CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NILS WAHL
prezentate la 29 mai 2013(1)
Cauza C‑101/12
Herbert Schaible
împotriva
Land Baden‑Württemberg
[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Stuttgart (Germania)]
„Agricultură – Regulamentul (CE) nr. 21/2004 – Identificarea și înregistrarea animalelor din speciile ovină și caprină – Articolul 16 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 20 din cartă – Proporționalitate – Egalitate”
1. Combaterea bolilor epizootice reprezintă un obiectiv legitim pentru legiuitorul Uniunii. Cu toate acestea, noul sistem de identificare individuală electronică a ovinelor și a caprinelor introdus prin Regulamentul (CE) nr. 21/2004 al Consiliului din 17 decembrie 2003 de stabilire a unui sistem de identificare și de înregistrare a animalelor din speciile ovină și caprină și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 și a Directivelor 92/102/CEE și 64/432/CEE(2) este neadecvat pentru atingerea acestui obiectiv, are un caracter inutil de constrângător și de costisitor și este discriminatoriu. Regulamentul, ca atare, încalcă libertatea deținătorilor de animale de a desfășura o activitate comercială, prevăzută la articolul 16 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și principiul egalității prevăzut la articolul 20 din cartă și este, în consecință, lipsit de validitate.
2. Acesta este, în esență, principalul argument invocat de domnul Herbert Schaible (numit în continuare „domnul Schaible”), un crescător german de ovine care deține 450 de capete, în cadrul acțiunii în fața Verwaltungsgericht Stuttgart (Tribunalul Administrativ din Stuttgart, Germania) pe care acesta a formulat‑o împotriva Land Baden‑Württemberg și prin care solicita să fie exonerat de mai multe obligații stabilite prin Regulamentul nr. 21/2004.
3. În cuprinsul prezentelor concluzii, vom încerca să arătăm motivul pentru care, în opinia noastră, argumentele juridice invocate de domnul Schaible nu sunt întemeiate. În consecință, vom propune Curții să răspundă instanței naționale că analiza întrebărilor adresate nu a evidențiat niciun factor de natură să excludă validitatea dispozițiilor în discuție. În sfârșit, în măsura în care analiza noastră demonstrează că aplicarea în practică a regulamentului menționat poate constitui un eventual obstacol în calea realizării depline a obiectivului său principal și a caracterului echitabil global al sistemului, vom prezenta pe scurt anumite considerații de lege ferenda.
I – Cadrul juridic
4. Considerentele (1), (3) și (11) ale Regulamentului nr. 21/2004 prevăd:
„(1) În temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (c) din Directiva 90/425/CEE a Consiliului din 26 iunie 1990 privind controalele veterinare și zootehnice care se aplică în comerțul intracomunitar cu anumite animale vii și produse în perspectiva realizării pieței interne, este necesar ca animalele destinate comerțului intracomunitar să fie identificate în conformitate cu cerințele reglementării comunitare și să fie înregistrate astfel încât să poată fi identificate exploatația, centrul sau organismul de origine sau de tranzit. […]
(3) Normele care se aplică în special identificării și înregistrării animalelor din speciile ovină și caprină au fost stabilite de Directiva 92/102/CEE. În ceea ce privește animalele din speciile ovină și caprină, s‑a constatat, în lumina experienței acumulate și ca urmare, în special, a crizei febrei aftoase, că aplicarea Directivei 92/102/CEE nu a fost satisfăcătoare și este necesar să fie ameliorată. Prin urmare, este necesar să se stabilească norme mai stricte și mai specifice […]
(11) În statele membre în care șeptelul ovin sau caprin este relativ redus, nu se justifică introducerea unui sistem electronic de identificare. Prin urmare, este oportun să se permită acestor state membre să considere acest sistem facultativ. […]”
5. Potrivit articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul nr. 21/2004:
„Fiecare stat membru stabilește un sistem de identificare și de înregistrare a animalelor din speciile ovină și caprină, în conformitate cu dispozițiile prezentului regulament”.
6. Potrivit articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 21/2004, sistemul de identificare și de înregistrare a animalelor trebuie să cuprindă următoarele elemente: „(a) mijloacele de identificare care permit identificarea fiecărui animal; (b) registrele actualizate păstrate în fiecare exploatație; (c) documentele de circulație; (d) registrul central sau baza de date electronică”.
7. Articolul 4 din Regulamentul nr. 21/2004, în măsura în care este relevant în prezenta cauză, prevede:
„(1) Toate animalele unei exploatații născute după data de 9 iulie 2005 sunt identificate în conformitate cu alineatul (2), într‑un termen care urmează să fie stabilit de către statul membru, începând cu nașterea animalului și, în orice caz, înainte ca animalul să părăsească exploatația în care s‑a născut. […]
(2) (a) Animalele sunt identificate cu ajutorul unui prim mijloc de identificare conform cerințelor din anexă, secțiunea A punctele 1-3 și
(b) cu ajutorul unui al doilea mijloc de identificare autorizat de autoritatea competentă și care este conform caracteristicilor tehnice enumerate în anexă, secțiunea A punctul 4.”
8. Articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 21/2004 prevede:
„Fiecare deținător de animale, cu excepția transportatorului, ține un registru la zi care conține cel puțin informațiile prevăzute de secțiunea B din anexă”.
9. Articolul 9 alineatul (3) din Regulamentul nr. 21/2004 prevede:
„Începând cu 31 decembrie 2009, identificarea electronică, în conformitate cu liniile directoare menționate la alineatul (1) și cu dispozițiile pertinente din secțiunea A din anexă, este obligatorie pentru toate animalele.
Cu toate acestea, statele membre al căror număr total de animale din specia ovină și caprină este mai mic sau egal cu 600 000 de capete pot considera facultativă această identificare electronică pentru animalele care nu fac obiectul comerțului intracomunitar.
Cu toate acestea, statele membre al căror număr total de animale din specia caprină este mai mic de 160 000 de capete sau egal pot considera facultativă această identificare electronică pentru animalele din specia caprină care nu fac obiectul comerțului intracomunitar.”
II – Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
10. Litigiul principal privește o acțiune formulată de domnul Schaible, prin care acesta solicită Verwaltungsgericht Stuttgart să declare că nu era supus obligațiilor de identificare individuală și de identificare individuală electronică și nici obligației de a ține un registru de exploatație, astfel cum prevede Regulamentul nr. 21/2004.
11. Întrucât manifestă îndoieli cu privire la validitatea mai multor dispoziții din Regulamentul nr. 21/2004, Verwaltungsgericht Stuttgart a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții mai multe întrebări preliminare, prin care solicită să se stabilească dacă:
„(a) obligația reclamantului de identificare individuală a animalelor în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) și cu articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 21/2004,
(b) obligația reclamantului de identificare individuală electronică a animalelor în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 21/2004 […] și
(c) obligația reclamantului de ținere a registrului exploatației C în conformitate cu articolul 5 alineatul (1) coroborat cu secțiunea B punctul 2 din anexa la Regulamentul nr. 21/2004,
sunt compatibile cu dreptul de rang superior al Uniunii și, prin urmare, valide” (denumite în continuare „întrebările preliminare”).
12. În prezenta cauză au prezentat observații scrise domnul Schaible, Land Baden‑Württemberg, Franța, Țările de Jos, Polonia, Consiliul și Comisia. De asemenea, în cadrul ședinței din 7 martie 2013, domnul Schaible, Franța, Consiliul și Comisia au prezentat observații orale.
III – Analiză
A – Întrebările preliminare
13. Prin intermediul întrebărilor sale preliminare, instanța de trimitere solicită îndrumări cu privire la validitatea anumitor dispoziții din Regulamentul nr. 21/2004, prin care sunt prevăzute trei obligații pentru deținătorii de animale din speciile ovină și caprină, și anume: (i) identificarea individuală a animalelor [articolul 3 alineatul (1) și articolul 4 alineatul (2)]; (ii) identificarea individuală electronică a animalelor [articolul 9 alineatul (3) primul paragraf]; și (iii) ținerea unui registru actualizat al animalelor [articolul 5 alineatul (1) și secțiunea B punctul 2 din anexă] (denumite în continuare, împreună, „obligațiile în discuție”).
14. Deși Verwaltungsgericht Stuttgart a identificat exact obligațiile în discuție, atât din punctul de vedere al conținutului, cât și din cel al temeiului lor juridic, a fost mai degrabă imprecis în ceea ce privește dispozițiile de drept primar al Uniunii care s‑ar putea opune acestor obligații.
15. Într‑adevăr, instanța de trimitere nu solicită Curții decât să stabilească dacă obligațiile în discuție sunt „compatibile cu dreptul de rang superior al Uniunii și, prin urmare, valide”.
16. Modul de formulare general și lipsit de precizie a întrebărilor preliminare ar fi confruntat Curtea cu o sarcină deosebit de dificilă dacă restul cererii de decizie preliminară și observațiile prezentate de domnul Schaible și de celelalte părți nu ar fi lămurit într‑o oarecare măsură acest aspect esențial(3).
17. După cum arată Verwaltungsgericht Stuttgart, domnul Schaible susține că obligațiile în discuție sunt incompatibile cu libertatea sa de a exercita o ocupație, astfel cum este prevăzută la articolul 15 din cartă. Instanța națională subliniază totuși că dispoziția din cartă conform căreia trebuie analizate problemele invocate în cauza principală este mai degrabă articolul 16, care privește libertatea de a desfășura o activitate comercială: o libertate care, în aceste condiții, ar fi „mai specifică”. Instanța națională exprimă de asemenea îndoieli cu privire la legalitatea obligațiilor în discuție în raport cu principiul egalității de tratament.
18. În mod semnificativ, în observațiile prezentate Curții de domnul Schaible au fost formulate argumente juridice întemeiate mai degrabă pe articolul 16 din cartă decât pe articolul 15. În celelalte observații (cu excepția celor prezentate de Polonia), se pune accentul fie în mod exclusiv pe libertatea de a desfășura o activitate comercială (Franța și Consiliul), fie pe ambele libertăți analizate împreună conform opiniei că aceste libertăți sunt în esență identice (Țările de Jos și Comisia). Toate celelalte părți din procedură (inclusiv Polonia) au adăugat argumente specifice cu privire la principiul egalității de tratament consfințit la articolul 20 din cartă.
19. În acest context, considerăm oportun să clarificăm mai întâi aspectele juridice esențiale apărute și ulterior să sugerăm Curții modul în care, în opinia noastră, ar putea fi analizate cât mai eficient cele trei întrebări adresate de Verwaltungsgericht Stuttgart.
20. În esență, aceste întrebări ridică două probleme. Prima dintre ele privește o eventuală încălcare a articolului 15 și/sau 16 din cartă, bazată pe o atingere pretins disproporționată adusă drepturilor deținătorilor de animale, iar a doua privește o eventuală încălcare a principiului egalității de tratament. În timp ce prima problemă se ridică în legătură cu toate obligațiile în discuție, întrucât – astfel cum afirmă în repetate rânduri domnul Schaible – acestea sunt strâns legate între ele, cea de a doua privește numai una dintre obligațiile în discuție, și anume obligația deținătorilor de animale prevăzută la articolul 9 alineatul (3) din Regulamentul nr. 21/2004 de a efectua identificarea individuală electronică a animalelor – și, mai exact, excepțiile de la această obligație prevăzute la al doilea și la al treilea paragraf ale dispoziției menționate.
21. În lumina celor de mai sus și luând în considerare principiul economiei de procedură, apreciem că este mai adecvat să analizăm cele trei întrebări preliminare în raport cu aceste două probleme, decât să le analizăm în mod separat, pe fiecare la rândul său. Pentru acest motiv, vom analiza mai întâi validitatea obligațiilor în discuție din perspectiva proporționalității. Ulterior, vom aprecia temeinicia argumentelor cu privire la natura pretins discriminatorie a obligației menționate în cuprinsul celei de a doua întrebări adresate de Verwaltungsgericht Stuttgart.
B – Încălcarea principiului proporționalității
1. Libertatea de a desfășura o activitate comercială
22. Prima problemă juridică ridicată de întrebările preliminare privește proporționalitatea obligațiilor în discuție.
23. După cum s‑a menționat deja mai sus, pentru instanța națională, reperul de legalitate în prezenta cauză îl constituie libertatea de a desfășura o activitate comercială, astfel cum este recunoscută la articolul 16 din cartă, în timp ce unele dintre părțile care au prezentat observații în fața Curții fac trimitere și la articolul 15 din cartă.
24. Modul de formulare a acestor dispoziții sugerează că, în timp ce articolul 16 se concentrează pe libertatea comercială a întreprinzătorilor, articolul 15 privește mai mult drepturile lucrătorilor. Această interpretare este susținută de documentul „Explicații cu privire la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”, în care se precizează că articolul 15 alineatul (1) din cartă se inspiră, de asemenea, din articolul 1 alineatul (2) din Carta socială europeană și din punctul 4 din Carta comunitară a drepturilor sociale fundamentale ale lucrătorilor(4).
25. Acestea fiind spuse, apreciem că cele două libertăți se suprapun în mare măsură prin faptul că ambele privesc dreptul cetățenilor Uniunii de a munci și de a desfășura o activitate economică în mod liber.
26. În opinia noastră, jurisprudența Curții confirmă această suprapunere. Chiar înainte ca Tratatul de la Lisabona să instituie în mod legal obligativitatea cartei pe întreg teritoriul Uniunii Europene, Curtea a recunoscut ambele libertăți ca principii generale de drept al Uniunii, a căror respectare trebuie să o asigure(5). În unele dintre hotărârile sale, Curtea a statuat în mod explicit că dreptul la libera exercitare a unei activități profesionale și libertatea de a desfășura o activitate comercială pot „coincide”(6). În plus, în mai multe alte cauze, Curtea a făcut trimitere în mod mai general la „dreptul la libera exercitare a unei activități profesionale”(7) sau la „libertatea de a exercita o activitate economică”(8), care ar acoperi aspecte comune ambelor libertăți.
27. În consecință, se pare că în prezenta cauză nu este necesar să se delimiteze domeniile de aplicare ale articolelor 15 și 16 din cartă.
28. Întrucât instanța națională consideră că articolul 16 din cartă prezintă mai multă relevanță în cauza cu care a fost sesizată și având în vedere că domnul Schaible are calitatea de operator independent, ne vom baza raționamentul pe această dispoziție din cartă. Totuși, concluziile la care vom ajunge în această privință vor fi aplicabile mutatis mutandis articolului 15 din cartă(9), date fiind obiectivele comune care stau la baza dispozițiilor respective.
29. Potrivit articolului 16 din cartă, „[l]ibertatea de a desfășura o activitate comercială este recunoscută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale”.
30. Așadar, dreptul primar al Uniunii recunoaște valoarea fundamentală a acestei libertăți, însă precizează de asemenea că exercitarea libertății menționate nu reprezintă un drept absolut. Carta a fost de fapt redactată în termeni conformi cu jurisprudența constantă a Curții, potrivit căreia principiile precum libertatea de a exercita o activitate economică sau dreptul de proprietate „trebuie luate în considerare în raport cu funcția lor în societate”(10).
31. Acest lucru se reflectă în articolul 52 alineatul (1) din cartă, care stabilește regulile referitoare la restrângerile care pot fi aplicate drepturilor și libertăților recunoscute de cartă, precum libertatea de a desfășura o activitate comercială. Potrivit dispoziției menționate, restrângerile respective pot fi impuse numai în cazul în care sunt prevăzute de lege, respectă substanța acestor drepturi și libertăți și, în conformitate cu principiul proporționalității, sunt necesare și răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniunea Europeană sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți(11).
2. Principiul proporționalității
32. Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că principiul proporționalității este un principiu general al dreptului Uniunii și impune ca măsurile puse în aplicare prin intermediul dispozițiilor sale „să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora”(12).
33. În vederea controlului jurisdicțional al respectării acestor condiții, Curtea a recunoscut în favoarea legiuitorului Uniunii, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite, o putere largă de apreciere în domeniile în care acțiunea sa implică alegeri de natură politică, economică și socială și în care acesta trebuie să efectueze aprecieri și evaluări complexe(13).
34. Acest lucru este în mod special valabil în cazul politicii agricole comune, un domeniu în care legiuitorul Uniunii dispune de o largă putere de apreciere, corespunzătoare responsabilităților politice pe care i le atribuie articolele 40 TFUE și 43 TFUE(14). Potrivit jurisprudenței Curții, numai caracterul vădit inadecvat al unei măsuri adoptate în acest domeniu în raport cu obiectivul pe care instituția competentă urmărește să îl atingă poate afecta legalitatea unei astfel de măsuri(15). Astfel, criteriul care trebuie aplicat în acest context nu este acela dacă „măsura adoptată de legiuitor[ul] [Uniunii] era singura sau cea mai bună posibilă, ci dacă aceasta era în mod vădit inadecvată”(16).
35. Într‑adevăr, expresia „în mod vădit inadecvată”, astfel cum este utilizată în jurisprudența Curții citată anterior, a atras critici pentru două motive. În primul rând, aceasta pare să sugereze că măsurile ale căror vicii nu sunt absolut evidente și care pot fi stabilite numai în urma unei analize juridice mai aprofundate nu pot fi anulate de Curte. În al doilea rând, ea pare să restrângă controlul Curții la prima etapă a examinării tradiționale a proporționalității (caracterul adecvat al măsurii în raport cu realizarea obiectivului menționat al acesteia), opunând‑se astfel realizării unei analize complete.
36. Totuși, în acest fel jurisprudența ar fi interpretată în mod eronat.
37. Cu privire la prima critică posibilă, în opinia noastră, utilizarea expresiei „în mod vădit inadecvată” nu vizează decât să sublinieze că, în cazul în care legiuitorul este obligat să ia în considerare diferite interese (potențial conflictuale), acesta trebuie să primească în mod necesar o anumită putere de apreciere. Alegerile de natură politică implică în mod inevitabil aprecierea și compararea diferitor obiective de ordine publică ce nu pot să fie urmărite în același timp și în aceeași măsură. Numai legiuitorul Uniunii are puterea de a efectua acest exercițiu și, totodată, de a lua decizii care ar putea afecta în mod inegal sectoarele social și economic ale societății, dar care, la un moment dat, sunt considerate a fi în cel mai bun interes al societății privite în ansamblul său. Acesta este motivul pentru care Curtea a statuat în mod explicit că importanța obiectivelor urmărite de legiuitor poate justifica restricții care au consecințe negative – chiar considerabile – pentru anumiți agenți economici(17).
38. Acest standard de control limitat nu înseamnă totuși că Curtea nu poate supune măsurile contestate unei analize riguroase pentru verificarea proporționalității lor. Într‑adevăr, Curtea poate stabili, printre altele, dacă legiuitorul Uniunii și‑a bazat alegerea pe criterii obiective(18), ținând cont de toate elementele de fapt relevante, precum și de toate datele tehnice și științifice disponibile la momentul adoptării actului în discuție(19), și dacă pe aceste fapte și date se pot baza concluziile desprinse(20). Curtea trebuie de asemenea să asigure că instituția competentă a Uniunii a ținut seama pe deplin de interesele în cauză, în afară de obiectivul principal urmărit(21) și – în acest context – că s‑a acordat atenția necesară intereselor particularilor afectați(22).
39. În schimb, Curtea nu poate substitui aprecierea legiuitorului comunitar cu propria apreciere atunci când efectuează controlul exercitării competenței care presupune decizii cu caracter politic(23). Instanțele Uniunii nu au rolul constituțional de a efectua analize complexe în domenii în care considerațiile politice, economice și sociale de natură generală joacă un rol major – procedurile judiciare fiind, în orice caz, în mod evident neadecvate pentru acest tip de evaluare(24). De asemenea, Curtea nu are rolul de a efectua evaluarea ex post a eficienței și a caracterului adecvat al măsurilor adoptate de legiuitorul Uniunii. În această privință, Curtea a statuat în mod constant că legalitatea unei măsuri a Uniunii nu poate depinde de evaluarea retrospectivă a eficienței sale. Atunci când legiuitorul Uniunii este determinat să aprecieze efectele pentru viitor ale unei reglementări pe care urmează să o adopte, deși aceste efecte nu pot fi prevăzute cu exactitate, aprecierea sa nu poate fi cenzurată decât dacă se dovedește a fi vădit eronată în raport cu elementele de care dispunea la momentul adoptării reglementării în cauză(25).
40. Cu privire la cealaltă critică eventuală menționată la punctul 38 de mai sus, ne vom limita să amintim Curții recentele Concluzii ale avocatului general Kokott prezentate în cauza Kokopelli, în care acesta a arătat că expresia „în mod vădit inadecvat” nu sugerează în niciun caz că examinarea efectuată de Curte este limitată la evaluarea caracterului adecvat al măsurii în raport cu obiectivul său. Admitem că competența Curții de control al legalității se extinde la toate etapele examinării proporționalității, astfel încât să se verifice dacă măsura în cauză este atât adecvată, cât și necesară pentru îndeplinirea obiectivului urmărit, și stricto sensu proporțională, în sensul că asigură un echilibru corect între interesele celor afectați(26).
41. De fapt, și în cauze privind măsuri adoptate în cadrul politicii agricole comune, Curtea a reiterat în numeroase rânduri jurisprudența sa potrivit căreia principiul proporționalității presupune că „atunci când este posibilă alegerea dintre mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate”(27).
3. Apreciere
42. Prin urmare, argumentele care susțin lipsa de validitate a obligațiilor în discuție trebuie să fie analizate în lumina acestor principii.
43. Pentru o mai bună înțelegere a acestor argumente, va fi util să prezentăm mai întâi un scurt rezumat al aspectelor esențiale ale sistemului anterior de identificare și de înregistrare a animalelor, precum și al celor ale sistemului introdus ulterior prin Regulamentul nr. 21/2004.
44. Inițial, normele privind identificarea și înregistrarea animalelor, inclusiv a ovinelor și a caprinelor, erau prevăzute în Directiva 92/102/CEE a Consiliului(28). Esența sistemului anterior consta în posibilitatea de identificare a animalelor pe exploatație (denumită în continuare „identificarea pe lot”). Potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (b) din această directivă, orice deținător de animale trebuia să păstreze un registru cuprinzând numărul total de ovine și de caprine prezente în exploatație în fiecare an. Registrul trebuia de asemenea să cuprindă, printre altele, anumite date privind circulația ovinelor și a caprinelor care intră sau ies din exploatație. Articolul (5) alineatul (3) din directivă obliga deținătorii să își marcheze animalele cu ajutorul unei crotalii sau al unui tatuaj, astfel încât să permită asocierea imediată a acestor animale cu exploatația din care provin.
45. Sistemul introdus prin Regulamentul nr. 21/2004 se concentrează, dimpotrivă, pe identificarea individuală a fiecărui animal, cu ajutorul a două elemente de identificare. Cu anumite excepții, aceste două elemente sunt crotalia (tradițională) și un dispozitiv electronic sub forma unei crotalii electronice, un transponder tip bolus, un transponder injectabil sau o marcă electronică pe copită, care pot fi citite cu ajutorul unor cititoare electronice speciale. De asemenea, identitatea fiecărui animal trebuie înregistrată într‑un registru al exploatației. În plus, în cazul în care animalele părăsesc exploatația, circulația acestora trebuie înregistrată într‑un document însoțitor. Mai mult decât atât, fiecare stat membru este obligat să înființeze un registru central sau o bază de date electronică în care vor fi înregistrate toate exploatațiile situate pe teritoriul său, precum și să întreprindă cu regularitate recensământul animalelor deținute în exploatațiile respective.
46. În acest context, vom încerca să prezentăm în continuare motivele pentru care argumentele invocate de domnul Schaible împotriva obligațiilor în discuție nu sunt convingătoare.
a) Caracterul adecvat al obligațiilor în discuție
47. În primul rând, vom examina dacă obligațiile în discuție sunt adecvate pentru atingerea obiectivelor urmărite de Regulamentul nr. 21/2004.
48. Potrivit primului său considerent, Regulamentul nr. 21/2004 a fost adoptat în perspectiva realizării pieței interne în comerțul cu anumite animale vii și cu produse de origine animală. Necesitatea unui sistem coordonat și eficient de identificare și de înregistrare a animalelor a apărut în momentul în care legiuitorul Uniunii a decis, prin Directiva 90/425/CEE, să elimine controalele zootehnice și veterinare la granițele naționale pentru a asigura libera circulație a animalelor în cadrul Comunității Economice Europene existente în acel moment(29). Ca urmare, articolul 3 alineatul (1) litera (c) din Directiva 90/425 prevedea că animalele vii puteau face obiectul schimburilor numai dacă, de exemplu, erau identificate și înregistrate în așa fel încât să se poată identifica exploatația de origine sau de tranzit.
49. Așadar, un sistem de identificare și de înregistrare a animalelor este o consecință a pieței unice a animalelor și a produselor de origine animală. Un astfel de sistem are o importanță deosebită în ceea ce privește controlul răspândirii bolilor la animalele care fac obiectul comerțului transfrontalier. De fapt, Regulamentul nr. 21/2004 a fost adoptat ca urmare a crizei febrei aftoase din 2001, astfel cum se precizează în mod explicit în considerentul (3) al regulamentului.
50. Domnul Schaible nu neagă că obiectivul care stă la baza Regulamentului nr. 21/2004 – de a combate proliferarea bolilor epizootice – este legitim. El nu contestă nici faptul că, în acest context, este necesar să existe un sistem eficient de urmărire a animalelor. Domnul Schaible susține totuși că obligațiile în discuție sunt inadecvate pentru atingerea obiectivului de combatere a bolilor epizootice. În special, acesta susține că sistemul este ineficient, întrucât procentul de transpondere care se pierd pe parcurs sau care se defectează nu este deloc neglijabil. În acest context, domnul Schaible face trimitere la un studiu realizat în Germania de Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (Centrul public de cercetări agronomice din Bavaria), care a concluzionat că aproximativ 5 % dintre transpondere au fost pierdute sau nu au funcționat în mod corespunzător chiar la scurt timp după ce au fost aplicate animalelor.
51. Nu putem fi de acord cu această susținere.
52. În primul rând și în principal, apreciem că obligațiile în discuție sunt foarte adecvate pentru combaterea răspândirii bolilor epizootice și, ca atare, ele contribuie în mod eficient la realizarea pieței interne în acest sector al economiei.
53. Obligația de identificare individuală a tuturor ovinelor și caprinelor a fost selectată ca o metodă fiabilă, atât pentru deținătorii de animale, cât și pentru autoritățile veterinare și administrative, de urmărire a provenienței și a locației fiecărui animal. Considerăm că este important să se poată urmări în mod sistematic toate locurile prin care a trecut un animal și unde ar fi putut să intre în contact cu alte animale. Nu avem nicio îndoială că aceste informații permit autorităților competente să ia măsurile necesare pentru prevenirea sau pentru izolarea bolilor contagioase.
54. În plus, considerăm rezonabil să se impună un mijloc de identificare electronic, întrucât se pare că acesta asigură o mai mare fiabilitate și rapiditate în comunicarea datelor, ceea ce face ca lupta împotriva bolilor contagioase să fie mai eficientă. Acest lucru este în special valabil în cazul animalelor precum ovinele și caprinele, care fac în general obiectul unor operațiuni multiple de‑a lungul vieții lor și sunt deseori deplasate în grupuri mari, uneori prin piețe sau centre de colectare unde componența turmelor se poate schimba cu ușurință(30). În aceste împrejurări, ar fi foarte dificil să se urmărească deplasările fiecărui animal fără a avea la dispoziție un mijloc de identificare și de înregistrare individuală.
55. În ultimul rând, în ceea ce privește obligația de a păstra un registru pentru fiecare exploatație, suntem de acord cu guvernul francez că sistemul de identificare individuală electronică a animalelor dă naștere în mod automat necesității unor astfel de registre. În mod clar, datele înregistrate de mijloacele de identificare trebuie introduse într‑un document care poate fi actualizat rapid și care, la cerere, poate fi accesat cu ușurință de către autoritățile competente. Astfel, pentru a asigura posibilitatea adoptării măsurilor necesare fără întârzieri nejustificate, este esențial ca anumite informații (precum rasa, data nașterii și a decesului și deplasările) cu privire la animalele deținute de fiecare deținător de animale să fie furnizate autorităților competente în format standard și cu promptitudine(31). De exemplu, numai prin compararea informațiilor privind două sau mai multe exploatații autoritățile pot afla dacă – și, în caz afirmativ, exact când și unde – s‑au intersectat traiectoriile anumitor animale.
56. Vom analiza acum afirmațiile domnului Schaible cu privire la problemele tehnice ale sistemului de identificare. Nu este deloc surprinzător ca o modificare sistemică radicală, precum cea introdusă prin Regulamentul nr. 21/2004, să prezinte probleme în faza sa inițială. În opinia noastră, în momentul lansării unui nou proiect de acest fel, mai ales în cazul în care el se bazează în mod substanțial pe utilizarea unor tehnologii noi, este inevitabil să existe anumite erori și defecte. Totuși, cu excepția cazului în care aduc atingere obiectivului urmărit, aceste disfuncționalități nu reprezintă, în sine, un indiciu că sistemul este în totalitate neadecvat.
57. În prezenta cauză situația este diferită.
58. Într‑adevăr, Comisia a comandat mai multe studii cu privire la fezabilitatea și la fiabilitatea sistemelor bazate pe identificarea electronică a animalelor. Un prim studiu (denumit în continuare „proiectul «FEOGA»”), realizat în perioada 1993-1994 de trei echipe provenite din state membre diferite și care a analizat, printre altele, un număr total de 5 000 de ovine și de 2 000 de caprine, a ajuns la concluzia că sistemul era suficient de dezvoltat pentru a fi supus unor teste pe sacră largă în condiții de teren(32). Un al doilea proiect (denumit în continuare „proiectul «AIR 2304»”) – desfășurat în perioada 1995-1998 – a implicat 10 echipe de cercetare în 6 state membre diferite. Scopul acestuia a fost să se constate dacă procentul pierderilor totale de mijloace de identificare electronice crește în cursul unei perioade mai lungi (4 ani). Concluziile finale ale studiului menționat au arătat că sistemele electronice de identificare utilizate (crotalii electronice, transpondere injectabile, transpondere tip bolus) au obținut rate de retenție și valori de citire mai ridicate decât cele obținute în cazul sistemelor convenționale de identificare a șeptelului (crotalii, tatuaje și altele)(33).
59. Un proiect ulterior, proiectul IDEA („Identification électronique des animaux”) a avut drept obiect punerea în aplicare a sistemului la scară globală, inclusiv aplicarea mijloacelor de identificare electronice în condiții foarte diverse (și anume specii de animale diferite, metode de reproducere diferite, metode de transport și de sacrificare a animalelor diferite, precum și condiții variate de mediu). În perioada martie 1998-decembrie 2001, au fost testate în total peste 500 000 de ovine și aproape 30 000 de caprine(34). Acest studiu a avut drept scop evaluarea, printr‑o metodă deosebit de amănunțită, a modului de funcționare (în ceea ce privește lizibilitatea, funcționarea corectă, rata pierderilor, rata de recuperare etc.) a mijloacelor de identificare electronice în raport cu mai mulți parametri (tipul de dispozitiv, tipul de animal, vârsta animalului etc.). Dintre concluziile prezentate în raportul final din 30 aprilie 2002, prezintă relevanță următoarele: proiectul a „obținut rezultat[e] pozitive cu privire la fezabilitatea utilizării mijloacelor de identificare electronice”; „[a fost] dezvoltată, introdusă pe piață și aplicată în mod regulat în multe sectoare industriale identificarea articolelor bazată pe tehnologia transponderelor”; și „sectorul industrial [a fost] […] capabil să producă într‑un timp scurt un număr ridicat de mijloace de identificare electronice și de cititoare pentru identificarea șeptelului”(35).
60. În sfârșit, în cursul punerii în aplicare progresive a Regulamentului nr. 21/2004, Comisia a evaluat, în 2007, informațiile care i‑au fost furnizate de statele membre care puseseră în aplicare identificarea electronică în mod voluntar sau prin intermediul unor proiecte pilot înainte ca sistemul să fie obligatoriu pentru întreaga Uniune Europeană. Potrivit Comisiei, datele obținute în urma furnizării acestor informații au confirmat faptul că „identificarea electronică a ovinelor și a caprinelor funcționează în condiții de producție foarte diverse”(36).
61. Astfel, suntem convinși că, atunci când a decis să adopte Regulamentul nr. 21/2004, legiuitorul Uniunii a putut să își întemeieze decizia pe un ansamblu vast și detaliat de date tehnice și științifice care susțineau opinia că un sistem bazat pe identificarea individuală și electronică a animalelor era atât fezabil, cât și adecvat pentru îndeplinirea obiectivului de combatere a bolilor epizootice. În plus, și acest lucru prezintă o relevanță deosebită pentru prezenta cauză, informațiile menționate au indicat faptul că, în pofida anumitor probleme de ordin practic, un astfel de sistem s‑ar dovedi mai fiabil și mai eficient decât sistemul aplicat în momentul respectiv în temeiul Directivei 92/102. În orice caz, crotaliile tradiționale sunt obligatorii în continuare și, prin urmare, în cazul în care transponderele nu funcționează în mod corespunzător, identificarea animalelor poate fi realizată prin inspecție vizuală, astfel cum se proceda potrivit sistemului anterior.
62. În niciunul dintre documentele prezentate de domnul Schaible, și nici în studiul efectuat de Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft, nu există vreun element care să contrazică aceste constatări.
63. În lumina considerațiilor de mai sus, apreciem că obligațiile în discuție sunt într‑adevăr adecvate pentru atingerea obiectivelor urmărite de Regulamentul nr. 21/2004. În plus, acestea par a fi deosebit de adecvate pentru combaterea bolilor contagioase care apar la animalele din speciile ovină și caprină.
b) Caracterul necesar al obligațiilor în discuție
64. Ca etapă următoare, este necesar să se analizeze dacă obligațiile în discuție depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite.
65. Una dintre criticile principale aduse de domnul Schaible în ceea ce privește obligațiile în discuție vizează chiar rațiunea de a fi a Regulamentului nr. 21/2004: în opinia acestuia, sistemul anterior de identificare a ovinelor și a caprinelor s‑a dovedit adecvat pentru controlul răspândirii bolilor contagioase. Epidemia de febră aftoasă din 2001, care a determinat adoptarea Regulamentului nr. 21/2004, a apărut – potrivit domnului Schaible – numai din cauza faptului că normele în vigoare în acel moment nu au fost puse în aplicare în mod corespunzător, iar nu din cauza unei deficiențe a sistemului ca atare. În consecință, nu era necesar ca legiuitorul Uniunii să inițieze o reformare totală a sistemului, atât timp cât o punere în aplicare corectă a normelor mai puțin stricte prevăzute de Directiva 92/102 ar fi fost suficientă pentru a asigura îndeplinirea obiectivelor menționate.
66. Considerăm că argumentele prezentate de domnul Schaible cu privire la caracterul adecvat al vechiului sistem nu sunt convingătoare.
67. Astfel cum s‑a menționat la punctul 49 de mai sus, noul sistem a fost instituit întrucât experiența – și, în special, criza febrei aftoase din 2001 – a demonstrat că normele de identificare și de înregistrare a animalelor din speciile ovină și caprină prevăzute de Directiva 92/102 nu au fost puse în aplicare în mod satisfăcător și necesitau îmbunătățiri. Astfel, atunci când a recunoscut că normele anterioare nu au fost puse în aplicare în mod corespunzător, legiuitorul Uniunii a constatat de asemenea că acestea trebuiau îmbunătățite.
68. Febra aftoasă este o boală virală severă și foarte contagioasă care, deși nu se transmite direct la oameni, poate afecta mai multe specii de animale, inclusiv speciile ovină și caprină(37). Nu mai este nevoie să subliniem impactul economic și social al epidemiei din 2001 în Regatul Unit. Este suficient să amintim în acest context că mai mult de 2 000 de exploatații din statul membru menționat au fost afectate de boală, înregistrând pierderi estimate la mai multe miliarde de euro(38). Atât la nivel național, cât și la nivel european, a fost necesar să se adopte mai multe măsuri de urgență care au condus în special la sacrificarea în masă a turmelor infectate (și chiar a animalelor în legătură cu care exista doar suspiciunea că sunt infectate)(39), la diverse restricții la export în cadrul Uniunii Europene, precum și la o interdicție mondială a tuturor exporturilor de animale vii, de carne și de produse de origine animală provenite din Regatul Unit(40). În pofida acestor măsuri, virusul s‑a răspândit și în alte state membre (Franța, Irlanda și Țările de Jos), deși în statele respective au fost înregistrate în total numai câteva cazuri.
69. În aceste împrejurări, spre deosebire de domnul Schaible, considerăm că la momentul respectiv legiuitorul Uniunii a luat o decizie rezonabilă de a reanaliza sistemul de identificare și de înregistrare a animalelor în ansamblul său, în locul unei simple încercări de revizuire a cadrului ale cărui limite deveniseră evidente. Considerăm că asumarea de către Uniunea Europeană a unui proiect atât de amplu în ceea ce privește obiectul și natura sa a fost un demers nu doar legitim, ci și prudent, după un dezastru de o asemenea magnitudine.
70. În mod întâmplător, în 2001 era deja în curs de desfășurare un proiect vast de identificare și de înregistrare a animalelor (proiectul IDEA, menționat mai sus), care era coordonat de Centrul Comun de Cercetare al Uniunii Europene (JRC)(41). În aceste condiții, când a fost încheiat raportul final al proiectului menționat, la 30 aprilie 2002, nu putea fi decât rezonabil ca legiuitorul Uniunii să acorde foarte multă atenție rezultatelor studiului respectiv și sugestiilor cuprinse în raport.
71. Una dintre constatările din Raportul final IDEA a fost că diversele epizootii din cadrul Uniunii Europene au arătat că sistemele de identificare a animalelor utilizate la acel moment „nu erau suficient de eficiente și de fiabile pentru a asigura o urmărire și o monitorizare veterinară corectă a speciilor de animale”. Într‑adevăr, identificarea animalelor era realizată manual și prin inspectarea vizuală a crotaliilor existente, un exercițiu care a fost considerat „supus erorilor și fraudei”. În consecință, s‑a considerat că un control mai strict al animalelor individuale și al deplasărilor acestora constituia „un aspect esențial pentru […] controlul sanitar și monitorizarea bolilor”. În acest scop, s‑a considerat că pentru „gestionarea eficientă și fiabilă a animalelor din Uniunea Europeană” era vital ca aceasta să poată urmări locul în care se află orice animal individual la un moment dat. În consecință, pentru a face ca monitorizarea animalelor să fie mai eficientă, Raportul final IDEA a sugerat „identificarea unică a fiecărui animal pe parcursul întregii sale vieți, prin aplicarea unui mijloc de identificare electronic”(42).
72. În urma crizei din 2001, Raportul final IDEA nu a rămas în niciun caz singurul raport specializat care a sugerat o reformare mai aprofundată a cadrului de reglementare privind identificarea animalelor. De exemplu, Raportul final al Conferinței internaționale privind controlul și prevenirea febrei aftoase, care s‑a desfășurat la Bruxelles în perioada 12-13 decembrie 2001, a recomandat ca „[t]oate deplasările [animalelor] să fie înregistrate și urmărite”, în vederea prevenirii răspândirii virusului febrei aftoase între exploatații diferite(43). În mod similar, Raportul Anderson, comandat de House of Commons a Regatului Unit ulterior crizei din 2001, a recomandat dezvoltarea „unui sistem global de urmărire a animalelor pe bază de mijloace de identificare electronice care să poată fi aplicate la bovine, la ovine și la porcine”(44).
73. Prin Regulamentul nr. 21/2004, legiuitorul Uniunii a răspuns de asemenea cerințelor venite din interiorul cadrului instituțional al Uniunii. De exemplu, un raport special întocmit de Curtea de Conturi, care observa că sistemul anterior de identificare și de înregistrare a animalelor nu a fost pus în aplicare în mod adecvat, sublinia de asemenea limitele inerente ale sistemului respectiv. În raport se menționează, printre altele: „[f]aptul că reglementarea comunitară nu impunea identificarea individuală a animalelor și că existau deficiențe și la nivelul identificării pe loturi a îngreunat urmărirea animalelor în legătură cu care se suspecta că erau infectate și a întârziat astfel sacrificarea lor. […]”(45)
74. Așadar, există diverse indicii care sugerează că problema sistemului anterior de identificare și de înregistrare a animalelor era de fapt sistemul însuși, iar nu modul în care acesta a fost pus în aplicare.
75. Având în vedere condițiile în care sunt deseori comercializate ovinele și caprinele(46), precum și modul de transmitere a bolilor epizootice(47), nu considerăm nerezonabil faptul că legiuitorul Uniunii a decis ulterior că animalele trebuie urmărite în mod individual. De asemenea, este evident că autoritățile competente trebuie să aibă acces rapid la datele care, grație mijloacelor de identificare electronice și registrelor exploatațiilor, sunt disponibile și relevante pentru adoptarea măsurilor necesare prevenirii sau limitării răspândirii bolilor contagioase.
76. Măsurile alternative de identificare și de înregistrare menționate de domnul Schaible – în esență cele prevăzute de Directiva 92/102 – sunt probabil mai puțin invazive în ceea ce privește libertatea deținătorilor de animale de a desfășura o activitate comercială decât obligațiile în discuție. Cu toate acestea, astfel cum arată în mod clar studiile menționate anterior, ele au o acoperire mai limitată și, în consecință, sunt mai puțin eficiente.
77. În lumina celor de mai sus, considerăm că obligațiile în discuție nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de Regulamentul nr. 21/2004.
c) Proporționalitatea stricto sensu
78. Ca etapă finală, se impune analiza proporționalității stricto sensu a obligațiilor în discuție. În acest scop, vom examina dacă legiuitorul a săvârșit o eroare de apreciere a diverselor interese cărora li se poate aduce atingere prin obligațiile menționate.
79. În această privință, critica domnului Schaible este formată în esență din două aspecte. Pe de o parte, domnul Schaible susține că obligațiile în discuție sunt incompatibile cu principiile fundamentale în materie de bunăstare a animalelor, în condițiile în care aplicarea transponderelor determină rănirea unui număr mare de animale. Pe de altă parte, el susține că obligațiile respective sunt excesiv de constrângătoare și de costisitoare pentru deținătorii de animale, nu numai din cauza echipamentelor suplimentare pe care aceștia sunt obligați să le achiziționeze (transpondere, scanere și altele), ci și din cauza volumului substanțial de muncă pe care îl necesită utilizarea acestor echipamente (aplicarea transponderelor, reproducerea codurilor în registrul exploatației, întreținerea scanerelor, recurgerea mai frecventă la personal specializat precum specialiști IT și medici veterinari etc.).
80. În opinia noastră, nici aceste susțineri nu sunt întemeiate.
81. Contrar celor susținute de domnul Schaible, impactul identificării electronice asupra bunăstării ovinelor și a caprinelor a fost analizat în mod corespunzător în cursul proiectelor de studiu realizate înainte de adoptarea Regulamentului nr. 21/2004. Proiectul IDEA, de exemplu, a monitorizat principalele cauze ale „leziunilor și ale deceselor ulterioare aplicării mijloacelor de identificare electronice” și a furnizat legiuitorului informații utile cu privire la modul în care diversele tipuri de dispozitive puteau afecta sănătatea animalelor(48). În plus, în faza de punere în aplicare s‑a ținut de asemenea cont de considerațiile cu privire la bunăstarea animalelor(49).
82. Deși este adevărat că crotaliile electronice pot provoca uneori leziuni la nivelul urechilor animalelor, același lucru se poate spune și despre crotaliile tradiționale, precum cele prevăzute de Directiva 92/102. Într‑adevăr, informațiile disponibile cu privire la crotaliile electronice par să indice că această problemă apare oarecum mai frecvent în cazul acestora pentru motivul că sunt mai grele. Totuși, diferența dintre cele două tipuri de dispozitive invocată de domnul Schaible nu pare a fi într‑atât de semnificativă încât să pună la îndoială evaluarea globală a sistemului din perspectiva bunăstării animalelor(50). În definitiv, beneficiile sistemului din punctul de vedere al unei securități sporite pentru societate în ansamblu sunt considerabile. În plus, având în vedere evoluțiile tehnice viitoare prin care vor fi reduse dimensiunea și greutatea transponderelor, precum și experiența acumulată de personalul din exploatațiile de creștere a animalelor în ceea ce privește aplicarea și utilizarea acestor dispozitive, ne putem aștepta ca situația să se îmbunătățească în mod cert.
83. În sfârșit, noul sistem – prin faptul că permite o identificare mai precisă a animalelor care au intrat în contact în timpul epidemiilor – ar trebui să limiteze răspândirea bolii și, prin urmare, va permite evitarea suferinței animalelor infectate. Privite din această perspectivă, obligațiile în discuție par să contribuie în mod cert la protecția bunăstării animalelor.
84. În plus, argumentele domnului Schaible cu privire la costurile și la volumul de muncă excesive pe care se presupune că le‑ar implica obligațiile în discuție pentru deținătorii de animale nu sunt convingătoare în mod deosebit.
85. Astfel cum au subliniat atât Consiliul, cât și Comisia în cadrul observațiilor lor, aceste aspecte au constituit obiectul unor studii detaliate și au fost dezbătute pe larg cu statele membre și cu alți actori. De exemplu, JRC a publicat în 2009 un raport intitulat „Economic Analysis of Electronic Identification of Small Ruminants in Member States” (Analiza economică a identificării electronice a rumegătoarelor mici în statele membre). Studiul a analizat toate costurile legate de diversele dispozitive electronice disponibile pe piață, atât din punctul de vedere al achiziționării echipamentelor, cât și al utilizării lor zilnice (precum operațiunile de aplicare a mijloacelor de identificare și de citire sau instruirea personalului). Au fost examinate mai multe modalități posibile de punere în aplicare a obligației de identificare electronică a fiecărui animal. Pentru fiecare opțiune au fost puse în balanță reducerea costurilor și avantajele pentru a se putea găsi compromisuri rezonabile(51).
86. Aceleași aspecte au făcut obiectul unui studiu realizat în 2010 de Comitetul permanent pentru lanțul alimentar și sănătatea animală(52), pentru care statele membre au furnizat informații cu privire la costuri.
87. Prin urmare, apreciem că legiuitorul Uniunii a analizat de asemenea, în mod detaliat, toate informațiile relevante cu privire la aceste aspecte, inclusiv evaluarea diverselor opțiuni disponibile și, în consecință, a adoptat o decizie finală în deplină cunoștință de cauză a diverselor interese care se aflau în joc. În opinia noastră, legiuitorul Uniunii nu poate fi criticat pentru faptul că a decis, în acest context, că trebuie să i se recunoască protecției sănătății publice o importanță preponderentă în raport cu considerațiile economice(53).
88. Concluzia noastră cu privire la acest aspect este susținută de asemenea de trei considerații suplimentare.
89. În primul rând, pe lângă urmărirea obiectivului principal de combatere a bolilor epizootice, legiuitorul Uniunii a luat de asemenea în considerare faptul că obligațiile în discuție ar putea implica diverse alte beneficii de natură economică sau non‑economică pentru societate; de exemplu, gestionarea exploatațiilor agricole, reproducerea animalelor, controalele oficiale și siguranța alimentară(54). Astfel cum s‑a menționat în Raportul JRC din 2009, noul sistem de identificare și de înregistrare a animalelor „nu trebuie considerat doar [un] factor de cost, întrucât utilizarea sa cu destinații multiple generează și profituri, nu numai la nivel de exploatație agricolă, ci și pentru controalele oficiale și în avalul lanțului de producție, de exemplu pentru piețele de animale, pentru abatoare și chiar pentru consumatori. […] [D]acă este pus în aplicare în mod integral, sistemul ar putea [de asemenea] determina reducerea […] cheltuielilor pentru măsurile de eradicare a bolilor”(55).
90. În al doilea rând, legiuitorul Uniunii a adoptat, în același timp, mai multe măsuri în vederea reducerii sarcinii plasate asupra deținătorilor de animale de obligațiile în discuție.
91. Pentru început, este necesar să se menționeze că Regulamentul nr. 21/2004 a stabilit că noul sistem trebuie pus în aplicare în mod gradual și progresiv. În consecință, mai multe măsuri introduse prin acest regulament au făcut obiectul unei perioade de tranziție, astfel încât deținătorii de animale (precum și autoritățile statelor membre) să aibă suficient timp pentru a se adapta la noile cerințe și pentru a planifica în avans investițiile necesare. În mod semnificativ, data finală pentru introducerea identificării electronice generale la nivelul Uniunii, stabilită inițial la 1 ianuarie 2008, a fost amânată pentru 31 decembrie 2009(56). De asemenea, obligațiile deținătorilor de animale de a ține un registru al exploatației(57) și de a prezenta documente de circulație(58) nu au devenit pe deplin aplicabile până la 9 iulie 2005.
92. În plus, în cazul în care noile măsuri par disproporționate sau riscurile suplimentare sunt considerate nesemnificative, Regulamentul nr. 21/2004 prevede derogări. Aceste derogări privesc în special obligațiile în discuție: obligația de identificare a fiecărui animal(59), obligația de utilizare a dispozitivelor electronice de identificare(60) și obligația de a ține un registru al exploatației(61).
93. În al treilea rând, legiuitorul Uniunii a diminuat și mai mult costurile suplimentare care le revin deținătorilor de animale prin faptul că a permis statelor membre și regiunilor să le acorde, atunci când este necesar, ajutoare financiare din fondurile Uniunii Europene. În consecință, Regulamentul (CE) nr. 1257/99 al Consiliului din 17 mai 1999 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA) și de modificare și abrogare a unor regulamente(62) a fost modificat cu puțin timp înainte de adoptarea noilor norme privind identificarea animalelor(63). În special, noul articol 21b alineatul (1) introdus prin acest regulament prevede că „[s]e poate acorda un ajutor temporar destinat compensării parțiale a costurilor și pierderilor de venit agricultorilor care trebuie să aplice standarde restrictive fondate pe legislația comunitară și recent introduse în legislația națională”. Această dispoziție se aplică, printre altele, deținătorilor de animale afectați de obligațiile în discuție. Se impune să observăm că articolul 31 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR)(64), care a abrogat Regulamentul nr. 1257/99 și se află în prezent în vigoare, a păstrat, în esență, această normă. În plus, articolul 20 litera (a) din Regulamentul nr. 1698/2005 prevede diverse măsuri de sprijin pentru promovarea competitivității sectorului agricol, inclusiv măsuri menite „să amelioreze cunoștințele și să consolideze potențialul uman, prin […] formare profesională și acțiuni de informare, inclusiv în ceea ce privește difuzarea cunoștințelor științifice și a practicilor inovatoare”.
94. În lumina acestor considerații, considerăm că legiuitorul Uniunii a ținut seama în mod corespunzător de toate interesele afectate de obligațiile în discuție, inclusiv de interesele privind bunăstarea animalelor și de interesele financiare ale particularilor, precum deținătorii de animale care sunt obligați să suporte costuri suplimentare pentru a îndeplini cerințele noilor norme. În consecință, considerăm că legiuitorul Uniunii nu a săvârșit nicio eroare atunci când a pus în balanță aceste interese și a stabilit echilibrul corect între ele.
4. Concluzie cu privire la pretinsa încălcare a principiului proporționalității
95. În concluzie, în ceea ce privește aspectul proporționalității, considerăm că obligațiile în discuție nu încalcă principiul proporționalității. Acestea sunt deopotrivă adecvate pentru obiectivul stabilit și nu depășesc ceea ce este necesar pentru realizarea sa. În plus, nu există niciun element care să indice că legiuitorul Uniunii a săvârșit vreo eroare, cu atât mai puțin o eroare vădită, atunci când a analizat avantajele și dezavantajele obligațiilor în discuție în ceea ce privește toate interesele implicate.
96. Pentru aceste motive, considerăm că obligațiile în discuție sunt justificate și, în consecință, că ele nu reprezintă o încălcare a libertății deținătorilor de animale de a exercita o activitate economică.
C – Încălcarea principiului egalității
97. Cealaltă problemă principală ridicată în prezenta cauză constă în aspectul dacă obligațiile în discuție sunt conforme cu principiul egalității.
98. Pentru început, apreciem că este util să amintim că principiul egalității – principiu general al dreptului Uniunii, în prezent consacrat în mod expres la articolul 20 din cartă – impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv(65). În această privință, Curtea a statuat că o diferență de tratament este justificată atât timp cât este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil(66).
99. În măsura în care domnul Schaible solicită Curții să controleze puterea de apreciere exercitată de legiuitorul Uniunii într‑un domeniu în care sunt implicate opțiuni politice și economice, competența Curții de control al legalității este în mod necesar limitată, astfel cum s‑a arătat mai sus. Curtea a precizat că într‑o astfel de cauză nu este de competența sa să substituie aprecierea legiuitorului Uniunii cu propria apreciere și, în consecință, trebuie să se limiteze la a examina dacă aprecierea legiuitorului Uniunii conține o eroare vădită sau un abuz de putere ori dacă legiuitorul Uniunii a depășit în mod vădit limitele puterii sale normative(67).
100. În lumina acestor principii vom examina argumentele domnului Schaible cu privire la principiul egalității de tratament. În esență, sunt prezentate două argumente diferite. În primul rând, domnul Schaible subliniază că obligația de identificare electronică a fiecărui animal nu este impusă deținătorilor de animale din speciile bovină și porcină, în pofida faptului că aceste animale sunt de asemenea expuse unui număr ridicat de boli contagioase. În al doilea rând, domnul Schaible critică derogarea prevăzută la articolul 9 alineatul (3) din Regulamentul nr. 21/2004 (denumită în continuare „derogarea în discuție”) care acordă statelor membre cu o populație mică de animale din speciile ovină sau caprină posibilitatea să considere facultativ sistemul de identificare electronică. El susține că, prin aceasta, deținătorii de animale din nu mai puțin de 14 state membre beneficiază de un potențial avantaj concurențial față de deținătorii de animale din alte state membre, cu o populație mare de animale din speciile ovină sau caprină.
101. Polonia susține de asemenea că articolul 9 alineatul (3) din Regulamentul nr. 21/2004 este lipsit de validitate, însă din alte motive. În opinia Poloniei, nu există nicio justificare pentru restrângerea domeniului de aplicare al derogării în discuție numai la animalele „care nu fac obiectul comerțului intracomunitar”.
102. Nu putem fi de acord cu niciunul dintre aceste argumente.
103. În ceea ce privește primul argument prezentat de domnul Schaible, considerăm că nu se poate trage nicio concluzie pertinentă din comparația cu normele aplicabile animalelor din speciile bovină și porcină.
104. În opinia noastră, nu se poate contesta că, în cazul acestor specii diferite de animale, creșterea, transportul și comercializarea au loc în condiții care nu sunt similare din toate punctele de vedere: în privința fiecăreia dintre speciile menționate există mai multe particularități(68). În plus, aceste animale sunt în general predispuse la diferite tipuri de boli, iar profilul de risc stabilit pentru fiecare specie poate varia(69).
105. Aceste diferențe justifică existența unui cadru de reglementare diferit pentru fiecare specie de animale(70). Prin urmare, nu se poate contesta faptul că legiuitorul Uniunii și‑a întemeiat alegerea pe un criteriu obiectiv și rezonabil.
106. În orice caz, astfel cum corect a subliniat Consiliul, Curtea a statuat în mod constant că, atunci când este necesar ca legiuitorul Uniunii să restructureze sau să creeze un sistem complex, acestuia i se permite să recurgă la o abordare etapizată(71) și să procedeze în special în funcție de experiența dobândită(72).
107. În opinia noastră, jurisprudența menționată are o importanță deosebită în prezenta cauză. Aceasta nu înseamnă însă că nu este necesar un anumit grad de consecvență și de uniformitate din partea legiuitorului Uniunii atunci când, într‑o anumită perioadă, adoptă măsuri menite să reglementeze situații care au anumite caracteristici comune, astfel cum se poate întâmpla în cazul identificării diferitor animale din cadrul exploatațiilor agricole.
108. În sfârșit, nu suntem convinși nici de faptul că deținătorii de animale care se află în state membre cu populații mai mari de animale din speciile ovină și caprină ar suferi vreo discriminare. În lumina argumentelor domnului Schaible, trebuie să se stabilească dacă derogarea în discuție conduce la dezavantajarea unor exploatanți agricoli față de alții, fără ca respectiva diferență de tratament să fie justificată de existența unor diferențe obiective substanțiale(73).
109. Este clar că derogarea în discuție implică un tratament juridic diferit al deținătorilor de animale în funcție de statul membru în care se află. Considerăm totuși că acesta nu reprezintă o discriminare nepermisă. Susținerea se bazează pe două elemente: criteriul care atrage aplicarea derogării în discuție nu poate fi criticat pentru motivul că îi lipsește obiectivitatea sau caracterul rezonabil; de asemenea, derogarea în discuție nu îi plasează pe unii deținători de animale într‑o situație de dezavantaj concurențial semnificativ față de concurenții lor.
110. Cu privire la primul aspect, nu se poate contesta faptul că criteriul care atrage aplicarea derogării în discuție – numărul total de animale dintr‑o țară – este pe deplin obiectiv. Statele membre pot sau nu pot să îndeplinească acest criteriu, indiferent de suprafața lor absolută. În plus, situația din anumite state membre se poate schimba în timp, având în vedere că populația de animale din acestea este supusă în mod necesar variațiilor. Astfel, statele membre care, în principiu, intră la un moment dat sub incidența derogării în discuție pot fi totuși obligate să introducă identificarea electronică dacă împrejurările relevante se modifică.
111. Acest criteriu nu pare a fi nici nerezonabil. Chiar dacă poate fi regretabil faptul că Regulamentul nr. 21/2004 nu explică motivul pentru care legiuitorul Uniunii a considerat că introducerea unui sistem electronic de identificare „nu se justifică” în statele membre în care șeptelul ovin sau caprin este relativ redus(74), precizările aduse în cursul prezentei cauze de Franța, de Polonia și de Consiliu ni se par convingătoare.
112. Astfel cum a observat domnul Schaible, crearea unui sistem electronic de identificare necesită investiții considerabile atât din partea deținătorilor de animale, cât și din partea guvernelor naționale. În statele membre în care șeptelul este redus, iar deținătorii individuali de animale dețin în general un număr mic de animale, o astfel de investiție poate fi excesivă. Această afirmație este în particular adevărată atunci când este examinată pe baza analizei cost‑beneficiu. În cazul unei epidemii într‑un astfel de stat membru, costurile pentru eradicarea bolii (de exemplu, prin sacrificare sau prin vaccinare în masă) și, dacă este necesar, costul compensațiilor care trebuie plătite operatorilor afectați ar fi, cel mai probabil, mai reduse decât investiția necesară pentru instituirea sistemului. Într‑o astfel de situație, ar putea fi mai rezonabil să se mențină statu‑quoul sau cel puțin să se adopte o introducere progresivă și mai echilibrată a noilor norme.
113. Este de asemenea clar că, în cazul în care exploatațiile sunt în majoritate mici, cu un număr redus de animale, este posibil, chiar și în lipsa unui sistem electronic de identificare, ca datele să fie colectate relativ rapid și sigur atunci când există o solicitare urgentă din partea autorităților competente. Verificarea vizuală și, ulterior, notarea manuală a codului fiecărui animal în documentele relevante nu este susceptibilă să provoace întârzieri nejustificate. Totuși, situația ar fi diferită dacă aceste activități ar trebui realizate de un număr considerabil de exploatații cu șeptel mare.
114. În aceste împrejurări, nu considerăm nerezonabil faptul că statelor membre eligibile li s‑a acordat libertatea de a decide dacă este mai potrivit să introducă noul sistem de identificare electronică a ovinelor și a caprinelor sau să beneficieze de derogarea în discuție.
115. În mod evident, acest raționament se aplică numai în măsura în care exonerarea anumitor state membre nu conduce la un risc accentuat în cadrul pieței interne. Totuși, în opinia noastră, situația este diferită. De fapt, derogarea în discuție permite statelor membre să considere că identificarea electronică este facultativă numai în legătură cu animalele „care nu fac obiectul comerțului intracomunitar”. În consecință, orice animal care trece frontiera națională și care poate intra astfel în contact cu animalele aflate în alte state membre trebuie în mod necesar să facă obiectul identificării electronice, indiferent dacă statul său membru de origine a decis sau nu a decis să se folosească de derogarea în discuție.
116. În acest fel, orice risc ridicat de contagiune este în mod normal restrâns în interiorul statelor membre care au decis să se folosească de derogarea în discuție. Statele membre respective admit că este posibil ca ele (și deținătorii de animale situați pe teritoriile lor) să fie nevoite să suporte consecințe economice mai semnificative în cazul unei epidemii.
117. Criteriul care determină aplicarea derogării în discuție asigură de asemenea – și aici ajungem la cel de al doilea aspect menționat la punctul 112 de mai sus – că nu există o denaturare semnificativă a concurenței dintre deținătorii de animale situați în state membre diferite. De fapt, toți deținătorii de animale care doresc să își vândă ovinele și caprinele în afara teritoriului țării lor de origine vor trebui să îndeplinească aceleași cerințe. Aceasta înseamnă că nu există o denaturare a concurenței dintre deținătorii de animale activi în comerțul intracomunitar. În plus, un deținător de animale situat într‑un stat membru care a optat să se folosească de derogarea în discuție nu poate să dobândească influență pe baza eventualului său avantaj în materie de costuri în niciun alt stat membru.
118. Singurul scenariu în care am putea într‑adevăr să observăm un dezavantaj concurențial este cazul deținătorilor de animale situați în statele membre fără derogare, care exportă animale vii în statele membre care aplică derogarea în discuție. Este adevărat că, într‑un asemenea caz, deținătorii de animale locali ar putea avea un avantaj în materie de costuri față de concurenții lor din statul exportator. Întrebate fiind cu privire aspectul menționat în cadrul ședinței, nici Consiliul, nici Comisia nu au contestat acest lucru. Astfel, având în vedere că în exploatațiile situate în statele membre care aplică derogarea în discuție se găsesc în general turme de dimensiuni mai mici și faptul că exportatorii tind să aibă o dimensiune mai mare și pentru acest motiv beneficiază de economii de scară, este posibil ca orice denaturări din cadrul piețelor locale să fie neglijabile. În orice caz, apreciem că această diferență de tratament limitată este justificată de motivele obiective menționate mai sus.
119. În sfârșit, ne îndreptăm atenția spre argumentul prezentat de Polonia cu privire la domeniul de aplicare al articolului 9 alineatul (3) din Regulamentul nr. 21/2004. Este suficient să arătăm că derogarea în discuție este esențială atât pentru a se evita creșterea nejustificată a riscului general pentru sănătatea publică din Uniunea Europeană, cât și pentru a se asigura că nu există o denaturare semnificativă a concurenței în cadrul pieței interne. În consecință, critica adusă de Polonia cu privire la acest aspect este în mod vădit neîntemeiată.
120. În concluzie, în opinia noastră, derogarea în discuție se aplică în situații care sunt în mod obiectiv diferite de cele care se încadrează în regula generală. În consecință, argumentele întemeiate pe încălcarea principiului egalității de tratament trebuie respinse.
D – Considerații finale de lege ferenda
121. Deși analiza noastră juridică nu a descoperit niciun motiv care să susțină constatarea conform căreia obligațiile în discuție sunt nelegale, a demonstrat totuși că aplicarea în practică a derogării în discuție poate constitui un obstacol în calea realizării depline a obiectivului principal urmărit de regulament, precum și în calea asigurării caracterului echitabil global al sistemului.
122. În ceea ce privește realizarea obiectivului principal urmărit de regulament, se impune să subliniem din nou faptul că Regulamentul nr. 21/2004 a fost adoptat în vederea combaterii bolilor epizootice într‑un mod mai eficient în perspectiva realizării pieței interne în respectivul sector al economiei. Cu toate acestea, ca o consecință a derogării în discuție, libera circulație a anumitor animale în cadrul Uniunii Europene este împiedicată, iar eficiența noului sistem de identificare și de înregistrare a animalelor este limitată în statele membre care aplică derogarea în discuție. În plus, nu pot fi excluse anumite efecte de propagare pentru restul Uniunii Europene.
123. Astfel cum subliniază în mod corect domnul Schaible, în statele membre cu un șeptel redus, riscul ca o boală epizootică să se răspândească în mod incontrolabil nu este în mod necesar mai mic decât în statele membre cu șepteluri mari. Întrucât bolile se transmit în principal prin contactul animalelor, apreciem că șansele unei contagiuni grave și rapide depind de diverși factori precum numărul de operațiuni și de transporturi, dacă animalele sunt vândute în loturi mari sau în loturi mici și dacă loturile de animale sunt amestecate sau rămân în esență neschimbate. Mai important, având în vedere configurația geografică variată a statelor membre ale Uniunii, ceea ce contează mai mult este, în orice caz, densitatea animalelor dintr‑o țară, iar nu numărul absolut de animale din țara respectivă.
124. Deși motivul pentru acordarea derogării în discuție sub rezerva implicării în comerțul intracomunitar este de a asigura că riscul ridicat determinat de circulația animalelor care nu sunt identificate electronic rămâne pe piețele de origine a acestor animale, nu se poate ignora faptul că, în împrejurări excepționale, acesta ar putea să nu fie suficient pentru a institui un sistem infailibil. Într‑adevăr, faptul că pentru animalele identificate electronic sunt disponibile tipuri de informații diferite în comparație cu animalele identificate cu crotalii tradiționale ar putea, în cazul unei epidemii, să întârzie sau să îngreuneze urmărirea animalelor și coordonarea eforturilor depuse de autorități în vederea depistării tuturor deplasărilor transfrontaliere ale animalelor care ar putea prezenta riscuri.
125. În plus, va exista întotdeauna o anumită marjă de risc atunci când – în mod fraudulos sau pur și simplu din eroare – unele animale sunt comercializate peste graniță chiar dacă nu sunt identificate electronic. În orice caz, ovinele și caprinele sunt deseori vândute în turme mari și este posibil să nu fie întotdeauna ușor să se garanteze faptul că toate animalele dintr‑o turmă sunt pe deplin conforme acestei cerințe.
126. În ceea ce privește caracterul echitabil global al sistemului de identificare, suntem nevoiți să admitem că sistemul electronic de identificare prevăzut de Regulamentul nr. 21/2004 nu reprezintă o soluție perfectă. Astfel cum am observat deja, prin derogarea în discuție, unii deținători de animale pot beneficia în cadrul piețelor lor interne de un avantaj în materie de costuri față de concurenții din alte state membre. În plus, nu este exclus ca derogarea în discuție să poată avea în mod indirect repercusiuni economice suplimentare pentru deținătorii de animale care trebuie să utilizeze identificarea electronică. Într‑adevăr, chiar dacă acești deținători de animale nu exportă animale către statele membre care aplică derogarea în discuție, este posibil ca, în avalul lanțului de producție, produsele provenite de la animalele acestora (precum carnea, lâna sau laptele) să intre, la un moment dat, în concurență cu produsele obținute în statele în care se aplică derogarea. Se poate presupune în mod rezonabil că costul mai ridicat pe care trebuie să îl suporte deținătorii de animale din statele membre mai mari poate să influențeze, într‑o anumită măsură, prețul produselor finite introduse pe piață și, astfel, poate face ca aceste produse să fie mai puțin competitive.
127. Diferența care apare ca urmare a derogării în discuție poate fi justificată în prezent, însă în viitor această justificare poate să nu mai existe. De fapt, astfel cum au observat multe dintre părțile din prezenta cauză, tehnologia impusă de Regulamentul nr. 21/2004 devine, datorită evoluției tehnice rapide și economiilor de scară, din ce în ce mai avantajoasă din punct de vedere economic. Astfel, rațiunea care stă la baza derogării în discuție devine din ce în ce mai puțin evidentă.
128. În acest caz este important să observăm că Regulamentul nr. 21/2004 conține de fapt o dispoziție care permite Comisiei să modifice pragurile demografice pentru derogarea în discuție(75). Cu toate acestea, în lumina considerațiilor de mai sus, tindem să credem că legiuitorul Uniunii va trebui în cele din urmă să reflecteze asupra posibilității de a elimina în totalitate derogarea în discuție. În opinia noastră, aceasta ar accentua combaterea bolilor epizootice, ar îmbunătăți libera circulație a ovinelor și a caprinelor în cadrul Uniunii Europene și ar asigura condiții de egalitate pentru toți deținătorii de animale din Uniunea Europeană, indiferent de împrejurări.
IV – Concluzie
129. În concluzie, propunem ca răspunsul Curții la întrebarea preliminară adresată de Verwaltungsgericht Stuttgart (Germania) să fie următorul:
„Analiza întrebării preliminare nu a evidențiat niciun element care să influențeze validitatea
– obligației care le revine deținătorilor de animale cu privire la identificarea individuală a animalelor în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) și cu articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 21/2004,
– obligației care le revine deținătorilor de animale cu privire la identificarea individuală electronică a animalelor în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 21/2004,
– obligației care le revine deținătorilor de animale cu privire la ținerea registrului exploatației C în conformitate cu articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 21/2004 coroborat cu secțiunea B punctul 2 din anexa la regulament”.