USNESENÍ SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
6. února 2019(*)
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Evropské unii – Směrnice 2003/87/ES – Plán pro monitorování – Nařízení (EU) č. 601/2012 – Článek 49 odst. 1 druhý pododstavec – Bod 20 přílohy IV – Výpočet emisí ze zařízení – Odečtení přemístěného CO2 – Vyloučení CO2 použitého při výrobě vysráženého uhličitanu vápenatého – Posouzení platnosti vyloučení“
Ve věci C‑561/18,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně, Německo) ze dne 27. srpna 2018, došlým Soudnímu dvoru dne 4. září 2018, v řízení
Solvay Chemicals GmbH
proti
Bundesrepublik Deutschland,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení J.-C. Bonichot (zpravodaj), předseda prvního senátu, C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen a M. Safjan, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout usnesením s odůvodněním podle článku 99 jednacího řádu Soudního dvora,
vydává toto
Usnesení
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti čl. 49 odst. 1 druhého pododstavce a bodu 20 přílohy IV nařízení Komise (EU) č. 601/2012 ze dne 21. června 2012 o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2012, L 181, s. 30).
2 Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Solvay Chemicals GmbH a Bundesrepublik Deutschland (Spolková republika Německo) ve věci započtení oxidu uhličitého (dále jen „CO2“) generovaného v zařízení na výrobu uhličitanu sodného a přemístěného do zařízení na výrobu vysráženého uhličitanu vápenatého (dále jen „PCC“) jako emisí ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63) (dále jen „směrnice 2003/87“).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2003/87/ES
3 V souladu se svým čl. 2 odst. 1 se směrnice 2003/87 použije „na emise z činností uvedených v příloze I a na skleníkové plyny uvedené v příloze II“.
4 Článek 3 písm. b) této směrnice definuje pojem „emise“ jako „uvolňování skleníkových plynů do atmosféry ze zdrojů v zařízení nebo uvolňování plynů určených ve vztahu k činnosti v oblasti letectví uvedené v příloze I z letadel vykonávajících takovou činnost“.
5 Článek 12 odst. 3 a 3a uvedené směrnice stanoví:
3. Členské státy zajistí, aby do 30. dubna každého roku provozovatel každého zařízení vyřadil počet povolenek jiných než povolenek vydaných podle kapitoly II rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku, ověřených podle článku 15, a aby uvedené povolenky byly následně zrušeny.
3a. Povinnost vyřadit povolenky nevzniká ve vztahu k emisím, u nichž bylo ověřeno, že byly zachyceny a přepraveny k trvalému uložení do zařízení s platným povolením podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009 [o geologickém ukládání oxidu uhličitého a o změně směrnice Rady 85/337/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES, 2001/80/ES, 2004/35/ES, 2006/12/ES a 2008/1/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 114)].“
6 Článek 14 směrnice 2003/87, nadepsaný „Monitorování a vykazování emisí“ v odstavci 1 stanoví:
„Do 31. prosince 2011 přijme Komise nařízení o monitorování a vykazování emisí a v případě potřeby rovněž údajů o činnostech uvedených v příloze I a o monitorování a vykazování emisí a údajů o tunokilometrech pro účely podání žádosti podle článku 3e nebo 3f; uvedené nařízení bude založeno na zásadách monitorování a vykazování emisí stanovených v příloze IV a určí potenciál globálního oteplování každého skleníkového plynu v požadavcích na monitorování a vykazování emisí daného plynu.
Toto opatření, jež má za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice jejím doplněním, se přijímá regulativním postupem s kontrolou podle čl. 23 odst. 3.“
Nařízení č. 601/2012
7 Článek 5 první pododstavec nařízení č. 601/2012 stanoví:
„Monitorování a vykazování musí být úplné a zahrnovat všechny emise z procesů a ze spalování u všech zdrojů emisí a zdrojových toků náležejících k činnostem uvedeným v příloze I směrnice 2003/87/ES i dalším příslušným činnostem zahrnutým podle článku 24 dané směrnice a emise všech skleníkových plynů uvedených v souvislosti s těmito činnostmi, přičemž je nutno zamezit dvojímu započtení.“
8 Článek 11 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Každý provozovatel nebo provozovatel letadel monitoruje emise skleníkových plynů na základě plánu pro monitorování schváleného příslušným orgánem v souladu s článkem 12, přičemž vezme v úvahu povahu a fungování zařízení nebo činnosti v oblasti letectví, na které se vztahuje.
[…]“
9 Z článku 20 odst. 2 uvedeného nařízení vyplývá, že „[p]rovozovatel zahrne do definování procesu monitorování a vykazování požadavky pro konkrétní odvětví uvedené v příloze IV“.
10 Článek 49 nařízení č. 601/2012, nadepsaný „Přemístěný CO2“, v odstavci 1 stanoví:
„Provozovatel odečte od emisí zařízení veškeré množství CO2, který pochází z fosilního uhlíku u činností, na něž se vztahuje příloha I směrnice 2003/87/ES, a který není emitován ze zařízení, nýbrž je přemístěn ze zařízení do některé následujících možností:
a) zařízení pro zachytávání za účelem přepravy a dlouhodobého geologického ukládání v úložišti povoleném podle směrnice 2009/31/ES;
b) přepravní sítě za účelem dlouhodobého geologického ukládání v úložišti povoleném podle směrnice 2009/31/ES;
c) úložiště povoleného podle směrnice 2009/31/ES za účelem dlouhodobého geologického ukládání.
Pro jiné typy přemístění CO2 ze zařízení není povoleno žádné odečítání CO2 od emisí ze zařízení.“
11 Příloha IV tohoto nařízení, nadepsaná „Metodiky monitorování specifické pro jednotlivé činnosti týkající se zařízení (čl. 20 odst. 2)“, obsahuje bod 20 věnovaný „[v]ýrob[ě] uhličitanu sodného a hydrogenuhličitanu sodného podle přílohy I směrnice 2003/87/ES“. V části B týkající se „zvláštní[ch] pravid[el] monitorování“, tento bod mimo jiné stanoví:
„Pokud je CO2 z výroby uhličitanu sodného použit pro výrobu hydrogenuhličitanu sodného, bude množství CO2 použitého pro výrobu hydrogenuhličitanu sodného z uhličitanu sodného považováno za emitované zařízením vyrábějícím CO2.“
Německé právo
12 Ustanovení § 5 odst. 1 Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (zákon o obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů) ze dne 21. července 2011 (BGBl. 2011, s. 1475) v pozměněném znění stanoví:
„Provozovatel má povinnost stanovit v souladu s požadavky přílohy 2 části 2 množství emisí způsobených jeho činností během kalendářního roku a tyto emise vykázat příslušnému orgánu do 31. března následujícího roku.“
13 Ustanovení 6 odst. 1 tohoto zákona v pozměněném znění stanoví:
„Provozovatel je povinen předkládat příslušnému orgánu za každé obchodovací období plán pro monitorování a výkaz o množstvích emisí podle § 5 odst. 1. […]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
14 Solvay Chemicals provozuje v Rheinbergu (Německo) zařízení na výrobu uhličitanu sodného, jehož činnost spadá do systému obchodování s emisemi skleníkových plynů. Je nesporné, že část CO2 generovaného v tomto zařízení je přemísťována do jiného zařízení za účelem výroby PCC, takže tento CO2 není uvolňován do atmosféry.
15 Soudní dvůr v rozsudku ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), rozhodl, že ustanovení čl. 49 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 601/2012 a bodu 10 části B přílohy IV tohoto nařízení jsou neplatná v rozsahu, v němž do emisí ze zařízení na pálení vápence systematicky zařazují CO2 přemístěný do jiného zařízení za účelem výroby uhličitanu vápenatého bez ohledu na to, zda byl tento CO2 uvolněn do atmosféry či nikoli.
16 Po tomto rozhodnutí Solvay Chemicals v rámci řízení o schválení změněného plánu pro monitorování pro své zařízení požádala dopisem ze dne 25. září 2017 u Deutsche Emissionshandelsstelle (Německá správa pro obchodování s emisemi, dále jen „DEHSt“) o povolení nepředkládat zprávu o CO2 přemístěném za účelem výroby PCC z důvodu, že CO2, který je chemicky vázán v PCC, není uvolňován do atmosféry, a tudíž neodpovídá „emisím“ uvedeným v čl. 3 písm. b) směrnice 2003/87.
17 Rozhodnutím ze dne 21. prosince 2017 zamítla DEHSt tento změněný plán pro monitorování. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím o stížnosti ze dne 4. května 2018. DEHSt měla totiž za to, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), výslovně omezil své prohlášení neplatnosti na pravidlo nařízení č. 601/2012 týkající se nemožnosti odečíst CO2 produkovaný v zařízeních na pálení vápence a přemístěný za účelem výroby PCC. Měla kromě toho za to, že i když je pravděpodobné, že podobné ustanovení nařízení č. 601/2012 upravující výrobu uhličitanu sodného, a sice bod 20 přílohy IV tohoto nařízení, je rovněž neplatné, nemá jakožto správní orgán pravomoc neuplatnit pravidlo unijního práva.
18 Žalobou podanou dne 17. května 2018 k Verwaltungsgericht Berlin (Správní soud v Berlíně, Německo) napadl Solvay Chemicals rozhodnutí DEHSt.
19 Vzhledem k tomu, že tento soud má pochybnosti o platnosti těchto ustanovení nařízení č. 601/2012, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je nařízení [č. 601/2012] neplatné a v rozporu s cíli směrnice 2003/87 v rozsahu, v němž v čl. 49 odst. 1 druhém pododstavci stanoví, že oxid uhličitý (CO2), který není přemístěn ve smyslu čl. 49 odst. 1 prvního pododstavce uvedeného nařízení, se považuje za emitovaný zařízením, které jej vyrábí, bez ohledu na to, zda byl uvolněn do atmosféry či nikoli?
2) Je nařízení [č. 601/2012] neplatné a v rozporu s cíli směrnice 2003/87 v rozsahu, v němž v čl. 49 odst. 1 druhém pododstavci ve spojení s bodem 20 přílohy IV uvedeného nařízení stanoví, že oxid uhličitý (CO2), který je přemístěn ze zařízení na výrobu uhličitanu sodného do jiného zařízení za účelem výroby [PCC], musí být systematicky zařazen do emisí z tohoto zařízení?“
K předběžným otázkám
20 Úvodem je třeba konstatovat, že podle čl. 49 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 601/2012 a bodu 20 jeho přílohy IV se CO2 vyrobený v zařízení na pálení vápence a přemístěný, stejně jako ve věci v původním řízení, do jiného zařízení za účelem výroby PCC, považuje za CO2 emitovaný prvně zmíněným zařízením.
21 Podstatou předběžných otázek, jimiž je třeba se zabývat společně, je návrh předkládajícího soudu, aby Soudní dvůr rozhodl o platnosti těchto ustanovení, jelikož tato ustanovení tím, že do emisí ze zařízení na výrobu uhličitanu sodného systematicky zařazují CO2 přemístěný za účelem výroby PCC bez ohledu na to, zda byl tento CO2 uvolněn do atmosféry či nikoli, překračují podle předkládajícího soudu definici emisí uvedenou v čl. 3 písm. b) směrnice 2003/87.
22 Soudní dvůr může kdykoli rozhodnout usnesením s odůvodněním podle článku 99 jednacího řádu Soudního dvora na návrh soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta, jestliže se položená předběžná otázka shoduje s otázkou, o níž již Soudní dvůr rozhodl, odpověď na tuto otázku lze jasně vyvodit z judikatury nebo o odpovědi na položenou předběžnou otázku nelze rozumně pochybovat.
23 Toto ustanovení je třeba použít v projednávané věci.
24 Je třeba uvést, že nařízení č. 601/2012 bylo přijato na základě čl. 14 odst. 1 směrnice 2003/87, podle kterého Komise přijme nařízení mimo jiné o monitorování a vykazování emisí, přičemž toto opatření má za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice jejím doplněním. Při posuzování platnosti dotčených ustanovení tohoto nařízení bude tudíž v projednávané věci třeba ověřit, zda Komise přijetím těchto ustanovení nepřekročila meze, které v této souvislosti stanoví směrnice 2003/87 (rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, bod 27).
25 Podle čl. 3 písm. b) směrnice 2003/87 se „emisemi“ pro účely této směrnice rozumí uvolňování skleníkových plynů do atmosféry ze zdrojů v zařízení. Ze samotného znění tohoto ustanovení tedy vyplývá, že emise v jeho smyslu předpokládá uvolnění skleníkového plynu do atmosféry (rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, bod 32).
26 V této souvislosti je třeba poukázat na to, že čl. 12 odst. 3a směrnice 2003/87 skutečně stanoví, že povinnosti vyřazovat povolenky ze systému za jistých podmínek nepodléhají emise, které jsou zachyceny a přepraveny k trvalému uložení do zařízení s platným povolením podle směrnice 2009/31. To ovšem neznamená, že provozovatelé jsou podle unijního normotvůrce osvobozeni od vyřazovací povinnosti výlučně v případě trvalého geologického uložení (rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, body 33 a 34).
27 Článek 12 odst. 3a směrnice 2003/87 totiž na rozdíl od druhého pododstavce čl. 49 odst. 1 nařízení č. 601/2012, podle kterého není pro všechny ostatní typy přemístění CO2 ze zařízení povoleno žádné odečítání CO2 od emisí ze zařízení, obdobné pravidlo neobsahuje (rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, bod 35).
28 Předmětem ani důsledkem článku 12 odst. 3a směrnice 2003/87, který upravuje jen jednu specifickou situaci a jehož účelem je podporovat ukládání skleníkových plynů, není měnit definici „emisí“ ve smyslu článku 3 směrnice 2003/87, potažmo ani oblast její působnosti vymezenou v jejím čl. 2 odst. 1 (rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, bod 36).
29 Pro účely určení, zda CO2 generovaný při výrobě uhličitanu sodného takovým zařízením, jako je zařízení, o které se jedná v původním řízení, spadá podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2003/87 a podle její přílohy I a II do působnosti této směrnice, je tudíž třeba ověřit, zda je při takové výrobě tento CO2 uvolňován do atmosféry (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, bod 37).
30 Z informací, které má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že CO2 používaný při výrobě PCC je chemicky vázán v tomto stabilním produktu. Výroba PCC navíc nespadá mezi činnosti, které podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2003/87 ve spojení s její přílohou I spadají do oblasti působnosti této směrnice.
31 Jak tedy vyplývá z bodu 39 rozsudku ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), v situaci, v níž je CO2 produkovaný v zařízení na výrobu vápna přemístěn do zařízení na výrobu PCC, je podle čl. 49 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 601/2012 a bodu 10 části B jeho přílohy IV veškerý přemísťovaný CO2 bez ohledu na to, zda se část z něj při jeho přepravě, z důvodu úniků, či dokonce při samotném výrobním postupu uvolní do atmosféry, považován za CO2 emitovaný zařízením na výrobu vápna, ve kterém byl tento CO2 vyprodukován, přestože při tomto přemístění nemusí k uvolnění CO2 do atmosféry vůbec dojít. Tato ustanovení vytvářejí tedy nevyvratitelnou domněnku, že je do atmosféry uvolňován veškerý přemísťovaný CO2.
32 Rovněž v situaci, kdy je CO2 vyprodukovaný v zařízení na výrobu uhličitanu sodného přemístěn do zařízení na výrobu PCC, vytvářejí čl. 49 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 601/2012 a bod 20 část B jeho přílohy IV nevyvratitelnou domněnku, že je do atmosféry uvolňován veškerý přemísťovaný CO2.
33 Podle těchto ustanovení se tedy CO2 přemísťovaný za takových okolností považuje za CO2 spadající pod pojem „emise“ ve smyslu čl. 3 písm. b) směrnice 2003/87, i když ne v každém případě je do atmosféry uvolněn. Komise tudíž přijetím čl. 49 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 601/2012 a bodu 20 části B jeho přílohy IV rozšířila oblast působnosti tohoto pojmu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, bod 40).
34 Dotyční provozovatelé v důsledku této domněnky nemohou v žádném případě odečítat množství CO2 přemístěného za účelem výroby PCC od celkového množství emisí z jejich zařízení na výrobu uhličitanu sodného, třebaže tento CO2 není ve všech případech uvolněn do atmosféry. V důsledku této nemožnosti musí být povolenky odpovídající veškerému CO2 přemístěnému za účelem výroby PCC vyřazeny a nemohou již být prodány jako přebytečné množství, což zpochybňuje systém pro obchodování s povolenkami, a to přitom v situaci, která odpovídá hlavnímu cíli směrnice 2003/87, jímž je chránit životní prostředí snížením emisí skleníkových plynů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, bod 41).
35 Z výše uvedeného vyplývá, že Komise tím, že přijetím ustanovení čl. 49 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 601/2012 a bodu 20 části B jeho přílohy IV změnila jeden z podstatných prvků směrnice 2003/87, překročila meze stanovené čl. 14 odst. 1 této směrnice (obdobně viz rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, bod 48).
36 Na položené otázky je proto třeba odpovědět tak, že ustanovení čl. 49 odst. 1 druhého podstavce nařízení č. 601/2012 a bodu 20 části B přílohy IV tohoto nařízení jsou neplatná v rozsahu, v němž do emisí ze zařízení na výrobu uhličitanu sodného systematicky zařazují CO2 přemístěný do jiného zařízení za účelem výroby PCC bez ohledu na to, zda byl tento CO2 uvolněn do atmosféry či nikoli.
K nákladům řízení
37 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Ustanovení čl. 49 odst. 1 druhého pododstavce nařízení Komise (EU) č. 601/2012 ze dne 21. června 2012 o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES a bodu 20 části B přílohy IV tohoto nařízení jsou neplatná v rozsahu, v němž do emisí ze zařízení na výrobu uhličitanu sodného systematicky zařazují oxid uhličitý (CO2) přemístěný do jiného zařízení za účelem výroby PCC bez ohledu na to, zda byl tento oxid uhličitý uvolněn do atmosféry či nikoli.
Podpisy.