, in po katerih so bili pred letom 2012 ukinjeni seznami primernih kandidatov iz izbirnih postopkov na podlagi kvalifikacij in preizkusov. [Ministrstvo] je za šolsko leto 2015/2016 pooblaščeno tudi za zasedbo drugih delovnih mest, naštetih v preglednici 1, priloženi temu zakonu, razdeljenih med ravni osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja ter različne vrste delovnih mest, navedene v tej preglednici, ter med različne regije, sorazmerno za vsako stopnjo s šolskim osebjem državnih šol, ob upoštevanju tudi gorskih območij ali majhnih otokov, območij v notranjosti, območij z majhno gostoto poseljenosti ali močnim priseljevanjem ter območij z visokimi stopnjami opuščanja šolanja. Delovna mesta, našteta v preglednici 1, se zasedejo za namene iz odstavkov 7 in 85. Razdelitev delovnih mest iz preglednice 1 med različne kategorije izbirnih postopkov je zagotovljena z uredbo vodje Ufficio scolastico regionale [(regionalni urad za izobraževanje, Italija)] glede na potrebe, ki jih izrazijo same šolske ustanove, v mejah seznamov primernih kandidatov iz odstavka 96. Od šolskega leta 2016/2017 so delovna mesta, našteta v preglednici 1, vključena med osebje neodvisnega subjekta in se uporabljajo za njegovo okrepitev. Od šolskega 2015/2016 na delovna mesta, namenjena okrepitvi osebja, ne more biti zaposleno osebje, ki je sklenilo začasne in priložnostne pogodbe o nadomeščanju. Samo v šolskem letu 2015/2016 se ta delovna mesta ne morejo nameniti za nadomeščanja iz člena 40(9) zakona št. 449 z dne 27. decembra 1997[(6)] in niso na voljo za mobilnost, uporabo ali začasno dodelitev.“
6. Člen 1(131) zakona št. 107/2015 določa:
„Od 1. septembra 2016 pogodbe o zaposlitvi za določen čas, sklenjene z učnim, pedagoškim, upravnim, tehničnim in pomožnim osebjem v državnih šolskih in izobraževalnih ustanovah za zasedbo prostih in razpoložljivih delovnih mest, skupaj ne smejo trajati dlje kot 36 mesecev, tudi če niso zaporedni.“
7. Člen 1(132) zakona št. 107/2015 določa:
„V načrtu odhodkov [ministrstva] je predvideno oblikovanje sklada za plačila na podlagi sodnih odločb, katerih predmet je povračilo škode, ki izhaja iz obnavljanja pogodb za določen čas za skupno obdobje, daljše od 36 mesecev, tudi če niso zaporedni, na prostih in razpoložljivih delovnih mestih, pri čemer so za posamezni leti 2015 in 2016 predvidena sredstva v višini 10 milijonov EUR.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
8. F. Rossato je bil od 18. novembra 2003 na podlagi zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas zaposlen kot učitelj harmonike pri Conservatorio Statale di Musica di Trento F.A. Bonporti (državni glasbeni konservatorij v Trentu F.A. Bonporti, Italija). V skladu s temi pogodbami je F. Rossato za svojega delodajalca delal neprekinjeno 11 let in dva meseca na podlagi 17 pogodb, sklenjenih z ministrstvom.(7)
9. Ker je F. Rossato menil, da so določbe o časovni omejitvi različnih zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas nezakonite, je 20. decembra 2011 pri Tribunale di Rovereto (sodišče v Roveretu, Italija) vložil tožbo, s katero je predlagal, primarno, ugotovitev nezakonitosti takih določb in preoblikovanje svojega delovnega razmerja v delovno razmerje za nedoločen čas ter, podredno, povračilo škode zaradi zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas, s katero je bil kršen okvirni sporazum, in upoštevanje dopolnjene delovne dobe v izračunu plače na podlagi določbe 4 okvirnega sporazuma.
10. Tribunale di Rovereto (sodišče v Roveretu) je ugodilo samo predlogu za priznanje dopolnjene delovne dobe za namene plače. Zavrnilo je zahteve, ki so temeljile na zlorabi pogodb o zaposlitvi za določen čas, na podlagi načel, ki jih je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) določilo v sodbi št. 10127/12(8).
11. Ministrstvo je 5. marca 2013 pri Corte d’appello di Trento (višje sodišče v Trentu, Italija) vložilo pritožbo zoper del sodbe, v katerem je bila priznana delovna doba, dopolnjena med trajanjem pogodb o zaposlitvi za določen čas. F. Rossato pa je 31. maja 2013 pri predložitvenem sodišču vložil nasprotno pritožbo zoper del sodbe, v katerem je bila izključena zloraba veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, zaradi česar so bili zavrnjeni njegovi predlogi za preoblikovanje delovnega razmerja v delovno razmerje za nedoločen čas in za povračilo škode.
12. Predložitveno sodišče navaja, da je zadevo večkrat vrnilo v ponovno odločanje do izdaje sodb Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) na podlagi sodbe Sodišča z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi.(9) Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je bil po tej sodbi sprejet zakon št. 107/2015, katerega cilj je „nacionalno zakonodajo uskladiti z evropsko, da se prepreči zloraba veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas za učno in pomožno osebje v javni šoli […] po [sodbi Mascolo in drugi]“.
13. Med postopkom je bilo 2. septembra 2015 delovno razmerje za določen čas F. Rossata spremenjeno v delovno razmerje za nedoločen čas najprej s sklenitvijo pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas(10) in nato z njegovo redno zaposlitvijo. Do te spremembe je prišlo na podlagi njegovega napredovanja na stalnem seznamu primernih kandidatov in na podlagi ministrskih obvestil št. 36913/15 in št. 8893/15, ki sta ju izdala Ministero delle Finanze (ministrstvo za finance) in Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (ministrstvo za izobraževanje, univerze in raziskave) in s katerima sta dovolila zaposlitve za nedoločen čas na podlagi člena 19 decreto-legge n. 104 (uredba-zakon št. 104/2013),(11) člena 2a decreto-legge n. 97/2004 (uredba-zakon št. 97/2004),(12) člena 2 zakona št. 508/1999 in člena 270 zakonske uredbe št. 297/1994.
14. Po navedbah predložitvenega sodišča je Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče)(13) na podlagi načel, ki jih je določilo Corte costituzionale (ustavno sodišče)(14), v zvezi z učnim osebjem odločilo, da sprememba delovnega razmerja v delovno razmerje za nedoločen čas pomeni „sorazmeren, učinkovit, dovolj odločen“ ukrep za povračilo škode, ki je primeren za sankcioniranje zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas in „odpravo posledic kršitve prava Unije“, tako da zadevni delavec ne more uveljavljati nobene škode na podlagi te zlorabe.
15. Predložitveno sodišče ugotavlja, da „sprememba“ delovnega razmerja v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, na katero se nanašajo odločbe teh vrhovnih sodišč, velja samo za prihodnost in jo je treba razlikovati od „preoblikovanja“ delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas, ki je sankcija – poleg povračila škode – določena za zasebni sektor, in ima učinke tudi za preteklost.(15) Predložitveno sodišče meni, da F. Rossato na podlagi nacionalnega zakona, kakor je bil spremenjen po sodbi Corte costituzionale (ustavno sodišče) in kakor ga razlaga Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče), ne more zahtevati niti preoblikovanja v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, ki se ne uporablja za javne uslužbence, niti odškodnine, ker je bilo njegovo delovno razmerje spremenjeno v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas na podlagi njegovega mesta na stalnem seznamu primernih kandidatov na podlagi „prejšnjih izbirnih in razpisnih instrumentov“, kot so veljali pred začetkom veljavnosti zakona št. 107/2015.
16. Na podlagi teh okoliščin predložitveno sodišče dvomi o zakonitosti take posledice razlage, ki sta jo podali Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče), glede na okvirni sporazum in načela, ki jih je Sodišče določilo v sodbi Mascolo in drugi(16).
17. V takih okoliščinah je Corte d’appello di Trento (višje sodišče v Trentu) s sklepom z dne 13. julija 2017, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 14. avgusta 2017, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba določbo 5, točka 1, [okvirnega sporazuma] razlagati tako, da nasprotuje uporabi člena 1(95), (131) in (132) [zakona št. 107/2015], v skladu s katerim je sprememba pogodb o zaposlitvi učiteljev za določen čas v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas za prihodnost, brez retroaktivnega učinka in brez povračila škode, sorazmeren, dovolj odločen in odvračilen ukrep za zagotovitev polnega učinka določb iz okvirnega sporazuma v zvezi s kršitvijo tega sporazuma zaradi zlorabe veriženja pogodb za določen čas za obdobje pred tistim, v katerem naj bi ukrepi, zajeti v navedenih določbah, ustvarili učinke?“
18. Pisna stališča so predložile tožeča stranka v postopku v glavni stvari, italijanska vlada in Evropska komisija. Iste stranke so bile zastopane na obravnavi 27. septembra 2018.
IV. Analiza
A. Dopustnost
19. Italijanska vlada se v pisnem stališču sklicuje na nedopustnost vprašanja za predhodno odločanje. Na prvem mestu trdi, da je postavljeno vprašanje hipotetično. Predložitveno sodišče naj bi izhajalo iz premise, v skladu s katero se člen 1(95), (131) in (132) zakona št. 107/2015 ne uporablja za spor, za katerega naj bi veljala člena 270 in 485 zakonske uredbe št. 297/1994. Italijanska vlada v zvezi s tem trdi, da delovno razmerje ni bilo spremenjeno v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas na podlagi člena 1(95) zakona št. 107/2015, temveč na podlagi postopka spremembe delovnih razmerij v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas iz člena 270 zakonske uredbe št. 297/1994. Zato naj bi predložitveno sodišče Sodišče spraševalo za svetovalno mnenje o združljivosti določbe 5, točka 1, okvirnega sporazuma z retroaktivno uporabo zakona št. 107/2015. Na drugem mestu italijanska vlada trdi, da to sodišče ne navaja datumov začetka in konca pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki sta jih sklenili stranki v postopku v glavni stvari, zato naj ne bi bilo mogoče preveriti obstoja zlorabe pri uporabi te vrste pogodb.
20. Menim, da je treba te trditve zavrniti.
21. Na prvem mestu je v nasprotju s tem, kar trdi italijanska vlada, iz predložitvenega sklepa razvidno, da se zakon št. 107/2015, kakor ga razlagata Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče), uporablja tudi za učitelje, katerih delovno razmerje je bilo spremenjeno v delovno razmerje za neodločen čas „z uporabo prejšnjih izbirnih in razpisnih instrumentov“. Zato vprašanje, ki se postavlja v tej zadevi, ni hipotetično.
22. Na drugem mestu trditev, da opredelitve uporabe pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki sta jih sklenili stranki, kot „zlorabe“ ni mogoče preveriti, zlasti ker niso navedeni datumi začetka in konca teh pogodb, ni upoštevna. Predložitveno sodišče namreč meni – kar je v njegovi pristojnosti – da je F. Rossato „neprekinjeno“ poučeval od 18. novembra 2003 do 2. septembra 2015, ko je bilo njegovo delovno razmerje spremenjeno v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas.
23. V teh okoliščinah sklepam, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
B. Vsebinska presoja
1. Uvodne ugotovitve
24. Ta zadeva se tako kot zadeve, v katerih je bila izdana sodba Mascolo in drugi(17) in v katerih sem predstavil sklepne predloge, uvršča v zapleten pravni okvir ter znova postavlja vprašanje razlage okvirnega sporazuma in njegove uporabe v nacionalnem sistemu nadomeščanja učnega osebja v sektorju javne šole, zlasti v glasbenih konservatorijih. Da bi bolje razumeli problematike, na katerih temelji ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, se mi v tej fazi zdi primerno, da analizo začnem s povzetkom bistvenih elementov navedenega nacionalnega sistema, kot so razvidni iz predložitvenega sklepa. Nato bom vprašanje za predhodno odločanje preučil z vidika sodne prakse ter zlasti sodbe Mascolo in drugi(18).
25. Na prvem mestu predložitveno sodišče v bistvu pojasnjuje, da sta določbi nacionalne zakonodaje, ki sta se uporabljali ob vložitvi zahtevka na prvi stopnji, člen 2(6) zakona št. 508/1999 in člen 4(1) zakona št. 124/1999,(19) ker je F. Rossato sporne pogodbe o zaposlitvi za določen čas z delodajalcem sklenil, potem ko ga je ministrstvo na podlagi stalnih seznamov primernih kandidatov zaposlilo na katedri konservatorija v Trentu.(20) Glede na navedbe predložitvenega sodišča je bila namreč v zakonu št. 508/1999 za glasbene konservatorije in umetniške šole določena sklenitev pogodb o zaposlitvi za določen čas zaradi zasedbe kateder in pedagoških delovnih mest, ki so dejansko prosta in na voljo, dokler se ne končajo razpisni postopki za zaposlitev učnega osebja za nedoločen čas. To sodišče dodaja, da v teh določbah niso bili jasno določeni niti zavezujoči roki ali sankcije v primeru kršitve povsem okvirnih rokov, ki so bili določeni v njih, niti sankcije za posledične ponovne kršitve pogodb o zaposlitvi za določen čas zaradi zadovoljevanja stalnih in trajnih potreb javne uprave.
26. V obravnavani zadevi je bilo delovno razmerje za določen čas F. Rossata, kot je ugotovilo predložitveno sodišče, spremenjeno na podlagi postopka spremembe delovnih razmerij v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas iz člena 270 zakonske uredbe št. 297/1994. Pojasnjuje, da je ta člen določal, da se pri zaposlitvi učiteljev polovica prostih delovnih mest v šolskem letu zapolni z izbirnimi postopki na podlagi kvalifikacij in preizkusov, druga polovica pa s stalnimi seznami primernih kandidatov.(21)
27. Na drugem mestu je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je bil po sodbi Mascolo in drugi(22) ta sistem spremenjen z zakonom št. 107/2015. Ta zakon je določal zasedbo razpoložljivih delovnih mest osebja in za ta delovna mesta prihodnje prenehanje zlorab z uporabo pogodb za določen čas. V zvezi s tem predložitveno sodišče pojasnjuje, da so ukrepi iz zadevne zakonodaje zajemali, prvič, omejitev pogodb o zaposlitvi za določen čas za zasedbo prostih in razpoložljivih delovnih mest na skupno trajanje 36 mesecev, tudi če niso zaporedni (člen 1(131)), ter drugič, oblikovanje sklada za povračilo škode zaradi uporabe pogodb o zaposlitvi za določen čas za skupno obdobje, daljše od 36 mesecev, tudi če niso zaporedni, za posamezni leti 2015 in 2016 (člen 1(132)).(23) Predložitveno sodišče tudi ugotavlja, da je bilo s členom 1(95) tega zakona potrjeno izvajanje razpisov na tri leta in je bil za šolsko leto 2015/2016 določen izredni načrt zaposlovanja učnega osebja za nedoločen čas za zasedbo prostih delovnih mest stalnega osebja s poenostavljenim izbirnim postopkom, in sicer po redni zaposlitvi učiteljev, uvrščenih na stalne sezname primernih kandidatov.(24)
28. Na tretjem mestu je iz predložitvenega sklepa in navedb na obravnavi razvidno, da delovno razmerje F. Rossata ni bilo spremenjeno v delovno razmerje za nedoločen čas na podlagi izredne zaposlitve, predvidene z zakonom št. 107/2015. Kljub temu naj bi v obravnavani zadevi razlaga tega zakona s strani Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) F. Rossatu preprečevala, da zahteva povračilo škode, nastale zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas pred začetkom veljavnosti zakona št. 107/2015.(25)
29. V ta okvir spada zadeva v glavni stvari.
2. Preučitev vprašanja za predhodno odločanje
30. To vprašanje za predhodno odločanje, kakor ga je oblikovalo predložitveno sodišče, se nanaša na združljivost določb zakona št. 107/2015, sprejetih po sodbi Mascolo in drugi(26), z določbo 5, točka 1, okvirnega sporazuma. V skladu z razlago tega zakona s strani Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) naj bi bilo učitelju, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari – ki jo je ministrstvo zaposlilo na podlagi 17 zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, sklenjenih za neprekinjeno obdobje 11 let in dveh mesecev, in ki je bila redno zaposlena – prepovedano doseči „preoblikovanje“ celotnega delovnega razmerja v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas z retroaktivnim učinkom in povračilo škode, nastale zaradi zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas.
31. Najprej takoj spomnim, da mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki je uveden s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču podati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika lahko Sodišče po potrebi preoblikuje vprašanja, ki so mu bila predložena.(27)
32. V obravnavani zadevi menim, da Corte d’appello di Trento (višje sodišče v Trentu) s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba določbo 5, točka 1, okvirnega sporazuma razlagati tako, da nasprotuje razlagi iz sodne prakse glede določb nacionalnega prava, kot so te iz postopka v glavni stvari, ki urejajo ukrepe za preprečevanje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, v skladu s katero je prepovedano vsako povračilo škode, nastale zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v obdobju pred začetkom veljavnosti navedenih določb.
a) Področje uporabe okvirnega sporazuma in razlaga določbe 5, točka 1
33. Spomniti je treba, da je iz določbe 1 okvirnega sporazuma razvidno, da je njegov namen vzpostaviti okvir za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas. Ta okvir torej določa nekaj minimalnih varstvenih določb, ki naj bi preprečile poslabšanje položaja delavcev(28) in torej ogrožanje njihovega položaja, ker so daljše časovno obdobje zaposleni na podlagi pogodbe za določen čas.(29) Ta vrsta zaposlenih namreč tvega, da velik del svoje poklicne kariere ne bo uživala stabilnosti zaposlitve, ki pa je, kot je razvidno iz okvirnega sporazuma(30), pomemben element zaščite delavcev.(31)
34. Pri uresničevanju tega cilja navedeni okvir vključuje dve vrsti ukrepov.(32) Na eni strani določba 5, točka 1, okvirnega sporazuma vsebuje obveznost držav članic, da uvedejo enega ali več ukrepov za preprečevanje takih zlorab, naštetih v točkah od (a) do (c), če v nacionalnem pravu ne obstajajo enakovredni pravni ukrepi.(33) Tako okvirni sporazum za države članice določa splošni cilj preprečevanja takšnih zlorab, pri tem pa jim prepušča izbiro sredstev za uresničitev tega cilja, če ne ogrozijo tega cilja ali polnega učinka okvirnega sporazuma.(34) Na drugi strani določba 5 okvirnega sporazuma, zlasti točka 2(b), državam članicam ali socialnim partnerjem nalaga, da sprejmejo ukrepe za sankcioniranje zlorab.(35)
35. V obravnavani zadevi ni sporno, kot je ugotovilo predložitveno sodišče, da je do take zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas prišlo. F. Rossato je namreč „neprekinjeno“ poučeval v obdobju od 18. novembra 2003 do 2. septembra 2015, ko je bilo njegovo delovno razmerje spremenjeno v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas z retroaktivnim učinkom od januarja 2014. Zato delavec, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki je bila zaposlena kot učitelj za letna nadomeščanja v državnih konservatorijih v okviru zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas v neprekinjenem obdobju 11 let in dveh mesecev brez objektivnih razlogov, spada na področje uporabe okvirnega sporazuma na podlagi določb 2 in 5 tega okvirnega sporazuma.(36)
36. V tej fazi je treba pojasniti, da predložitveno sodišče izpostavlja dva problematična vidika: na eni strani delno upoštevanje delovne dobe F. Rossata ob njegovi redni zaposlitvi na podlagi zakonodaje, veljavne pred zakonom št. 107/2015, in na drugi strani posledico razlage tega zakona s strani Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče), to je prepoved vsakršnega povračila škode, nastale zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas za učitelje, katerih delovno razmerje za določen čas je bilo spremenjeno v delovno razmerje za nedoločen čas na podlagi zakonodaje, veljavne pred tem zakonom.
b) Delno upoštevanje delovne dobe
37. Predložitveno sodišče ugotavlja, da se je F. Rossatu ob njegovi redni zaposlitvi na podlagi zakonodaje, veljavne pred zakonom št. 107/2015, delovna doba upoštevala delno, to je od januarja 2014.
38. Iz stališča italijanske vlade je namreč razvidno, da je bila s členom 485 zakonske uredbe št. 297/1994, ki se je za F. Rossata uporabil ob njegovi redni zaposlitvi, uvedena posebna ureditev za učitelje v šolskem sistemu, saj jim je bila omogočena redna zaposlitev z delno ponovno opredelitvijo njihove kariere. Po mnenju te vlade je bila ta ponovna opredelitev izvedena s koeficienti in prilagoditvami, s katerimi se je upoštevala prejšnja kariera učitelja in se je njegov položaj razlikoval od položaja učitelja, ki je na isti datum uspešen v razpisnem postopku, ne da bi najprej za določen čas delal v šolski upravi. Italijanska vlada trdi, da te prilagoditve, s katerimi se ta obdobja upoštevajo samo delno, pomenijo zakonsko uporabo načela pro rata temporis iz določbe 4, točka 2, okvirnega sporazuma.
39. Ob upoštevanju, da mora predložitveno sodišče preveriti te elemente, se mi zdi, da pravo Unije v primeru zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas ne nalaga spremembe celotnega delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas z retroaktivnim učinkom („preoblikovanje“). V zvezi s tem naj spomnim, da je Sodišče že odločilo, da države članice načeloma lahko – ob upoštevanju svoje diskrecijske pravice glede organizacije svoje javne uprave – določijo pogoje za dostop do naziva uradnikov in pogoje za zaposlitev takih uradnikov, ne da bi nasprotovale Direktivi 1999/70 ali okvirnemu sporazumu, še posebej, če so bili ti uradniki že prej zaposleni v tej upravi po pogodbi o zaposlitvi za določen čas.(37) Sodišče je potrdilo tudi, da je različno obravnavanje uradnikov, zaposlenih na podlagi splošnega javnega natečaja, in tistih, ki so zaposleni glede na poklicne izkušnje na podlagi pogodbe o zaposlitvi za določen čas, načeloma lahko upravičeno z zahtevanimi kvalifikacijami in naravo nalog, za katere so uradniki odgovorni.(38)
40. Zlasti je treba poudariti, da je bil člen 485 zakonske uredbe št. 297/1994(39) predmet zadeve, v kateri je bila izdana novejša sodba Motter(40). Predložitveno sodišče je v tej zadevi spraševalo, ali je italijansko pravo s tem, da določa degresivno formulo za upoštevanje delovne dobe, dopolnjene na podlagi pogodb za določen čas, za preprečitev obrnjene diskriminacije uspešnih kandidatov javnega natečaja za dostop do javnih funkcij, združljivo z določbo 4 okvirnega sporazuma. Sodišče je odločilo, da je treba določbo 4 okvirnega sporazuma razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje tej določbi, ki za uvrstitev delavca v plačilni razred, ko je bil ta na podlagi kvalifikacij imenovan za uradnika, upošteva delovno dobo, ki jo je dopolnil na podlagi pogodb o zaposlitvi za določen čas, in sicer v celoti do četrtega leta in nato deloma, do dveh tretjin.(41)
41. Glede na navedeno je treba vprašanje za predhodno odločanje razumeti, kot da se nanaša samo na okoliščino, ki jo je omenilo predložitveno sodišče, to je popoln neobstoj povračila škode, nastale zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas za učitelje, ki so bili redno zaposleni na podlagi zakonodaje, veljavne pred zakonom št. 107/2015, in ki so zato ostali brez pravice do povračila, ki obstaja kot sankcija v smislu okvirnega sporazuma in sodne prakse Sodišča.
c) Posledice razlage zakona št. 107/2015 iz sodne prakse
42. Ker je predložitveno sodišče jasno ugotovilo obstoj zlorabe, želi izvedeti, ali posledica razlage zakona št. 107/2015 iz sodne prakse, to je prepoved vsakršnega povračila škode, nastale zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v obdobju pred začetkom veljavnosti tega zakona, pomeni ukrep, s katerim se lahko sankcionira taka zloraba.
43. V skladu z ustaljeno sodno prakso je naloga nacionalnih organov, kadar pravo Unije ne določa posebnih sankcij in bi bila zloraba kljub temu ugotovljena, da sprejmejo ustrezne ukrepe, ki morajo biti ne le sorazmerni, ampak tudi dovolj učinkoviti in odvračilni, da zagotovijo polni učinek pravil, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma.(42) Poleg tega, kot je Sodišče večkrat ugotovilo, mora v primeru zlorabe, ki izhaja iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, obstajati možnost, da se uporabi ukrep, ki dejansko in enakovredno zagotavlja zaščito delavcev, da bi se tako ustrezno sankcionirala ta zloraba in odpravile posledice kršitve prava Unije.(43)
44. Iz te sodne prakse izhaja, da morajo države članice zagotoviti rezultat, ki ga nalagata Direktiva 1999/70 in okvirni sporazum, ter torej njegov polni učinek. Vsekakor je treba zagotoviti načelo učinkovitosti in – če je v nacionalnem pravu mogoče najti ustrezno primerjavo – načelo enakovrednosti.(44)
45. Glede na razlago, ki sta jo o predpisih, obravnavanih v postopku v glavni stvari, podali Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče), predložitveno sodišče dvomi o spoštovanju načela učinkovitosti.
46. Kot je Sodišče že večkrat navedlo, je res, da okvirni sporazum državam članicam ne nalaga splošne obveznosti, da določijo spremembo pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbo za nedoločen čas. Določba 5, točka 2, okvirnega sporazuma namreč državam članicam načeloma prepušča, da določijo, pod katerimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas štejejo za sklenjena za nedoločen čas. Iz tega izhaja, da okvirni sporazum ne določa pogojev, pod katerimi se lahko uporabijo pogodbe za nedoločen čas.(45)
47. Iz predložitvenega sklepa je razvidno, da se je italijanski zakonodajalec odločil, da v zakonu št. 107/2015 kot ukrepa za izvajanje okvirnega sporazuma določi med drugim izredni načrt zaposlovanja učnega osebja za nedoločen čas in povračilo škode zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas za skupno obdobje, daljše od 36 mesecev.(46) Zaradi razlage tega zakona s strani Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) pa se je področje uporabe tega zakona razširilo na učitelje, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, samo zato, da so bili izključeni iz teh ukrepov. Natančneje, kar zadeva spremembo zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas na podlagi zakonodaje, veljavne pred zakonom št. 107/2015, je z razlago tega zakona iz sodne prakse absolutno prepovedano vsakršno povračilo škode zaradi zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas v 14 letih pred začetkom veljavnosti tega zakona.
48. V tem okviru se postavlja vprašanje, ali lahko taka razlaga iz sodne prakse odvzame ves retroaktivni učinek ukrepu, ki ga je nacionalni zakonodajalec določil zaradi uskladitve z Direktivo 1999/70 in okvirnim sporazumom za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas. Zato se postavlja še eno vprašanje: ali bi bila taka sankcija, katere uporaba je prepovedana na podlagi razlage iz sodne prakse, dovolj učinkovita in odvračilna?
49. Mislim, da ne.
50. Na prvem mestu v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost držav članic, ki izhaja iz direktive, da dosežejo rezultat, ki ga ta določa, in dolžnost na podlagi člena 4 PEU, da sprejmejo vse splošne ali posebne ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja te obveznosti, velja za vse organe teh držav članic, vključno s sodnimi organi v okviru njihovih pristojnosti.(47)
51. Na drugem mestu, čeprav se strinjam, da so z zakonom št. 107/2015 načeloma določeni ukrepi za preprečevanje in sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas za učitelje v javnem sektorju,(48) ni sporno, da so navedeni ukrepi s tem zakonom uvedeni samo za prihodnost in da je posledica razlage tega zakona iz sodne prakse prepoved vsakršnega povračila škode zaradi zlorab, ki so se zgodile pred začetkom njegove veljavnosti, to je v 14 letih pred tem začetkom veljavnosti.(49)
52. Na tretjem mestu je treba spomniti, kot je razvidno iz predložitvenega sklepa, da je sprememba zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki jih je sklenila tožeča stranka v postopku v glavni stvari, v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, posledica izključno njenega napredovanja na seznamu primernih kandidatov v okviru predpisov, veljavnih pred zakonom št. 107/2015.(50)
53. V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče v sodbi Mascolo in drugi(51) odločilo, da so nacionalni predpisi, veljavni pred zakonom št. 107/2015, nezdružljivi s pravom Unije, ker izključujejo vsakršno pravico do povračila škode, ki je nastala zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v izobraževalnem sektorju. Sodišče je namreč menilo, da ker predpisi, obravnavani v tej zadevi, ne omogočajo več niti spremembe zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje za nedoločen čas, je edina možnost, ki je na voljo delavcu, ki opravlja nadomeščanje na podlagi člena 4 zakona št. 124/1999 v državni šoli, da doseže spremembo zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbo ali delovno razmerje za nedoločen čas ta, da pridobi redno zaposlitev na podlagi napredovanja na seznamu primernih kandidatov.(52) Vendar je Sodišče menilo, da „se taka možnost, ker je […] negotova, ne more šteti za sankcijo z zadostnim dejanskim in odvračilnim učinkom za zagotovitev polne učinkovitosti pravil, sprejetih na podlagi okvirnega sporazuma“. Sodišče je menilo tudi, da je rok za redno zaposlitev učiteljev v okviru sistema, ki se je uporabljal pred začetkom veljavnosti zakona št. 107/2015, „nedoločen in negotov“.(53)
54. Očitno se mi zdi, da je F. Rossato v podobnem položaju kot tožeče stranke v zadevah, v katerih je bila izdana sodba Mascolo in drugi(54). F. Rossato namreč ni bil redno zaposlen na podlagi izredne zaposlitve iz zakona št. 107/2015, temveč zaradi napredovanja na stalnem seznamu primernih kandidatov v okviru sistema, ki je veljal pred zakonom št. 107/2015, to je na podlagi člena 2(6) zakona št. 508/1999 – ki je podoben členu 4(1) zakona št. 124/1999.(55) Iz tega izhaja ne le to, da je bila redna zaposlitev tožeče stranke v postopku v glavni stvari – kot v zadevah, v katerih je bila izdana sodba Mascolo in drugi – odvisna od nepredvidljivih in negotovih okoliščin,(56) temveč tudi, da je bila z razlago zakona št. 107/2015, ki sta jo podali Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče), izključena „vsakršn[a] možnost[], da bi [se] lahko zahteval[o] povračilo škode, ki bi […] lahko nastala“ zaradi zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas.(57) V takem položaju pa je povračilo škode, nastale zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, edina sankcija za zagotovitev polne učinkovitosti predpisov, sprejetih na podlagi okvirnega sporazuma.
55. V obravnavani zadevi je ena stvar jasna: sprememba delovnega razmerja tožeče stranke v postopku v glavni stvari ne izhaja iz sankcije, določene v zadevnih predpisih. Zato se spremembe pogodbe o zaposlitvi ali delovnega razmerja za določen čas učiteljev v pogodbo ali delovno razmerje za nedoločen čas, ki se je zgodila zaradi njihovega napredovanja na seznamu primernih kandidatov v okviru sistema, ki se je uporabljal pred začetkom veljavnosti zakona št. 107/2015, ne sme zamenjevati s tako spremembo, ki se je zgodila na podlagi izrednega načrta zaposlovanja kot sankcija, ki jo je italijanski zakonodajalec določil za uskladitev z Direktivo 1999/70 in okvirnim sklepom.
56. V zvezi s tem naj spomnim, da po mnenju Sodišča, čeprav ima država članica res pravico, da pri izvajanju določbe 5, točka 1, okvirnega sporazuma upošteva potrebe posameznega sektorja, kot je izobraževalni, pa te pravice ni mogoče razumeti tako, da dovoljuje opustitev spoštovanja obveznosti določitve primernega ukrepa za dosledno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.(58) Dejstvo, da je F. Rossato po 11 letih in dveh mesecih dosegel spremembo svojega delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas na podlagi sistema, veljavnega pred zakonom št. 107/2015, države članice torej ne oprošča obveznosti, da sankcionira kršitev, ki je trajala v tem obdobju. Taka sprememba delovnega razmerja, ob kateri zaradi razlage iz sodne prakse ni nobene možnosti za povračilo škode zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, namreč ni dovolj učinkovita in odvračilna, da bi zagotovila polno učinkovitost predpisov, sprejetih na podlagi okvirnega sporazuma.
57. Na četrtem mestu je treba poudariti, da kadar se država članica odloči sankcionirati kršitev prava Unije s povrnitvijo škode, mora biti ta povrnitev po ustaljeni sodni praksi učinkovita, imeti pa mora tudi ustrezen odvračilni učinek, tako da se lahko ustrezno in v celoti povrne nastala škoda.(59)
58. Zdi se mi, kot Komisija pravilno trdi, da ti pogoji v obravnavani zadevi niso izpolnjeni. Sprejet ni bil namreč noben ukrep za sankcioniranje 14‑letne zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas, sklenjenih pred sprejetjem zakona št. 107/2015, in to, kot ugotavlja predložitveno sodišče, brez upoštevanja števila sklenjenih pogodb in števila let, v katerih se je ta zloraba nadaljevala. Neustreznost razlage zakona št. 107/2015 iz sodne prakse v zvezi s sankcijami za pretekle zlorabe je toliko bolj očitna, če upoštevamo, da člen 1(132) tega zakona določa oblikovanje sklada za prihodnja plačila morebitnih odškodnin, ko bo trajanje pogodbe o zaposlitvi za določen čas preseglo 36 mesecev. Nasprotno pa se škoda ne povrne osebi, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki je več kot 11 zaporednih let delala na podlagi nezakonitega podaljševanja pogodb o zaposlitvi za določen čas, sklenjenih za zadovoljitev stalnih in trajnih potreb, ki kot take ne upravičujejo uporabe te vrste pogodb v smislu določbe 5, točka 1, okvirnega sporazuma.(60)
59. Zato iz navedenega izhaja, da razlaga iz sodne prakse glede nacionalnih predpisov, kot so ti iz postopka v glavni stvari, očitno ni – kar mora preveriti predložitveno sodišče – v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz sodbe Mascolo in drugi.(61)
60. Nazadnje, za razlago določbe 5, točka 1, okvirnega sporazuma je po mojem mnenju pomembno še nekaj. Iz predložitvenega sklepa je razvidno, da naj bi Corte costituzionale (ustavno sodišče) in Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) navedli, da lahko delavec zahteva povračilo škode in predloži dokaz o tej škodi, samo če gre za posebno škodo, drugačno od škode, ki je neposredno povezana z zlorabo veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.
61. V zvezi s tem moram pojasniti, da škoda, ki daje pravico do povračila, na katero se nanašata okvirni sporazum in sodna praksa Sodišča, zadeva posebno škodo, povezano z zlorabo veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v bistvenem delu poklicne kariere delavca, zaradi česar ne uživa stabilnosti zaposlitve, ki je, kot je razvidno iz drugega odstavka preambule okvirnega sporazuma in točk od 6 do 8 splošnih ugotovitev navedenega okvirnega sporazuma, pomemben element zaščite delavcev.(62) Povračilo te škode je posebna sankcija za kršitev okvirnega sporazuma. Dejstvo, da lahko isti delavec v skladu z nacionalnim pravom zahteva povračilo drugih vrst škode, ki so lahko povezane ali vzporedne z glavno škodo (kot je škoda za zdravje ali nepremoženjska škoda), vendar niso neposredno povezane s kršitvijo prava Unije, torej ne vpliva na moje ugotovitve, to je na neobstoj zadostne učinkovitosti in odvračilnosti sankcije, ki se ne uporablja za učitelje, ki so bili redno zaposleni na podlagi zakonodaje, veljavne pred zakonom št. 107/2015, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari.
62. Z zakonom št. 107/2015, ki ga je italijanski zakonodajalec sprejel za uskladitev s pravom Unije, se je namreč izboljšal položaj učiteljev, katerih delovno razmerje za določen čas je bilo ali bo po začetku njegove veljavnosti spremenjeno v delovno razmerje za nedoločen čas. Nasprotno pa se je z razlago tega zakona iz sodne prakse poslabšal položaj učiteljev, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, katerih delovno razmerje za določen čas je bilo v delovno razmerje za nedoločen čas spremenjeno na podlagi seznamov primernih kandidatov pred začetkom veljavnosti tega zakona, in to kljub zahtevam, ki izhajajo iz sodbe Mascolo in drugi.(63) Zato s takim ukrepom ni mogoče niti ustrezno sankcionirati zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas niti odpraviti posledic kršitve prava Unije,(64) kar mora preveriti predložitveno sodišče.
V. Predlog
63. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je v predhodno odločanje predložilo Corte d’appello di Trento (višje sodišče v Trentu, Italija), odgovori:
Določbo 5, točka 1, Okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999, ki je Priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP, je treba razlagati tako, da nasprotuje razlagi iz sodne prakse glede določb nacionalnega prava, kot so te iz postopka v glavni stvari, ki urejajo ukrepe za preprečevanje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, v skladu s katero je prepovedano vsakršno povračilo škode, nastale zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v obdobju pred začetkom veljavnosti navedenih določb, kar mora preveriti predložitveno sodišče.