ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA
12. března 1987 (*)
„Opatření s rovnocenným účinkem – Uvádění piva na trh“
Ve věci 178/84,
Komise Evropských společenství, zastoupená R. C. Béraudem, hlavním poradcem právní služby Komise, a J. Sackem, členem právní služby Komise, s adresou pro účely doručování v úřadě G. Kremlise, člena právní služby Komise, v budově Jean Monnet, Kirchberg, Lucemburk,
žalobkyně,
proti
Spolkové republice Německo, zastoupené M. Seidelem, Ministerialrat Spolkového ministerstva hospodářství, J. Dietrichem, Ministerialrat Spolkového ministerstva pro mládež, rodinu a zdraví, J. Sedemundem, advokát v Kolíně nad Rýnem, a R. Lukesem, profesorem práva na univerzitě v Münsteru, jako zmocněnci ad litem, s adresou pro účely doručování v úřadě kancléře velvyslanectví Spolkové republiky Německo, 20-22 avenue E. Reuter,
žalované,
jejímž předmětem je použití „zákona o čistotě“ na piva dovážená z jiných členských států,
SOUDNÍ DVŮR,
ve složení Mackenzie Stuart, předseda, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O’Higgins a F. Schockweiler, předsedové senátů, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida a G. C. Rodgríguez Iglesias, soudci,
generální advokát: Sir Gordon Slynn,
vedoucí soudní kanceláře: H. A. Rühl, vrchní rada,
s ohledem na zprávu k jednání doplněnou po ústní části řízení konané ve dnech 13. a 14. května 1986,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 18. září 1986,
vydává tento
Rozsudek
1 Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 6. července 1984 Komise Evropských společenství podala na základě článku 169 Smlouvy o EHS žalobu směřující k určení, že Spolková republika Německo tím, že zakázala uvádět na trh piva legálně vyrobená a uvedená na trh v jiném členském státě, jestliže tato piva nejsou v souladu s články 9 a 10 Biersteuergesetz (zákon ze dne 14. března 1952, BGBl. I, s. 149), porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 30 Smlouvy.
2 Pokud jde o skutkový stav věci, průběh řízení a argumenty účastníků řízení, jsou uvedeny ve zprávě k jednání. Tyto údaje spisu jsou níže zmíněné pouze v rozsahu nezbytném pro uvážení Soudního dvora.
K použitelným vnitrostátním právním předpisům
3 Během řízení před Soudním dvorem německá vláda předložila následující přehled právních předpisů týkajících se piva, který Komise nezpochybnila a který je třeba přijmout pro účely projednávaného sporu.
4 Biersteuergesetz (daňový zákon o pivu) pro účely projednávaného sporu obsahuje jednak výrobní pravidla, která jako taková se použijí pouze pro pivovary usazené ve Spolkové republice Německo, a jednak pravidla o používání označení „Bier“ (pivo), která platí pro piva vyrobená ve Spolkové republice Německo i pro dovážená piva.
5 Výrobní pravidla jsou uvedena v článku 9 Biersteuergesetz. Odstavec 1 tohoto ustanovení stanoví, že k výrobě piva spodním kvašením může být použit pouze ječný slad, chmel, kvasnice a voda. Odstavec 2 téhož článku podřizuje výrobu piva horním kvašením stejným požadavkům, nicméně povoluje použití jiných sladů, třtinového cukru, řepného cukru nebo technicky čistého invertního cukru, jakož i glukózy a barviv získaných z cukrů stanovených druhů. Ve svém odstavci 3 článek 9 upřesňuje, že sladem se rozumí každá uměle naklíčená obilnina. V tomto ohledu je namístě poznamenat, že podle čl. 17 odst. 4 prováděcí vyhlášky k Biersteuergesetz („Durchfürungsbestimmungen zum Biersteuergesetz“ ze dne 14. března 1952) (BGBl I, s. 153) rýže, kukuřice a čirok nejsou obilniny ve smyslu čl. 9 odst. 3 Biersteuergesetz. Výjimky z výrobních pravidel uvedených v odstavcích 1 a 2 článku 9 Biersteuergesetz mohou být podle odstavce 7 téhož ustanovení uděleny na žádost v konkrétních případech pro výrobu zvláštních piv, piv určených na vývoz nebo pro vědecké pokusy. Kromě toho podle odstavec 8 téhož článku nejsou jeho odstavce 1 a 2 použitelné na pivovary, které vyrábějí pivo pouze pro vlastní spotřebu (Hausbrauer). Za porušení výrobních pravidel článku 9 Biersteuergesetz ukládá čl. 18 odst. 1 bod 1 tohoto zákona trestní sankce.
6 Pravidlo o obchodním používání označení „Bier“ (pivo) je obsaženo v článku 10 Biersteuergesetz. Podle tohoto pravidla je možné uvést na trh pod označením „Bier“ (pivo), samotným nebo jako části složeného názvu, anebo pod jiným označením nebo obrazovým znázorněním, které vzbuzuje dojem, že se jedná o pivo, pouze kvašené nápoje, které jsou v souladu s požadavky stanovenými v čl. 9 odst. 1, 2, 4, až 6 Biersteuergesetz. Toto pravidlo obsahuje pouze částečný zákaz uvádět na trh nápoje, které nejsou v souladu s výše uvedenými výrobními požadavky, neboť tyto nápoje mohou být prodávány pod jinými označeními za podmínky, že se na tato označení nevztahují omezení uvedená v článku 10. Za porušení těchto pravidel označování ukládá čl. 18 odst. 8 bod 4 Biersteuergesetz trestní sankce.
7 Pokud piva obsahují přísady, jejich dovoz do Spolkové republiky Německo naráží mimoto na absolutní zákaz uvádění na trh stanovený v čl. 11 odst. 1 bodu 2 zákona o obchodu s potravinami, tabákovými výrobky, kosmetickými prostředky a dalším spotřebním zbožím („Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen“) [„Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz“ (dále jen „LMBG“) ze dne 15. srpna 1974 (BGBl. I, s. 1945)].
8 Tento posledně uvedený zákon, založený na úvahách o ochraně zdraví, spočívá v oblasti přísad na zásadě zákazu, s výjimkou povolení. Ve svém článku 2 tento zákon definuje přísady jako „látky určené k přidání do potravinářských výrobků za účelem ovlivnění jejich vlastností nebo dosažení zvláštních vlastností nebo účinků“ a z této definice jsou vyloučeny „látky přírodního původu nebo chemicky totožné s přírodními látkami, které se podle zvyklostí používají především z důvodu jejich výživné, vonné nebo chuťové hodnoty, jakož i pitná a stolní voda.“
9 Ve svém čl. 11 odst. 1 bodu 1 LMBG zakazuje používání nepovolených přísad, v čistém stavu nebo ve směsi s jinými látkami, pro výrobu nebo obchodní zpracování potravinářských výrobků, které jsou určeny k uvedení na trh. V odstavci 2 bodě 1 a v odstavci 3 téhož článku LMBG upřesňuje, že tento zákaz se nevztahuje na technické prostředky a enzymy. Technickými prostředky zákon v souladu s odstavcem 2 bodem 1 téhož článku rozumí „přísady, které jsou od potravinářského výrobku odděleny, a to buďto zcela, nebo tak, že jsou obsaženy ve výrobku určeném pro spotřebitele pouze v podobě technicky nevyhnutelných a technologicky neúčinných zbytků v množství, které je nevýznamné s ohledem na zdraví, vůni nebo chuť“.
10 Ve svém čl. 11 odst 1 bodu 2 LMBG zakazuje uvádět na trh za obchodním účelem výrobky, které byly vyrobeny nebo zpracovány v rozporu se zákazem výroby uvedeným v odst. 1 bodu 1 nebo nejsou v souladu s vyhláškou přijatou na základě čl. 12 odst. 1. Podle čl. 12 odst. 1 LMBG může vyhláška ministerstva schválená Bundesrat obecně povolit používání určitých přísad nebo povolit jejich používání pro určité potravinářské výrobky či pro určitá použití v rozsahu, v němž je takové povolení v souladu s ochranou spotřebitele s ohledem na technologické, nutriční a dietetické požadavky. Tato povolení jsou obsažená v přílohách k vyhlášce o povolení používání přísad v potravinářských výrobcích („Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln“, ze dne 22. prosince 1981, dále jen „ZZulV“), (BGBl. I, s. 1633).
11 Na pivo jakožto potravinu se vztahují právní předpisy o přísadách, v tomto ohledu však pro něj platí zvláštní režim. Výrobní pravidla obsažená v článku 9 Biersteuergesetz vylučují používání jakýchkoliv látek, včetně přísad, jiných, než jsou látky v nich uvedené. Jsou tudíž zvláštními ustanoveními v oblasti přísad ve smyslu čl. 1 odst. 3 ZZulV. Toto ustanovení vyhrazuje použití pravidel, která zakazují, omezují nebo povolují používání přísad na určité potravinářské výrobky za jiných podmínek, než stanoví ZZulV. Používání přísad obecně povolených nebo povolených pro určitá používání v přílohách k ZZulV je v důsledku toho v případě piva vyloučeno. Toto vyloučení platí nicméně pouze pro látky, které jsou přísadami ve smyslu LMBG a pro jejichž používání samotný LMBG, jakožto zákon, který byl přijat později než Biersteuergesetz, nestanoví výjimku. Zákaz přísad v pivu nezahrnuje technické prostředky ani enzymy.
12 Z toho vyplývá, že čl. 11 odst. 1 bod 2 LMBG ve spojení s článkem 9 Biersteuergesetz mají za účinek zákaz dovozu piv, která obsahují látky, na něž se vztahuje zákaz používání přísad stanovený čl. 11 odst. 1 bod 1 LMBG, do Spolkové republiky Německo.
K předmětu sporu
13 Je namístě určit, zda se spor týká pouze zákazu uvádět na trh piva pod označením „Bier“ (pivo), která byla vyrobena v jiných členských státech podle pravidel, jež neodpovídají pravidlům uvedeným v článku 9 Biersteuergesetz, nebo zda se vztahuje i na zákaz dovozu piv, která obsahují přísady povolené v členském státě původu, avšak zakázané ve Spolkové republice Německo.
14 Ve své výzvě dopisem Komise směřovala své výtky proti ustanovením článků 9 a 10 Biersteuergesetz v rozsahu, v němž vyloučily dovoz piv legálně vyrobených v jiných členských státech do Spolkové republiky Německo, jelikož tato piva nebyla uvařena v souladu s ustanoveními použitelnými ve Spolkové republice Německo. Komise měla za to, že tento zákaz uvádění na trh nelze odůvodnit úvahami o veřejném zájmu na ochraně spotřebitelů nebo ochraně veřejného zdraví.
15 Ve své odpovědi na tento dopis německá vláda uplatňovala, že právní ustanovení o čistotě piva jsou nezbytná pro ochranu veřejného zdraví, protože výroba piva s použitím pouze surovin uvedených v článku 9 Biersteuergesetz umožňuje se vyhnout použití přísad. V doplňujícím dopise ze dne 15. prosince 1982 určeném členu Komise německá vláda tento argument zopakovala s tím, že upřesnila, že požadavek používat pouze ty suroviny, které uvádí článek 9 Biersteuergesetz, zahrnuje zákaz používání přísad, přičemž tento zákaz má sloužit k ochraně veřejného zdraví.
16 Ve svém odůvodněném stanovisku Komise podržela svůj názor. Podle Komise skutečnost, že pivo vařené podle německé tradice pravidla čistoty může být vyráběno bez přísad, neumožňuje obecně vyloučit technologickou nutnost používání přísad pro piva vařená podle jiných tradic nebo z jiných surovin. Komise se domnívá, že otázku technologické nutnosti používání přísad je možné rozhodnout pouze s přihlédnutím k použitým výrobním postupům a ve vztahu k určitým přísadám.
17 V odpovědi na toto odůvodněné stanovisko německá vláda znovu uvedla úvahy o ochraně zdraví, které podle ní odůvodňují ustanovení článků 9 a 10 Biersteuergesetz. Nevysvětlila nicméně přesný dosah tohoto právního předpisu ani jeho vztah k režimu přísad.
18 V odůvodnění svého návrhu Komise poukázala na překážky dovozu, které způsobuje použití Biersteuergesetz na piva vyrobená v jiných členských státech z jiných surovin nebo s použitím přísad povolených v těchto státech.
19 Teprve až ve fázi žalobní odpovědi německá vláda vysvětlila, že režim čistoty piva spočívá na dvou různých, ale doplňujících se právních předpisech, a podala výše uvedený přehled svých právních předpisů.
20 Ve své replice Komise uvedla jiné výhrady proti pravidlu označování uvedenému v článku 10 Biersteuergesetz a jiné výhrady proti absolutnímu zákazu přísad v pivu. Podle Komise úplný přehled použitelného práva, který předložila německá vláda, v základě nemění skutečnosti projednávaného sporu. Komise v tomto ohledu trvala na tom, že svou žalobu nesměřuje výhradně proti článkům 9 a 10 Biersteuergesetz, ale obecně proti zákazu uvádět na trh piva, která pocházejí z jiných členských států a nesplňují výrobní kriteria obsažená v těchto ustanoveních, přičemž přesný právní základ tohoto zákazu není kromě toho důležitý.
21 Za těchto podmínek existují dva důvody, proč je namístě mít za to, že žaloba směřuje jak proti zákazu uvádět na trh pod označením „Bier“ (pivo) piva, která byla vyrobena v jiných členských státech podle pravidel, která neodpovídají pravidlům článku 9 Biersteuergesetz, tak proti zákazu dovozu piv obsahujících přísady, jejichž používání je povoleno v členského státě původu, ale je zakázáno ve Spolkové republice Německo.
22 Zaprvé, Komise již na začátku určila podstatu porušení povinností tím, že od začátku postupu před zahájením řízení napadala zákaz uvádět na trh piva dovážená do Spolkové republiky Německo z jiných členských států z toho důvodu, že se nevaří podle pravidel, která by odpovídala pravidlům platným ve Spolkové republice Německo. Článek 9 Biersteuergesetz uváděla pouze proto, aby tato pravidla upřesnila. Jak německá vláda uvedla, dosah tohoto ustanovení není ostatně omezen na suroviny, ale vztahuje se také na přísady. Argumenty, které Komise uvedla v průběhu postupu před zahájením řízení ohledně nevhodného charakteru absolutního zákazu přísad, navíc ukazují, že tento zákaz zamýšlela zahrnout do předmětu své žaloby.
23 Zadruhé je důležité uvést, že od začátku řízení se sama německá vláda obhajovala hlavně v oblasti přísad a ochrany veřejného zdraví, což jednak s sebou nese to, že chápala a uznávala, že předmět řízení zahrnuje také absolutní zákaz používání přísad, a jednak to vylučuje, že by mohla být porušena její práva obhajoby.
K zákazu uvádět na trh piva pod označením „Bier“ (pivo), která nesplňují požadavky článku 9 Bierstuergesetz
24 Je namístě především zdůraznit, že pravidlo výroby piva obsažené v článku 9 Biersteuergesetz nemůže samo o sobě představovat opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení zakázané článkem 30 Smlouvy, protože se vztahuje pouze na pivovary usazené ve Spolkové republice Německo. Článek 9 Biersteuergesetz je v této souvislosti dotčen pouze do té míry, nakolik článek 10 Biersteuergesetz, který se vztahuje jak na výrobky dovážené z jiných členských států, tak i na výrobky vyráběné v tuzemsku, na něj odkazuje za účelem určení nápojů, které lze uvádět na trh pod označením „Bier“ (pivo).
25 Co se týče tohoto pravidla označování, Komise připouští, že pokud nebylo dosaženo harmonizace na úrovni Společenství, členské státy mají v zásadě pravomoc určit pravidla výroby a složení nápojů a jejich uvádění na trh. Komise nicméně zdůrazňuje neslučitelnost systému, který tak jako článek 10 Biersteuergesetz, zakazuje používat druhové označení pro obchodování s výrobky vyrobenými částečně z jiných surovin, jako jsou rýže nebo kukuřice, než jsou suroviny předepsané v tuzemsku, s právem Společenství. Taková právní úprava jde v každém případě nad to, co je nezbytné pro ochranu německého spotřebitele, neboť tato ochrana může být zajištěna prostřednictvím etiket nebo upozornění. Představuje tedy překážku zakázanou článkem 30 Smlouvy.
26 Německá vláda se snažila odůvodnit svou právní úpravu především úvahami o veřejném zdraví. Podle ní používání jiných surovin, než které připouští článek 9 Biersteuergesetz, nevyhnutelně vede k používání přísad. Při jednání německá vláda nicméně uznala, že článek 10 Biersteuergesetz, který je pouze pravidlem označování, nemá jiný cíl než ochranu spotřebitelů. Podle ní si spotřebitelé spojují označení „Bier“ (pivo) s nápojem vyrobeným pouze ze surovin uvedených v článku 9 Biersteuergesetz. Jedná se tedy o zabránění tomu, aby tito spotřebitelé byli uvedeni v omyl, co se týče povahy výrobku tím, že by se u nich vzbudilo domnění, že nápoj nazývaný „Bier“ (pivo) vyhovuje zákonu o čistotě, když tomu tak není. Německá vláda trvala na tom, že její právní úprava nesleduje žádný ochranářský cíl. V tomto ohledu zdůraznila, že suroviny, jejichž použití stanovuje čl. 9 odst. 1 a 2 Biersteuergesetz, nejsou nutně vnitrostátního původu a že použít označení „Bier“ (pivo) je oprávněn každý subjekt, který uvádí na trh výrobky vyrobené v souladu se stanovenými pravidly, která lze snadno dodržovat i mimo Spolkovou republiku Německo.
27 Je třeba především připomenout ustálenou judikaturu Soudního dvora (především rozsudek ze dne 11. července 1974, Procureur du roi v. Dassonville, 8/74, Recueil, s. 837), podle níž se zákaz opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení stanovený v článku 30 Smlouvy vztahuje na „veškerou obchodní právní úpravu členských států, která může přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně bránit obchodu uvnitř Společenství.“
28 Dále je namístě zdůraznit, že z ustálené judikatury Soudního dvora (zejména rozsudek ze dne 20. února 1979, Rewe, 120/78, Recueil, s. 649, a rozsudek ze dne 10. listopadu 1982, Rau, 261/81, Recueil, s. 3961) vyplývá, že „v případě, že neexistuje společná právní úprava uvádění na trh dotčených výrobků, překážky volného pohybu uvnitř Společenství, které vyplývají z rozdílů ve vnitrostátních právních úpravách, musí být přijaté v rozsahu, v němž může být taková právní úprava, která je stejným způsobem použitelná na domácí i dovážené výrobky, odůvodněna svou nezbytností k splnění kategorických požadavků, které se mimo jiné týkají ochrany spotřebitelů. Rovněž je nutné, aby taková právní úprava byla přiměřená zamýšlenému cíli. Může-li členský stát zvolit z různých opatření, kterými je možno dosáhnout stejného cíle, je povinen zvolit prostředek, který přináší nejméně překážek volného pohybu zboží.“
29 Je nesporné, že použití článku 10 Biersteuergesetz na piva pocházející z jiných členských států, při jejichž výrobě bylo legálně použito jiných surovin než ječného sladu, zejména rýžového a kukuřičného sladu, může bránit jejich dovozu do Spolkové republiky Německo.
30 Zbývá tedy ověřit, zda toto použití může být odůvodněno kategorickými požadavky na ochranu spotřebitelů.
31 V tomto ohledu musí být argument německé vlády, podle něhož je pravidlo článku 10 Biersteuergesetz nezbytné pro ochranu německých spotřebitelů, protože v jejich mysli je označení „Bier“ (pivo) neoddělitelně spjaté s nápojem, který se vyrábí výhradně ze složek stanovených v článku 9 Biersteuergesetz, odmítnut.
32 Zaprvé, představy spotřebitelů, které se mohou v různých členských státech lišit, se v rámci jednoho členského státu mohou vyvíjet v čase. Institut společného trhu je mimoto jedním ze základních činitelů, které mohou přispět k tomuto vývoji. Zatímco režim ochrany spotřebitelů před nekalými praktikami umožňuje brát zřetel na tento vývoj, právní předpisy typu článku 10 Biersteuergesetz mu brání. Jak již Soudní dvůr měl jednou příležitost zdůraznit v jiné souvislosti (rozsudek ze dne 27. února 1980, Komise v. Spojené království, 170/78, Recueil, s. 417), není třeba, aby právní předpisy členského státu „sloužily k zakonzervování daných spotřebních zvyklostí a k upevnění výhody vnitrostátních odvětví, která se zabývají jejich uspokojováním“.
33 Zadruhé, v jiných členských státech Společenství má označení odpovídající německému označení „Bier“ (pivo) druhový charakter a slouží k označení kvašeného nápoje vyrobeného z ječného sladu, a to buď výhradně z ječného sladu, nebo společně s rýžovým nebo kukuřičným sladem. Stejný přístup zastává právo Společenství, jak vyplývá z položky 22.03 společného celního sazebníku. Sám německý zákonodárce v čl. 9 odst. 7 a 8 Biersteuergesetz tímto způsobem použil označení „Bier“ (pivo) k označení nápojů, které neodpovídají výrobním pravidlům stanoveným v odstavcích 1 a 2 téhož článku.
34 Německé označení „Bier“ (pivo) a odpovídající označení v jazycích jiných členských států Společenství nemůže tedy být vyhrazeno pro piva vyrobená v souladu pravidly platnými ve Spolkové republice Německo.
35 Je jistě oprávněné snažit se poskytnout spotřebitelům, kteří připisují zvláštní vlastnosti pivům vyrobeným z určitých surovin, možnost volby v závislosti na této skutečnosti. Přesto, jak již Soudní dvůr zdůraznil (rozsudek ze dne 9. prosince 1981, Komise v. Itálie, 193/80, Recueil, s. 3019), stejnou možnost lze zajistit prostředky, jež nebrání dovozu výrobků legálně vyrobených a uvedených na trh v jiných členských státech, a to zejména „povinným opatřováním vhodnými etiketami s uvedením povahy prodávaného výrobku“. Při uvedení surovin použitých při výrobě piva „by takový postup umožnil spotřebiteli rozhodnout se na základě úplné znalosti skutečnosti a zaručil by transparentnost obchodních transakcí a nabídek pro veřejnost“. Je třeba dodat, že tento systém povinných údajů nesmí obsahovat záporné hodnocení piv, která nesplňují požadavky článku 9 Biersteuergesetz.
36 V rozporu s tvrzením německé vlády může takový systém údajů dokonale fungovat i u výrobku, který, tak jako pivo, se nutně nedodává spotřebiteli v lahvích nebo plechovkách, na nichž je možné příslušné údaje označit. To znovu potvrzuje samotná německá právní úprava. Článek 26 odst. 1 a 2 výše uvedené prováděcí vyhlášky k Biersteuergesetz, stanoví u určitých piv systém informací pro spotřebitele, i když se tato piva prodávají točená. Požadované údaje musí být tedy uvedeny na sudech nebo výčepních kohoutech.
37 Z předchozích úvah vyplývá, že Spolková republika Německo tím, že použila pravidlo označování obsažené v článku 10 Biersteuergesetz na piva dovážená z jiných členských států, která byla v těchto státech legálně vyrobená a uvedená na trh, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 30 Smlouvy.
K absolutnímu zákazu uvádět na trh piva, která obsahují přísady
38 Podle názoru Komise absolutní zákaz uvádět na trh, který postihuje piva obsahující přísady, nelze odůvodnit úvahami týkajícími se ochrany veřejného zdraví. Podle žalobkyně jiné členské státy velmi přísně kontrolují používání přísad v potravinářských výrobcích a nepovolují použití žádné dané přísady, dokud důkladné zkoušky neprokáží její neškodnost. Podle Komise je třeba předpokládat, že piva vyráběná v těchto členských státech, která obsahují přísady v těchto státech povolené, nepředstavují pro veřejné zdraví žádné nebezpečí. Pokud se Spolková republika Německo chce stavět proti jejich dovozu, pak je podle Komise na ní, aby dokázala, že tato piva jsou nebezpečná pro veřejné zdraví. Komise se domnívá, že v projednávaném případě nebyl takový důkaz předložen. Režim přísad použitelný ve Spolkové republice Německo na pivo je v každém případě nepřiměřený, neboť úplně vylučuje použití přísad, zatímco režim jiných nápojů, jako je režim nealkoholických nápojů, je mnohem pružnější.
39 Německá vláda se domnívá, že s ohledem na nebezpečí vyplývající z používání přísad, jejichž dlouhodobé účinky nejsou zatím známy, a zvláště vzhledem k rizikům, která představuje hromadění přísad v organismu a jejich vzájemného působení s ostatními látkami, jako je alkohol, je množství přijímaných přísad nutné co nejvíce omezit. Vzhledem k tomu, že pivo je potravinářským výrobkem, který je v Německu hojně konzumován, se německá vláda domnívá, že je zvláště žádoucí vyloučit používání jakýchkoli přísad při jeho výrobě. Taková volba je podle německé vlády namístě tím spíše, že používání přísad není z technologického hlediska nutné, neboť používání pouze složek stanovených v Biersteuergesetz dovoluje se používání přísad vyhnout. Za těchto podmínek je německý režim přísad použitelný na pivo zcela odůvodněn nutností chránit veřejné zdraví a neporušuje zásadu proporcionality.
40 Je nesporné, že zákaz uvádět na trh piva, která obsahují přísady, brání dovozu piv pocházejících z jiných členských států, jež obsahují přísady povolené v těchto státech, a do této míry se tedy na něj vztahuje článek 30 Smlouvy. Je nicméně třeba ověřit, zda použití tohoto zákazu může být odůvodněno podle článku 36 Smlouvy ochranou zdraví lidí.
41 Jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora (zejména rozsudek ze dne 14. července 1983, Sandoz, 174/82, Recueil, s. 2445), „do té míry, v jaké za současného stavu vědeckého výzkumu trvají nejasnosti, je při neexistenci harmonizace na členských státech, aby rozhodly o úrovni ochrany zdraví a života, kterou zamýšlejí zajišťovat, přičemž musí dbát na požadavky volného pohybu zboží uvnitř Společenství“.
42 Z judikatury Soudního dvora (a zejména výše uvedený rozsudek ze dne 14. července 1983, Sandoz; rozsudek ze dne 10. prosince 1985, Motte, 274/84, Recueil, s. 3887, a rozsudek ze dne 6. května 1986, Muller, 304/84, Recueil, s. 1511) rovněž vyplývá, že za těchto podmínek právo Společenství nebrání členským státům přijmout předpisy, které podmiňují používání přísad předchozímu povolení aktem s obecnou působností, a to buď pro všechny výrobky, nebo pouze pro některé z nich, nebo jen pro určitá použití. Právní předpisy tohoto typu sledují oprávněný cíl zdravotní politiky, a to omezit nekontrolovanou konzumaci potravinářských přísad.
43 Použití zákazu uvádět na trh výrobky, které obsahují přísady povolené v členském státu původu, ale zakázané v členském státu dovozu na dovážené výrobky je nicméně přípustné pouze tehdy, pokud je tento zákaz v souladu s požadavky článku 36 Smlouvy, tak jak byl vyložen Soudním dvorem.
44 Je třeba zaprvé připomenout, že ve svých výše uvedených rozsudcích Sandoz, Motte a Muller Soudní dvůr odvodil ze zásady proporcionality, na níž se zakládá poslední věta článku 36 Smlouvy, že zákazy uvádět na trh výrobky, které obsahují přísady povolené v členském státu původu, ale zakázané v členském státu dovozu musí být omezeny na to, co je účinně nezbytné k zajištění ochrany veřejného zdraví. Soudní dvůr rovněž dospěl k závěru, že použití určité přísady, povolené v jiném členském státu, musí být povoleno v případě výrobku dovezeného z tohoto členského státu, jestliže jednak s přihlédnutím k výsledkům mezinárodního vědeckého výzkumu, a zvláště práce vědecké komise Společenství pro výživu a komise pro Codex alimentarius FAO a Světové zdravotnické organizace, a jednak vzhledem ke stravovacím návykům v členském státu dovozu tato přísada nepředstavuje žádné nebezpečí pro veřejné zdraví a odpovídá skutečné potřebě, zejména z technologických důvodů.
45 Zadruhé je třeba připomenout, že jak Soudní dvůr konstatoval ve svém výše uvedeném rozsudku ze dne 6. května 1986 ( Muller), zásada proporcionality rovněž vyžaduje, aby hospodářské subjekty mohly požádat, postupem, který jim je snadno dostupný a lze ho provést v přiměřené lhůtě, aby aktem s obecnou působností bylo povoleno používání určitých přísad.
46 Je namístě upřesnit, že hospodářské subjekty musí mít možnost zpochybnit neodůvodněný nedostatek povolení v rámci soudní žaloby. Aniž je dotčena možnost příslušných vnitrostátních orgánů členského státu dovozu požadovat na hospodářských subjektech údaje, kterými disponují a které mohou být užitečné pro posouzení skutečností, je na těchto orgánech, jak rozhodl Soudní dvůr ve svém výše uvedeném rozsudku ze dne 6. května 1986 (Muller), aby dokázaly, že zákaz je oprávněný z důvodů ochrany zdraví obyvatelstva.
47 Je důležité poznamenat, že německý režim přísad, použitelný na pivo, jednak vede k vyloučení všech přísad povolených v jiných členských státech, a nikoli k vyloučení určitých přísad z důvodu konkrétního nebezpečí, které představují vzhledem ke stravovacím návykům německého obyvatelstva, a jednak nestanoví žádný postup, který by hospodářským subjektům umožňoval dosáhnout toho, aby taková určitá přísada byla povolena aktem s obecnou působností pro výrobu piva.
48 Co se konkrétněji týče škodlivosti přísad, německá vláda vzala v úvahu, přičemž se opírala o odborné posudky, nebezpečí, které konzumace přísad obecně s sebou nese. Vysvětlovala, že z důvodu obecné ochrany zdraví je důležité co nejvíce omezovat množství přijímaných přísad a že je zvlášť žádoucí zcela vyloučit jejich používání při výrobě piva jakožto potraviny, kterou německé obyvatelstvo konzumuje ve velkém množství.
49 Z tabulek přísad povolených pro různé potraviny, které předložila sama německá vláda, nicméně vyplývá, že určité přísady povolené v jiných členských státech pro výrobu piva jsou povolené rovněž německou právní úpravou, a to zejména ZZulV, pro výrobu všech nebo téměř všech nápojů. Pouhý odkaz na možná nebezpečí plynoucí obecně z konzumace přísad a skutečnost, že pivo je hojně konzumovaná potravina, nestačí k odůvodnění zavedení přísnějšího režimu v případě tohoto výrobku.
50 Co se týče potřebnosti přísad, a to zejména z technologických důvodů, německá vláda uplatňovala, že taková potřeba používání přísad neexistuje, pokud se pivo vyrábí v souladu s požadavky článku 9 Biersteuergesetz.
51 V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že k vyloučení technologické potřebnosti určitých přísad nestačí se dovolávat skutečnosti, že pivo může být vyráběno bez přísad, jestliže je vyráběno ze surovin předepsaných ve Spolkové republice Německo. Takový výklad pojmu technologické potřebnosti, který vede k upřednostňování vnitrostátních výrobních postupů, je skrytým prostředkem omezování obchodu mezi členskými státy.
52 Pojem technologické potřebnosti musí být posouzen v závislosti na používaných surovinách a se zřetelem k tomu, jak tuto potřebnost posuzují orgány členského státu, v němž byl výrobek legálně vyroben a uveden na trh. Je třeba také přihlížet k výsledkům mezinárodního vědeckého výzkumu, zvláště k výsledkům práce vědecké komise Společenství pro výživu a komise pro Codex alimentarius FAO a Světové zdravotnické organizace.
53 V rozsahu, v němž německý režim přísad piva obsahuje obecné vyloučení přísad, jeho použití na piva dovážená z jiných členských států tudíž není v souladu s takovými požadavky práva Společenství, jako jsou požadavky stanovené v judikatuře Soudního dvora, neboť takové vyloučení je v rozporu se zásadou proporcionality, a výjimka podle článku 36 Smlouvy se něj tedy nevztahuje.
54 Vzhledem k předchozím úvahám je namístě dospět k závěru, že Spolková republika Německo tím, že zakázala uvádět na trh piva legálně vyrobená a uvedená na trh v jiném členském státě, jestliže tato piva nejsou v souladu s články 9 a 10 Biersteuergesetz, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 30 Smlouvy.
K nákladům řízení
55 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uložena náhrada nákladu řízení. Vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo neměla ve věci úspěch, je namístě uložit jí náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodl takto:
1) Spolková republika Německo tím, že zakázala uvádět na trh piva legálně vyrobená a uvedená na trh v jiném členském státě, jestliže tato piva nejsou v souladu s články 9 a 10 Biersteuergesetz, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 30 Smlouvy.
2) Spolkové republice Německo se ukládá náhrada nákladů řízení.
Mackenzie Stuart | Galmot | Kakouris |
O’Higgins | Schockweiler | Bosco |
Bahlmann | Joliet | Moitinho de Almeida |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. března 1987.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
P. Heim | | A. J. Mackenzie Stuart |