ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н P. CRUZ VILLALÓN
представено на 12 юни 2012 година(1)
Дело C‑617/10
Åklagaren
срещу
Hans Åkerberg Fransson
(Преюдициално запитване, отправено от Haparanda tingsrätt (Швеция)
„Приложно поле на Хартата на основните права на Европейския съюз — Член 51 от Хартата — Прилагане на правото на Съюза от държавите членки — Национална система на санкции, приложима при нарушения на правната уредба в областта на ДДС — Член 50 от Хартата — Ne bis in idem като общ принцип на правото на Съюза — Кумулиране на административни и наказателни санкции — Определение на понятието „същото деяние“ — Тълкуване на Хартата в светлината на Европейската конвенция за правата на човека — Член 4 от Протокол № 7 към Европейската конвенция за правата на човека — Практика на Европейския съд по правата на човека — Определяне на основните права на Европейския съюз, като се изхожда от общите конституционни традиции на държавите членки“
Съдържание
I – Въведение
II – Правна уредба
А – Правна уредба на Съюза
Б – Европейска конвенция за правата на човека
В – Национална правна уредба
III – Фактите и производството пред националната юрисдикция
IV – Производството пред Съда
V – Компетентност на Съда
А – Общ подход
1. Едно абстрактно „положение“: „прилагане“ на правото на Съюза от държавите членки
2. Предложение за тълкуване: отношение на правило и изключение
3. Основание: особен интерес на Съюза
4. Начин на аргументиране: категории и конкретни случаи
Б – Отговор в настоящия случай на проблема за компетентността
1. Разглежданото основно право
2. Особена област на упражняването на публична власт: правомощие за налагане на наказание
3. Обхват на прехвърлянето на отговорността за гарантиране на принципа ne bis in idem от държавите върху Съюза
4. Заключение: случай, който не се отнася към хипотезата на „прилагане на правото на Съюза“
VI – Преюдициалните въпроси
А – Вторият, третият, четвъртият и петият преюдициален въпрос
1. Преформулиране и допустимост
2. Анализ на втория, третия и четвъртия преюдициален въпрос
а) Член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ и свързаната с него практика на ЕСПЧ
i) Подписване и ратифициране на член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ
ii) Практиката на ЕСПЧ по член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ
б) Принципът ne bis in idem в правото на Съюза: член 50 от Хартата и тълкуването му в светлината на член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ
i) Отчасти самостоятелно тълкуване на член 50 от Хартата: граници на тълкуването в светлината само на ЕКПЧ
ii) Член 50 от Хартата и налагането както на административна, така и на наказателна санкция за едно и също деяние
в) Прилагане на член 50 от Хартата към настоящия случай.
Б – Първият преюдициален въпрос
1. „Ясното“ основание като критерий за прилагането на ЕКПЧ от националната юрисдикция
2. „Ясното“ основание като критерий за прилагането на Хартата на основните права на Европейския съюз от националните юрисдикции
VII – Заключение
I – Въведение
1. Въпреки че настоящото дело, което има за предмет санкционирането за неизпълнение на данъчните задължения на рибар, осъществяващ дейността си в Ботническия залив, привидно изглежда просто, настоящото преюдициално запитване повдига два особено деликатни проблема, които създават известно затруднение.
2. Първият проблем се отнася до допустимостта, тъй като с оглед на явно вътрешния характер на случая признаването на компетентността на Съда да се произнесе по въпрос във връзка с основните права предполага, че става въпрос за случай на прилагане на правото на Съюза от държава членка по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
3. Другият проблем, който е по съществото на спора, се отнася до приложимостта на принципа ne bis in idem в случаите на кумулиране на правомощието за налагане на административна санкция с ius puniendi на държавата членка при наказването на едно и също деяние, което в крайна сметка ни връща към член 50 от Хартата.
4. Затруднението в настоящия случай произтича от първия въпрос на запитващата юрисдикция, засягащ проблем, който сам по себе си е сравнително по-лесен от предходните. Въпросът се отнася до обхвата на принципа на предимство на правото на Съюза, когато става дума за поставено от националната върховна юрисдикция изискване да е налице „ясно“ основание или индиция, за да не бъде приложено националното право. Затруднението се дължи на факта, от една страна, че изискването за „ясно основание“ понастоящем изглежда е утвърдено в по-новата практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“), и от друга, че това развитие не опростява, а усложнява отговора на въпроса за обхвата на принципа ne bis in idem в правото на Съюза.
5. По отношение на проблема за допустимостта ще предложа на Съда да постанови, че няма компетентност, доколкото държавата членка не прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. Както ще опитам да изясня, според мен внимателният анализ на обстоятелствата по случая води до този извод. Напълно възможно е обаче за тази цел да се наложи Съдът да възприеме някои от тезите, които ще развия във връзка с този спорен въпрос. Трябва да призная, че въпросните тези не следват посоката на досегашната съдебна практика.
6. При условията на евентуалност, ако Съдът приеме, че е компетентен да се произнесе по съществото на спора, ще му предложа самостоятелно определение на принципа ne bis in idem в правото на Съюза. Както ще опитам да изясня, нормата в член 52, параграф 3 от Хартата, според която смисълът и обхватът на съдържащите се в Хартата права е „същият“ като на съответните права от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), поставя особени трудности във връзка с разглеждания принцип.
7. На последно място, що се отнася до изискването за „ясно основание“ в ЕКПЧ и в правото на Съюза, ще предложа тълкуване, съвместимо с принципа на предимство.
II – Правна уредба
А – Правна уредба на Съюза
8. Принципът ne bis in idem се съдържа в член 50 от Хартата, който има следното съдържание:
„Никой не може да бъде подложен на наказателно преследване или наказван за престъпление, за което вече е бил оправдан или осъден на територията на Съюза с окончателно съдебно решение в съответствие със закона“.
9. Член 273 от Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка върху добавената стойност(2) гласи:
„Държавите членки могат да наложат други задължения, които те считат за необходими за осигуряване правилното събиране на ДДС и предотвратяване избягването на данъчно облагане, при спазване на условието за равнопоставено третиране между вътрешни сделки и сделки, извършвани между държави членки от данъчнозадължени лица и при условие, че такива задължения не пораждат в търговията между държавите членки […] формалности, свързани с преминаването на границите.
[…].“
Б – Европейска конвенция за правата на човека
10. Член 4, озаглавен „Право на невъзможност за повторно осъждане или наказание“, от Протокол № 7 към ЕКПЧ гласи:
„1. Никой не може да бъде съден или наказан от съда на една и съща държава за престъпление, за което вече е бил оправдан или окончателно осъден съгласно закона и наказателната процедура на тази държава.
2. Разпоредбите на предходната точка не представляват пречка за възобновяването на процеса съгласно закона и наказателната процедура на съответната държава, ако има свидетелства за нови факти или новооткрити обстоятелства или за съществен порок на предидущия процес, които са повлияли на неговия ход.
3. Не се допуска освобождаване от изпълнението на задълженията по този Протокол на основание член 15 от Конвенцията“.
В – Национална правна уредба
11. Членове 1 и 4 от глава 5 на Taxeringslagen (Закон № 1990:324 за определянето на данъка) установяват основните разпоредби на системата на данъчните санкции в Швеция:
„Член 1
Ако в хода на производството данъчно задълженото лице предостави невярна информация по друг начин освен устно, с оглед определянето на данъка, се налага специална санкция (данъчна санкция). Същото се прилага и когато данъчно задълженото лице представи такава информация в съдебно производство във връзка с данъчно облагане и информацията е отхвърлена след разглеждане по същество.
Информацията се счита за невярна, когато е очевидно, че данъчно задълженото лице е потвърдило неистина или затаило истина при подаването на задължителната информация с оглед определянето на данъка. Информацията обаче не може да се приеме за невярна, ако заедно с другите представени данни тя е достатъчна за приемането на правилно решение. Информацията не може да се счита за невярна и когато е толкова неправдоподобна, че очевидно въз основа на нея не би могло да бъде прието решение.
Член 4
Когато е предоставена невярна информация, данъчната санкция е в размер на 40 процента от данъците и осигурителните вноски, посочени в член 1, алинея първа, точки 1—5 от глава 1, които не биха били изискани от данъчно задълженото лице или неговия съпруг, ако бе приета невярната информация. Що се отнася до данъка върху добавената стойност, данъчната санкция е в размер на 20 процента от неследващия се данъчен кредит, приспаднат от данъчно задълженото лице.
Размерът на данъчната санкция е 10 процента, а при данъка върху добавената стойност — 5 процента, ако невярната информация е коригирана или е могла да бъде коригирана с удостоверителни документи, до които обикновено Skatteverket има достъп и с които Skatteverket е разполагал преди края на ноември от данъчната година.
[…]“.
12. Членове 2 и 4 от Skattebrottslagen (Закон № 1971:69 за престъпленията против данъчната и осигурителната система) съдържат разпоредби с наказателноправен характер и предвиждат следното:
„Член 2
Който умишлено предостави невярна информация на компетентните органи по друг начин освен устно или не подаде до тях декларации, отчети за приходите и разходите или друга изискуема информация и така създаде опасност да се отклонят данъци и/или осигурителни вноски от държавния бюджет, да се приспадне неследващ се данъчен кредит или да се възстанови неправилно данък в негова полза или в полза на трето лице, се наказва за престъпление против данъчната и осигурителната система с лишаване от свобода до две години.
Член 4
Когато деянието по член 2 се квалифицира като тежко престъпление против данъчната и осигурителната система, наказанието е лишаване от свобода от шест месеца до шест години.
При определяне на тежестта на престъплението се взема предвид по-специално дали то се отнася до парични суми в особено големи размери, дали извършителят е използвал документ с невярно съдържание, неистински или преправен документ, или е водел въвеждаща в заблуждение счетоводна отчетност, дали деянието е част от системна или широкомащабна престъпна дейност, или по други причини степента на обществената му опасност е изключително висока“.
III – Фактите и производството пред националната юрисдикция
13. Г‑н Fransson е самостоятелно заето лице, което се занимава основно с улов и продажба на рипус (coregonus albula). Той извършва риболов във водите на река Каликс, макар че продава улова си както на шведска, така и на финландска територия.
14. Шведската данъчна администрация обвинява г‑н Fransson, че не е изпълнил задълженията си за предоставяне на данъчна информация през финансовите 2004 г. и 2005 г., което е довело до загуба на данъчни приходи от различни данъци. Що се отнася до определянето на ДДС за посочените финансови години, шведските органи оценяват загубата на данъчни приходи, свързана с представената от г‑н Fransson информация, на сума с общ размер 60 000 SEK за финансовата 2004 г. и 87 550 SEK за финансовата 2005 г.
15. В приложение на шведската система за данъчни санкции, на 24 май 2007 г. Skatteverket налага на г‑н Fransson глоба като санкция за извършени през финансовата 2004 г. данъчни нарушения, при което 4 872 SEK от глобата са за нарушението, свързано с ДДС. По отношение на данъчната 2005 г. Skatteverket налага друга глоба, при което 3 255 SEK от глобата са за нарушението, свързано с ДДС. Тъй като санкциите за финансовата 2004 г. и за финансовата 2005 г. не са обжалвани, те стават окончателни съответно на 31 декември 2010 г. и на 31 декември 2011 г.
16. На 9 юни 2009 г. по искане на прокуратурата пред Haparanda tingsrätt е образувано наказателно производство срещу г‑н Fransson. Прокуратурата обвинява г‑н Fransson, че е извършил данъчни престъпления през финансовите 2004 г. и 2005 г. Според прокуратурата неизпълнението на задълженията за предоставяне на данъчна информация, в което е обвинен г‑н Fransson, включително относно ДДС, са довели до значителна загуба на данъчни приходи, което обосновава образуването на наказателно производство. Съгласно членове 2 и 4 от Skattebrottslagen за престъплението, в което е обвинен г‑н Fransson, се предвижда наказание лишаване от свобода до шест години.
17. Според запитващата юрисдикция деянията в основата на обвинителния акт на прокуратурата са същите като тези, за които на 24 май 2007 г. Skatteverket налага административно наказание.
18. На 23 декември 2010 г. Haparanda tingsrätt спира наказателното производство срещу г‑н Fransson, тъй като установява, че е налице връзка с правото на Съюза, и по-специално с член 50 от Хартата, в който е прогласено основното право ne bis in idem.
IV – Производството пред Съда
19. Преюдициалното запитване на Haparanda tingsrätt постъпва в Съда на 27 декември 2010 г. и е формулирано по следния начин:
„1) Съгласно шведското право трябва да е налице ясно основание, изведено от Европейската конвенция от 4 ноември 1950 г. за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) или от практиката на ЕСПЧ, за да може националната юрисдикция да не приложи национални разпоредби, които вероятно противоречат на принципа ne bis in idem съгласно член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ, а следователно и на член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Подобно изискване съгласно националното право, за да не бъдат приложени национални разпоредби, съвместимо ли е с правото на Съюза, и по-специално с неговите общи принципи, включително предимството и непосредственото действие на правото на Съюза?
2) Допустимостта на наказателното производство за престъпление против данъчната и осигурителната система попада ли в обхвата на принципа ne bis in idem съгласно член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ и член 50 от Хартата, когато за същото деяние, изразяващо се в предоставяне на невярна информация, на подсъдимия вече е наложена глоба (данъчна санкция) в рамките на административно производство?
3) Има ли значение за отговора на втория въпрос обстоятелството, че тези санкции трябва да са съгласувани, така че в рамките на наказателното производство общите юрисдикции да могат да намалят наказанието по съображение, че на подсъдимия вече е наложена данъчна санкция за същото деяние, изразяващо се в предоставяне на невярна информация?
4) При определени условия може да се допусне, в рамките на обхвата на посочения във втория въпрос принцип ne bis in idem, да бъдат наложени други санкции в ново производство за същото деяние, което вече е разгледано в производство, приключило с решение за налагане на санкции на съответното лице. Ако отговорът на втория въпрос е утвърдителен, изпълнени ли са условията на принципа ne bis in idem при налагането на няколко санкции в отделни производства, когато в последното производство се прави нова и независима от предходното производство преценка на обстоятелствата?
5) Шведската система, която предвижда отделни производства за налагане на данъчни санкции и за наказателно преследване за престъпления против данъчната и осигурителната система, се основава на редица съображения от общ интерес, изложени подробно по-долу. В случай че отговорът на втория въпрос е утвърдителен, съвместима ли е с принципа ne bis in idem система като шведската, при положение че е възможно да се установи система, която не попада в обхвата на принципа ne bis in idem — без да е необходимо да се прави отказ нито от налагането на данъчни санкции, нито от установяването на отговорност за престъпления против данъчната и осигурителната система — ако в случаите на такива престъпления правомощието за налагане на данъчни санкции се прехвърли от Skatteverket, съответно от административните юрисдикции, на общите юрисдикции във връзка с висящото пред тях наказателно производство за престъпления против данъчната и осигурителната система?“.
20. Кралство Швеция, Кралство Нидерландия, Кралство Дания, Чешката република, Република Австрия, Ирландия и Европейската комисия са представили писмени становища.
21. Заседанието пред Съда, в което устни становища са представили представителите на г‑н Fransson, на Чешката република, на Кралство Дания, на Федерална република Германия, на Ирландия, на Република Гърция, на Френската република, на Кралство Нидерландия и на Комисията, е проведено на 24 януари 2012 г.
V – Компетентност на Съда
22. Както държавите, представили писмени становища (с изключение на Република Австрия), така и тези, които са изложили само устни становища (Федерална република Германия и Френската република), както и Комисията, считат — също като прокуратурата в главното производство — че решението на проблема, който поставя гарантирането на принципа ne bis in idem, не се намира в правото на Съюза, и че от Съда не може да се иска да отговори на такъв въпрос. По-конкретно, спорният въпрос не се урежда от член 50 от Хартата. Така обсъждането на основния проблем, т.е. на съдържанието и на обхвата на този принцип в правото на Съюза, често се избягва, в резултат на което то е „по-оскъдно“.
23. Несъмнено най-напред се поставя въпросът за компетентността на Съда при изложените по-горе условия. Така Съдът отново е изправен пред проблематика, при която необходимостта от ясни критерии за определянето на обхвата на израза „прилагане на правото на Съюза от държавите членки“ е съпоставима само с трудностите за намиране на съответния ѝ отговор(3).
24. В по-нататъшното изложение смятам да представя на Съда само някои разсъждения, които допълват различните и разнообразни подходи, изразени напоследък, по-специално от генералните адвокати(4). Според мен настоящото дело предлага възможност да се изтъкнат доводи, които могат да допринесат за развитието на съдебна практика, за чието утвърждаване е нужно време.
А – Общ подход
1. Едно абстрактно „положение“: „прилагане“ на правото на Съюза от държавите членки
25. Както посочих, всички страни в производството са съгласни с основния довод, че не е изпълнено ограничителното условие, понастоящем предвидено в член 51, параграф 1 от Хартата, според който разпоредбите ѝ се прилагат за държавите членки „единствено когато те прилагат правото на Съюза“. Връзката между тези разпоредби и основата на това правило, която до този момент се извежда изключително от съдебната практика, ясно личи от разясненията относно Хартата(5). Ето защо, доколкото са релевантни, разясненията подчертават по-скоро приемствеността, а не противоречието между тази съдебна практика и конкретизирането ѝ в Хартата. Според мен това е правилно, с някои нюанси.
26. Въпреки това от първоначалното прогласяване на Хартата в Ница насам има редица анализи, които сочат за противопоставяне между тази практика на Съда, било то практиката от 2000 г. или от 2007 г.(6), и цитираните по-горе разпоредби. Изразите „прилагане“ (като категория съгласно Хартата) и „приложно поле“ (като категория съгласно съдебната практика) са представени като термини, които обобщават това противопоставяне(7).
27. Според мен на този етап е подходящо да се приеме, че по естеството си различните използвани изрази не си противоречат. Въпреки очевидните нюанси между тях, разграничаването им все пак остава неясно. По-конкретно двата посочени по-горе израза според мен отразяват положение, при което държавите винаги имат свобода на преценка, така че по принцип евентуалното нарушение на правото не може да се припише на Съюза, и същевременно в дадения случай правото на Съюза е намесено в достатъчна степен, за да обоснове преценката на тези изрази с оглед на правото на Съюза, и следователно от Съда.
28. Това означава преди всичко, че когато липсва свобода на преценка (какъвто е случаят в дело „Bosphorus“)(8) легитимността на контрола явно не стои като въпрос. Става въпрос по-скоро за хипотези на възпроизвеждане, а не на прилагане.
29. Във всички случаи хипотезата на „прилагане“ сама по себе си поставя гъвкава по естеството си рамка, що се отнася до разпределението на отговорностите в областта на гарантирането на основните права. Въпросът, който се поставя веднага след като е прогласен принципът, че повече или по-малко самостоятелните проявни форми на публична власт на държавите членки понякога трябва да се преценяват с оглед на действащите в Съюза основни права съгласно тълкуването им от най-висшата инстанция, Съда, е за обхвата на този принцип.
30. Според мен Съдът най-напред е индивидуализирал отговора на въпроса в кои случаи се налага „централизиран“ контрол върху действията на държавите членки в областта на основните права, което е позволило да бъдат идентифицирани ограничен брой „хипотези“, които са добре известни, често коментирани и предмет на различни преценки(9).
31. Във всички случаи вероятно именно поради специфичния произход на съдебната практика никога не са представяни солидни доводи, които да я обяснят по достатъчно абстрактен начин. Причините за това са различни и не следва да се разглеждат в този момент.
32. По-подробни обяснения няма и в посоченото по-горе Решение по дело ERT, което изглежда е пресечната точка между идентифицирането на повече или по-малко определена хипотеза (дерогиране на свободи) и преминаването към общия случай, който в крайна сметка евентуално ще се утвърди: „област“, „приложно поле“, „прилагане“, все на правото на Съюза.
33. Абстрактното описание на разглеждания проблем ме кара да твърдя, че изискването за намесеност на правото на Съюза в основата на упражняването на публична власт е обща характеристика на различните използвани изрази: трябва да се добави, че тази намесеност следва да е в смисъла на право, т.е. да може да определи или да повлияе в по-голяма или по-малка степен върху съдържанието на тези прояви на публична власт в държавата членка. Терминът „намесеност“ обаче изобщо не означава „предопределяне“, доколкото последната хипотеза не би следвало да създава проблем(10).
34. На последно място, нито един от горепосочените изрази („област“, приложно поле“, „прилагане“) сам по себе си не може да ограничи обхвата на това принципно твърдение. Погледнато от една страна, тези изрази нямат много общо с идеята за lex stricta, ако се допусне, че спрямо тях се прилага такова условие. От друга страна, тези изрази имат всички предимства и недостатъци на една отворена по съществото си формулировка. Широко обсъжданата дума „единствено“, използвана в член 51 от Хартата, също не дава повече яснота: тя вероятно служи като предупреждение срещу широко тълкуване в бъдеще или вероятно изразява оптимистично схващане за семантичните възможности на глагола „прилагам“.
2. Предложение за тълкуване: отношение на правило и изключение
35. Според мен правилният анализ на базисната конституционна структура на обединението, което образуват Съюзът и държавите членки, квалифицирана като европейски „Verfassungsverbund“(11), води до извода, че по принцип контролът върху действията на публичноправните органи на държавите членки, които имат свобода на преценка, е от компетентността на самите държави в рамките на конституционния им ред и на поетите от тях международни задължения.
36. От това правило обаче има придобило безспорна значимост изключение — в случаите, когато националните публичноправни органи прилагат европейското право, така както е понастоящем уредено в Хартата. Според мен и понастоящем е оправдано диалектическата връзка между двете хипотези да се възприема като правило и изключение.
37. Ето защо гарантирането от Съюза на основните права при упражняването от държавите на публична власт в тези случаи трябва да се анализира в качеството на преместване, в смисъл на прехвърляне на първоначалната отговорност на държавите във връзка с гарантирането на тези права върху Съюза.
38. С оглед на съдържанието си правото на Съюза несъмнено се променя във времето и тези промени неизбежно и легитимно определят обхвата на изключението. Сам по себе си обаче принципът съдържа изключение, структурно погледнато, доколкото изразът „Verfassungsverbund“ представлява описание на Съюза от конституционна гледна точка. Считам, че възприемането на това изключение в смисъл, че може да се превърне в правило, не отговаря на току-що изложената от мен основна идея.
39. Поради това за мен основната, но неопределена идея, според която държавите членки са обвързани от Хартата „когато прилагат правото на Съюза“, понастоящем налага юрисдикцията на Съюза да положи допълнителни усилия за рационализация. Отдавна се правят призиви за полагането на такова усилие, като не липсват предложения от страна на доктрината(12).
3. Основание: особен интерес на Съюза
40. Според мен компетентността на Съюза да гарантира основните права, когато държавите членки упражняват публична власт при прилагането на правото на Съюза, трябва да е обоснована от особен интерес на Съюза това упражняване на власт да е съобразено с разбирането му за основните права. Самò по себе си обстоятелството, че в крайна сметка тази власт се упражнява въз основа на правото на Съюза, не е достатъчно, за да се приеме, че става въпрос за хипотеза на „прилагане“.
41. На последно място мисля, както посочих, че е целесъобразно в някои случаи, които трудно биха могли да бъдат определени предварително, интересът на Съюза да бъде отчетен и неговото разбиране за основните права да надделее над интереса на всяка от държавите членки. Главното основание за този интерес на Съюза е наличието или дори първостепенната роля, която във всички случаи правото на Съюза има в рамките на националното право. В крайна сметка става въпрос за хипотези, при които може да бъде поставена под въпрос легитимността на европейската res publica и това положение изисква подходящ отговор.
4. Начин на аргументиране: категории и конкретни случаи
42. Мотивирането е приоритетна задача за Съда и той трябва по-специално да предложи правила, които да обуславят легитимността на правораздавателната дейност.
43. С други думи, категорията „прилагане на правото на Съюза“ като основание за въвеждането на контрол от гледна точка на основните права върху дейността на националните публичноправни органи според мен изисква съдебна практика, която допълва и в крайна сметка налага отворена формулировка като разглежданата в случая.
44. По-конкретно, ако самò по себе си посочването или установяването, че определено правно положение се отнася до „прилагане на правото на Съюза“, не изглежда достатъчно, това според мен се дължи на обстоятелството, че въпросното положение прикрива липсата на елемент или фактор, който квалифицира така определеното положение. В крайна сметка предходното съображение е равностойно на изискване за изрично мотивиране, което непременно трябва да е по-изчерпателно от излаганото до момента в случаите, когато се налага прехвърляне от държавите членки към Съюза на функцията и на отговорността да се гарантират основните права.
45. Същевременно и макар да изглежда парадоксално, според мен паралелно с това следва да се задълбочи проверката на особеностите на делото, т.е. в крайна сметка на конкретните случаи в тесен смисъл. По-специално въпросът дали за определена хипотеза трябва да се приеме, че се отнася към прилагането на правото на Съюза, често е нужно да се преценява с оглед на редица обстоятелства, които характеризират случая. В това отношение колкото по-тясно е определението, дадено от съдебната практика за случаите на прехвърляне на отговорността, толкова по-голямо внимание трябва да обръща съдът на обстоятелствата по случая.
46. В обобщение считам, че следва да се уточни смисълът на член 51, параграф 1 от Хартата, норма с отворена формулировка. За тази цел най-напред следва да се определят различните случаи, в които прехвърлянето на отговорността за гарантиране на основните права от държавите членки към Съюза по принцип може да бъде оправдано. На второ място, отчитането на конкретните обстоятелствата по всяко дело според мен трябва да позволи да се направи крайна и окончателна преценка кой носи отговорността за гарантирането на основните права — Съюзът или държавите.
Б – Отговор в настоящия случай на проблема за компетентността
47. В опит да се приложат гореизложените съображения към спорния случай най-напред следва да се разгледат засегнатото основно право на Съюза и взетите от публичноправните органи на държавите мерки, които следва да се преценят с оглед на това право, преди да се провери силата на връзката между тях.
1. Разглежданото основно право
48. В това отношение бих искал да обърна внимание на едно съображение от систематично естество, което обаче позволява да се даде насока на разсъжденията. Трябва да се отчита, че понастоящем принципът ne bis in idem е залегнал в Хартата, и по-специално в член 50 от нея. Макар кодификацията на основните права на Съюза да съществува наред с останалите компоненти на член 6 ДЕС, тя има особени последици. По-конкретно Хартата извежда на преден план „смислови връзки“ („Sinnzusammenhänge“), които са трудно доловими в правна система, оформена главно от съдебната практика.
49. Още по-конкретно, системата на Хартата прави значително по-трудно различното третиране на гаранцията, установена в член 50, в сравнение с многобройните други материални и формални гаранции, предвидени в членовете от дял VI на Хартата, а именно членове 47—50, озаглавени „Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“ (член 47), „Презумпция за невиновност и право на защита“ (член 48), „Принципи на законност и пропорционалност на престъплението и наказанието“ (член 49).
2. Особена област на упражняването на публична власт: правомощие за налагане на наказание
50. Като начало следва да се приеме, че легитимността на областта — често признавана като такава — на упражняване на правомощието на държавите членки да налагат наказания, която има causa eficiente в правото на Съюза, трудно би могла да бъде оспорена от гледна точка на интересите на Съюза.
51. Настоящото дело се отнася до „санкционното правомощие“ на държавите, чието крайно основание се намира в правото на Съюза и по отношение на което съдебната практика е установила множество правила, както бе припомнено в хода на съдебното заседание. Така Съдът нееднократно е постановявал, че правомощието на държавите членки да налагат наказания трябва да се упражнява в съответствие с общите принципи на правото на Съюза, чийто обхват логично трябва да бъде тълкуван от Съда(13). Освен това е ясно, че понастоящем тези общи принципи включват основните права, така както са установени в Хартата.
3. Обхват на прехвърлянето на отговорността за гарантиране на принципа ne bis in idem от държавите върху Съюза
52. При тези условия въпросът е: трябва ли изискването посочените принципи да бъдат зачитани, когато се упражнява правомощието за налагане на наказание, да се счита за прогласяване на общото прехвърляне към юрисдикцията на Съюза на отговорността за всички посочени в началото гаранции, които заедно с принципа ne bis in idem съставляват дял VI от Хартата?
53. Според мен дейността на държавите по налагане на наказание, основана на правото на Съюза, създава принцип на легитимност на прехвърлянето на отговорността за гарантиране на правата. Обстоятелството, че противоречащите на правото на Съюза индивидуални деяния се санкционират най-често от държавите членки, не позволява да се заключи, че от своя страна изобщо Съюзът няма интерес от зачитането на основните принципи, ръководещи основана на правото общност като Съюза при упражняването на това санкционно правомощие.
54. При това положение посоченият по-горе принцип на легитимност задължително трябва да се допълни и подкрепи от поредица доводи, изведени от обстоятелствата по случая. С други думи считам, че сама по себе си констатацията, че упражняването от държавата на правомощието за налагане на наказание се основава на разпоредба от правото на Съюза, не е достатъчна, за да се прехвърли от държавите към Съюза контролът върху конституционните гаранции, приложими при упражняването на това правомощие, независимо от тяхното естество.
55. С оглед на предходните съображения правя извод, че определянето на компетентността на Съда да установи дали в конкретния случай принципът ne bis in idem е бил спазен в достатъчна степен трябва да се основава на преценка на съответната област — дейността на държавата по налагане на наказание, основана на правото на Съюза; това ще даде само начално и принципно указание за положителен отговор. Окончателният отговор обаче трябва да се даде след задълбочен анализ на изтъкнатото основно право и на обстоятелствата по случая.
4. Заключение: случай, който не се отнася към хипотезата на „прилагане на правото на Съюза“
56. Преди всичко смущаващ е начинът, по който запитващата юрисдикция е представила и структурирала преюдициалното си запитване. В акта за преюдициално запитване като релевантни разпоредби на правото на Съюза са цитирани само член 6 ДЕС и член 50 от Хартата, без да е направен какъвто и да е опит да се конкретизира съответното право на Съюза, въпреки че в крайна сметка става въпрос за неговото „прилагане“. Още по-объркващо е изявлението на запитващата юрисдикция, че шведските норми не са приети с цел транспонирането на правото на Съюза или че във всички случаи отговорът може да е полезен за други дела, по отношение на които предварителният отговор на Съда би бил от голяма полза(14).
57. Наред със съмненията, изразени от самата запитваща юрисдикция, основният въпрос, който трябва да се разгледа в настоящия случай, е за връзката между правото на Съюза, в случая несъмнено Директива 2006/112, и положението, възникнало в държавата членка поради преобладаващото там разбиране за обхвата на принципа ne bis in idem. Всъщност не трябва да се забравя, че именно силата на връзката между правото на Съюза, което се „прилага“ по принцип, и упражняването на публична власт от държавата, е предпоставката, за да се установи, че Съюзът има интерес да поеме отговорността да гарантира основното право в този случай. Според мен тази връзка е изключително слаба и във всеки случай е недостатъчна, за да се докаже, че е налице ясно откроим интерес на Съюза да гарантира пряко конкретното основно право.
58. От Директива 2006/112 може да се изведе само задължение за ефективност при събирането на ДДС(15). Ясно е, че в нашите общества наказването на неизпълнението на данъчните задължения е абсолютно необходимо условие за ефективното упражняване на правомощията за данъчно облагане. Ето защо логично държавата членка трябва да използва общата си данъчна система за събирането на ДДС, включително системата на санкциите, по същия начин, както трябва да използва и данъчната си администрация.
59. Правните норми, на които съответно се основават правомощията на администрацията да налага санкции и ius puniendi в тесен смисъл, ясно се вписват в тази логика: в настоящия случай представянето от данъчно задълженото лице на данъчната администрация на невярна информация е санкционирано по общия ред, като основна предпоставка на тази система на санкции. Именно тази част от шведската данъчна система се използва за събирането на ДДС.
60. При тези условия въпросът е дали случаят на основана пряко на правото на Съюза национална законодателна дейност е сходен с настоящия случай, при който националното право се използва за целите, определени от правото на Съюза. Следователно въпросът е дали двата случая са сходни от гледна точка на особения интерес на Съюза да поеме пряка и централизирана отговорност за гарантирането на това право.
61. Считам, че при анализа на тази деликатна материя трябва да се направи разлика между близката в по-голяма или по-малка степен causa и простото occasio. Доколкото съществува, проблемът, поставен от концепцията за обхвата на принципа ne bis in idem в шведското право, е общ проблем на структурата на съществуващата система на санкции в шведското право, сама по себе си напълно независима от събирането на ДДС, в рамките на който настоящият случай на налагане на санкция за фалшифицирането на данни се явява просто като occasio.
62. Ето защо въпросът е дали това occasio трябва в крайна сметка да доведе до произнасяне на Съда, с неизбежно общи последици, по обхвата на принципа ne bis in idem в шведското право, като тълкуването му ще се ползва с предимство пред конституционните структури и международните задължения в рамките на шведската правна система.
63. Според мен би било непропорционално от това occasio да се изведе основание за промяна на разпределението между Съюза и държавите на отговорността за гарантиране на основните права. Също така намирам за непропорционално обстоятелствата, предмет на настоящия ми анализ, да се свързват с въпроси като надлежната защита, достатъчната степен на доказване или други въпроси, които се съдържат в дял VІ от Хартата. В крайна сметка изглежда рисковано да се твърди, че като е приел разпоредби като член 273 от Директива 2006/112 законодателят е предвидил прехвърлянето от държавите към Съюза на всички конституционни гаранции, свързани с упражняването на правомощията на държавите за налагане на санкции в областта на събирането на ДДС.
64. По тези съображения и предвид всички обстоятелства считам, че въпросът, който запитващата юрисдикция отправя до Съда, не трябва да се приема за случай на прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. Ето защо предлагам на Съда да постанови, че няма компетентност да отговори на този въпрос.
65. Ако обаче Съдът реши, че има компетентност да се произнесе по съществото на спора, ще предложа по-нататък на Съда, при условията на евентуалност, да отговори на преюдициалните въпроси на Haparanda tinsgrätt.
VI – Преюдициалните въпроси
66. Петте преюдициални въпроса, поставени от националната юрисдикция, могат да бъдат обобщени в два. Както ще посоча в изложението по-нататък, вторият, третият, четвъртият и петият преюдициален въпрос се отнасят главно до прилагането на принципа ne bis in idem, залегнал в член 50 от Хартата, към случаи, в които държавите членки налагат и административна, и наказателна санкция. Първият преюдициален въпрос, на който следва да се отговори на последно място, се отнася до условията, предвидени от върховната шведска юрисдикция за прилагането на ЕКПЧ и на Хартата от юрисдикциите на тази страна.
А – Вторият, третият, четвъртият и петият преюдициален въпрос
1. Преформулиране и допустимост
67. Както посочих по-горе, вторият, третият, четвъртият и петият преюдициален въпрос на Haparanda Tinsgrätt се отнасят до тълкуването на член 50 от Хартата. По-конкретно, вторият въпрос се отнася до квалификацията на същото деяние за целите на принципа ne bis in idem, т.е. до констатацията, че за едно и също деяние има няколко осъждания. Третият и четвъртият въпрос са свързани с процесуалния аспект на принципа ne bis in idem, изразяващ се в забрана за водене на две отделни производства. Петият въпрос е по-скоро хипотетичен, тъй като препраща към национална правна уредба, представена като алтернативна на действащата в Швеция.
68. Според мен вторият, третият и четвъртият преюдициален въпрос могат да бъдат разгледани заедно. Трите въпроса се отнасят до различни компоненти на едно и също основно право, които ще разгледам по-нататък, но във всички случаи са съставна част от принципа ne bis in idem. В крайна сметка запитващата юрисдикция иска да установи дали така, както е установен в член 50 от Хартата, този принцип изключва възможността държавите членки, когато прилагат правото на Съюза, да налагат и административна, и наказателна санкция за едно и също деяние.
69. Обратно, петият въпрос е недопустим. Запитващата юрисдикция иска да установи дали шведската система е съвместима с член 50 от Хартата в светлината на една хипотетична алтернативна система (която понастоящем не съществува в Швеция) на наказателна преюдициалност. Ако отговори на този въпрос, Съдът би се произнесъл косвено по национална мярка, която не съществува в шведския правен ред. Хипотетичността на въпроса ще придаде на решението на Съда по-скоро характер на консултативно становище, отколкото на преюдициално заключение — нещо, което съдебната практика нееднократно е отхвърлила(16). Ето защо предлагам на Съда да обяви петия въпрос за недопустим.
2. Анализ на втория, третия и четвъртия преюдициален въпрос
70. Поставеният от Haparanda Tinsgrätt въпрос е особено сложен и се оказва също толкова деликатен като току-що разгледания въпрос. От една страна, налагането и на административна, и на наказателна санкция е широко разпространена практика в държавите членки, особено в области като данъчната политика, политиката на опазване на околната среда или на обществена сигурност. Правилата относно кумулирането на санкции обаче са много различни в отделните правни системи и имат специфични за всяка държава членка характеристики. В повечето случаи тези специфики целят да ограничат последиците от налагането от публичноправните органи на двойно наказание. От друга страна, както ще видим по-нататък, ЕСПЧ се е произнесъл неотдавна по този въпрос, като е потвърдил, обратно на това, което първоначално може да изглежда, че тези практики нарушават основното право ne bis in idem, установено в член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ. Оказва се обаче, че не всички държави членки са ратифицирали тази разпоредба, като някои от тях са направили резерви или тълкувателни декларации по този въпрос. Следователно изискването Хартата да се тълкува в светлината на ЕКПЧ и на практиката на ЕСПЧ (член 52, параграф 3 от Хартата) става в известен смисъл асиметрично, тъй като води до значителни затруднения при прилагането му в конкретния случай.
а) Член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ и свързаната с него практика на ЕСПЧ
i) Подписване и ратифициране на член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ
71. Принципът ne bis in idem не е изрично уреден в ЕКПЧ от самото начало. Както е известно, той е въведен в Конвенцията с Протокол № 7 към последната, открит за подписване на 22 ноември 1984 г. и влязъл в сила на 1 ноември 1988 г. Наред с други права член 4 прогласява гаранцията за ne bis in idem, с цел — както личи от разясненията към протокола на Съвета на Европа — да се даде израз на принципа, че никой не може да бъде съден или наказан за престъпление, за което вече е бил оправдан или окончателно осъден.
72. За разлика от други уредени с ЕКПЧ права, предвиденото в член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ право не е единодушно прието от подписалите конвенцията държави, сред които някои държави — членки на Съюза. Към деня на постановяване на настоящото заключение Протокол № 7 все още не е ратифициран от Федерална република Германия, Кралство Белгия, Кралство Нидерландия, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия. Сред ратифициралите го държави Френската република е направила резерва по член 4 от посочения протокол, като е ограничила прилагането му само до нарушенията, които се разглеждат от наказателни съдилища(17). Също при подписването Федерална република Германия, Република Австрия, Италианската република и Португалската република са направили различни декларации в същата насока: ограничаване на обхвата на член 4 от Протокол № 7, чиято защита се прилага само за случаите на двойна „наказателна“ санкция по смисъла на вътрешното право(18).
73. Гореизложените факти показват ясно и недвусмислено, че между държавите — членки на Съюза, почти липсва консенсус по отношение на проблемите за налагането и на административна, и на наказателна санкция. Проблемността на положението се задълбочава, ако се съди от преговорите за бъдещото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ, в хода на които държавите и Съюзът са решили да изключат за момента протоколите към ЕКПЧ, включително разглеждания в настоящия случай(19).
74. Тази липса на консенсус се дължи както на важността за голям брой държави членки на мерките по налагане на административна санкция, така и на особеното значение, което в тези държави членки се придава на наказателното производство и на наказателната санкция. От една страна, държавите не искат да се откажат от характерната за административните санкции ефикасност, особено в областите, в които публичноправните органи целят да осигурят стриктното спазване на законността, като данъчното право или правото на обществена сигурност. От друга страна, изключителният характер на наказателното преследване и гаранциите, от които се ползва обвиняемият, карат държавите да си запазят правото на преценка, за да определят кои деяния трябва да се преследват по наказателноправен ред. Този двоен интерес от запазване на правомощието за налагане както на административна, така и на наказателна санкция, обяснява защо много държави членки понастоящем по един или друг начин отказват да се съобразят с практиката на ЕСПЧ, която се е развила в смисъл, който практически изключва подобна двойственост, както ще видим по-нататък.
ii) Практиката на ЕСПЧ по член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ
75. Третирането в системата на ЕКПЧ на случаите на налагане и на административна, и на наказателна санкция, е претърпяло значително развитие след влизането в сила на Протокол № 7 и включва три елемента, които ще разгледам на това място: определението за наказателно производство, идентичността на деянията и повторното преследване.
76. На първо място, първоначално ЕСПЧ тълкува понятието „наказателно производство“, като използва „критериите Engel“, за да разшири обхвата на гаранциите, предоставени в членове 6 и 7 от ЕКПЧ, така че в него да се включат наложени от публичноправните органи санкции, квалифицирани формално като административни(20). Известно е, че след едноименното решение ЕСПЧ използва три критерия, за да прецени дали дадена санкция е наказателна санкция за целите на членове 6 и 7 от ЕКПЧ: квалификацията на нарушението във вътрешното право, естеството на нарушението и тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на нарушителя(21). Тези критерии са прилагани към данъчни санкции, включително към санкцията, предвидена от спорното шведско законодателство(22) и ЕСПЧ е потвърдил, че този вид мерки спада към „наказателните“ санкции по смисъла на членове 6 и 7 от ЕКПЧ и, по аналогия, на член 4 от Протокол № 7 към същата(23).
77. На второ място, след някои колебания практиката на ЕСПЧ относно самия принцип ne bis in idem потвърди, че забраната за двойно наказване се отнася до наказването за едно и също деяние, а не до наказването за поведение, квалифицирано по същия начин от нормите, които определят съответните нарушения. Докато вторият подход, който е явно формалистичен и ограничава обхвата на член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ, произтича от някои решения след влизането в сила на последния(24), през 2009 г. голямото отделение на ЕСПЧ потвърди първия подход в Решение по дело Zolotuhkin срещу Русия(25). По това дело Европейският съд по правата на човека посочва категорично, че член 4 от Протокол № 7 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска преследването или осъждането на дадено лице за второ „нарушение“, ако в основата на последното е едно и също деяние, или деяние, което по съществото си е същото(26). Така ЕСПЧ възприема тълкуване на двойното наказване, което съответства на тълкуването, развито от Съда в практиката му по член 54 от Споразумението от Шенген(27).
78. На трето и последно място, що се отнася до процесуалния аспект на принципа ne bis in idem, или както често се нарича — забрана за повторно преследване за същото деяние, практиката на ЕСПЧ е постановила, че когато определена санкция е била наложена за същото деяние, не се допуска образуване на ново производство ако първата санкция е станала окончателна(28). Това важи за случаите, когато първата санкция е административна, а втората — наказателна(29), но и в обратната поредност(30). На последно място, след постъпването на настоящото преюдициално запитване ЕСПЧ е постановил, че приспадането на първата санкция от втората с цел да се смекчат последиците от повторното наказване е ирелевантно(31).
79. Като обобщение, развитието на практиката на ЕСПЧ показва, че към настоящия момент член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ не допуска приемането на мерки за налагане както на административна, така и на наказателна санкция за едно и също деяние, което е пречка за образуването на второ производство, било то административно или наказателно, когато първата санкция е станала окончателна. Актуалната съдебна практика и особено от решението на ЕСПЧ, постановено по дело Zolotukhin срещу Русия, насам, утвърждава наличието на релевантна теория на Съда в Страсбург. По принцип тази теория би трябвало да предостави на запитващата юрисдикция достатъчно критерии от гледна точка на ЕКПЧ, за да разреши спора между г‑н Fransson и шведската държава.
80. Проблемите в настоящия случай обаче не се изчерпват и дори може да се каже, че това е само началото. Както вече посочих, всъщност равенството, което запитващата юрисдикция изглежда приема, че е налице между член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ и Хартата, поставя два сериозни проблема.
б) Принципът ne bis in idem в правото на Съюза: член 50 от Хартата и тълкуването му в светлината на член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ
i) Отчасти самостоятелно тълкуване на член 50 от Хартата: граници на тълкуването в светлината само на ЕКПЧ
81. Както е известно, член 52, параграф 3 от Хартата предвижда, че когато предвидените в Хартата права съответстват на правата, гарантирани от ЕКПЧ, „техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция“.
82. Както ще обясня на това място, настоящото дело повдига нов въпрос, който засяга както обхвата на изискването по член 52, параграф 3 от Хартата, така и прогласяването на правата от ЕКПЧ като общи принципи на Съюза. Макар член 50 от Хартата да установява право, което съответства на предвиденото в член 4 протокол № 7 към ЕКПЧ(32), ясно е, че аспектът на принципа ne bis in idem, предмет на настоящото производство, далеч не е разпространен и установен в държавите, подписали ЕКПЧ. Както посочих в точка 74 от настоящото заключение, голям брой държави членки не са ратифицирали Протокол № 7 към ЕКПЧ или са направили резерви или декларации, които се отнасят именно до член 4 от последния, за да изключат прилагането му към административните санкции.
83. Както вече посочих, всички държави на Съюза предвиждат правомощие, макар и с различен обхват, на администрацията да налага санкции. В значителен брой държави членки това правомощие е съвместимо с ius puniendi и може да доведе до налагането и на административна, и на наказателна санкция. Това обаче изобщо не означава, че държавите, които допускат двойно наказване, имат неограничена свобода на преценка. Напротив, в повечето случаи държавите, в които е възможно двойно наказване, са установили механизми за недопускане на прекомерно тежки санкции(33). Така френският Конституционен съвет посочва, че общият размер на евентуално наложените санкции не може да е по-голям от максималния размер на някоя от наложените санкции(34). Германската съдебна практика използва критерий за съразмерност във всеки отделен случай, за да се избегне налагането на санкция с прекомерно висок общ размер(35). Други държави са предвидили правило за наказателна преюдициалност, което задължава административната юрисдикция да спре производството и да изчака окончателното решение на наказателната юрисдикция(36). Правото на Съюза също предвижда подобно решение, например в член 6 от Регламента относно защитата на финансовите интереси на Съюза(37). В други правни системи — сред които изглежда е и тази на Кралство Швеция — наказателната юрисдикция, пред която е образувано второто производство, може да приспадне административната санкция от размера на наказателната санкция.
84. При тези условия считам, че член 52, параграф 3 от Хартата по необходимост придобива собствени очертания, когато се прилага към принципа ne bis in idem. Освен това, ако се използва формулировката на член 6, параграф 3 от ДЕС, ЕКПЧ не „гарантира“ ефективно принципа ne bis in idem по същия начин, както гарантира принципите в основата на ЕКПЧ, които обвързват всички държави — страни по ЕКПЧ. Според мен ЕКПЧ, към която препраща първичното право на Съюза, е конвенцията в тесен смисъл на думата, т.е. комбинацията от нейните императивни и до известна степен условни разпоредби. Това обстоятелство не може да бъде пренебрегнато при тълкуването на препратките към ЕКПЧ, съдържащи се в първичното право на Съюза.
85. С оглед на изложеното по-горе считам, че изискването за тълкуване на Хартата в светлината на ЕКПЧ трябва да се нюансира, когато съответното основно право или негов аспект (какъвто е случаят с приложимостта на член 4 от Протокол № 7 от ЕКПЧ към налагането и на административна, и на наказателна санкция за едно и също деяние) не е изцяло възприет/о от държавите членки. Освен това, независимо че при тези обстоятелства правото и практиката на ЕСПЧ представляват източник на вдъхновение за правото на Съюза, според мен задължението за съобразяване на равнището на защита на Хартата с това на ЕКПЧ няма същата ефективност.
86. В крайна сметка настоящият случай разкрива положение, в което липсата на консенсус относно право от системата на Конвенцията се сблъсква с широката разпространеност и утвърденост в държавите членки на системи за налагане и на административна, и на наказателна санкция за едно и също деяние. Тази широка разпространеност и утвърденост дори би могла да се разглежда като обща конституционна традиция на държавите членки.
87. При тези обстоятелства считам, че член 50 от Хартата изисква отчасти самостоятелно тълкуване(38). Актуалната практика на ЕСПЧ несъмнено следва да се отчита, но равнището на защита, към което Съдът трябва да се придържа, следва да бъде резултат от независимо тълкуване, основано само на текста и на обхвата на посочения по-горе член 50.
ii) Член 50 от Хартата и налагането както на административна, така и на наказателна санкция за едно и също деяние
88. Принципът ne bis in idem е широко установен в правото на Съюза. Преди да бъде закрепен в Споразумението от Шенген и Рамковото решение относно европейската заповед за арест като граница за упражняването на ius puniendi на държавите членки, включително преди влизането в сила на Протокол № 7 към ЕКПЧ, този принцип е разглеждан в практиката на Съда в рамките на правото на конкуренция и на съдебната практика относно публичната служба на Съюза(39). В заключението си по дело Gözutok и Brügge генералният адвокат Ruiz-Jarabo Colomer обяснява подробно този принцип в рамките на историческото развитиe на правото на Съюза(40), като същото направи неотдавна и генералният адвокат Kokott в заключението си по дело Toshiba(41). Тук няма да се спирам на този въпрос и поради това само препращам към посочените два текста.
89. При настоящото положение в съдебната практика Съдът третира принципа ne bis in idem сравнително еднообразно с някои изключения, които ще уточня по-нататък(42).
90. Като отправна точка съдебната практика възприема разширително тълкуване на понятието „санкция“, съобразено с практиката на ЕСПЧ по посоченото по-горе дело Engel и др. срещу Нидерландия, с цел прилагането ѝ спрямо решения на Комисията за налагане на санкции в областта на конкуренцията(43). От тази гледна точка и в съответствие с практиката на ЕСПЧ, данъчната санкция, която е наложена, за да се гарантира прилагането на правото на Съюза, трябва да се счита за „наказателна“ по съществото си санкция.
91. На следващо място, практиката на Съда възприема, с някои изключения, много защитна позиция при определянето на обстоятелствата, които водят до двойно наказване. При тълкуването на член 54 от Споразумението от Шенген и на Рамковото решение относно европейската заповед за арест Съдът приема, че идентичността, която се изисква от принципа ne bis in idem, се отнася до „същите деяния“, а не до същия вид нарушение, нито до същия защитен правен интерес(44). Контекстът на настоящия случай се отнася до прилагането на правото на Съюза на национално равнище, което именно е сферата, където се прилага разширителното тълкуване на принципа ne bis in idem. Ето защо считам, че именно това е начинът, по който следва да се третират случаи като настоящия и който е избрал Европейския съд по правата на човека, считано от момента на постановяване на Решение по дело Zolotukhin срещу Русия, посочено по-горе.
92. Накрая остава да се отговори само на въпроса дали наличието на по-ранно административно производство, окончателно приключило с налагането на санкция, представлява пречка за образуването на наказателно производство и за евентуалното осъждане от държавите членки.
93. При това обобщение на въпроса и като се има предвид важното пояснение, което че ще направя по-нататък, според мен към настоящия момент член 50 от Хартата не означава, че наличието на по-ранна окончателна административна санкция безвъзвратно изобщо изключва възможността за образуване на производство пред наказателната юрисдикция или дори за осъждане. Държа да поясня, че принципът на недопускане на дискриминация, който е неразделна част от принципа на правова държава (член 2 ДЕС), изисква националният правен ред да позволява на наказателната юрисдикция да вземе предвид по един или друг начин наличието на по-ранна административна санкция, за да смекчи наказателната санкция.
94. От една страна, в текста на член 50 от Хартата няма никаква индиция, която сама по себе си да дава основание да се заключи, че намерението е било да се забрани изобщо припокриването между правомощията на администрацията за налагане на санкция и тези на наказателната юрисдикция по отношение на едно и също деяние. Във връзка с това следва да се обърне внимание на обстоятелството, че текстът на испански език на член 50 от Хартата набляга на „наказателноправния характер“, за разлика от текста на този език на член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ. Това личи както от заглавията на съответните разпоредби, така и от обозначаването на испански език на окончателното съдебно решение, което е квалифицирано като „penal“ в текста на първата разпоредба, но не и в този на втората разпоредба. Тази разлика може да се приеме за важна, тъй като разпоредбата на Хартата е съставена години след тази на цитирания протокол.
95. От друга страна обаче принципът на пропорционалност, и във всички случаи принципът на недопускане на дискриминация, така както произтича от клаузата за правова държава, която е израз на общите конституционни традиции(45), не допуска наказателната юрисдикция да изпълнява съдебните си функции без изобщо да отчита обстоятелството, че за разглежданото от нея деяние вече е била наложена административна санкция.
96. Ето защо по мое мнение член 50 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че допуска държавите членки да образуват производство пред наказателна юрисдикция за деяние, за което вече е наложена окончателна санкция в административно производство, при условие че наказателната юрисдикция може да вземе предвид наличието на по-ранна административна санкция, за да смекчи наказанието, което трябва да наложи.
в) Прилагане на член 50 от Хартата към настоящия случай.
97. На този етап и в съответствие с предложеното от мен дотук считам, че предвид действащото понастоящем право на Съюза единственият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали националното право дава възможност на наказателния съд да отчете факта, че в по-ранен момент е наложена окончателна административна санкция, така че да не се стигне до несъразмерен краен резултат и, във всички случаи, да не се наруши присъщият на правовата държава принцип на недопускане на дискриминация.
98. От преписката личи, че г‑н Fransson е платил паричните административни санкции, които са му били наложени по-рано с решения на Skatteverket и че тези решения са станали окончателни.
99. На следващо място, представителят на г‑н Fransson поясни в съдебното заседание, че понастоящем срещу клиента му се води наказателно производство за престъпления по членове 2 и 4 от Skattebrottslagen, които предвиждат наказание до шест години лишаване от свобода.
100. От преписката не е видно дали шведското законодателство изрично предвижда система за компенсация, но в акта за преюдициално запитване е посочено, че шведските съдилища трябва да „вземат предвид“ наложената по-рано данъчна санкция „при определянето на наказанието от съда“.
101. Следователно запитващата юрисдикция, а не Съдът, трябва да разгледа специфичните характеристики на предвидената в шведското право система за компенсация, било то на законодателно равнище или в практиката на юрисдикциите в тази страна. Ако налице е механизъм за компенсация, който позволява да бъде отчетена първата санкция и води до смекчаване на втората санкция, според мен второто производство няма да противоречи на член 50 от Хартата. Обратно, ако използваният в шведската правна система критерий не позволява компенсиране при гореспоменатите условия, на г‑н Franssen може да бъде наложена втора санкция, което според мен противоречи на член 50 от Хартата.
Б – Първият преюдициален въпрос
102. С първия си преюдициален въпрос Haparanda tinsgrätt излага пред Съда съмненията си за съвместимостта с правото на Съюза на критерия, предвиден в шведското право и по-специално в практиката на шведската върховна юрисдикция, според който за да не бъде приложена шведска правна норма, противоречаща на предвидени от Хартата и от ЕКПЧ права, трябва да е налице „ясно основание“ в разпоредбите на Хартата, на ЕКПЧ и в практиката на ЕСПЧ.
103. Така, както е формулиран от запитващата юрисдикция, този въпрос се отнася до две различни хипотези: на първо място, съвместимостта с правото на Съюза на критерий за прилагането на ЕКПЧ като международен договор, който съдържа права, част от правния ред на Съюза (член 6, параграф 3 ДЕС). На второ място, запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе по съвместимостта на същия критерий, доколкото обхваща прилагането на Хартата, а следователно и правото на Съюза.
1. „Ясното“ основание като критерий за прилагането на ЕКПЧ от националната юрисдикция
104. Haparanda tinsgrätt излага практиката на шведската върховна юрисдикция, според която за да не бъде приложена шведска правна норма, несъвместима с ЕКПЧ, трябва да е налице „ясно основание“ в ЕКПЧ или в практиката на ЕСПЧ. Шведската върховна юрисдикция прилага това условие в различни дела, свързани с проблематиката на настоящия случай, като във всички тези дела прави извод, че практиката на ЕСПЧ по член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ не съдържа „ясно основание“. По-новата практика на ЕСПЧ обаче потвърждава, както посочих в точки 75—79 от настоящото заключение, че понастоящем исканията на г‑н Franssen имат „ясно основание“.
105. Направената с Договора от Лисабон реформа обяснява причината за въпроса на Haparanda tinsgrätt. Както е известно, текстът на член 6, параграф 3 ДЕС не съвпада с текста на стария член 6, параграф 2 ДЕС. Преди 1 декември 2009 г. посоченият член предвиждаше, че Съюзът „зачита основните права така, както те са гарантирани от [ЕКПЧ]“, докато действащата понастоящем редакция предвижда, че основните права, както са гарантирани от ЕКПЧ, „са част от правото на Съюза в качеството им на общи принципи“(46). Следователно гарантираните от ЕКПЧ основни права, които по-рано бяха зачитани от Съюза, сега са част от правния му ред. Промяната е важна и запитващата юрисдикция изглежда счита, че от 2009 г. ЕКПЧ е придобила нов статут в правото на Съюза, независимо дали в бъдеще Съюзът ще се присъедини към нея.
106. Предвид гореизложените фактори и след като гарантираните от ЕКПЧ права са част от правото на Съюза, е оправдано запитващата юрисдикция да иска да се установи дали правото на Съюза допуска критерий като установения от шведската върховна юрисдикция, който за да не се приложи национална норма, несъвместима с ЕКПЧ, изисква да е налице „ясно основание“.
107. Отговорът на този въпрос се извежда от неотдавнашното Решение на Съда по дело Kamberaj(47). Въпросът, който се поставя по това дело, е дали при противоречие между разпоредба на националното право и ЕКПЧ член 6, параграф 3 ДЕС налага на националния съд да приложи пряко разпоредбите на тази конвенция като остави без приложение разпоредбата на националното право, която е несъвместима с ЕКПЧ.
108. След като подчертава, че член 6, параграф 3 ДЕС, така както е изменен с Договора от Лисабон, просто отразява постоянната практика на Съда, последният приема, че новата редакция на тази правна норма не променя статута на ЕКПЧ в правото на Съюза и следователно не променя статута на тази конвенция в правните системи на държавите членки(48). Освен това Съдът добавя, че член 6, параграф 3 ДЕС не посочва „какви последици трябва да бъдат изведени от националния съд при противоречие между гарантираните от тази конвенция права и разпоредба на националното право“(49).
109. В крайна сметка, макар гарантираните от нея права да са част от правото на Съюза в качеството на общи принципи, сама по себе си ЕКПЧ не представлява правен акт, формално включен в европейския правен ред. Положението ще се промени, когато се изпълни задължението по член 6, параграф 2 ДЕС, който предвижда, че Съюзът се присъединява към ЕКПЧ. На настоящия етап на процеса на интеграция обаче критериите за прилагане на правото на Съюза, и по-специално принципите на непосредствено действие и на предимство, не обхващат ЕКПЧ, когато същата се прилага от юрисдикциите на държавите членки. Ето защо и в съответствие с изложеното в неотдавнашното Решение по дело Kamberaj критерият за „ясно основание“, така както се прилага от шведската върховна юрисдикция в случаи, които се отнасят изключително до тълкуването и прилагането на ЕКПЧ, не може да бъде анализиран от Съда.
2. „Ясното“ основание като критерий за прилагането на Хартата на основните права на Европейския съюз от националните юрисдикции
110. Haparanda tinsgrätt се позовава и на включването в обхвата на критерия за „ясно основание“ на закриляните от Хартата права, и по-специално на член 50 от нея. В този случай въпросът вече засяга не отношението между ЕКПЧ и правото на Съюза, а само последното.
111. Ето защо може да се запитаме, както прави запитващата юрисдикция, дали изискване като това за „ясно основание“, установено от шведската върховна юрисдикция при прилагането на правото на Съюза, представлява задължително условие за шведските нисшестоящи съдилища като Haparanda tinsgrätt, когато същите упражняват правораздавателни функции.
112. Съгласно постоянната съдебна практика националният съд, натоварен в рамките на своята компетентност с прилагането на разпоредбите на правото на Съюза, е длъжен да гарантира пълното действие на тези норми, като при необходимост по собствена инициатива оставя без приложение разпоредбите, които им противоречат, без да е необходимо да иска или да изчаква тяхната предварителна отмяна по законодателен или по какъвто и да било друг конституционен способ(50). Същото важи за националната съдебна практика на висша юрисдикция, която възпрепятства или затруднява пълната ефикасност на разпоредбите на правото на Съюза, каквато в случая е последицата от изискването за наличие на „ясно основание“, предвидено от практиката на шведската върховна юрисдикция, за да се остави без приложение национална правна норма, несъвместима с Хартата.
113. Според мен изискването за „ясно основание“ a priori не е пречка, която възпрепятства или прави прекомерно трудно неприлагането на национална норма, несъвместима с Хартата. Както личи от практиката на шведската върховна юрисдикция, обявяването на национална правна норма за несъвместима трябва да се предхожда от основно право, което да е достатъчно релевантно, за да може националната юрисдикция да се произнесе по този въпрос. В крайна сметка условието за „ясно основание“ представлява изискване за минимална яснота на нормативното съдържание, тъй като иначе националните юрисдикции няма да разполагат с необходимите данни, за да се произнесат по съответната национална норма. С основание може да се поддържа, че в практиката на ЕСПЧ отпреди Решение по дело Zolotukhin срещу Русия има съществена липса на „яснота“, особено в случай като шведския, който още не е разглеждан от ЕСПЧ и освен това няма нищо общо с други случаи, по които ЕСПЧ се е произнасял.
114. В никакъв случай обаче не може да се приеме изискването за „ясно основание“ да се превърне в изискване, което засяга интензитета на обичайно упражнявания от националните юрисдикции контрол при прилагането на правото на Съюза. Изискването за „яснота“ на нормата, която представлява критерий за преценка, не може да се превърне в условие незаконосъобразността на националната правна норма да бъде „явна“. С други думи: изискването съдържанието на нормата от правото на Съюза да е ясно не може да служи като извинение за отслабването на интензитета на упражнявания от националните юрисдикции съдебен контрол при прилагането на това право. В противен случай ще се стигне до възлагането на прекалено голяма тежест на доказване върху страните, според които дадена национална правна норма е несъвместима с норма от правото на Съюза, а това би било пречка за пълната ефикасност на пряко приложимите норми на правото на Съюза. Този извод е още по-основателен, когато изискването за „яснота“ отслабва интензитета на съдебния контрол само по отношение на правото на Съюза, но не и в случаи, които са изцяло вътрешноправни. В такава хипотеза не само би се поставила под въпрос ефективността на правото на Съюза, но би бил нарушен и принципът на равностойност, така както е установен от Съда в изобилната съдебна практика(51).
115. В обобщение, според мен правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че допуска националната юрисдикция да прецени, преди да остави без приложение национална норма, дали разпоредбата на Хартата на основните права на Европейския съюз е „ясна“, при условие че това изискване не затруднява националните юрисдикции да упражняват правомощието за тълкуване и за неприлагане, предоставено им от правото на Съюза.
VII – Заключение
116. С оглед на доводите, изложени в точки 48—64 от настоящото заключение, предлагам на Съда да обяви, че няма компетентност да отговори на поставените от Haparanda tingsrätt въпроси.
117. При условията на евентуалност, ако Съдът приеме, че е компетентен да се произнесе по същество, предлагам на преюдициалните въпроси да се даде следният отговор:
1) На настоящия етап на процеса на европейска интеграция член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че допуска държавите членки да образуват производство пред наказателна юрисдикция за деяние, за което вече е наложена окончателна санкция в административно производство, при условие че наказателната юрисдикция може да вземе предвид наличието на по-ранна административна санкция, за да смекчи наказанието, което трябва да наложи.
Националната юрисдикция трябва да прецени дали в настоящия случай и с оглед на приложимите в тази материя национални норми е необходимо да се вземе предвид по-ранната административна санкция, което би смекчило решението на наказателната юрисдикция.
2) Съдът няма компетентност да се произнесе дали изискването на шведското право да е налице „ясно основание“, за да оставят националните юрисдикции без приложение норма на вътрешното право, е съвместимо с Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.
Правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че допуска националната юрисдикция да прецени, преди да остави без приложение национална норма, дали разпоредбата на Хартата на основните права на Европейския съюз е „ясна“, при условие че това изискване не затруднява националните юрисдикции да упражняват правомощието за тълкуване и за неприлагане, предоставено им от правото на Съюза.