KOHTUJURISTI ETTEPANEK
GIOVANNI PITRUZZELLA
esitatud 2. mail 2019(1)
Kohtuasi C‑70/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
versus
A
B
P
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – EMÜ‑Türgi assotsieerimisleping – Isikute vaba liikumine – Töötajad – Standstill-reeglid – Otsus nr 1/80 – Artikkel 13 – Uued piirangud – Keeld – Türgi kodanike biomeetrilised andmed – Nende andmete edastamine kolmandatele isikutele – Ülekaalukast üldisest huvist lähtuv põhjendus – Identiteedi- ja dokumendipettuste toimepanemise vältimine ja takistamine – Vajalikkus ja proportsionaalsus – Süütegude ärahoidmine, avastamine ja uurimine – Oletuslik ja ettenägematu mõju
1. Käesolevas eelotsusetaotluses on tõstatatud küsimus, kas kohustus, mida kohaldatakse Türgi kodanikest töötajate suhtes Madalmaade territooriumil tööle asumiseks sellele territooriumile sisenemise ajal või sellel territooriumil juba elavate Türgi kodanikest töötajate pereliikmete suhtes, kes soovivad nendega seal ühineda, esitada kümme sõrmejälge ja näokujutis nende biomeetriliste andmete sisestamiseks välismaalaste andmebaasi, milles tehakse päringuid kas selleks, et kontrollida dokumentide autentsust ja nende valdaja isikusamasust, või selleks, et teha kindlaks süüteo toimepannud isikud, kujutab endast 12. septembril 1963. aastal Ankaras ühelt poolt Türgi Vabariigi ning teiselt poolt Euroopa Majandusühenduse liikmete ja ühenduse allkirjastatud Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahelise assotsieerimislepinguga, mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ(2) (edaspidi „assotsieerimisleping“), loodud assotsiatsiooninõukogu poolt vastu võetud 20. detsembri 1976. aasta otsuse nr 2/76 (edaspidi „otsus nr 2/76“) artikliga 7(3) ja eelkõige assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta assotsiooni arengut käsitleva otsuse nr 1/80 (edaspidi „otsus nr 1/80) artikliga 13(4) keelatud piirangut.
I. Õiguslik raamistik
2. Põhikohtuasjas kõne all olev riigisisene kord on järgmine.
3. Madalmaade õigusaktidest tuleneb, et kolmandate riikide kodanikel, sealhulgas Türgi kodanikel, kes soovivad Madalmaades viibida tavalise elamisloa alusel üle 90 päeva, peab põhimõtteliselt territooriumile sisenemise ajal olemas olema ajutine elamisluba. Elamisloa väljastavad Madalmaade konsulaar- ja diplomaatilised asutused. Ajutise elamisloa saamiseks peavad taotlejad lisaks sisuliste tingimuste täitmisele „tegema [oma] isiku tuvastamiseks koostööd andmete kogumisel“(5).
4. Välismaalaste seadus andis Madalmaade ametiasutustele õiguse koguda ja töödelda kolmandate riikide kodanike biomeetrilisi andmeid. Eelkõige nägi selle seaduse artikkel 106a sisuliselt ette, et välismaalaselt võib võtta näokujutise ja kümme sõrmejälge ning neid töödelda, et tuvastada tema isik selle seaduse rakendamiseks. Neid kujutisi võrreldakse viivitamatult välismaalaste andmebaasis olevate kujutistega ja need lisatakse seejärel sellesse andmebaasi.
5. Välismaalaste seaduse artikliga 107 nähakse ette välismaalaste andmebaasi loomine, mis sisaldab selle seaduse artiklis 106a osutatud biomeetrilisi andmeid, ja selles on täpsustatud, et neid andmeid töödeldakse kõnealuse seaduse rakendamiseks(6), samuti süütegude avastamiseks ja kriminaalasjade menetlemiseks(7). Kolmandate riikide kodanike biomeetriliste andmete kättesaadavaks tegemisele süütegude avastamiseks ja kriminaalasjade menetlemiseks kohaldatakse välismaalaste seaduse artikli 107 lõikes 6 sätestatud tingimusi. Asjaomase süüteo puhul peab olema lubatud rakendada ajutist kinnipidamist(8) ja välismaalaste andmebaasis päringu tegemiseks peab olemas olema prokuratuuri taotlusel väljastatud eeluurimiskohtuniku kirjalik luba, kui esineb põhjendatud kahtlus, et kahtlusalune on kolmanda riigi kodanik(9), või kui see on uurimise huvides, tingimusel et esialgses uurimises ei tehta edusamme või et uurimise lahendamiseks on vaja kiireid tulemusi(10). Kahtlusalune peab muu hulgas tekitama tõsiseid probleeme.
6. Biomeetrilisi andmeid säilitatakse viis aastat pärast ajutise elamisloa taotluse tagasilükkamist, seadusliku riigis viibimise lõppemise järel Madalmaadest lahkumist või riiki sisenemise keelu või ebasoovitavaks isikuks kuulutamise kehtivuse lõppemist. Andmed hävitatakse pärast seda ajavahemikku või varem, kui kolmanda riigi kodanik on saanud liikmesriigi kodakondsuse(11).
7. Eelotsusetaotlusest nähtub, et biomeetriliste andmete kogumist, töötlemist ja säilitamist välismaalaste andmebaasis võib teostada selliste kolmandate riikide kodanike suhtes, kes soovivad saada Madalmaades elamisloa rohkem kui 90 päevaks või kes elavad selles liikmesriigis ebaseaduslikult.
II. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
8. B on 1982. aastal sündinud Türgi kodanik, kelle abikaasal P‑l(12) on Madalmaade ja Türgi topeltkodakondsus. P esitas 17. veebruaril 2014 taotluse väljastada B‑le ajutine elamisluba perekonnaga taasühinemise eesmärgil. Algselt keeldus staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (justiits- ja julgeolekuküsimuste riigisekretär, edaspidi „riigisekretär“) taotletud elamisluba väljastamast, kuid lõpuks väljastas selle 4. aprilli 2014. aasta otsusega, seades tingimuseks, et B peab esitama oma biomeetrilised andmed. B nõustus asjaomaste andmete andmisega, kuid esitas seejärel 2. mail 2014 koos P‑ga tema biomeetriliste andmete dokumenteerimise ja töötlemise peale vaide, milles B ja P väitsid, et kohustus esitada tema biomeetrilised andmed on vastuolus otsuse nr 2/76 artikliga 7 ja otsuse nr 1/80 artikliga 13. Riigisekretär lükkas 23. detsembril 2014 ümber argumendi, mille kohaselt kujutab selline kohustus endast uut piirangut nende sätete tähenduses, kuna kohustus teha koostööd andmete registreerimisel isiku tuvastamiseks tuleneb juba 1965. aasta õigusaktist. Kuigi andmete dokumenteerimine ja töötlemine riivavad Euroopa Liidu põhiõiguste harta(13) artikleid 7 ja 8, on selline riive tema arvates õigustatud legitiimse eesmärgiga. Riigisekretär leidis, et lisaks ei olnud biomeetriliste andmete dokumenteerimine ja töötlemine vastuolus ka assotsieerimislepingu artikliga 9(14). Erinevalt liidu kodanikest ei ole Türgi kodanike elamisluba esmaväljastamisel deklaratiivne, vaid konstitutiivne, mis tema hinnangul õigustab seda, et liidu kodanike biomeetrilisi andmeid ei nõuta ega säilitata. Samuti rõhutas riigisekretär, et liidu kodanike passid sisaldavad biomeetrilisi andmeid.
9. A on 1966. aastal sündinud Türgi kodanik, kes võeti 1. detsembrist 2013 viieks aastaks tööle piiriüleseid vedusid tegeva autojuhina. 15. novembril 2013 esitas A viiteisik – s.o tema tööandja – taotluse väljastada A‑le ajutine elamisluba töötamiseks. Riigisekretär rahuldas 28. märtsil 2014. aastal selle taotluse. Väljastamise otsuses oli siiski sätestatud, et taotletud elamisluba väljastatakse alles seejärel, kui A on esitanud oma biomeetrilised andmed. Pärast seda, kui A oli asjaomaste andmete dokumenteerimisel koostööd teinud, esitas A vaide oma biomeetriliste andmete dokumenteerimise ja töötlemise vastu. Riigisekretär lahendas selle vaide 6. jaanuaril 2015, asudes samale seisukohale, nagu oli märgitud tema 23. detsembri 2014. aasta otsuses, millega ta jättis B ja P vaide rahuldamata.
10. A ühelt poolt ning B ja P teiselt poolt esitasid nende kahe riigisekretäri otsuse peale kaebuse rechtbank den Haagi (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad), kes tegi 3. veebruaril 2016 kaks otsust. Rechtbank den Haag (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad) otsustas kõigepealt, et kohustus teha koostööd biomeetriliste andmete dokumenteerimisel ja töötlemisel, mis on ajutise elamisloa väljastamise tingimuseks, kujutab endast Madalmaade territooriumile sisenemise formaalset tingimust ja on sellisena asjaomaste andmete puhul uus tingimus. Ta otsustas seejärel, et sellise kohustusega taotletav eesmärk, s.o identiteedi- ja dokumendipettuste toimepanemise vältimine ja takistamine, oli legitiimne. Viimaks leidis ta, et asjaomane kohustus oli legitiimse eesmärgiga võrreldes ebaproportsionaalne. Sellega seoses otsustas rechtbank den Haag (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad), et riigisekretär ei ole piisavalt tõendanud, miks biomeetriliste andmete töötlemine välismaalaste seaduse artikli 107 lõikes 1 sätestatud välismaalaste andmebaasis on vajalik. Kohtu arvates ei ole ta tõendanud, et Türgi kodanikud kasutaksid rohkem võltsitud reisidokumente või võltsitud dokumentide alusel väljastatud ehtsaid dokumente kui teised kolmandate riikide kodanikud. Väide, mille kohaselt on sellise andmebaasi loomine vajalik tagamaks, et biomeetrilisi andmeid sisaldava reisidokumendi omanik ei ole teise isikuna juba taotlust esitanud, ei ole vastuvõetav, kuna selles osas ei ole Türgi kodanike olukord erinev Madalmaade kodakondsust mitteomavate liidu kodanike olukorrast, kelle puhul riigisisesed õigusaktid ei näe siiski ette biomeetriliste andmete edastamist kesksesse andmebaasi. Viimaks leidis rechtbank den Haag (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad), et biomeetriliste andmete kättesaadavaks tegemine süütegude toimepanijate tuvastamiseks läheb kaugemale sellest, mida on vaja legitiimse eesmärgi saavutamiseks. Rechtbank den Haag (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad) otsustas, et kohustus teha koostööd oma biomeetriliste andmete dokumenteerimisel ja nõustuda nende andmete töötlemisega keskses andmebaasis välismaalaste seaduse artikli 107 kohaselt kujutab endast uut piirangut, mis on keelatud otsuse nr 2/76 artikliga 7 ja otsuse nr 1/80 artikliga 13.
11. Riigisekretär kaebas selle eelotsusetaotluse esitanud kohtusse edasi, väites, et biomeetriliste andmete dokumenteerimine ja töötlemine kolmandate riikide kodanike andmebaasis on vajalik selleks, et saavutada identiteedipettuste toimepanemise vältimise ja takistamise legitiimne eesmärk. Tema sõnul on isikusamasuse tuvastamine kümne sõrmejälje võrdlemise abil usaldusväärsem ning andmete säilitamise ajavahemik võrreldes eesmärgiga tuvastada usaldusväärselt välismaalaste isikud vajalik ja proportsionaalne. Biomeetriliste andmete töötlemise õigus on ajas piiratud ja lõpeb riigisekretäri sõnul 1. märtsil 2021. Mis puudutab biomeetriliste andmete kättesaadavaks tegemist süütegude toimepanijate tuvastamiseks, siis selle legitiimne eesmärk on tagada avalik kord ning see on tema sõnul proportsionaalne.
12. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub eeldusest, et õigus dokumenteerida ja töödelda Türgi kodanike biomeetrilisi andmeid kujutab endast uut piirangut otsuse nr 2/76 artikli 7 ja otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses. Tuginedes eelkõige kohtuotsusele Genc(15), mille kohaselt uus piirang on keelatud, välja arvatud juhul, kui see on ülekaalukates üldistes huvides põhjendatud, kui see on taotletava legitiimse eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust, on sellel kohtul eelkõige tekkinud küsimus, kas biomeetriliste andmete dokumenteerimine ja töötlemine on vajalik ja proportsionaalne. Ühelt poolt ta kahtleb, kas on vajalik ja proportsionaalne luua välismaalaste andmebaas, kus biomeetrilisi andmeid säilitatakse võrdlemisi pikka aega. Teiselt poolt on tal kahtlusi, kas asjaolu, et andmebaasi võib süüteo toimepanija isiku tuvastamiseks teha kättesaadavaks politseiasutustele, ei lähe kaugemale karistusõigusliku legitiimse eesmärgi saavutamiseks vajalikust.
13. Selles olukorras otsustas Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 2. veebruaril 2018, Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. a) Kas [otsuse nr 2/76] artiklit 7 ja [otsuse nr 1/80] artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et kõnealuste sätetega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette kolmandate riikide kodanike, sealhulgas Türgi kodanike biomeetriliste andmete üldise töötlemise ja nende salvestamise kataloogi [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivi 95/46 üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta(16)] [artikli 2 punktide a ja b] tähenduses, kuna kõnealused riigisisesed õigusnormid ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik, et saavutada [taotletav] eesmärk vältida ja takistada identiteedi- ja dokumendipettuste toimepanekut?
b) Kas seejuures on oluline, et biomeetriliste andmete säilitamise tähtaeg on seotud ajaga, mil kolmandate riikide kodanikud, sealhulgas Türgi kodanikud viibivad riigis seaduslikult ja/või ebaseaduslikult?
2) Kas [otsuse nr 2/76] artiklit 7 ja [otsuse nr 1/80] artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi õigusnormid ei kujuta endast piirangut viidatud sätete tähenduses, kui riigisiseste õigusnormide mõju töö saamisele on viidatud sätete kohaselt liialt oletuslik ja ettenägematu, et saaks eeldada töö saamise takistamist?
3) a) Kui [teisele] küsimusele vastatakse nii, et riigisisesed õigusnormid, mis võimaldavad teha kolmandate riikide kodanike, sealhulgas Türgi kodanike kataloogis sisalduvaid biomeetrilisi andmeid terrorikuritegude ja muude süütegude ärahoidmise, kindlakstegemise ja uurimise eesmärgil kättesaadavaks kolmandatele isikutele, kujutavad endast uut piirangut, siis kas [harta] artikli 52 lõiget 1 koosmõjus harta artiklitega 7 ja 8 tuleb tõlgendada nii, et sellised riigisisesed õigusnormid on harta viidatud sätetega vastuolus?
b) Kas seejuures on oluline, et kolmanda riigi kodanikul on ajal, mil ta süüteo toimepaneku kahtlusega kinni peetakse, kaasas riigis elamise õigust tõendav dokument, milles sisalduvad tema biomeetrilised andmed?“
14. Käesolevas kohtuasjas esitasid oma kirjalikud seisukohad A, Madalmaade, Taani ja Ühendkuningriigi valitsus ning Euroopa Komisjon.
15. Kohtuistungil, mis peeti Euroopa Kohtus 17. jaanuaril 2019, esitasid suulised seisukohad A, Madalmaade ja Iiri valitsus ning komisjon.
III. Analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
16. Enne analüüsi soovin esitada kolm sissejuhatavat märkust.
17. Esiteks, nii otsuse nr 2/76 artiklis 7 kui ka otsuse nr 1/80 artiklis 13 on sõnastatud ühemõtteline standstill-tingimus, mis puudutab uusi piiranguid nende töötajate töö saamisele, kes viibivad ja töötavad osalisriikide territooriumil seaduslikult(17). Niisiis keelavad need sätted üldiselt kehtestada mis tahes uusi riigisiseseid meetmeid, mille eesmärk või tagajärg oleks seada Türgi kodaniku poolt riigi territooriumil töötajate liikumisvabaduse teostamisele piiravamad tingimused kui need, mis olid kohaldatavad nende otsuste asjaomases liikmesriigis jõustumise kuupäeval(18). Euroopa Kohus on juba otsustanud, et otsuse nr 2/76 artikkel 7 on ratione temporis kohaldatav riigisisestele meetmetele, mis kehtestati ajavahemikul 20. detsembrist 1976 kuni 30. novembrini 1980, ning et otsuse nr 1/80 artikkel 13 on ratione temporis kohaldatav neile riigisisestele meetmetele, mis kehtestati alates 1. detsembrist 1980(19). Põhikohtuasjas kõne all olev kord, mis tuleneb pärast seda kuupäeva vastu võetud seadustest ja määrustest, kuulub üksnes otsuse nr 1/80 artikli 13 ajalisse kohaldamisalasse ning ma analüüsin asjaomast korda ainult sellest sättest lähtuvalt.
18. Teiseks märgin, et Euroopa Kohtult ei ole küsitud, kas põhikohtuasjas kõne all olev kord kujutab endast uut piirangut kronoloogilisest sisukohast või mitte, ega seda, kas see on ülekaalukates üldistes huvides põhjendatud Euroopa Kohtu praktika tähenduses. Siin on tegemist kahe esimese etapiga kontrollskeemis, mida Euroopa Kohus kasutab selleks, et määrata kindlaks, kas esineb uus piirang, mis on kooskõlas otsuse nr 1/80 artikliga 13(20). Euroopa Kohtult on küsitud üksnes vajalikkuse ja proportsionaalsuse kohta. Ehkki me oleme loomulikult seotud meile esitatud küsimustega, on mul siiski reservatsioonid seoses väitega, et biomeetriliste andmete dokumenteerimisel koostöö tegemise kohustus iseenesest kujutab endast uut piirangut. Sellega seoses ilmneb toimikust, et alates 1965. aastast võis biomeetrilisi andmeid dokumenteerida juhul, kui piirivalve või välismaalaste kontrolli eest vastutava ametniku arvates oli see legitiimsel eesmärgil põhjendatud(21). Nendel asjaoludel saaks asuda seisukohale, et välismaalaste seaduse 2013. aastal muudetud versioonist tulenevad sätted, mis kohustavad eelkõige Türgi kodanikest töötajaid ja nende perekonnaliikmeid tegema koostööd kümne sõrmejälje ja näokujutise dokumenteerimisel, ei kujuta endast rangelt võttes uut piirangut, vaid pigem juba Madalmaade õiguses enne otsuse nr 1/80 jõustumist olemas oleva isikusamasuse tuvastamise nõude uut tehnoloogilist arengut. Seega võiks kahelda sellise piirangu olemasolus.
19. Siiski ei saa tähelepanuta jätta asjaolu, et põhikohtuasjas kõne all olev kord ei piirdu biomeetriliste andmete dokumenteerimise nõudega, vaid näeb ka ette nende töötlemise andmebaasis, milles saavad erinevatel eesmärkidel päringuid teha kolmandad isikud, ja nende säilitamise ajavahemikuks, mis võib osutuda väga pikaks. Uus tehnoloogiline areng, millele ma eelnevalt viitasin, on kaasa toonud Türgi kodanikest töötajate õiguste võimaliku riive, mis õigustab, et põhikohtuasjas kõne all olevat korda tuleks lugeda hõlmatuks mõistega „uus piirang“ võrreldes 1965. aastal kehtestatud kohustuse kohaldamisalaga.
20. Lisaks on tarvis täheldada, et Euroopa Kohus on juba tunnistanud, et otsuse nr 1/80 artikkel 13 keelab alates kuupäevast, mil see õigusakt asjaomases liikmesriigis jõustub, kehtestada liikmesriikide õigusnormides mis tahes uusi töötajate liikumisvabaduse teostamise piiranguid, kaasa arvatud neid, mis puudutavad seda vabadust teostada soovivate Türgi kodanike selle liikmesriigi territooriumile esmakordse sisenemise tingimusi ja/või menetlust(22), nagu näib olevat tegemist A puhul. Esmapilgul tundub seega, et põhikohtuasjas kõne all olev kord kuulub otsuse nr 1/80 artikli 13 sisulisse kohaldamisalasse(23).
21. Kolmandaks märgin, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on juba ise tunnistanud kahe ülekaalukast üldisest huvist lähtuva põhjenduse olemasolu, millest üks puudutab identiteedi- ja dokumendipettuste toimepanemise vältimist ja takistamist ning teine süütegude ärahoidmist, avastamist ja uurimist. Euroopa Kohus peab seda järeldust kinnitama. Nimelt on identiteedi- ja dokumendipettuste toimepanemise vältimine ja takistamine võrreldav eesmärgiga hoida ära ebaseaduslik riiki sisenemine ja seal ebaseaduslik viibimine ning isegi eesmärgiga juhtida tõhusalt rändevooge, mille Euroopa Kohus on juba lugenud ülekaalukast avalikust huvist lähtuvaks põhjenduseks(24). Süütegude ärahoidmist, avastamist ja uurimist, ehkki Euroopa Kohus ei ole neid – minu teada – veel assotsieerimislepingu raames käsitlenud ülekaalukast huvist lähtuva põhjendusena, tuleb pidada kaasnevaks avaliku korra tagamisega, mis võib õigustada otsuse nr 1/80 artikli 14 lõike 1(25) alusel uut piirangut ja kujutab sellisena endast eesmärki, mida võib legitiimselt taotleda.
22. Seda arvesse võttes tuleme esimese küsimuse analüüsi juurde.
B. Esimene eelotsuse küsimus
23. Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas põhikohtuasjas kõne all olev kord, mis näeb ette kolmandate riikide kodanike, sealhulgas Türgi kodanikest töötajate ja nende pereliikmete biomeetriliste andmete töötlemise ja säilitamise identiteedi- ja dokumendipettuste toimepanemise vältimise ja takistamise eesmärgil, ei lähe kaugemale sellest, mida on vaja legitiimse eesmärgi saavutamiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas sealjuures on oluline andmete säilitamise kestus. Selle küsimuse tuum on teha kindlaks, kas uus piirang, mis seisneb selles, et asjaomastele Türgi kodanikele pannakse kohustus teha koostööd nende biomeetriliste andmete dokumenteerimisel, et need seejärel edastada välismaalaste andmebaasi ja neid seal töödelda, on otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses põhjendatud.
24. Sisuliselt võib põhikohtuasjas kõne all oleva korra peamised tunnused kokku võtta järgmiselt. Kolmandate riikide kodanikud, välja arvatud erandid(26), peavad tegema koostööd kümne sõrmejälje ja näokujutise dokumenteerimisel, kui neile kavatsetakse väljastada ajutine elamisluba. See elamisluba väljastatakse kleebisena, mis kinnitatakse kehtivasse reisidokumenti. Kleebis sisaldab selle omaniku biomeetrilisi andmeid. Kaks sõrmejälge salvestatakse elamisloale, mis väljastatakse siis, kui asjaomane isik jõuab Madalmaade territooriumile. Kõik dokumenteeritud andmed edastatakse lisaks välismaalaste biomeetrilisse registrisse, mis on välismaalaste andmebaasi osa. Andmebaasis, kaasa arvatud registris, saavad päringuid teha üksnes riikliku välismaalaste poliitika rakendamisega seotud asutuste poolt selleks konkreetselt volitatud töötajad, s.o põhimõtteliselt diplomaatiliste ja konsulaaresinduste töötajad oma töökohustuste täitmisel. Mis puudutab vastuvõtvaid asutusi, siis piirduvad need kontrollide läbiviimisega, tehes vajaduse korral päringuid andmebaasis. Selle andmebaasi biomeetriliste andmete osa loomine vastab vajadusele tagada mitte üksnes reisidokumenti omava ja esitava isiku isikusamasus, vaid ka ajutise elamisloa saaja vastavus selle taotluse esitajale. Taotleja andmete võrdlemine andmebaasi juba sisestatud andmetega võimaldab asutustel lisaks veenduda, et taotleja ei ole taotlust juba esitanud teise isikuna ega ole ebaseaduslikult juba Madalmaade territooriumil viibinud. Andmeid säilitatakse andmebaasis viis aastat pärast ajutise taotluse tagasilükkamist, seadusliku riigis viibimise lõppemise järel asjaomase isiku riigist lahkumist või riiki sisenemise keelu või ebasoovitavaks isikuks kuulutamise kehtivuse lõppemist. Biomeetrilised andmed hävitatakse viivitamatult, kui asjaomane isik on saanud liikmesriigi kodakondsuse. Säilitamise ajavahemik, mis on suhteliselt pikk, on väidetavalt selgitatav eesmärgiga takistada identiteedivahetusi, mis võivad toimuda pärast seda, kui asjaomane isik on oma viibimise Madalmaade territooriumil lõpetanud.
25. Esitatud küsimusele vastamiseks tuleb kõigepealt märkida, et biomeetrilised andmed on tundlikud isikuandmed, mille kasutamine ja töötlemine peab olema piiratud. Isikuandmetena on need kaitstud harta artikliga 8. Euroopa Kohus on oma praktikas juba tunnistanud nende rolli isikute identifitseerimisel. Eelkõige on Euroopa Kohus juba otsustanud, et sõrmejäljed on „isikuandmete“ mõistega hõlmatud, sest need sisaldavad objektiivselt ainulaadset teavet füüsiliste isikute kohta ja võimaldavad nende täpset identifitseerimist(27). Liidu seadusandja on näinud ette sellist liiki andmete kasutamise liidu kodanike(28) või kolmandate riikide kodanike(29) isiku tuvastamiseks. Lisaks tuleb riigisiseste asutuste tegevust, mis seisneb sõrmejälgede dokumenteerimises ja säilitamises kleebisel ja välismaalaste keskses andmebaasis, pidada isikuandmete töötlemiseks, mis on samuti piiratud(30).
26. Mis tahes isikuandmete töötlemine kolmanda isiku poolt võib riivata õigust isikuandmete kaitsele(31). Isikuandmete kaitse erandid ja piirangud peavad piirduma rangelt vajalikuga(32). Seega tuleb põhikohtuasjas kõne all oleva korra vajalikkust ja proportsionaalsust hinnata neid kaalutlusi silmas pidades. Selleks tuleb analüüsida andmete dokumenteerimise ja säilitamise vajalikkust taotletava eesmärgi saavutamiseks, andmete olemust, nende hulka, samuti nende säilitamise kestust ja seda, millistel tingimustel saab nende kohta andmebaasis päringuid teha.
27. Nagu ma juba ütlesin, tundub täiesti legitiimne, et liikmesriik püüab oma territooriumile sisenemise tingimuste kindlaks määramise kaudu tagada ajutise elamisloa taotluse esitaja korrektse isikusamasuse tuvastamise. Kahe sõrmejälje säilitamine kleebisel võimaldab tagada, et asjaomase kleebise valdaja on isik, kellele see elamisluba tegelikult väljastati. Mis puudutab taotlejate biomeetriliste andmete edastamist välismaalaste kesksesse registrisse, siis ka see tundub mulle vajalik niivõrd, kuivõrd Madalmaade valitsus, keda selles osas toetavad teised käesoleva eelotsusemenetluse raames menetlusse astunud valitsused, väitis, et vaja on takistada identiteedi pettuslikku kasutamist, milleks võib olla vaja veenduda, et taotleja ei ole juba taotlust esitanud teise isikuna, võrreldes tema sõrmejälgi juba registreerituga.
28. Kogutud andmete olemus on ilmselgelt kooskõlas taotletava eesmärgiga, arvestades olemuslikku seost biomeetriliste andmete ja isiku identiteedi vahel.
29. Andmete hulk ei tundu olevat ülemäärane. Liidu seadusandja on muide otsustanud kohaldada kümne sõrmejälje ja näokujutise esitamise kohustust viisataotlejate suhtes(33). Selliseid andmeid töödeldakse ka viisainfosüsteemis(34), mille eesmärk on parandada ühise viisapoliitika rakendamist ja takistada pettuseid.
30. Otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses uue piirangu proportsionaalsuse tuvastamisel tuleb loomulikult arvesse võtta säilitamise kestust. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et selline kestus peab alati vastama objektiivsetele kriteeriumidele, mis loovad seose säilitatavate isikuandmete ja taotletava eesmärgi vahel(35). Madalmaade valitsus tunnistab, et säilitamise kestus on tegelikkuses väga sageli pikem kui viis aastat, kuna säilitamise tähtaeg on seotud Madalmaades viibimise kestusega. Siiski näib, et selle tähtaja kindlaksmääramisel on arvesse võetud taotletavat eesmärki. Vajadus teha kindlaks ajutise elamisloa taotleja isik ei kao kohe, kui asjaomane isik on Madalmaade territooriumile sisenenud või kui ta on sealt lahkunud. Isikut võidakse veel kontrollida tema elamisõiguse uuesti läbivaatamisel või pikendamisel. Samuti võib identiteedipettuste ja mitme isiku all esinemise takistamine õigustada biomeetriliste andmete pikaaegset säilitamist välismaalaste andmebaasis. See võib olla kasulik Madalmaade territooriumil juba viibivatele kolmandate riikide kodanikele, juhul kui ajutise elamisloa taotlus esitatakse nende nimel ja seega vale identiteedi alusel. Konsulaartöötajad võiksid siis näiteks arvesse võtta, et deklareeritud isikule vastavad juba dokumenteeritud biomeetrilised andmed. Komisjon märkis sellega seoses asjakohaselt, et tema ettepanekus muuta VIS määrust nähti ette, et viisa, pikaajalise viisa või elamisloa taotlustega seotud andmete säilitusaeg pikeneb viie aastani alates nende dokumentide kehtivusaja lõppemisest(36).
31. Tingimused, mille korral on andmebaasis päringute tegemine ette nähtud, on kooskõlas selle ülesande ja taotletava eesmärgiga, kuna andmebaasi andmete sisestamise ja selles päringuid tegemise õigus on konsulaar- ja diplomaatesinduste töötajatel ainult taotleja isiku ning identiteedivarguste või -pettuste puudumise kontrollimiseks. Vastuvõtvad asutused võivad teha selles päringuid vaid samadel eesmärkidel.
32. Järelikult ei ole põhikohtuasjas kõne all oleva korra analüüsimisel ilmnenud ühtegi põhjust, mis seaks kahtluse alla uue piirangu vajalikkuse ja proportsionaalsuse seoses eesmärgiga takistada identiteedi- ja dokumendipettuseid.
33. Seega tuleneb eeltoodust, et otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus põhikohtuasjas kõne all olev kord, mis kohustab Türgi kodanikest töötajaid, kes soovivad siseneda Madalmaade territooriumile seal tööle asumiseks, ja juba sellel territooriumil viibivate Türgi kodanikest töötajate pereliikmeid, kes soovivad nendega seal ühineda, selleks, et saada Madalmaades ajutine elamisluba rohkem kui 90 päevaks, mis on vajalik Madalmaade territooriumile sisenemiseks, tegema koostööd kümne sõrmejälje ja näokujutise dokumenteerimisel, mida säilitatakse ja töödeldakse välismaalaste andmebaasis, milles võivad päringuid teha konsulaar-, diplomaatiliste ja vastuvõtvate asutuste töötajad identiteedi- ja dokumendipettuste toimepanemise vältimiseks ja takistamiseks, ning kui neid andmeid säilitatakse viis aastat pärast ajutise elamisloa taotluse tagasilükkamist, seadusliku riigis viibimise lõppemise järel Madalmaadest lahkumist või riiki sisenemise keelu või ebasoovitavaks isikuks kuulutamise kehtivuse lõppemist.
C. Teine ja kolmas eelotsuse küsimus
34. Teise Euroopa Kohtule esitatud küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid võivad mitte kuuluda mõiste „uus piirang“ alla otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, kuivõrd nende mõju Türgi kodanike töö saamisele oli liialt oletuslik ja ettenägematu, et saaks eeldada töö saamise takistamist. Hoolimata üldisest sõnastusest tuleneb eelotsusetaotlusest, et see küsimus on esitatud välismaalaste andmebaasi teise ülesande kohta ehk süütegude ärahoidmise, avastamise ja uurimise eesmärgi kohta.
35. Nagu juba täheldasin, keelab otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimus kehtestada üldiselt mis tahes uusi meetmeid, mille eesmärk või tagajärg on seada sellele, kuidas Türgi kodanik võib selle liikmesriigi territooriumil kasutada majandustegevusega tegelemise vabadust, piiravamad tingimused kui need, mis olid selle kodaniku suhtes kohaldatavad nimetatud otsuse jõustumise kuupäeval. Järelikult tuleks juhul, kui uus piirang võib mõjutada A vabadust Madalmaades töötada, jätta põhikohtuasjas kõne all olev riigisisene kord kohaldamata. Lisaks sellele võivad P otsust asuda elama ja iseäranis jääda Madalmaadesse Türgi kodanikust töötajana negatiivselt mõjutada ka liikmesriigi õigusnormid, mis raskendavad või muudavad võimatuks perekonna taasühinemise B-ga, sest P võib sellisel juhul olla sunnitud valima oma Madalmaades toimuva tegevuse ja pereelu vahel Türgis(37). Seega on siin küsimus selles, kas üksnes Türgi kodanike – töötajate või töötajate pereliikmete – biomeetriliste andmete kasutamise võimalus kriminaalmenetlusega seotud eesmärkidel võib mõjutada nende töötajate majandustegevusega tegelemist ja kujutab endast seega Türgi kodanikest töötajate liikumisvabaduse teostamise „uut piirangut“ otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses.
36. Sellega seoses tuleb tähelepanu juhtida Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikale, mille kohaselt tuleb järeldada assotsieerumislepingu sõnastusest ja otsuse nr 1/80 eesmärgist, et ELTL artiklitega 45 ja 46 heaks kiidetud põhimõtted tuleb võimalikult suures ulatuses üle kanda Türgi kodanikele, kellel on nimetatud otsusest tulenevad õigused(38). Et teha kindlaks, kas põhikohtuasjas kõne all olev kord osas, milles see näeb ette, et Türgi kodanikelt Madalmaade territooriumil töötamiseks või sellel territooriumil juba viibiva Türgi kodanikust töötajaga ühinemiseks ajutise elamisloa väljastamisel võetavate biomeetriliste andmete kohta võib teha päringuid süütegude toimepanijate tuvastamiseks, võib mõjutada asjaomaste Türgi kodanike majandustegevusega tegelemist, on seega asjakohane eeskuju võtta Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb „liidu töötajate vaba liikumise piirangu“ mõistet.
37. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ja Madalmaade valitsus on eelkõige viidanud kohtuotsusele Graf(39). Sellest kohtuotsusest, mis on tehtud liidu töötajate vaba liikumise küsimuses, tuleneb, et kui riigisisese meetme piirav mõju tundub olevat liialt oletuslik ja ettenägematu, ei peeta seda töötajate vaba liikumise takistuseks(40).
38. Sündmus, mis seisneb A või B biomeetriliste andmete kättesaadavaks tegemises välismaalaste andmebaasis selleks, et aidata tuvastada süütegude toimepanijaid, tundub mulle olevat liialt oletuslik ja ettenägematu, et pidada seda Türgi kodanikest töötajate vaba liikumise takistuseks.
39. Põhikohtuasjas kõne all olev kord selles osas, milles see näeb ette Türgi kodanikest töötajate ja nende pereliikmete biomeetriliste andmete kättesaadavaks tegemise süütegude toimepanijate tuvastamiseks, ei või minu arvates takistada või heidutada asjaomaseid töötajaid Madalmaade territooriumil viibimast ja majandustegevusega tegelemast, kuna see kättesaadavaks tegemine sõltub mitmest hüpoteetilisest tulevikusündmusest, nimelt a) asjaolust, et isikut kahtlustatakse süüteo toimepanemises, mille eest vastutusele võtmiseks on võimalik teha päring välismaalaste andmebaasis, või asjaolust, et uurimise huvides on andmebaasis vaja teha päring, b) asjaolust, et esineb mõistlikke kahtlusi, et süüteo toimepanija on kolmanda riigi kodanik, c) asjaolust, et asjaomase välismaalase käitumine tekitab tõsist muret, ning viimaks d) asjaolust, et asjaomast uuringut taotleb prokurör ja selleks annab loa kohtunik(41).
40. Seega on mul raske kujutleda, et P tahet jääda tööle Madalmaadesse pärsiks asjaolu, et tema abikaasa biomeetrilised andmed võidakse anda pädevate asutuste käsutusse juhul, kui tema abikaasat kahtlustataks tõsiselt süüteo toimepanemises osalemises, või et A oleks sel põhjusel valmis loobuma oma tööst piiriüleseid vedusid tegeva autojuhina. Madalmaade valitsuse, kelle osalemist Euroopa Kohtus toimuvas menetluses pooled ei ole vaidlustanud, väide, et välismaalaste andmebaasis tehakse kriminaalmenetlusega seotud eesmärkidel 10–30 päringut aastas, kinnitab minu arvates selliste päringute tegemise liialt oletuslikku ja ettenägematut mõju Türgi kodanikest töötajate majandusvabaduse teostamisele. Kohtuistungil vastusena Euroopa Kohtu küsimusele kinnitas Madalmaade valitsus ka, et põhikohtuasja kaebajate andmeid ei ole kriminaalmenetluses kasutatud.
41. Nendel asjaoludel ei kujuta põhikohtuasjas kõne all olev kord, niivõrd kui see võimaldab teha Türgi kodanikest töötajate ja nende pereliikmete kataloogis sisalduvad biomeetrilised andmed süütegude ärahoidmise, kindlakstegemise ja uurimise eesmärgil kättesaadavaks kolmandatele isikutele, endast uut piirangut otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, kuna selle mõju asjaomaste töötajate tööturule pääsemisele on liialt oletuslik ja ettenägematu.
42. Kuna kolmas eelotsuse küsimus esitati Euroopa Kohtule tingimusel, et vastus teisele küsimusele on jaatav, ei ole minu arvates vaja seda analüüsida.
IV. Ettepanek
43. Kõiki eelnevaid kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta assotsiooni arengut käsitleva otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus põhikohtuasjas kõne all olev kord, mis kohustab Türgi kodanikest töötajaid, kes soovivad siseneda Madalmaade territooriumile seal tööle asumiseks, ja juba sellel territooriumil viibivate Türgi kodanikest töötajate pereliikmeid, kes soovivad nendega seal ühineda, selleks, et saada Madalmaades ajutine elamisluba rohkem kui 90 päevaks, mis on vajalik Madalmaade territooriumile sisenemiseks, tegema koostööd kümne sõrmejälje ja näokujutise dokumenteerimisel, mida säilitatakse ja töödeldakse välismaalaste andmebaasis, milles võivad päringuid teha konsulaar-, diplomaatiliste ja vastuvõtvate asutuste töötajad identiteedi- ja dokumendipettuste toimepanemise vältimiseks ja takistamiseks, ning kui neid andmeid säilitatakse viis aastat pärast ajutise elamisloa taotluse tagasilükkamist, seadusliku riigis viibimise lõppemise järel Madalmaadest lahkumist või riiki sisenemise keelu või ebasoovitavaks isikuks kuulutamise kehtivuse lõppemist.
2. Põhikohtuasjas kõne all olev kord, niivõrd kui see võimaldab teha Türgi kodanikest töötajate ja nende pereliikmete kataloogis sisalduvad biomeetrilised andmed süütegude ärahoidmise, kindlakstegemise ja uurimise eesmärgil kättesaadavaks kolmandatele isikutele, ei kujuta endast uut piirangut otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, kuna selle mõju asjaomaste töötajate tööturule pääsemisele on liialt oletuslik ja ettenägematu.