CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
ELEANOR SHARPSTON
apresentadas em 17 de março de 2016 (1)
Processo C‑63/15
Mehrdad Ghezelbash
contra
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Rechtbank Den Haag (Tribunal de Haia, Países Baixos)]
«Asilo — Análise de um pedido de proteção internacional — Critérios de determinação do Estado‑Membro responsável — Interpretação do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 604/2013 — Direito a recurso ou pedido de revisão»
Introdução
1. O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Rechtbank Den Haag (Tribunal de Haia, Países Baixos) (a seguir «órgão jurisdicional de reenvio») e o apresentado no processo C‑155/15, Karim, estão ligados. Em cada um destes processos, um requerente de asilo pretende impugnar a decisão das autoridades competentes do Estado‑Membro onde se encontra, de o transferir para outro Estado que acordou com o primeiro assumir a responsabilidade pela análise do pedido de asilo. Os processos suscitam uma questão importante. O Regulamento n.° 604/2013 (a seguir «Regulamento de Dublim III») (2), tal como o seu antecessor, Regulamento n.° 343/2003 (a seguir «Regulamento de Dublim II») (3), constitui um mero mecanismo interestatal que não permite a um indivíduo requerente de asilo impugnar tal decisão? Ou pode presentemente essa pessoa interpor um processo de recurso ou de pedido de revisão, ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III, para impugnar uma decisão de transferência com fundamento na aplicação errada dos critérios do capítulo III para determinação do Estado‑Membro responsável?
2. Uma vez que as circunstâncias de facto do pedido de cada requerente são diferentes, as questões específicas que se colocam não são as mesmas. Apresentarei, por conseguinte, duas conclusões no mesmo dia.
3. O Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) engloba várias medidas, incluindo regulamentos que se destinam a determinar com rapidez o Estado‑Membro responsável pela análise do pedido de asilo de um indivíduo. Tais medidas são coletivamente designadas como «sistema de Dublim» (4). Quando o nacional de um país terceiro tenha uma ligação a mais de um Estado‑Membro (por exemplo, porque entrou na União Europeia através de um Estado‑Membro, mas apresentou o seu pedido de asilo num segundo Estado), é necessário determinar qual é o Estado responsável pela análise do pedido de asilo. Os critérios de determinação do Estado‑Membro responsável estão definidos de forma estritamente hierárquica (a seguir «critérios do capítulo III») no Regulamento de Dublim III. Se o Estado‑Membro onde é apresentado um pedido de asilo considerar, com base nesses critérios, que outro Estado‑Membro é responsável pela decisão do pedido, o primeiro Estado poderá solicitar ao segundo Estado que retome o requerente a cargo (ou que o tome a cargo). Resolvida essa questão, a análise do pedido de asilo é regulada pelas regras previstas no ato relevante do SECA (5).
4. No acórdão Abdullahi (6), o Tribunal de Justiça declarou, no âmbito da interpretação do artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento de Dublim II, que os fundamentos de recurso ou de pedido de revisão invocados contra uma decisão de transferência são limitados numa situação em que um Estado‑Membro aceita a tomada a cargo de um requerente de asilo. Com efeito, o requerente só pode pôr em causa tal decisão, se invocar a existência de deficiências sistémicas do procedimento de asilo e das condições de acolhimento dos requerentes de asilo nesse Estado‑Membro que constituam razões sérias e verosímeis para acreditar que o referido requerente corre um risco real de ser sujeito a tratos desumanos ou degradantes, na aceção do artigo 4.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (7).
5. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o acórdão Abdullahi também se aplica no contexto do Regulamento de Dublim III e se um indivíduo como M. Ghezelbash está, portanto, impossibilitado de impugnar a aplicação do capítulo III em sede de recurso ou de pedido de revisão ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, do referido regulamento.
Quadro jurídico
Carta
6. O artigo 18.° garante o direito de asilo, no quadro da Convenção de Genebra de 28 de julho de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados (8) e nos termos dos Tratados.
7. O primeiro parágrafo do artigo 47.° prevê que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal (9).
8. O artigo 52.°, n.° 3, refere que na medida em a Carta «contenha direitos correspondentes aos direitos garantidos pela [TEDH], o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos por essa convenção, [...] Esta disposição não obsta a que o direito da União confira uma proteção mais ampla».
Sistema de Dublim: visão geral
9. Em 15 de junho de 1990, os (então 12) Estados‑Membros das Comunidades Europeias assinaram a Convenção de Dublim (10). Como o artigo 63.°, n.° 1, alínea a), CE exigiu posteriormente a substituição da Convenção de Dublim por um instrumento comunitário, foi aprovado o Regulamento de Dublim II (11). Os critérios para a determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo estavam contidos no capítulo III (artigos 5.° a 14.°) do referido regulamento. O artigo 19.°, n.° 2, previa o seguinte: «A decisão a que se refere o n.° 1 deverá ser fundamentada e acompanhada das indicações de prazo relativas à execução da transferência, incluindo se necessário informações relativas ao local e à data em que o requerente deve apresentar‑se no caso de se dirigir para o Estado‑Membro responsável pelos seus próprios meios. A decisão é suscetível de recurso ou revisão. O recurso ou a revisão da decisão não têm efeito suspensivo sobre a execução da transferência, a não ser que os tribunais ou as autoridades competentes assim o decidam, especificamente, e a legislação nacional o permita.»
Regulamento de Dublim
10. Foram introduzidas várias alterações substantivas no Regulamento de Dublim II; para uma maior clareza, o referido regulamento foi reformulado no Regulamento de Dublim III. O preâmbulo deste último inclui os seguintes objetivos:
– Estabelecer um método claro e operacional para determinar o Estado‑Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo (12);
– Este método deverá basear‑se em critérios objetivos e equitativos, tanto para os Estados‑Membros como para as pessoas em causa. Deverá, permitir, nomeadamente, uma determinação rápida do Estado‑Membro responsável, por forma a garantir um acesso efetivo aos procedimentos de concessão de proteção internacional e a não comprometer o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional (13);
– Tendo em conta a primeira fase dos instrumentos SECA, ao mesmo tempo que se introduzem as melhorias necessárias, identificadas com base na experiência adquirida, para aumentar a eficácia do sistema de Dublim e a proteção concedida aos requerentes ao abrigo desse sistema, deverá ser prevista uma avaliação exaustiva e concreta, mediante uma análise baseada em elementos de prova, abrangendo os efeitos jurídicos, económicos e sociais do sistema de Dublim, incluindo os seus efeitos sobre os direitos fundamentais (14);
– A proteção efetiva dos direitos das pessoas em causa deve ser garantida mediante a previsão de garantias legais e do direito efetivo de recurso contra as decisões de transferência para o Estado‑Membro responsável, nos termos, nomeadamente, do artigo 47.° da Carta; a fim de garantir o respeito do direito internacional, o direito efetivo de recurso contra essas decisões deverá abranger a análise da aplicação do presente regulamento e da situação jurídica e factual no Estado‑Membro para o qual o requerente é transferido (15).
11. O preâmbulo contém igualmente as seguintes afirmações sobre o tratamento de pessoas abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento de Dublim III: «[...] os Estados‑Membros encontram‑se vinculados pelas obrigações que lhes incumbem por força de instrumentos de direito internacional, nomeadamente pela jurisprudência pertinente do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem» (16); «[o] Regulamento respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta [...]. Em particular, o presente regulamento visa assegurar o pleno respeito do direito de asilo garantido pelo artigo 18.° da Carta, bem como dos direitos nela reconhecidos nos artigos 1.°, 4.°, 7.°, 24.° e 47.° [...]» (17).
12. O artigo 2.° contém as seguintes definições pertinentes:
«a) ‘Nacional de um país terceiro’: uma pessoa que não seja cidadão da União, na aceção do artigo 20.°, n.° 1, do TFUE, nem nacional de um Estado participante no presente regulamento por força de um acordo com a União Europeia;
b) ‘Pedido de proteção internacional’: um pedido de proteção internacional, tal como definido no artigo 2.°, alínea h), da [Diretiva Condições a Preencher];
c) ‘Requerente’: um nacional de um país terceiro ou um apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional pendente de decisão definitiva;
d) ‘Análise de um pedido de proteção internacional’: o conjunto das medidas de análise, das decisões ou das sentenças relativas a um pedido de proteção internacional tomadas pelas autoridades competentes ou delas emanadas em conformidade com a [Diretiva Procedimentos] e com a [Diretiva Condições a Preencher], com exceção dos procedimentos de determinação do Estado‑Membro responsável nos termos do presente regulamento;
[...]
m) ‘Visto’: uma autorização ou decisão de um Estado‑Membro exigida para o trânsito ou a entrada para uma estadia prevista nesse Estado‑Membro ou em vários Estados‑Membros [...]»
13. O artigo 3.° dispõe:
«1. Os Estados‑Membros analisam todos os pedidos de proteção internacional apresentados por nacionais de países terceiros ou por apátridas no território de qualquer Estado‑Membro, inclusive na fronteira ou nas zonas de trânsito. Os pedidos são analisados por um único Estado‑Membro, que será aquele que os critérios enunciados no capítulo III designarem como responsável.
2. Caso o Estado‑Membro responsável não possa ser designado com base nos critérios enunciados no presente regulamento, é responsável pela análise do pedido de proteção internacional o primeiro Estado‑Membro em que o pedido tenha sido apresentado.
Caso seja impossível transferir um requerente para o Estado‑Membro inicialmente designado responsável por existirem motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes nesse Estado‑Membro, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável prossegue a análise dos critérios estabelecidos no capítulo III a fim de decidir se algum desses critérios permite que outro Estado‑Membro seja designado responsável.
Caso não possa efetuar‑se uma transferência ao abrigo do presente número para um Estado‑Membro designado com base nos critérios estabelecidos no capítulo III ou para o primeiro Estado‑Membro onde foi apresentado o pedido, o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável passa a ser o Estado‑Membro responsável.
[...]»
14. O artigo 4.° tem por epígrafe «Direito à informação». Por força do artigo 4.°, n.° 1, alínea d), os Estados‑Membros devem informar os requerentes do seu direito de contestar uma decisão de transferência e, se necessário, de pedir a suspensão da transferência.
15. O artigo 5.°, n.° 1, introduz o direito a uma entrevista pessoal a fim de facilitar o processo de determinação do Estado‑Membro responsável e exige que as autoridades competentes realizem uma entrevista pessoal com o requerente. A realização da entrevista pode ser dispensada se, designadamente, «depois de ter recebido as informações referidas no artigo 4.°, o requerente já tiver prestado por outros meios as informações necessárias para determinação do Estado‑Membro responsável. Se a realização da entrevista for dispensada, o Estado‑Membro deve dar ao requerente a oportunidade de apresentar novas informações relevantes para se proceder corretamente à determinação do Estado‑Membro responsável antes de ser adotada uma decisão de transferência do requerente para o Estado‑Membro responsável nos termos do artigo 26.°, n.° 1» (18). A entrevista pessoal deve realizar‑se em tempo útil e, de qualquer forma, antes de ser adotada qualquer decisão de transferência do requerente para o Estado‑Membro responsável (19).
16. O capítulo III tem por título «Critérios de determinação do Estado‑Membro responsável». A hierarquia dos critérios está definida no artigo 7.°, que refere:
«1. Os critérios de determinação do Estado‑Membro responsável aplicam‑se pela ordem em que são enunciados no presente capítulo.
2. A determinação do Estado‑Membro responsável em aplicação dos critérios enunciados no presente capítulo é efetuada com base na situação existente no momento em que o requerente tiver apresentado pela primeira vez o seu pedido de proteção internacional junto de um Estado‑Membro.
3. Para a aplicação dos critérios referidos nos artigos 8.°, 10.°, e 16.°, os Estados‑Membros devem ter em consideração todos os elementos de prova disponíveis que digam respeito à presença, no território de um Estado‑Membro, de membros da família, de familiares ou de outros parentes do requerente, na condição de tais elementos de prova serem apresentados antes de outro Estado‑Membro ter aceitado o pedido de tomada ou retomada a cargo da pessoa em causa, nos termos dos artigos 22.° e 25.°, respetivamente, e de os anteriores pedidos de proteção internacional do requerente não terem sido ainda objeto de uma primeira decisão quanto ao mérito.»
17. No nível hierarquicamente mais elevado de critérios situam‑se considerações de ordem familiar. Se o requerente for um menor não acompanhado, o Estado‑Membro responsável será o Estado em que se encontrar legalmente um membro da família ou um irmão do menor (20). Em relação aos requerentes adultos, o Estado‑Membro responsável será o Estado em que se encontrarem legalmente membros da família (21). Se nenhum desses dois critérios se aplicar, a responsabilidade será atribuída mediante a determinação do primeiro Estado através do qual o requerente entrou na União Europeia.
18. São pertinentes as seguintes disposições do artigo 12.°:
«1. Se o requerente for titular de um título de residência válido, o Estado‑Membro que o tiver emitido é responsável pela análise do pedido de proteção internacional.
2. Se o requerente for titular de um visto válido, o Estado‑Membro que o tiver emitido é responsável pela análise do pedido de proteção internacional, salvo se o visto tiver sido emitido em nome de outro Estado‑Membro ao abrigo de um acordo de representação conforme previsto no artigo 8.° do Regulamento (CE) n.° 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (22). Nesse caso, é o Estado‑Membro representado o responsável pela análise do pedido de proteção internacional.
[...]
4. Se o requerente apenas for titular de um ou mais títulos de residência caducados há menos de dois anos, ou de um ou mais vistos caducados há menos de seis meses, que lhe tenham efetivamente permitido a entrada no território de um Estado‑Membro, são aplicáveis os n.os 1, 2 e 3 enquanto o requerente não abandonar o território dos Estados‑Membros.
Se o requerente for titular de um ou mais títulos de residência caducados há mais de dois anos, ou de um ou mais vistos caducados há mais de seis meses, que lhe tenham efetivamente permitido a entrada no território de um Estado‑Membro, e se não tiver abandonado o território dos Estados‑Membros, é responsável o Estado‑Membro em que o pedido de proteção internacional for apresentado.
5. A circunstância de o título de residência ou o visto ter sido emitido com base numa identidade fictícia ou usurpada ou mediante a apresentação de documentos falsos, falsificados ou não válidos, não obsta à atribuição da responsabilidade ao Estado‑Membro que o tiver emitido. Todavia, o Estado‑Membro que tiver emitido o título de residência ou o visto não é responsável, se puder provar que a fraude ocorreu posteriormente a essa emissão.»
19. Nos termos do artigo 17.°, n.° 1 e em derrogação do artigo 3.°, n.° 1: «[...] cada Estado‑Membro pode decidir analisar um pedido de proteção internacional que lhe seja apresentado por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, mesmo que essa análise não seja da sua competência por força dos critérios definidos no presente regulamento (23)».
20. O artigo 18.° estabelece as obrigações do Estado‑Membro responsável. Estas incluem retomar a cargo, nas seguintes circunstâncias, o requerente: i) cujo pedido esteja a ser analisado e que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro, ou que se encontre no território de outro Estado‑Membro sem possuir um título de residência (24); ii) que tenha retirado o seu pedido durante o processo de análise e que tenha formulado um pedido noutro Estado‑Membro (25); ou iii) cujo pedido tenha sido indeferido e que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro, ou que se encontre no território de outro Estado‑Membro sem possuir um título de residência (26). Nesses casos, o Estado‑Membro responsável deve analisar ou finalizar a análise do pedido de proteção internacional (27).
21. Os procedimentos de retomada de um requerente de asilo regem‑se pelo disposto no capítulo VI. O processo de determinação do Estado‑Membro responsável deve ter início o mais rapidamente possível (28). O Estado‑Membro ao qual tenha sido apresentado um pedido de proteção internacional e que considere que a responsabilidade pela análise desse pedido cabe a outro Estado‑Membro pode requerer a este último, o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido, que proceda à tomada a cargo do requerente (29). O Estado‑Membro requerido deve proceder às verificações necessárias e deliberar, no prazo de dois meses a contar da data de receção do pedido (30). Na condução do processo de determinação do Estado‑Membro responsável, são utilizados elementos de prova e indícios (31). Os elementos de prova e os indícios são indicados no regulamento de execução (32).
22. O artigo 26.° tem o seguinte teor:
«1. Caso o Estado‑Membro requerido aceite a tomada ou retomada a cargo de um requerente ou de outra pessoa referida no artigo 18.°, n.° 1, alíneas c) ou d), o Estado‑Membro requerente deve notificar a pessoa em causa da decisão da sua transferência para o Estado‑Membro responsável e, se for caso disso, da decisão de não analisar o seu pedido de proteção internacional. Se a pessoa em causa for representada por um advogado ou por outro conselheiro jurídico, os Estados‑Membros podem optar por notificar a sua decisão ao representante, em vez de o fazerem à pessoa em causa, e, se for caso disso, comunicar a sua decisão à pessoa em causa.
2. A decisão a que se refere o n.° 1 deve conter informações sobre as vias de recurso disponíveis, nomeadamente sobre o direito de requerer o efeito suspensivo, se necessário, e sobre os prazos aplicáveis para as utilizar, indicações precisas sobre os prazos para a execução da transferência, incluindo se necessário informações relativas ao local e à data em que a pessoa em causa se deve apresentar no caso de se dirigir para o Estado‑Membro responsável pelos seus próprios meios» (33).
23. O artigo 27.° dispõe:
«1. O requerente ou outra pessoa referida no artigo 18.°, n.° 1, alíneas c) ou d), tem direito a uma via de recurso efetiva, sob a forma de recurso ou de pedido de revisão, de facto e de direito, da decisão de transferência, para um órgão jurisdicional.
2. Os Estados‑Membros devem prever um período de tempo razoável para a pessoa em causa poder exercer o seu direito de recurso nos termos do n.° 1.»
24. Sempre que um requerente interponha recurso ou apresente pedido de revisão de uma decisão de transferência, ao abrigo do artigo 27.°, n.° 3, , os Estados‑Membros estão sujeitos a várias obrigações relacionadas com a garantia dos direitos dessa pessoa, nomeadamente as seguintes: (i) Proporcionar ao requerente a permanência no Estado‑Membro em causa enquanto se aguarda o resultado do processo ou a suspensão da decisão de transferência (34) e (ii) Garantir o acesso do requerente a assistência jurídica e que a assistência jurídica seja concedida a pedido e gratuitamente, se a pessoa em causa não puder suportar os respetivos custos. No entanto, «[s]em restringir de forma arbitrária o acesso à assistência jurídica, os Estados‑Membros podem prever que a assistência jurídica e a representação não sejam concedidas gratuitamente se a autoridade competente ou um órgão jurisdicional considerar que o recurso ou revisão carece de perspetivas reais de êxito (35)».
25. O artigo 37.° estipula que os Estados‑Membros podem recorrer a um procedimento de conciliação, caso persista um desacordo entre Estados‑Membros relativamente a qualquer questão relacionada com a aplicação do Regulamento de Dublim III.
Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais
26. Em 4 de março de 2014, M. Ghezelbash, de nacionalidade iraniana, apresentou um pedido de asilo nos Países Baixos. As autoridades holandesas consultaram o Sistema de Informação sobre Vistos da União (36) e descobriram que lhe tinha sido concedido um visto pelas autoridades francesas em 17 de dezembro de 2013, o qual foi válido desde essa data e até 11 de janeiro de 2014. Em 7 de março de 2014, as autoridades holandesas pediram às autoridades francesas que tratassem o seu pedido de asilo. Estas últimas aceitaram fazê‑lo em 5 de maio de 2014. Por conseguinte, em 21 de maio de 2014, as autoridades holandesas indeferiram o pedido de M. Ghezelbash e tomaram simultaneamente a decisão de transferi‑lo para França. M. Ghezelbash recorreu da referida decisão em 22 de maio de 2014 e pediu que fossem tomadas medidas cautelares.
27. M. Ghezelbash reconhece que, em 18 de dezembro de 2013, utilizou realmente o visto emitido pelas autoridades francesas. Contudo, sustenta que regressou ao Irão depois de ter passado apenas uma noite em Paris. Tinha viajado a Paris em serviço, enquanto jornalista, para realizar uma reportagem sobre um torneio de futebol de mesa (matraquilhos). Regressou ao Irão em 19 de dezembro de 2013 porque o Irão decidiu, no último momento, não participar no torneio.
28. M. Ghezelbash não teve problemas no seu Estado de origem até 15 de fevereiro de 2014. Deixou o Irão em 20 de fevereiro de 2014 e viajou através da Turquia e até aos Países Baixos, onde chegou em 1 de março de 2014. O seu passaporte, com os carimbos pertinentes de entrada e saída, apostos em dezembro de 2013 pelas autoridades francesas, foi retido pelo Sepah‑e Pasdaran‑e Enqelab‑e Eslami (Corpo de Guardas da Revolução Islâmica) e não tinha conservado qualquer outra prova das suas viagens porque, nessa altura, não tinha tido necessidade de o fazer. Possui, no entanto, outros documentos que oferecem elementos de prova em apoio da sua versão dos factos. Estes documentos incluem uma declaração do seu empregador, um certificado médico e um contrato assinado relativo à venda de um imóvel. M. Ghezelbash refere que o contrato de venda foi celebrado em 10 de janeiro de 2014, quando se encontrava no Irão, que tinha de estar presente para poder celebrar o contrato e que tinha realmente assinado esse contrato. Todos esses documentos (a seguir «indícios») foram submetidos às autoridades holandesas em 28 de maio de 2014, depois de as autoridades francesas terem indicado o seu acordo em assumir a responsabilidade pela análise do pedido de asilo de M. Ghezelbash.
29. M. Ghezelbash alega que o seu pedido deve ser analisado no âmbito do processo de asilo prolongado (37) para que possa apresentar os documentos originais e para que as autoridades holandesas possam examiná‑los. Não pediu asilo em França e as autoridades francesas não foram em nenhum momento responsáveis por tal pedido da sua parte.
30. As autoridades holandesas consideram que, ao abrigo do artigo 12.°, n.° 4, do Regulamento de Dublim III, as autoridades francesas são responsáveis pela análise do pedido de asilo de M. Ghezelbash pelas seguintes razões. Em primeiro lugar, as autoridades francesas concederam um visto a M. Ghezelbash em 17 de dezembro de 2013. Em segundo lugar, a França aceitou assumir a responsabilidade pela análise do seu pedido. Em terceiro lugar, o referido acordo só pode ser impugnado com os fundamentos limitados do artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento de Dublim III (a saber, a presença de membros da família ou outros parentes no território de um determinado Estado‑Membro) e tal circunstância não se aplica no caso em apreço. Em quarto lugar, M. Ghezelbash não conseguiu demonstrar que tinha abandonado o território dos Estados‑Membros e que tinha, posteriormente, viajado do Irão para os Países Baixos (através da Turquia). Os indícios que apresentou não provam de forma conclusiva o seu relato. Em quinto lugar, as autoridades holandesas não eram obrigadas a transmitir essa informação aos seus homólogos franceses, porque M. Ghezelbash não alegou expressamente que as obrigações de França tinham cessado ao abrigo do artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento de Dublim III (38).
31. O órgão jurisdicional de reenvio entende que as autoridades holandesas agiram prematuramente ao pedirem à França que assumisse a responsabilidade por M. Ghezelbash. As autoridades holandesas agiram em violação do artigo 21.° do Regulamento de Dublim III ao não enviarem aos seus homólogos franceses os indícios apresentados por M. Ghezelbash em apoio da sua alegação de que, após a sua estadia em França, tinha regressado ao Irão. Para dar cumprimento ao artigo 22.° do referido regulamento, também devia ter sido permitido às autoridades francesas tomar em consideração os indícios para determinar se a França era responsável pela análise do pedido de asilo de M. Ghezelbash. Essa informação é, de facto, extremamente importante para essa avaliação.
32. O órgão jurisdicional de reenvio refere que alguns elementos produzidos por M. Ghezelbash eram contraditórios e que, portanto, não podia partir do pressuposto de que ele tinha abandonado o território dos Estados‑Membros. Contudo, outros documentos apresentados (nomeadamente o certificado médico e o contrato de venda) eram, efetivamente, indícios que demonstravam, prima facie, que ele tinha regressado ao Irão na sequência, aparentemente, de uma visita relâmpago à França.
33. O órgão jurisdicional de reenvio tem conhecimento de que o Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão Abdullahi, que um requerente de asilo que apresentou recurso de uma decisão de não análise do seu pedido não pode impugnar a aplicação dos critérios previstos no capítulo III de determinação do Estado‑Membro responsável no caso de o Estado‑Membro requerido ter aceitado um pedido de retomada a cargo. A aplicação desses critérios diz unicamente respeito à relação interestatal entre o Estado‑Membro requerente e o Estado‑Membro requerido.
34. No entanto, tendo em conta as alterações introduzidas pelo Regulamento de Dublim III, que reforçam a proteção judicial dos requerentes de asilo, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se os critérios alterados do capítulo III constituem agora fundamento de recurso de uma decisão de transferência, para os efeitos do artigo 27.°, n.° 1, do referido regulamento.
35. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta:
«1) Qual é o âmbito de aplicação do artigo 27.° do Regulamento de Dublim III, [lido] ou não [em conjugação] com o [...] considerando [19] […] desse regulamento?
Numa situação como a presente, em que o estrangeiro só depois de haver acordo de tomada a cargo foi confrontado com o pedido de tomada a cargo ao abrigo da Convenção de Dublim e depois desse acordo apresenta documentos comprovativos dos quais pode resultar que não é o Estado‑Membro requerido, mas sim o Estado‑Membro requerente que é responsável pela análise do pedido de asilo, e em que, subsequentemente, o Estado‑Membro requerente não analisa esses documentos nem os entrega ao Estado‑Membro requerido, o requerente de asilo tem o direito, com base no referido artigo, de recorrer a uma via de recurso (efetiva) contra a aplicação dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável, na aceção do capítulo III do Regulamento de Dublim III?
2) No caso de o estrangeiro, em princípio, não ter o direito de impugnar judicialmente a aplicação errada dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável, nem ao abrigo do [Regulamento de Dublim III] nem ao abrigo do [Regulamento de Dublim II], quando o Estado‑Membro requerido tiver aceitado a tomada a cargo, é correta a alegação do recorrido de que apenas se poderá abrir uma exceção em situações de reunião familiar, na aceção do artigo 7.° do [Regulamento de Dublim III], ou haverá outros factos e circunstâncias especiais com base nos quais o estrangeiro poderá ter o direito de impugnar judicialmente a aplicação errada dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável?
3) Em caso de resposta à segunda questão no sentido de que, além de situações de reunião familiar, existem outros factos e circunstâncias especiais com base nos quais o estrangeiro poderá ter o direito de impugnar judicialmente a aplicação errada dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável, podem os factos e circunstâncias descritos [nos n.os 28 a 31 supra] (39) constituir tais factos e circunstâncias especiais?»
36. Foram apresentadas observações escritas por M. Ghezelbash, pela República Checa, pela França, pelos Países Baixos e pela Comissão Europeia. Na audiência realizada em 15 de dezembro de 2015, as mesmas partes, com exceção da República Checa apresentaram alegações orais.
Apreciação
Observações preliminares
37. O CEAS baseia‑se no pressuposto de que todos os Estados que nele participam respeitam os direitos fundamentais, incluindo os direitos com fundamento na Convenção de Genebra e na CEDH, e que os Estados‑Membros podem e deveriam ter confiança mútua no nível de proteção por eles garantida. O Regulamento de Dublim III foi adotado à luz desse princípio de confiança mútua com vista a racionalizar o tratamento dos pedidos de asile a evitar o estrangulamento do sistema devido à obrigação de as autoridades de diferentes Estados tratarem pedidos múltiplos apresentados pelo mesmo requerente, a aumentar a segurança jurídica no que diz respeito à determinação do Estado responsável pelo tratamento do pedido de asilo e a evitar o «forum shopping». Na prática, o objetivo primordial do sistema de Dublim é, assim, acelerar o tratamento dos pedidos no interesse dos requerentes de asilo e dos Estados participantes (40).
38. É pacífico que o pedido de asilo de M. Ghezelbash está abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento de Dublim III. Assim, os critérios de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido são os previstos no capítulo III do referido regulamento (41).
39. Sempre que um requerente de asilo tenha uma ligação a dois ou mais Estados‑Membros, essa determinação é essencialmente um processo entre Estados (42). Consequentemente, a tomada em consideração das preferências ou dos desejos do indivíduo não é uma característica desse processo (43). Porém, há várias exceções à regra geral no regime legal do regulamento.
40. Em primeiro lugar, ao aplicar os critérios previstos no capítulo III, os Estados‑Membros devem ter em consideração a presença, no território da União (quando relevante), de membros da família do requerente antes de outro Estado‑Membro ter aceitado o pedido de tomada ou retomada a cargo do requerente (44).
41. Em segundo lugar, em circunstâncias em que seja impossível transferir um requerente para outro Estado‑Membro por existirem motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no processo de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes nesse Estado‑Membro, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.° da Carta, o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável deve verificar se pode ser designado responsável outro Estado‑Membro com base nos critérios previstos no capítulo III (45).
42. Em terceiro lugar, cada Estado‑Membro mantém o poder discricionário, nos termos da denominada «cláusula de soberania», de decidir analisar um pedido, mesmo que não seja obrigado a fazê‑lo por força dos critérios do capítulo III. Além disso, um Estado‑Membro pode solicitar que outro Estado‑Membro tome a seu cargo um requerente a fim de reunir outros parentes, por razões humanitárias, mesmo nos casos em que esse outro Estado‑Membro não seja responsável por força dos critérios definidos nos artigos 8.° a 11.° e 16.° Nesses casos, as pessoas interessadas devem dar o seu consentimento por escrito (46).
43. Tais exceções indicam que o regime do Regulamento de Dublim III oferece alguma margem para que se tenha em conta a situação específica e as opiniões de um requerente individual sobre qual é o Estado que deve examinar o seu pedido de asilo. Dito isto, nenhuma destas exceções parece aplicar‑se a M. Ghezelbash e não há nada no despacho de reenvio que indique que ele pretende invocar qualquer uma delas.
Quanto à primeira questão
44. A questão geral suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio na primeira questão refere‑se à interpretação e ao alcance do artigo 27.°, n.° 1, lido em conjugação com o considerando 19 do Regulamento de Dublim III. Um requerente de asilo tem o direito de interpor recurso ou de deduzir um pedido de revisão contra a aplicação por um Estado‑Membro dos critérios previstos no capítulo III? Dentro da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio também coloca uma questão mais específica relativa às circunstâncias do processo de M. Ghezelbash. Analisarei esta subquestão nos n.os 85 a 90 das presentes conclusões.
45. Segundo M. Ghezelbash e a República Checa, embora um requerente de asilo não pudesse — na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça Abdullahi — impugnar o modo como tinham sido aplicados os critérios previstos no capítulo III num recurso ao abrigo do artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento de Dublim II, a situação mudou por força do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III. Porém, a República Checa sublinha que, em seu entender, um requerente não dispõe do direito generalizado a escolher o Estado‑Membro que deve tratar o seu pedido de asilo.
46. A França e a Comissão também referem o acórdão Abdullahi e alegam que M. Ghezelbash ainda não tem um direito de recurso contra a aplicação dos critérios previstos no capítulo III. Em princípio, é indiferente o Estado‑Membro que examine o seu pedido. O artigo 27.°, n.° 1, só se aplica no caso de o Regulamento de Dublim III conferir direitos substantivos ou processuais específicos que possam ser invocados por um requerente, o que reflete, por sua vez, a (necessária) proteção de determinados direitos fundamentais. O artigo 12.°, n.° 4, do regulamento, no qual se baseou a decisão de transferência, não é uma disposição desse tipo, e M. Ghezelbash não invoca a proteção de outros direitos fundamentais substantivos ou processuais decorrentes do regulamento. O Governo francês também alega que um recurso ou pedido de revisão ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, do regulamento só pode ter por objeto a decisão de transferência e não o acordo do Estado‑Membro requerido (neste caso, a França) de análise do pedido de proteção internacional.
47. O Governo dos Países Baixos considera que, se o acórdão Abdullahi for aplicado, um requerente de asilo não pode impugnar a aplicação dos critérios previstos no capítulo III, nem o modo como o Estado‑Membro em causa adotou à decisão, mesmo que o requerente sustente que está em causa um direito fundamental garantido pela Carta que é expressamente mencionado no regulamento. Qualquer outra interpretação atrasaria a determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um determinado pedido de asilo. Isso seria contrário ao objetivo do Regulamento de Dublim III.
Acórdão Abdullahi
48. S. Abdullahi era uma nacional somali que entrou primeiro na Grécia, depois de ter viajado desde a Síria, através da Turquia. Prosseguiu viagem através da antiga República jugoslava da Macedónia, da Sérvia e da Hungria. Atravessou, em seguida, a fronteira para a Áustria, onde pediu asilo. Todas as fronteiras foram transpostas ilegalmente. As autoridades austríacas aplicaram o equivalente, no Regulamento de Dublim II, aos critérios previstos no capítulo III e concluíram que a Hungria era o Estado‑Membro responsável. As autoridades húngaras aceitaram analisar o seu pedido. No entanto, S. Abdullahi alegou que a Grécia devia ser considerada o Estado responsável porque tinha sido o país onde tinha entrado pela primeira vez no território da União. Nessa altura, a devolução à Grécia dos requerentes de asilo tinha sido suspensa. Isso permitir‑lhe‑ia, assim, pedir que o seu pedido fosse examinado na Áustria.
49. Em minha opinião, o acórdão Abdullahi não deve ser simplesmente transposto para determinar o direito de revisão, por duas razões.
50. Em primeiro lugar, o acórdão Abdullahi tinha por objeto factos muito específicos (e muito complexos), que envolviam múltiplas passagens ilegais das fronteiras, criando uma situação em que a requerente de asilo tinha ligações (potenciais) não a dois mas a três Estados‑Membros. Só por esse motivo, o presente processo é claramente muito diferente e, portanto, inconfundível.
51. Não se alega que M. Ghezelbash tenha entrado ilegalmente em França, em 17 de dezembro de 2013. Tinha um visto e entrou no país, mas não pediu asilo nessa ocasião (47). Além disso, não se apurou que o requerente tivesse atravessado França em direção aos Países Baixos antes de apresentar o seu pedido de asilo.
52. Ao contrário de S. Abdullahi, M. Ghezelbash não alega que, ao abrigo dos critérios previstos no capítulo III, o Estado‑Membro responsável não é a França mas outro Estado que não pode examinar o seu pedido de asilo por motivos de deficiência sistémica e de potenciais violações dos seus direitos ao abrigo do artigo 4.° da Carta, de modo que o seu pedido deve ser analisado no país onde foi apresentado. M. Ghezelbash alega que os Países Baixos são o Estado onde apresentou o seu primeiro pedido de proteção internacional (artigo 7.°, n.° 2) e que o artigo 12.°, n.° 4, não se aplica porque (segundo alega) abandonou o território da União em 18 de dezembro de 2013, tendo regressado ao seu Estado de origem e, posteriormente, viajado para os Países Baixos desde o Irão e através da Turquia. Pretende, assim, a meu ver, obter a fiscalização por uma autoridade judicial da aplicação correta pelas autoridades competentes dos critérios previstos no primeiro parágrafo do artigo 12.°, n.° 4, do Regulamento de Dublim III.
53. Em segundo lugar, o artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III, que o Tribunal de Justiça é agora chamado a interpretar, difere significativamente da redação do artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento de Dublim II que o Tribunal de Justiça aplicou no acórdão Abdullahi. Deste modo, entendo que o raciocínio seguido no acórdão Abdullahi não pode, pura e simplesmente, ser aplicado de forma automática à disposição que lhe sucedeu.
Artigo 27.° do Regulamento de Dublim III
54. Começarei por examinar, a seguir, o contexto e a redação do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III à luz dos considerandos que estabelecem qual deve ser o objetivo da disposição e os objetivos gerais do regulamento. Nesse contexto, analisarei depois as três opções de interpretação do artigo 27.°, n.° 1, que foram propostas ao Tribunal de Justiça.
55. A título preliminar observo que, antes de ser tomada uma decisão de transferência sujeita ao controlo judicial ao abrigo do artigo 27.°, o Estado‑Membro onde se encontra o requerente de asilo deve aplicar os critérios previstos no capítulo III e averiguar se o próprio Estado ou outro Estado‑Membro é o Estado responsável. Se o segundo Estado aceitar ser o Estado‑Membro responsável, o primeiro Estado‑Membro pode tomar uma decisão de transferência. O Regulamento de Dublim III introduz, já nesta fase, garantias processuais (no artigo 26.°, n.os 1 e 2) que não existiam no Regulamento de Dublim II. Estas disposições contêm regras exaustivas que exigem que o primeiro Estado‑Membro notifique o requerente sobre a decisão de transferência e o informe sobre as vias de recurso disponíveis, incluindo o direito de requerer a suspensão da decisão de transferência.
56. Um requerente não pode apresentar um recurso ou um pedido de revisão antes de o Estado requerente tomar uma decisão de transferência. A impugnação, a existir, tem por objeto a decisão de transferência, e não o acordo do Estado‑Membro requerido de tomada a cargo enquanto tal. O que é lógico, uma vez que é a decisão de transferência que afeta diretamente o requerente de asilo em questão.
57. Por outro lado, o artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III cria, de forma inequívoca, um «direito a uma via de recurso efetiva». Também especifica em que deverá consistir uma tal via de recurso: «sob a forma de recurso ou de pedido de revisão, de facto e de direito, da decisão de transferência, para um órgão jurisdicional». Relativamente ao seu antecessor, o artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento de Dublim II, importa referir um conjunto de diferenças, aditamentos e clarificações que se pode observar na redação do artigo 27.°, n.° 1.
58. Em primeiro lugar, o direito de recurso (ou de pedido de revisão) de uma decisão de transferência está disponível para todos os requerentes de asilo (48) objeto de uma decisão de transferência. Em segundo lugar, o direito de recurso ou pedido de revisão é expresso em termos imperativos («o requerente [...] tem o direito [...]»). Em terceiro lugar, o recurso ou pedido de revisão deve abranger a matéria de facto e de direito. Em quarto lugar, o recurso ou pedido de revisão deve proporcionar controlo judicial da decisão administrativa adotada pelas autoridades competentes (porque é interposto «perante um órgão jurisdicional»). Finalmente, os Estados‑Membros também devem conceder aos requerentes um período de tempo razoável que lhes permita exercer o seu direito a uma via de recurso efetiva (artigo 27.°, n.° 2).
59. O artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III não especifica quais são as partes do processo de decisão da autoridade competente conducente à decisão de transferência que podem ser objeto do recurso ou do pedido de revisão que proporciona. Foram apresentadas três opções perante o Tribunal de Justiça.
60. A primeira opção (defendida pelos Países Baixos) é a de que — dito de forma simples — nada mudou. Agora, como antes, uma decisão de transferência só pode ser impugnada com o fundamento único limitado identificado no acórdão Abdullahi. Tal fundamento já tinha sido codificado no segundo parágrafo do artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento de Dublim III (49). Assim, caso seja impossível transferir um requerente para o Estado‑Membro designado responsável por existirem motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes nesse Estado‑Membro, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.° da Carta, o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável prossegue a análise dos critérios estabelecidos no capítulo III a fim de decidir se algum desses critérios permite que outro Estado‑Membro seja designado responsável.
61. A segunda opção (apresentada pela França e pela Comissão) consiste em aceitar que, para além desse fundamento, o artigo 27.°, n.° 1, cria um direito a recurso ou pedido de revisão nos casos em que o Regulamento de Dublim III confere expressamente aos requerentes individuais direitos que refletem direitos fundamentais substantivos protegidos pela Carta (50). No caso (mas só nesse caso) de um requerente alegar que a decisão das autoridades competentes infringiu um desses «direitos protegidos», também terá direito a um recurso ou pedido de revisão ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, da decisão de transferência.
62. A terceira opção (proposta por M. Ghezelbash) consiste em ler o artigo 27.°, n.° 1, no sentido de conferir um direito mais vasto de recurso ou de pedido de revisão, garantindo o controlo judicial da aplicação pelas autoridades competentes do direito pertinente (incluindo os critérios do capítulo III) aos factos que lhes são apresentados.
63. Na falta de uma redação que indique qual destas opções é a correta, é necessário analisar os objetivos e o contexto do regulamento (51).
64. Tais objetivos incluem certamente estabelecer um método claro e operacional para determinar o Estado‑Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo, baseado em critérios objetivos e equitativos, tanto para o Estado‑Membro como para a pessoa em causa. Tal método deve permitir, nomeadamente, uma determinação rápida do Estado‑Membro responsável, por forma a garantir um acesso efetivo aos processos de concessão de proteção internacional e a não comprometer o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional (52). Porém, outro objetivo expresso do Regulamento de Dublim III é melhorar a proteção jurídica concedida aos requerentes de asilo (53). Deve a proteção judicial reforçada dos requerentes de asilo expressamente criada pelo artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III ser interpretada de forma restritiva no interesse da celeridade no processamento dos pedidos de asilo?
65. O considerando 19 do Regulamento de Dublim III (que encontra repercussão enquanto disposição substantiva no artigo 27.°, n.° 1, refere explicitamente que, a fim de garantir a proteção efetiva dos direitos dos requerentes, as garantias legais e o direito a um recurso efetivo no que respeita às decisões relativas às transferências devem abranger simultaneamente a «aplicação do presente regulamento» e a «situação jurídica e factual no Estado‑Membro para o qual o requerente [poderá ser] transferido».
66. A segunda parte dessa garantia parece‑me identificar o que se encontra atualmente codificado no artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento de Dublim III. A forma natural de interpretar a primeira parte da garantia é a de que o alcance do artigo 27.°, n.° 1, inclui a forma como o Regulamento de Dublim III é aplicado pelos Estados‑Membros.
67. Tendo em conta a redação do artigo 27.°, n.° 1, a dupla garantia contida no considerando 19, e as minhas observações anteriores sobre o acórdão Abdullahi (54), parece‑me que a primeira opção deve ser abandonada e que a escolha deve ser feita entre a segunda e a terceira opção.
68. As principais razões invocadas a favor da segunda opção consistem na alegação de que uma interpretação estrita é mais coerente com o regime legal. É alegado que o Regulamento de Dublim III é uma medida interestatal; que a sujeição a fiscalização judicial, ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, do modo como os critérios previstos no capítulo III são aplicados pelos Estados‑Membros inviabilizaria o sistema porque seria impossível assegurar a rápida determinação do Estado‑Membro responsável; e que os mecanismos destinados precisamente a esse efeito servem para eliminar o «forum shopping» (ou seja, as possibilidades de pedidos múltiplos simultâneos ou consecutivos), que deve ser desencorajado.
69. Esses argumentos não me convencem.
70. Em primeiro lugar, parece‑me excessivamente simplista descrever o Regulamento de Dublim III como um instrumento puramente interestatal. Embora não haja dúvida de que se mantêm determinados aspetos interestatais (55), o legislador procedeu à introdução de alguns direitos individuais substantivos e ao reforço de algumas garantias processuais. Um exemplo do primeiro aspeto é o direito ao reagrupamento familiar previsto nos artigos 9.° a 11.° O último aspeto reflete‑se, por exemplo, no artigo 4.° (direito à informação do requerente) e no artigo 5.° (direito à entrevista pessoal). As duas disposições sublinham a importância da informação fornecida pelo requerente no processo de determinação do Estado‑Membro responsável no sistema do Regulamento de Dublim III. Contudo, de acordo com a segunda opção, um requerente teria o direito de impugnar uma decisão de transferência em caso de omissão da entrevista pessoal, mas não teria qualquer direito de impugnar uma decisão de transferência que, manifestamente, só pudesse ter sido tomada pelas autoridades competentes ignorando a informação fornecida pelo requerente durante essa entrevista pessoal.
71. Em segundo lugar, parece‑me que, ao gerirem o regime de recurso ou de pedido de revisão previsto nos termos do artigo 27.°, os Estados‑Membros conservam instrumentos poderosos. Assim, nos termos do artigo 27.°, n.° 3, podem optar por conceder o direito à permanência, até ser decidido o recurso ou pedido de revisão, ou por suspender a transferência (automaticamente ou a pedido do requerente). Por conseguinte, a celeridade com que as transferências são efetuadas não é exclusivamente determinada pela questão de saber se um requerente interpõem recurso ou apresenta um pedido de revisão, mas depende também das regras escolhidas e aplicadas pelo Estado‑Membro. Os Estados‑Membros também podem, nos termos do segundo parágrafo do artigo 27.°, n.° 6, decidir restringir o acesso à assistência jurídica se a autoridade competente ou um órgão jurisdicional considerar que o recurso carece de perspetivas reais de êxito. Em termos globais, o Regulamento de Dublim III introduziu disposições para tornar o processo geral mais célere e mais eficiente relativamente ao seu antecessor. São reduzidos prazos e introduzidos novos prazos (56). A existência de todos estes mecanismos sugere que os Estados‑Membros podem agir eficazmente para impedir que o bom funcionamento do regime Dublin III seja bloqueado por recursos ou pedidos de revisão frívolos ou abusivos. Além disso, o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Petrosian (ao apreciar a questão da proteção jurisdicional garantida pelos Estados‑Membros cujos tribunais podem suspender a execução de uma decisão de transferência ao abrigo do artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento de Dublim II) que o legislador não teve intenção de descurar essa proteção, em prol da exigência de celeridade no tratamento dos pedidos de asilo (57).
72. Acrescentaria que as possibilidades de impugnar a aplicação dos critérios do capítulo III não são ilimitadas. Por exemplo, em relação à verificação dos critérios em matéria de títulos de residência e vistos ao abrigo do artigo 12.°, nem todos os casos de falta de conformidade seriam abrangidos pelo alcance do artigo 27.°, n.° 1. Assim, o facto de que tais documentos possam ter sido emitidos com base numa identidade fictícia ou usurpada ou mediante a apresentação de documentos falsos, falsificados ou não válidos, não obsta à atribuição da responsabilidade ao Estado‑Membro de emissão (58).
73. Nessas condições, considero que o argumento das «comportas» invocado pelos Estados‑Membros intervenientes pode sobreavaliar as consequências de interpretar o artigo 27.º, n.º 1, de modo a conferir um direito de recurso ou de pedido de revisão que inclua a fiscalização judicial da aplicação dos critérios do capítulo III.
74. Em terceiro lugar, não considero que o pedido de fiscalização judicial de uma decisão administrativa apresentado a um tribunal possa ser adequadamente equiparado a uma procura do foro mais favorável (forum shopping). A meu ver, o recurso ou pedido de revisão ao abrigo do artigo 27.° protege o indivíduo da não consideração ou da qualificação incorreta dos factos pertinentes e da interpretação e aplicação erradas do direito pertinente. Numa União Europeia assente no Estado de Direito (59), trata‑se certamente de um objetivo legítimo.
75. Passo, portanto, a analisar a terceira opção.
76. Já referi que, a meu ver, o artigo 27.°, n.° 1, deve ser interpretado pelo menos tão extensivamente como a segunda opção proposta. No entanto, no caso em apreço, M. Ghezelbash não invoca a violação de um direito específico conferido nos termos do Regulamento de Dublim III, tal como os previstos nos artigos 4.° e 5.°, nem as disposições relativas ao reagrupamento familiar dos artigos 9.° a 11.° M. Ghezelbash pretende impugnar a aplicação, pelas autoridades competentes, dos critérios previstos no capítulo III que deu origem a uma decisão de transferência que, se for executada, resultará na sua remoção dos Países Baixos para a França. Se — e sublinho esta palavra — a sua versão dos factos, que é suportada pelos indícios, for correta, o seu pedido de proteção internacional nos Países Baixos é realmente o seu primeiro pedido e deve, em aplicação dos critérios previstos no capítulo III, ser tratado neste país. A não ser que o artigo 27.°, n.° 1, seja interpretado de acordo com a terceira opção, não existe um mecanismo que lhe permita dar a conhecer eficazmente o seu ponto de vista e impugnar a referida decisão de transferência.
77. O meu ponto de partida para a análise da terceira opção é o de que uma decisão de transferência é potencialmente suscetível de prejudicar os interesses de um requerente de asilo. Se assim não fosse, faria pouco sentido introduzir um direito obrigatório a recurso ou pedido de revisão no artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III.
78. Fora do contexto do que seria abrangido pela segunda opção, pode uma decisão de transferência prejudicar potencialmente os interesses de um requerente de asilo?
79. Suponha‑se que um nacional de um país terceiro, já suspeito no seu Estado de origem de ser um «estudante ativista», decide prosseguir os estudos no estrangeiro. Faz uma breve visita de intercâmbio ao Estado‑Membro A, onde é prontamente aceite por uma universidade, mas não consegue obter os necessários meios financeiros para prosseguir os seus estudos nesse país. Regressa ao Estado de origem e, em seguida, com o apoio da rede universitária, faz uma nova tentativa no Estado‑Membro B, onde lhe é oferecida uma bolsa de pós‑graduação de três anos. Inicialmente, não tem motivos reais para pedir asilo no Estado‑Membro B. Em todo o caso, está ocupado com os seus estudos, a fazer novos amigos e a integrar‑se no novo ambiente do Estado‑Membro de acolhimento. Entretanto, no Estado de origem a situação deteriora‑se e, devido à sua conhecida posição política, torna‑se persona non grata. Um ano depois de iniciar os estudos de pós‑graduação, decide pedir asilo no Estado‑Membro B. Porém, as autoridades competentes aplicam os critérios previstos no capítulo III e, com base na sua breve estadia documentada no Estado‑Membro A, pedem e obtêm o acordo deste último Estado de tomada a cargo do seu pedido de asilo e, por conseguinte, tomam uma decisão de transferência que cancela o seu visto de estudante e que, se for executada, removê‑lo‑á do Estado‑Membro B para o Estado‑Membro A. Creio que seria difícil concluir, com base nos factos do exemplo, que uma tal decisão de transferência não teria um impacto negativo no estudante requerente de asilo.
80. Observo, a este respeito, que a ideia de que a determinação do Estado‑Membro responsável é sempre neutra para os requerentes não é uma opinião geral (60). Tem sido questionada perante o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «Tribunal de Estrasburgo») (61) e o Tribunal de Justiça já reconheceu, como é natural, que não existe uma presunção inilidível de que os direitos fundamentais do requerente de asilo são respeitados no Estado‑Membro normalmente competente para conhecer o seu pedido (62). Outras vertentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça sugerem, de igual modo, quando aplicadas por analogia, que pode ser mais adequado ter em conta a posição individual do requerente ao determinar o Estado‑Membro responsável, do que ignorar o impacto sobre a pessoa em causa (63).
81. A questão pode ser apresentada de forma muito simples: no caso de haver elementos que apoiem a alegação de que uma decisão de transferência se baseou numa aplicação errada dos critérios previstos no capítulo III, o princípio da proteção efetiva e/ou direitos de defesa levam à conclusão de que um requerente deve poder impugnar essa decisão de transferência, ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III?
82. O Tribunal de Justiça já decidiu, em relação à Diretiva 2004/83, que o respeito dos direitos de defesa constitui um princípio fundamental do direito da União (64). Parece‑me que o mesmo deve ser válido, por analogia, em relação ao Regulamento de Dublim III, que determina qual o Estado‑Membro que deve aplicar a um determinado pedido a sucessora da Diretiva 2004/83, isto é, a Diretiva Condições a Preencher. Os direitos de defesa estão, além disso, consagrados no artigo 47.° da Carta, que garante o respeito dos direitos de defesa e o direito a um processo equitativo no âmbito de qualquer processo jurisdicional (65). A jurisprudência assente do Tribunal de Justiça confirma a importância do direito de ser ouvido e o seu alcance muito lato na ordem jurídica da União, ao considerar que este direito deve ser aplicado a qualquer processo que possa ter como resultado um ato lesivo (66).
83. O direito à ação previsto no artigo 47.° da Carta corresponde aos direitos consagrados no artigo 13.° da CEDH. Resulta do artigo 52.°, n.° 3, da Carta que a jurisprudência do Tribunal de Estrasburgo é relevante para a interpretação do alcance dessa disposição. O Tribunal já decidiu que deve haver vias de recurso disponíveis a nível nacional para fazer valer os direitos e liberdades garantidos. É necessária uma via de recurso nacional para lidar com o conteúdo substantivo de uma queixa e para conceder medidas de reparação adequadas, e essa via de recurso deve ser efetiva, tanto em termos práticos, como em termos de direito (67).
84. Em minha opinião, estes argumentos militam a favor da subscrição da terceira opção de interpretação do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III.
Obrigações do Estado‑Membro requerente no que diz respeito à informação fornecida pelo requerente de asilo
85. O órgão jurisdicional de reenvio também pretende saber se deve haver direito a recurso ou pedido de revisão, ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, num caso, como o do processo principal, em que o Estado‑Membro requerido aceita analisar um pedido de asilo, mas o requerente apresenta elementos de prova depois de esse Estado‑Membro ter comunicado o seu acordo, e os elementos de prova apresentados significam que o acordo poderia não ter sido possível se o Estado‑Membro requerente tivesse examinado ou reencaminhado os documentos para as autoridades do Estado‑Membro requerido (68).
86. Os Países Baixos contestam as conclusões do órgão jurisdicional de reenvio quanto ao modo como foi tratada a prova produzida por M. Ghezelbash relativa ao seu regresso de França ao Irão, em 2013. Referem que as respetivas autoridades analisaram efetivamente os documentos, mas não consideraram que estes tivessem valor probatório e, por conseguinte, não os reencaminharam para as autoridades francesas.
87. Em primeiro lugar, cabe ao órgão jurisdicional nacional enquanto única entidade que conhece da matéria de facto, determinar se os elementos de prova apresentados por M. Ghezelbash foram, ou não, examinados pelas autoridades holandesas. De igual modo, só o órgão jurisdicional nacional poderá avaliar o valor probatório dessa prova, a sua relevância e se devia ter influenciado a decisão de transferência.
88. Em segundo lugar, os documentos apresentados por M. Ghezelbash (que, recordo, incluíam um relatório do seu médico e documentos relativos a uma venda de imóvel no Irão) constituem «indícios» na aceção do ponto 9 da Lista B do anexo II do regulamento de execução. O que é necessário para assegurar que um requerente de asilo tem direito a uma via de recurso efetiva, ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III? A falta de exame desses documentos e/ou de transmissão dos mesmos ao Estado requerido constituem fundamentos de recurso ou de pedido de revisão ao abrigo dessa disposição?
89. A efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta exige que se avalie a legalidade dos motivos em que se baseia a decisão e se esta assenta numa base factual suficientemente sólida. Por conseguinte, a fiscalização jurisdicional não se limita à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado suficiente, por si só, para basear esta mesma decisão, têm fundamento (69). Aplicado ao presente contexto, tal implica a verificação dos factos relativos à aplicação dos critérios relevantes do capítulo III em que se baseia a decisão de transferência.
90. O artigo 27.°, n.° 1, não especifica de que modo deve ser conduzido esse exame. Trata‑se, por conseguinte, de uma questão que incumbe ao órgão jurisdicional nacional supervisionar de acordo com as regras processuais nacionais. Essas regras também devem regular a intensidade do processo de controlo e o resultado — ou seja, se uma impugnação com sucesso deve dar origem à remessa do pedido para as autoridades nacionais competentes para reconsideração, ou se a decisão é tomada pelos próprios órgãos jurisdicionais, sempre sem prejuízo do princípio da efetividade (70).
91. Concluo, portanto, que o Regulamento de Dublim III deve ser interpretado no sentido de que um requerente (em circunstâncias como as do processo principal) pode impugnar, sob a forma de recurso ou de pedido de revisão, uma decisão de transferência ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, e pedir ao órgão jurisdicional nacional que verifique se os critérios previstos no capítulo III foram corretamente aplicados nesse caso. A efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta exige que se avalie a legalidade dos motivos em que se baseou a decisão e se esta assenta numa base factual suficientemente sólida. O modo como deve ser conduzido o exame para saber se os critérios previstos no capítulo III foram aplicados de forma objetiva e justa num determinado caso é regulado por regras processuais nacionais. Sem prejuízo do princípio da eficácia, essas regras também regulam a intensidade e o resultado do processo de recurso ou de pedido de revisão.
Segunda e terceira questões
92. Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, no caso de o requerente de asilo não poder invocar os critérios previstos no capítulo III, o mesmo só poderá desencadear um recurso ou pedido de revisão ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III nos casos em que estão em causa as circunstâncias familiares referidas no artigo 7.° do referido regulamento ou se existem outros fundamentos para fazê‑lo.
93. Se o Tribunal de Justiça concordar com a minha preferência pela terceira opção, não deverá responder à segunda questão. Porém, se o Tribunal de Justiça rejeitar essa interpretação mais extensiva, resulta da minha análise da segunda opção invocada perante o Tribunal de Justiça (71) que considero que um requerente de asilo pode interpor um processo ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento de Dublim III para impugnar uma alegada violação de qualquer direito substantivo ou processual especificamente conferido por esse regulamento. Os exemplos propostos perante o Tribunal de Justiça no presente processo incluíram as garantias relativas aos menores (artigos 6.° e 8.°) e o direito ao reagrupamento familiar (artigos 9.° a 11.°). Uma vez que resulta da minha abordagem que é desnecessária uma resposta à segunda questão, saliento que não levei a cabo uma análise completa e pormenorizada do Regulamento de Dublim III; nem tentei compilar uma lista exaustiva de direitos cuja alegada violação seria suscetível, na segunda opção, de impugnação ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1.
94. Resulta da minha resposta à segunda questão que a análise da terceira questão também se torna desnecessária. Acrescento, por uma questão de rigor que, aparentemente, M. Ghezelbash não pretendeu invocar, no processo nacional, nenhum dos direitos substantivos ou processuais para os quais foi chamada a atenção do Tribunal de Justiça, no contexto da segunda opção. Por conseguinte, os indícios que este invoca (que foram por mim analisados nos n.os 85 a 90 das presentes conclusões) parecem‑me ser pertinentes exclusivamente no contexto da aplicação dos critérios previstos no capítulo III.
Conclusão
95. À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões suscitadas pelo Rechtbank Den Haag (Tribunal de Haia, Países Baixos) do seguinte modo:
– O Regulamento (UE) n.° 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida deve ser interpretado no sentido de que em circunstâncias como as do processo principal, um requerente pode interpor recurso ou apresentar pedido de revisão, uma decisão de transferência ao abrigo do artigo 27.°, n.° 1, e pedir ao órgão jurisdicional nacional que verifique se os critérios previstos no capítulo III foram corretamente aplicados no seu caso. A efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta exige que se avalie a legalidade dos motivos em que se baseia a decisão de transferência e se esta assenta numa base factual suficientemente sólida. O modo como deve ser conduzido o exame para saber se os critérios do capítulo III foram aplicados de forma objetiva e justa num determinado caso é regulado por regras processuais nacionais. Sem prejuízo do princípio da eficácia, essas regras também regulam a intensidade e o resultado do processo de recurso ou de pedido de revisão.
– Não é necessário responder à segunda e terceira questões.