OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GIOVANNIEGO PITRUZZELLI
przedstawiona w dniu 14 maja 2020 r.(1)
Sprawa C‑181/19
Jobcenter Krefeld – Widerspruchsstelle
przeciwko
JD
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (krajowy sąd ds. socjalnych dla Nadrenii Północnej-Westfalii, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ osób – Obywatel Unii, który utracił status pracownika – Prawo pobytu – Zasada równego traktowania – Prawo do świadczenia z pomocy społecznej – Przywileje socjalne – Były pracownik migrujący mający na swoim utrzymaniu dzieci uczęszczające do szkoły w przyjmującym państwie członkowskim – Prawo dostępu do szkolnictwa – Skuteczność –Specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne
Spis treści
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2004/38/WE
2. Rozporządzenie (WE) nr 883/2004
3. Rozporządzenie (UE) nr 492/2011
B. Prawo niemieckie
II. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
III. Analiza
A. Uwagi wstępne w przedmiocie kwalifikacji rozpatrywanych świadczeń
B. W przedmiocie pytań prejudycjalnych
1. W przedmiocie braku możliwości zastosowania art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 do sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym
2. W przedmiocie zakresu prawa pobytu opartego na art. 10 rozporządzenia nr 492/2011
a) Artykuł 10 rozporządzenia nr 492/2011 w orzecznictwie Trybunału
b) Prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 oraz prawo do równego traktowania w zakresie dostępu do świadczeń z tytułu podstawowej ochrony socjalnej: logiczna kontynuacja
1) Wariant pierwszy: art. 7 rozporządzenia nr 492/2011 jako podstawa przysługującego JD prawa do równego traktowania
2) Wariant drugi: prawo dostępu do kształcenia jako podstawa prawa do równego traktowania w zakresie dostępu do pomocy społecznej
3. Uwagi uzupełniające
IV. Wnioski
1. W chwili redagowania przez mnie niniejszej opinii Unia Europejska przechodzi bezprecedensowy kryzys zdrowia publicznego, na który państwa członkowskie zareagowały, wykazując się, również bezprecedensową solidarnością w sprawach zdrowotnych. W niniejszej sprawie Trybunał poproszono właśnie o określenie granic solidarności społecznej, kiedy zwrócono się do niego o wypowiedzenie się w kwestii zakresu pomocy społecznej, jakiej przyjmujące państwo członkowskie powinno udzielić byłemu pracownikowi migrującemu poszukującemu zatrudnienia i sprawującemu pieczę nad dwojgiem dzieci uczęszczających do szkoły w tym państwie.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2004/38/WE
2. Artykuł 24 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG(2) jest zatytułowany „Równe traktowanie”. Ma on następujące brzmienie:
„1. Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i posiadają prawo pobytu lub stałego pobytu.
2. W drodze odstępstwa od ust. 1 przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b), ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób niebędących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny”.
2. Rozporządzenie (WE) nr 883/2004
3. Artykuł 3 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, s. 1), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r. (Dz.U. 2009, L 284, s. 43)(3) przewiduje, że rozporządzenie to „stosuje się również do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych określonych w art. 70”.
4. Artykuł 4 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że „[o] ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego, co jego obywatele”.
5. Artykuł 70 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004 ma następujące brzmienie:
„1. Niniejszy artykuł stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które z uwagi na jego zakres podmiotowy, cele i/lub warunki nabycia uprawnienia posiada cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jak również pomocy społecznej.
2. Do celów stosowania przepisów niniejszego rozdziału określenie »specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne« oznacza świadczenia, które:
a) mają na celu zapewnienie:
(i) […] uzupełniającej, zastępczej lub dodatkowej ochrony na wypadek ryzyk objętych działami ubezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 3 ust. 1, a które gwarantują zainteresowanym minimum środków utrzymania z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej i społecznej zainteresowanego państwa członkowskiego;
[…]
oraz
b) w przypadkach, w których finansowanie wynika wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania mającego pokrywać ogólne wydatki publiczne, a warunki udzielania i wyliczania świadczeń nie zależą od jakiejkolwiek składki w odniesieniu do beneficjenta […].
oraz
c) są wymienione w załączniku X”.
6. Załącznik X do rozporządzenia nr 883/2004 wymienia w odniesieniu do Niemiec „[ś]wiadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w ramach podstawowego zabezpieczenia dla osób poszukujących pracy, chyba że w odniesieniu do tych świadczeń spełnione są warunki uzyskania tymczasowego dodatku po otrzymaniu zasiłku dla bezrobotnych (art. 24 ust. 1 księgi II kodeksu prawa socjalnego)”.
3. Rozporządzenie (UE) nr 492/2011
7. Artykuł 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii(4) ma następujące brzmienie:
„1. Pracownik, będący obywatelem państwa członkowskiego, nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego ze względu na swą przynależność państwową traktowany odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia i, jeżeli straci pracę, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia.
2. Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi”.
8. Artykuł 10 akapit pierwszy rozporządzenia nr 492/2011 przewiduje, że „[d]zieci obywatela państwa członkowskiego, który jest lub był zatrudniony na terytorium innego państwa członkowskiego, mają dostęp do powszechnego systemu kształcenia, nauki zawodu oraz szkolenia zawodowego na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa, jeżeli dzieci te mieszkają na jego terytorium. Akapit drugi stanowi dalej, że „[p]aństwa członkowskie zachęcają do podejmowania inicjatyw umożliwiających tym dzieciom uczestnictwo w tych zajęciach w jak najlepszych warunkach”.
B. Prawo niemieckie
9. Paragraf 7 księgi II Sozialgesetzbuch Zweites Buch (kodeksu prawa socjalnego), w brzmieniu z dnia 22 grudnia 2016 r. (BGBl. I, s. 3155, zwanej dalej „SGB II”), stanowi:
„(1) Świadczenia zgodnie z tą księgą otrzymują osoby, które:
1. ukończyły 15. rok życia i nie osiągnęły jeszcze limitu wiekowego określonego w § 7a,
2. są zdolne do pracy,
3. potrzebują pomocy oraz
4. mają zwykłe miejsce pobytu w Republice Federalnej Niemiec (beneficjenci zdolni do pracy).
Wyłączeni są:
[…]
2. Cudzoziemcy:
a) którym nie przysługuje prawo pobytu,
b) których prawo pobytu wynika wyłącznie z celu poszukiwania pracy, lub
c) którzy wywodzą swoje prawo pobytu – wyłącznie lub równolegle z prawem pobytu na podstawie art. 10 lit. b) – z rozporządzenia nr 492/2011,
oraz członkowie ich rodziny,
[…].
2) Świadczenia otrzymują również osoby zamieszkujące i tworzące wspólnotę potrzeb z beneficjentami zdolnymi do pracy […].
3) Stanowią część wspólnoty potrzeb:
1. beneficjenci zdolni do pracy,
[…]
4. dzieci niepozostające w związku małżeńskim stanowiące część gospodarstwa domowego osób wymienionych w pkt 1–3, jeżeli nie ukończyły jeszcze 25. roku życia, o ile nie mogą uzyskać dzięki własnym dochodom lub majątkowi świadczeń umożliwiających im pokrycie kosztów utrzymania”.
10. Paragraf 2 Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (ustawy o swobodnym przepływie obywateli Unii, zwanej dalej „FreizügG”)(5) ma następujące brzmienie:
„1) Obywatele Unii, którym przysługuje prawo do swobodnego przemieszczania się oraz członkowie ich rodziny mają prawo do wjazdu na terytorium Niemiec i pobytu na nim na warunkach przewidzianych w niniejszej ustawie.
2) Na podstawie prawa Unii prawo do swobodnego przemieszczania się przysługuje:
1. obywatelom Unii, którzy pragną przebywać w państwie jako pracownicy lub odbywać tam kształcenie zawodowe,
1bis obywatelom Unii poszukującym pracy, przez okres do sześciu miesięcy, a po ich upływie, jedynie w zakresie, w jakim mogą oni przedstawić dowód, że kontynuują poszukiwanie pracy i mają rzeczywistą szansę bycia zatrudnionym,
[…]
6. członkom rodziny na warunkach określonych w §§ 3 i 4.
[…].
3) […]
Prawo wynikające z ust. 1 przysługuje przez okres sześciu miesięcy w przypadku niezamierzonego bezrobocia potwierdzonego przez właściwą agencję zatrudnienia po okresie zatrudnienia krótszym niż rok”.
11. Paragraf 3 FreizügG przewiduje:
„1) Członkom rodziny obywateli Unii wymienionych w § 2 ust. 2 pkt 1–5 przysługuje prawo na podstawie § 2 ust. 1, gdy towarzyszą oni tym obywatelom Unii lub do nich dołączają […].
2) Członkami rodziny są:
1. małżonek, partner i krewni w linii zstępnej osób wymienionych w § 2 ust. 2 pkt 1–5 i 7 lub ich małżonkowie lub partnerzy, którzy nie osiągnęli jeszcze wieku 21 lat […];
2. krewni w linii wstępnej lub zstępnej osób wymienionych w § 2 ust. 2 pkt 1–5 i 7 lub ich małżonkowie lub partnerzy, którym te osoby lub ich małżonkowie lub partnerzy zapewniają utrzymanie.
[…]
4) Dzieci obywatela Unii korzystającego ze swobody przemieszczania się oraz tego z rodziców, który faktycznie sprawuje władzę rodzicielską nad dziećmi, zachowują prawo pobytu do czasu ukończenia przez nie kształcenia nawet po śmierci lub wyjeździe obywatela Unii, z którego wywodzą one swoje prawo pobytu, w sytuacji gdy dzieci te przebywają na terytorium federalnym i uczęszczają do instytucji oświatowej lub szkoleniowej”.
II. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
12. JD jest obywatelem polskim, ojcem dwojga dzieci urodzonych w 2005 i 2010 r. Żyje on w separacji ze swoją żoną, również Polką, od 2012 r. lub 2013 r. – kiedy to przybył do Niemiec po pobycie w Niderlandach – i rozwiódł się w styczniu 2019 r. Jego żona, która przeniosła się w tym samym czasie co on z Niderlandów do Niemiec, powróciła do Polski w kwietniu 2016 r. Od września 2015 r. ojciec i jego dwie córki są zameldowani razem pod tym samym adresem w Niemczech. Dwie córki uczęszczają do szkoły w Niemczech co najmniej od sierpnia 2016 r. W latach 2016 i 2017 JD pobierał nieprzerwanie zasiłek rodzinny na swoje dwie córki oraz świadczenie alimentacyjne przyznawane przez miasto zamieszkania rodziny(6).
13. Jeśli chodzi o działalność zawodową JD, to wykonywał on pracę najemną w Niderlandach w latach 2009–2011. Od stycznia 2013 r. do marca 2015 r. pozostawał niezatrudniony. Od dnia 6 marca 2015 r. do dnia 1 września 2015 r. wykonywał pracę najemną w Niemczech. Od dnia 1 września 2015 r. do dnia 17 stycznia 2016 r. był ponownie nieaktywny zawodowo. W dniu 18 stycznia 2016 r. podjął pracę najemną w pełnym wymiarze czasu pracy, która miała się zakończyć w dniu 31 października 2016 r. Od dnia 4 października 2016 r. do dnia 7 grudnia 2016 r. był niezdolny do pracy, z zachowaniem wynagrodzenia do dnia 29 października 2016 r., a następnie z wypłatą do dnia 7 grudnia 2016 r. zasiłku chorobowego z ubezpieczenia zdrowotnego. W dniu 31 marca 2017 r. JD przyznano wypłatę zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia 23 lutego 2017 r. do dnia 24 sierpnia 2017 r. W dniu 13 kwietnia 2017 r. prawo do wspomnianego zasiłku zostało cofnięte z powodu upływu okresu rejestracji JD jako bezrobotnego. W dniu 13 czerwca 2017 r. podjęto decyzję o przyznaniu JD wypłaty tego zasiłku na okres od dnia 12 czerwca 2017 r. do dnia 23 października 2017 r.
14. Od dnia 2 stycznia 2018 r. JD jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy.
15. W okresie od dnia 1 września 2016 r. do dnia 7 czerwca 2017 r. JD i jego córki pobierali świadczenia z tytułu podstawowej ochrony socjalnej na podstawie SGB II. W czerwcu 2017 r. JD złożył wniosek o kontynuację tych świadczeń dla siebie i swoich córek. W dniu 13 czerwca 2017 r. Jobcenter Krefeld oddalił, w drodze decyzji, ten wniosek, uznając, że wyłączenie przewidziane w § 7 ust. 1 zdanie drugie pkt 2 lit. b) SGB II znajduje zastosowanie, ponieważ JD przebywa już w Niemczech jedynie w celu poszukiwania tam pracy. Jobcenter Krefeld oddalił również zażalenie wniesione przez JD i jego córki na tę decyzję w drodze decyzji w przedmiocie zażalenia z dnia 27 lipca 2017 r. W dniu 31 lipca 2017 r. JD i jego córki wnieśli zatem skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 czerwca 2017 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia 27 lipca 2017 r. i zażądali zasądzenia od Jobcenter Krefeld wypłaty świadczeń z tytułu podstawowej ochrony socjalnej za okres od dnia 8 czerwca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. (zwanym dalej „spornym okresem”).
16. Wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. Sozialgericht Düsseldorf (sąd ds. socjalnych w Düsseldorfie, Niemcy) uwzględnił skargę i nakazał Jobcenter Krefeld przyznanie JD i jego córkom świadczeń żądanych za sporny okres. Jego zdaniem z dniem 7 lipca 2017 r. JD nie mógł już z pewnością powoływać się na prawo pobytu wynikające z poprzedniego zatrudnienia na podstawie § 2 ust. 3 zdanie pierwsze pkt 2 lub zdanie drugie FreizügG. Jednakże wywodził on swoje prawo pobytu z prawa pobytu przysługującego jego córkom na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011. Sozialgericht Düsseldorf (sąd ds. socjalnych w Düsseldorfie) uznał takie prawo pobytu za autonomiczne i niezależne od prawa pobytu uregulowanego w dyrektywie 2004/38. Odstępstwo od równego traktowania przewidziane w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 znajduje zatem zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje prawo pobytu, które wynika wyłącznie z dyrektywy 2004/38. Wspomniane odstępstwo nie znajduje a contrario zastosowania, gdy dana osoba wywodzi swoje prawo pobytu z art. 10 rozporządzenia nr 492/2011. W wyniku tej analizy sąd pierwszej instancji orzekł zatem, że wyłączenie przewidziane w art. 7 ust. 1 zdanie drugie pkt 2 lit. c) SGB II należy uznać za sprzeczne z prawem Unii.
17. W dniu 4 lipca 2018 r. Jobcenter Krefeld wniósł odwołanie od tego wyroku do sądu odsyłającego.
18. Sąd odsyłający wskazuje, że świadczenia z tytułu podstawowej ochrony socjalnej są świadczeniami z systemu pomocy społecznej w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38(7) i mogą również zostać zakwalifikowane jako specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne zgodnie z art. 3 ust. 3 i art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004(8), ponieważ ich funkcją jest zapewnienie utrzymania dzieci i ich rodziców. Zdaniem sądu odsyłającego świadczenia te stanowią również przywileje socjalne w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.
19. Zdaniem sądu odsyłającego, gdyby był zobowiązany do stosowania własnego prawa krajowego, to powinien by był uwzględnić odwołanie wniesione przez Jobcenter Krefeld. Sąd ten zastanawia się jednak nad zgodnością z prawem Unii wyłączenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 zdanie drugie pkt 2 lit. c) SGB II. Przypomina on, że JD, mimo iż nie wykonywał działalności zawodowej ani nie posiadał wystarczających środków na utrzymanie w spornym okresie oraz nie mógł powoływać się na prawo stałego pobytu czy status pracownika, korzystał w trakcie spornego okresu z prawa pobytu pochodnego od prawa pobytu swoich córek opartego na art. 10 rozporządzenia nr 492/2011. Tymczasem kwestia, czy w takim wypadku może mieć zastosowanie wyłączenie przewidziane w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, jest przedmiotem dyskusji na szczeblu krajowym.
20. Zdaniem ustawodawcy krajowego wyłączenie przewidziane w art. 7 ust. 1 zdanie drugie pkt 2 lit. c) SGB II jest zgodne z prawem Unii pod rygorem pozbawienia znaczenia przepisów dyrektywy 2004/38. W chwili wprowadzenia wspomnianego wyłączenia do prawa krajowego ustawodawca ten kładł zwłaszcza nacisk na motyw 10 dyrektywy 2004/38, to znaczy cel realizowany przez dyrektywę, polegający na uniknięciu sytuacji, w której osoby korzystające z prawa pobytu stałyby się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego, a także na wielokrotnie przypomniany przez sam Trybunał cel polegający na poszanowaniu równowagi finansowej systemów zabezpieczenia społecznego(9). Z tego względu wyłączenie mogło zostać rozszerzone na obywateli Unii, których prawo pobytu opiera się na art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, bez dostrzegania w tym przepisie przez ustawodawcę krajowego źródła konfliktu z prawem Unii. Istnieje nurt orzecznictwa, który podąża za tą logiką, uznając, że zakres działania wyjątku przewidzianego w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nie jest ograniczony do tej ostatniej oraz że artykuł ten stanowi wyjątek od art. 18 TFUE nawet w wypadku, gdy prawo pobytu opiera się na art. 10 rozporządzenia nr 492/2011. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału, który nie przychylił się do opinii rzecznika generalnego przedstawionej w sprawie Alimanovic(10) i nie przeprowadził innego badania, biorąc pod uwagę fakt, że istniała wówczas inna podstawa prawa pobytu niż dyrektywa 2004/38.
21. Wydaje się jednak, że koncepcja ta nie jest podzielana przez wszystkie sądy krajowe, z których niektóre interpretują w odmienny sposób wyrok Alimanovic(11), uznając, że Trybunał zastosował art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 wyłącznie w kontekście prawa pobytu opartego na tej dyrektywie. Kwestia zastosowania art. 24 ust. 2 tej dyrektywy do obywatela Unii posiadającego dokument pobytowy na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 nie została zatem rozstrzygnięta. Ponadto sądy te są zdania, że art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, jako wyjątek od zasady niedyskryminacji, należy interpretować ściśle, w granicach zakresu stosowania samej dyrektywy.
22. Sąd odsyłający podziela tę drugą linię analizy, która według niego znajduje potwierdzenie w fakcie, że prawo pobytu wynikające z art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 nie jest uzależnione od przestrzegania warunków dyrektywy 2004/38. Ponadto świadczenia żądane przez JD należy uznać za przywileje socjalne w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, nawet jeśli świadczenia te wydają się nie mieć związku z uczęszczaniem do szkoły lub kształceniem jako takimi. Tymczasem należy na mocy tego artykułu zagwarantować równość traktowania w zakresie przywilejów socjalnych. Ponadto Trybunał orzekł już, że zakres stosowania art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 nie może zostać ograniczony przez dyrektywę 2004/38(12). Wreszcie sąd odsyłający podkreśla, że chociaż prawodawca Unii miał sposobność to uczynić przy przyjmowaniu rozporządzenia nr 492/2011, nie wprowadził on do tego rozporządzenia przepisu, który powinien był skłonić Trybunał do zmiany jego orzecznictwa wydanego na podstawie poprzedniego rozporządzenia w celu wyraźnego wyłączenia z prawa do równego traktowania obywateli, których prawo pobytu opiera się wyłącznie na art. 10 rozporządzenia nr 492/2011.
23. W tych okolicznościach Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (krajowy sąd ds. socjalnych dla Nadrenii Północnej-Westfalii, Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i postanowieniem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 25 lutego 2019 r., zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy wyłączenie obywateli Unii, którzy posiadają prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, z korzystania ze świadczeń z systemu pomocy społecznej w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy [2004/38], jest zgodne z zasadą równego traktowania przewidzianą w art. 18 TFUE w związku z art. 7 i 10 rozporządzenia nr 492/2011?
a) Czy świadczenie z systemu pomocy społecznej w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 stanowi przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011?
b) Czy uregulowanie ograniczające, zawarte w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, znajduje zastosowanie do zasady równego traktowania przewidzianej w art. 18 TFUE w związku z art. 7 i 10 rozporządzenia nr 492/2011?
2) Czy wyłączenie obywateli Unii z korzystania ze specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych w rozumieniu art. 3 ust. 3 i art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 jest zgodne z zasadą równego traktowania przewidzianą w art. 18 TFUE w związku z art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, jeżeli posiadają oni prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 i są objęci systemem ubezpieczeń społecznych lub systemem świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004?”.
24. Uwagi na piśmie zostały złożone przez Jobcenter Krefeld, rządy niemiecki i polski oraz Komisję Europejską, które również przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie, która odbyła się przed Trybunałem w dniu 26 lutego 2020 r.
III. Analiza
A. Uwagi wstępne w przedmiocie kwalifikacji rozpatrywanych świadczeń
25. Jak przypomniał sąd odsyłający, nie po raz pierwszy zwrócono się do Trybunału o rozstrzygnięcie w przedmiocie przesłanek przyznania świadczeń przewidzianych w art. 7 ust. 1 zdanie drugie pkt 2 lit. c) SGB II, tak że Trybunał zakwalifikował już te świadczenia w świetle różnych norm prawa wtórnego, które mogłyby okazać się istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
26. Przypominam zatem, że rozpatrywane świadczenia mogą zostać zakwalifikowane jako „specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne” w rozumieniu art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 i są ponadto jako takie wymienione w załączniku X do rozporządzenia nr 883/2004(13).
27. Rozpatrywane świadczenia są również objęte zakresem pojęcia „świadczeń z sytemu pomocy społecznej” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, ponieważ pojęcie to odnosi się do wszelkich systemów pomocy ustanowionych przez władze publiczne, czy to na szczeblu krajowym, regionalnym, czy lokalnym, do których może zwrócić się osoba nieposiadająca zasobów wystarczających do zaspokojenia potrzeb podstawowych swoich i swojej rodziny, w wyniku czego może podczas swojego pobytu stać się obciążeniem dla finansów publicznych przyjmującego państwa członkowskiego, co mogłoby mieć konsekwencje dla całego systemu pomocy, jaka może zostać przyznana przez to państwo(14). Trybunał orzekł również, że decydującą funkcją rozpatrywanych świadczeń jest „zagwarantowanie minimum środków utrzymania niezbędnych do prowadzenia życia licującego z godnością ludzką”(15).
28. Pozostaje jeszcze kwestia, czy sporne świadczenia mogą zostać zakwalifikowane jako przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011. W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przez „przywileje socjalne” w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć „wszelkie przywileje związane lub niezwiązane z umową o pracę, z jakich korzystają zwykle pracownicy krajowi, głównie z powodu tego, że są pracownikami albo po prostu z racji zamieszkiwania na terytorium krajowym. Rozszerzenie tych przywilejów na pracowników będących obywatelami innych państw członkowskich wydaje się zatem sprzyjać ich mobilności w ramach Unii […], a tym samym integracji w przyjmującym państwie członkowskim”(16). Zdaniem sądu odsyłającego rozpatrywane świadczenia mające na celu zapewnienie utrzymania dziecka i rodzica, który sprawuje nad nim faktyczną pieczę w trakcie nauki szkolnej lub zawodowej, stanowią właśnie takie przywileje(17).
29. Jak słusznie zauważyła moim zdaniem Komisja, podstawowa ochrona socjalna, o której mowa w art. 7 ust. 1 zdanie drugie pkt 2 lit. c) SGB II w zakresie, w jakim zakłada ona zdolność do pracy, wydaje się związana z faktem, że beneficjent był pracownikiem, jest pracownikiem nieposiadającym wystarczających dochodów lub będzie pracownikiem. Przynajmniej w dwóch pierwszych przypadkach, które właśnie wymieniłem, możliwość korzystania z rozpatrywanego świadczenia wydaje się pozostawać w związku ze statusem pracownika, chociażby utraconym, osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Pragnę wreszcie zauważyć, że Trybunał uznał już za przywilej socjalny w rozumieniu rozporządzenia (EWG) nr 1612/68(18) – poprzedzającego rozporządzenie nr 492/2011 – świadczenie socjalne gwarantujące w sposób ogólny minimum egzystencji(19). W tych okolicznościach należy zatem uznać, że rozpatrywane świadczenia wchodzą również w zakres pojęcia „przywilejów socjalnych” w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, w szczególności jeśli trzymać się, jak wielokrotnie to uczynił Trybunał, funkcji integracyjnej tej ochrony, do której powrócę później(20).
30. Mając powyższe na uwadze, przejdę obecnie do analizy właściwych pytań prejudycjalnych.
B. W przedmiocie pytań prejudycjalnych
31. Wyłączenie JD i jego córek z prawa korzystania ze świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania stanowi dyskryminację ze względu na przynależność państwową. W tych pytaniach prejudycjalnych, które proponuję zbadać łącznie, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o rozważenie kolejno, w razie potrzeby, różnych możliwych podstaw przyznania JD i jego dwóm córkom świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania w spornym okresie, czyli uznania, w kontekście sporu w postępowaniu głównym, prawa do równego traktowania.
32. Taka analiza nie będzie jednak użyteczna, gdyby Trybunał miał orzec, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym jest w każdym razie objęta wyjątkiem od równego traktowania przewidzianym w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Na wstępie muszę zatem wyjaśnić powody, dla których moim zdaniem przepis ten nie znajduje tu zastosowania, zanim zbadam, czy zakres prawa pobytu przyznanego na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 obejmuje również prawo do równego traktowania w odniesieniu do warunków dostępu do rozpatrywanych świadczeń. W świetle wniosków, które wyciągnę z analizy art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, szczególne badanie rozporządzenia nr 883/2004 nie powinno wydawać się konieczne.
1. W przedmiocie braku możliwości zastosowania art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 do sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym
33. Strony są zgodne co do tego, że w spornym okresie JD przysługiwało prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 pochodne od prawa pobytu jego dwóch córek uczęszczających do szkoły w przyjmującym państwie członkowskim. Bezsporne jest również to, że w trakcie tego spornego okresu JD utracił status pracownika i poszukiwał pracy.
34. Artykuł 24 dyrektywy 2004/38 został poświęcony równości traktowania. Ustęp 1 tego artykułu przewiduje, że „wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie [wspomnianej] dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego” mogą korzystać z takiej równości, ale „z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym”. W tym względzie ust. 2 tego przepisu wyraźnie przewiduje odstępstwo od zasady równego traktowania, gdyż przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania prawa do świadczenia z systemu pomocy społecznej w określonych terminach „os[obom niebędącym] pracownikami najemnymi, os[obom] pracujący[m] na własny rachunek, os[obom], które zachowują ten status, i członk[om] ich rodziny”.
35. Rząd niemiecki, popierany częściowo w swojej argumentacji przez Jobcenter Krefeld, utrzymuje zasadniczo, że niezależnie od tego, czy prawo pobytu JD w Niemczech, który zamieszkiwał w tym państwie w spornym okresie jedynie w celu poszukiwania tam zatrudnienia, opierało się również na dyrektywie 2004/38(21), art. 24 ust. 2 tej dyrektywy działa jako przepis przekrojowy, regulujący w sposób wyczerpujący kwestię równego traktowania w zakresie świadczeń z systemu pomocy społecznej, wykraczając w ten sposób poza same ramy dyrektywy 2004/38. Nie ma zatem znaczenia, że podstawą prawną prawa pobytu JD jest art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, ponieważ art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 wyklucza, w każdym razie, obywateli Unii, którzy nie mają już statusu pracownika, z korzystania z równego traktowania w zakresie świadczeń z systemu pomocy społecznej. Wyłączenie stosowania art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w przypadku takim jak JD oznaczałoby pozbawienie znaczenia przewidzianego w tym przepisie ograniczenia i zakresu swobody, jaki dyrektywa przyznaje koniecznie państwom członkowskim, które muszą się chronić przed turystyką socjalną, unikając sytuacji, w których nieaktywni zawodowo obywatele Unii staliby się nieracjonalnym obciążeniem dla krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Wystarczyłoby bowiem, aby obywatele ci powoływali się na uczęszczanie do szkół swoich dzieci w przyjmującym państwie członkowskim, aby postawić w stan zagrożenia mechanizm obronności tych systemów, jaki stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Wreszcie zdaniem rządu niemieckiego kwestia ta została już rozstrzygnięta przez Trybunał w wyroku Alimanovic(22). Tymczasem w ramach tego wyroku, którego kontekst faktyczny i prawny jest całkowicie porównywalny z kontekstem niniejszej sprawy, Trybunał nie wykluczył zastosowania art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nawet w sytuacji, gdy dani obywatele Unii, nieposiadający statusu pracowników migrujących, korzystali również z prawa pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011.
36. Nie mogę się zgodzić z tymi argumentami.
37. Z literalnego punktu widzenia przede wszystkim art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 ustanawia zasadę równego traktowania obywateli Unii przebywających na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego „z zastrzeżeniem szczególnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym”. Tak więc odstępstwo od wspomnianej zasady zawarte w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 funkcjonuje zawsze w tych samych granicach. Ponadto takie odesłanie z art. 24 do innych przepisów prawa pierwotnego lub wtórnego trudno pogodzić z tezą wyczerpującej i przekrojowej harmonizacji prawa do równego traktowania.
38. Następnie, z punktu widzenia kontekstowego, nie jest w żadnym momencie możliwe wykrycie jakiejkolwiek przesłanki stosowania art. 24 dyrektywy 2004/38 poza samą tą dyrektywą. Jeśli ponownie wrócimy do brzmienia art. 24 ust. 2 tej dyrektywy, to to ostatnie zakorzenia, poprzez odesłanie do innych przepisów dyrektywy, zawarte w nim odstępstwo w odniesieniu do zakresu działania samej dyrektywy. Utrzymanie w rozporządzeniu nr 492/2011 przepisu poświęconego równemu traktowaniu pracowników w zakresie przywilejów socjalnych przeczy również tezie wyczerpującej i przekrojowej harmonizacji prawa do równego traktowania, której dokonała dyrektywa 2004/38.
39. Wreszcie z celowościowego punktu widzenia ponownie wydaje mi się, że zgodny z prawem cel, do którego dążył prawodawca Unii, a na który następnie powołali się ustawodawca i rząd niemiecki, nie może sam w sobie uzasadniać eksportowania normy prawa wtórnego do innego kontekstu normatywnego. Ponadto niedostarczenie przez rząd niemiecki – zarówno w uwagach na piśmie, jak i w trakcie rozprawy przed Trybunałem, w sytuacji gdy właśnie się o to do niego zwrócono – dokładnych danych liczbowych mogących zilustrować zagrożenie, jakie dla niemieckiego systemu zabezpieczenia społecznego stanowiłoby interpretowanie art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w taki sposób, że nie znajduje on zastosowania jeżeli dany obywatel Unii korzysta z prawa pobytu na podstawie innej niż wspomniana dyrektywy, oraz w sytuacji gdy tenże rząd niemiecki roztacza wizję turystyki socjalnej, w znacznym stopniu osłabiły skuteczność jego argumentacji.
40. Dodam jeszcze trzy grupy uwag.
41. Po pierwsze, argument, zgodnie z którym nie może istnieć prawo pobytu na podstawie rozporządzenia nr 492/2011, jeżeli nie zostało ono koniecznie poprzedzone prawem pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38, nie może pozbawić tego rozporządzenia jego autonomii regulacyjnej. Wystarczy w tym celu stwierdzić, jak przypomnę poniżej, że prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 nie jest uzależnione od obowiązku przestrzegania warunków tradycyjnie wymaganych przez dyrektywę 2004/38 w odniesieniu do obywateli Unii nieaktywnych zawodowo.
42. Po drugie, o ile wszystkie powyższe względy przemawiają same w sobie za ograniczeniem zakresu odstępstwa przewidzianego w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 wyłącznie do tej dyrektywy, o tyle, dodam, jak słusznie podkreśliła Komisja, że każdy przepis wprowadzający odstępstwo otrzymuje w prawie Unii wykładnię zawężającą. Ta zasada interpretacyjna została już zresztą zastosowana przez Trybunał w odniesieniu do samego art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, ponieważ Trybunał orzekł już, że „[a]rtykuł 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, jako odstępstwo od zasady równości traktowania wyrażonej w art. 18 TFUE, której to zasady art. 24 ust. 1 tej dyrektywy stanowi jedynie szczególny wyraz, powinien być interpretowany w sposób ścisły”(23).
43. Wreszcie, jeśli chodzi o znaczenie precedensowe wyroku w sprawie Alimanovic(24), to ten ostatni należy odczytywać w świetle jego pkt 40, zgodnie z brzmieniem którego Trybunał przypomniał, że sąd odsyłający, który się do niego zwrócił, uznał, „że prawo pobytu N. Alimanovic i jej córki, Sonity, wynika[ło] z posiadania przez nie statusu osób poszukujących pracy i że uważa[ł się on związany dokonanymi w tym względzie ustaleniami faktycznymi]”. Przyjmując bardzo formalistyczną wykładnię wyroku, można by sprzeciwić się temu, że tenże pkt 40, chociaż znajduje się we wprowadzeniu do części wyroku poświęconej kwalifikacji rozpatrywanych świadczeń – dotyczy tych samych świadczeń, którymi się obecnie zajmujemy. Należy jednak przyznać, że uściślenie zawarte w pkt 40 nie ma pod względem prawnym wpływu na samą kwalifikację świadczeń, jako że wnioski, jakie należy wyciągnąć z tego punktu, nie ograniczają się jedynie do tej części wyroku(25).
44. W wyroku Alimanovic(26) Trybunał nigdy nie odszedł od założenia sformułowanego w pkt 40 rzeczonego wyroku. Nigdy zatem nie przywoła on hipotezy, którą jednak poruszył, choć jedynie pomocniczo, rzecznik generalny(27), zgodnie z którą prawo pobytu N. Alimanovic i jej córki mogło wynikać z art. 10 rozporządzenia nr 492/2011.
45. Punkt 40 wyroku Alimanovic(28) skutkuje zatem ograniczeniem zakresu tego wyroku do obywateli Unii korzystających z prawa pobytu wyłącznie na podstawie art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38. W wyroku tym Trybunał nie wypowiedział się w kwestii szczególnego przypadku, który jest przedmiotem obecnie przedstawionego mu zagadnienia, ponieważ nie było to wówczas przedmiotem skierowanych do niego pytań(29).
46. W każdym razie warto zauważyć, że Trybunał w wyroku Alimanovic(30) bardzo wyraźnie ustalił związek między stosowaniem równości traktowania, o której mowa w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38, a korzystaniem z prawa pobytu – z wyjątkiem prawa pobytu opartego na art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38(31) – opartego na dyrektywie 2004/38(32).
47. W związku z tym, gdyby należało po prostu uznać, że JD posiada prawo pobytu na podstawie art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, nie mógłby on powoływać się na równość traktowania. Jednakże, i jak dotychczas starałem się wykazać, celem art. 24 dyrektywy 2004/38 nie jest regulowanie kwestii stosowania zasady równego traktowania do obywatela Unii korzystającego z prawa pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011(33).
2. W przedmiocie zakresu prawa pobytu opartego na art. 10 rozporządzenia nr 492/2011
48. Po wyłączeniu stosowania art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym pozostaje zbadać, czy JD i jego córki mogą powoływać się na prawo do równego traktowania w zakresie dostępu do świadczeń z tytułu podstawowej ochrony socjalnej. Ponieważ korzystają oni z prawa pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, należy ustalić, czy taka równość traktowania może wynikać z samego rozporządzenia, ewentualnie, w powiązaniu z innymi normami.
49. Po przypomnieniu zakresu, jaki Trybunał nadał art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, zaproponuję dwa możliwe sposoby prowadzące do ustalenia, zgodnie z którym w niniejszym przypadku należy uznać prawo do równego traktowania.
a) Artykuł 10 rozporządzenia nr 492/2011 w orzecznictwie Trybunału
50. Przypominam, że art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 jest identyczny z art. 12 rozporządzenia nr 1612/68, w związku z czym orzecznictwo Trybunału dotyczące wykładni tego ostatniego przepisu stosuje się mutatis mutandis do wykładni pierwszego z nich(34).
51. Trybunał orzekł, że cel rozporządzenia nr 1612/68, czyli swobodny przepływ pracowników, wymaga – „dla zagwarantowania takiego przepływu w poszanowaniu wolności i godności – optymalnych warunków do integracji rodziny pracownika wspólnotowego w środowisku przyjmującego państwa członkowskiego”(35) i uznał za współistniejące powiązanie między powodzeniem takiej integracji a możliwością podjęcia przez dziecko pracownika migrującego nauki w przyjmującym państwie członkowskim(36).
52. Również w tym celu osoby korzystające z prawa dostępu do kształcenia ustanowionego w art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 są zdefiniowane w sposób szeroki, bowiem dzieci mogą same nie być obywatelami Unii i mogą nie być wspólnymi dziećmi pracownika migrującego i jego małżonka(37). Zaistnienie rozwodu między pracownikiem migrującym a jego małżonkiem, któremu towarzyszy powrót tego pracownika do państwa pochodzenia, podczas gdy jego małżonek przebywa z dziećmi w przyjmującym państwie członkowskim, nie skutkuje podważeniem prawa dostępu tych dzieci do kształcenia w tym ostatnim państwie(38). Podobnie utrata statusu pracownika przez rodzica, z którego dzieci początkowo wywodziły swoje prawo dostępu do kształcenia, nie ma wpływu na korzystanie z tego prawa(39).
53. W celu zapewnienia skuteczności prawa dostępu do kształcenia przewidzianego w art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 prawu temu powinno koniecznie towarzyszyć związane z tym przyznane dzieciom prawo pobytu(40).
54. Z powyższego wynika, że to posiadanie statusu pracownika powoduje powstanie po stronie jego dzieci prawa dostępu do kształcenia, a zatem prawa pobytu wynikającego z art. 10 rozporządzenia nr 492/2011. Jednakże po spełnieniu przesłanek w celu uznania tego prawa, prawo to „usamodzielnia się”, aby zapewnić wzmocnioną ochronę sytuacji prawnej dzieci, w odniesieniu do których nie wymaga się już jedynie, aby zamieszkiwały w przyjmującym państwie członkowskim i uczęszczały tam do szkoły(41).
55. Ta wzmocniona ochrona prawna sytuacji dzieci ma pośrednio wpływ na sytuację rodzica, który sprawuje nad nimi pieczę. Tak więc, podczas gdy prawo pobytu dzieci na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 wywodzi się z posiadania, w danym momencie, statusu pracownika przez jednego z rodziców, prawo pobytu rodzica sprawującego pieczę może się przedłużyć poza utratę statusu pracownika lub w braku tego statusu tak długo, jak dzieci uczęszczają do szkoły. Gdybyśmy mieli przyjąć metaforę z zakresu gramatyki zdania złożonego, to rodzic, którego można porównać do zdania nadrzędnego, staje się zdaniem podrzędnym, a dziecko będące początkowo zdaniem podrzędnym, staje się zdaniem głównym. Tak więc Trybunał orzekł, że w przypadku gdy dzieci korzystają na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 z prawa do kontynuowania nauki w przyjmującym państwie członkowskim, „odmówieni[e] […] rodzicom możliwości pozostania w przyjmującym państwie członkowskim w okresie nauki ich dzieci w szkole […] [mogłoby spowodować pozbawienie tych dzieci] prawa, jakie zostało im przyznane przez prawodawcę [Unii]”(42). Przypomniawszy, że rozporządzenie nr 1612/68 należy interpretować w świetle wymogu poszanowania życia rodzinnego przewidzianego w art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(43), Trybunał orzekł, iż „prawo przyznane w art. 12 rozporządzenia nr 1612/68 dziecku pracownika migrującego do kontynuowania w możliwie najlepszych warunkach nauki w przyjmującym państwie członkowskim wiąże się nieodzownie z tym, iż dziecko to ma prawo do tego, by towarzyszyła mu osoba rzeczywiście sprawująca nad nim opiekę, a zatem, aby ta osoba była w stanie mieszkać z tym dzieckiem w tymże państwie członkowskim podczas trwania jego nauki. Odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt rodzicowi, który rzeczywiście sprawuje opiekę nad dzieckiem korzystającym z prawa do kontynuowania nauki w przyjmującym państwie członkowskim, narusza to prawo”(44). Trybunał podkreślił również, że mając na względzie kontekst i cele, do których dąży rozporządzenie nr 1612/68 i jego art. 12, przepis ten nie może być interpretowany zawężająco i w każdym razie nie może on zostać pozbawiony skuteczności (effet utile)(45). Rodzic, który sprawuje pieczę nad dzieckiem uczęszczającym do szkoły, posiadającym prawo dostępu do szkolnictwa na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 1612/68, korzysta zatem z prawa pobytu pochodnego od prawa jego dziecka i to również, jak już przypomniałem, wówczas gdy rzeczony rodzic nie posiada statusu obywatela Unii lub nie posiada, lub już nie posiada statusu pracownika migrującego w przyjmującym państwie członkowskim(46).
56. Wreszcie przy okazji dalszego rozwoju orzecznictwa dotyczącego art. 12 rozporządzenia nr 1612/68 Trybunał orzekł, że „dzieci obywatela państwa członkowskiego, który pracuje lub pracował w przyjmującym państwie członkowskim, mogą, tak jak ich rodzic, który sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, powoływać się w tym państwie na prawo pobytu wyłącznie na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 1612/68, bez obowiązku spełnienia warunków określonych w dyrektywie 2004/38”(47). W szczególności Trybunał wskazał, że treść art. 12 rozporządzenia nr 1612/68 nie uzależnia prawa pobytu dzieci i rodzica, który sprawuje nad nimi pieczę, od ich niezależności finansowej – czyli posiadania wystarczających środków i pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w przyjmującym państwie członkowskim – oraz że taki wymóg nie wynika również z orzecznictwa Trybunału(48).
57. Opisana przeze mnie linia orzecznictwa została zatem wypracowana w trzech etapach: najpierw należało umocnić koncepcję, że prawu dostępu do kształcenia, o którym mowa w art. 12 rozporządzenia nr 1612/68, powinno koniecznie towarzyszyć uznanie samodzielnego prawa pobytu dzieci. Następnie wymóg skuteczności prawa dostępu do kształcenia uzasadniał proklamację pochodnego prawa pobytu rodziców sprawujących pieczę nad tymi dziećmi. Wreszcie zabezpieczenie sytuacji prawnej dzieci uczęszczających do szkoły wymagało niepoddawania ani samodzielnego prawa pobytu dzieci, ani pochodnego prawa pobytu rodziców warunkowi niezależności finansowej.
58. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność przekroczenia nowego etapu w konstruowaniu statusu prawnego związanego z art. 10 rozporządzenia nr 492/2011.
b) Prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 oraz prawo do równego traktowania w zakresie dostępu do świadczeń z tytułu podstawowej ochrony socjalnej: logiczna kontynuacja
59. Jak zapowiedziałem, istnieją moim zdaniem dwie możliwe linie analizy, w zależności od tego, czy uznaje się, że JD jest podmiotem prawa do równego traktowania (wariant pierwszy), czy też uważa się, że to jego dwie córki są podmiotami tego prawa (wariant drugi).
1) Wariant pierwszy: art. 7 rozporządzenia nr 492/2011 jako podstawa przysługującego JD prawa do równego traktowania
60. Jak wskazano w sposób wystarczający, JD posiada pochodne prawo pobytu od prawa pobytu swoich córek na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011.
61. Rozporządzenie nr 492/2011 zawiera szczególne wyrażenie ustanowionej w art. 18 TFUE zasady równego traktowania w swoim art. 7 ust. 2, który przewiduje, że pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego korzysta na terytorium innych państw członkowskich z takich samych przywilejów socjalnych jak pracownicy krajowi.
62. Nie można jednak pominąć faktu, że ów art. 7 rozpoczyna sekcję 2 rozporządzenia nr 492/2011, zatytułowaną „Zatrudnienie i równość traktowania”. Tym bardziej nie można pominąć faktu, że jej treść odnosi się wyraźnie do „pracownika”, którym JD już nie jest.
63. Niemniej jednak nie należy wykluczać szerokiej wykładni tego przepisu. Prawdą jest, że art. 7 rozporządzenia nr 492/2011 nie odnosi się, jak czyni to art. 10 tego rozporządzenia, do obywatela państwa członkowskiego, który jest lub był pracownikiem; niemniej jednak z brzmienia art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 wynika, że zapewniona ochrona wykracza poza sam okres zatrudnienia tego pracownika, a być może poza okres, w którym posiada on właśnie taki status. Dla przypomnienia, art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 ustanawia prawo do równego traktowania „w szczególności [w zakresie] warunków […] zwolnienia [lub] w przypadku utraty pracy, […] ponownego zatrudnienia”(49).
64. Ponadto, o ile z orzecznictwa Trybunału wynika, że obywatele Unii, którzy przemieszczają się wyłącznie w celu poszukiwania pracy, nie mogą powoływać się na zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, o tyle ci, którzy już uzyskali dostęp do rynku pracy, mogą natomiast powoływać się na tę zasadę(50).
65. W niniejszej sprawie uznanie prawa do równego traktowania ze względu na fakt, że wnioskodawca jest byłym pracownikiem – a nie obywatelem, który przemieścił się na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego wyłącznie w celu poszukiwania tam pracy, nigdy nie uzyskując w rzeczywistości dostępu do rynku pracy – umożliwia nierozszerzanie prawa do pomocy społecznej na każdego obywatela, który w przeciwnym razie mógłby poprzestać na korzystaniu ze swobody przemieszczania się w innym państwie członkowskim, nie poszukując tam nigdy zatrudnienia, a następnie objąć natychmiast nauczaniem szkolnym swoje dzieci w tym państwie, tak aby skorzystać, do czasu zakończenia uczęszczania przez nie do szkoły, z prawa pobytu i pomocy społecznej zapewnionej w przyjmującym państwie członkowskim(51).
66. Innymi słowy, proponowana wykładnia art. 7 rozporządzenia nr 492/2011 nakładałaby wprawdzie na państwa członkowskie obowiązek udzielenia pomocy byłym pracownikom, którzy przechodzą okres braku aktywności zawodowej, zachowując jednak prawo tych państw do odmowy takiej pomocy obywatelom Unii korzystającym z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, decydując się przy tym na pozostanie nieaktywnymi, i którzy w związku z tym nie mogą powoływać się na ochronę przewidzianą w tym przepisie. Taka wykładnia jest ponadto możliwa ze względu na autonomię regulacyjną między rozporządzeniem nr 492/2011 a dyrektywą 2004/38.
67. Trzeba jeszcze upewnić się, że dyskryminacja nie może być uzasadniona(52). W tym względzie, o ile zasadność celu realizowanego przez ustawodawcę niemieckiego nie budzi wątpliwości, zważywszy, że odpowiada on celowi realizowanemu przez prawodawcę Unii, o tyle wspomniana dyskryminacja nie zdaje testu proporcjonalności, ponieważ art. 7 ust. 1 zdanie drugie pkt 2 lit. c) SGB II prowadzi do systematycznego wykluczania wszystkich obywateli posiadających prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, bez uwzględnienia w żaden sposób indywidualnej sytuacji tego obywatela, a w szczególności więzi łączących go z rynkiem pracy przyjmującego państwa członkowskiego oraz charakteru i intensywności więzi łączących go ze społeczeństwem tego państwa.
68. Z takiej analizy wynika zatem, że wykładni art. 7 ust. 2 i art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 należy dokonywać w ten sposób, że prawo do równego traktowania w zakresie dostępu do przywilejów socjalnych takich jak świadczenia z tytułu podstawowej ochrony socjalnej przysługuje byłemu pracownikowi migrującemu, którego dzieci uczęszczają do szkoły w przyjmującym państwie członkowskim i któremu przysługuje prawo pobytu na podstawie art. 10 wspomnianego rozporządzenia.
2) Wariant drugi: prawo dostępu do kształcenia jako podstawa prawa do równego traktowania w zakresie dostępu do pomocy społecznej
69. Moim zdaniem można również dojść do takiego samego wniosku – wniosku dotyczącego prawa dostępu JD i jego dwóch córek do spornych świadczeń – koncentrując się tym razem na prawach dzieci.
70. Zgodnie z przywołanym wcześniej orzecznictwem Trybunału art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 nie może być interpretowany w sposób ścisły i należy zapewnić jego skuteczność (effet utile); z kolei rozporządzenie należy interpretować w świetle wymogu poszanowania życia rodzinnego przewidzianego w art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
71. Co pozostawałoby w tych okolicznościach z prawa dostępu do kształcenia, co do którego wszyscy są zgodni, że obydwie córki JD z takiego prawa korzystają, gdyby prawo dostępu do omawianych świadczeń – w odniesieniu do nich i ich ojca – zostało zanegowane?
72. Z konceptualnego punktu widzenia jestem gotów przyznać, że prawo pobytu niekoniecznie pokrywa się z prawem dostępu do tych świadczeń. Jednakże z funkcjonalnego punktu widzenia, jakie faktyczne – skuteczne – znaczenie zostałoby nadane orzecznictwu Trybunału, na tyle dbałemu o los dzieci pracowników migrujących i w sytuacji gdy prawo pobytu rodzica, który sprawuje nad nimi pieczę, nie jest uzależnione od warunku posiadania wystarczających środków lub pełnego ubezpieczenia zdrowotnego, gdyby tenże sam Trybunał musiał obecnie orzec, że ów rodzic, którego obecność jest niezbędna, aby dzieci uczęszczały do szkoły, nie miał prawa ubiegać się o państwową pomoc społeczną?
73. Byłoby złudzeniem, fikcją prawną uznawanie, że prawo dostępu do kształcenia jest skuteczne jedynie z tego powodu, że rodzicowi sprawującemu pieczę nad dziećmi przysługuje prawo pobytu, w stytuacji gdy prawu temu nie towarzyszy również pomoc społeczna. Zwracam się zatem do Trybunału właśnie o poczynienie stanowczego w tym względzie kroku.
74. Artykuł 10 rozporządzenia nr 492/2011 przewiduje prawo dostępu do kształcenia „na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa [członkowskiego]”(53). Jeżeli ubodzy rodzice uczęszczającego do szkoły dziecka, będący obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, mają prawo dostępu do pomocy społecznej w celu zagwarantowania temu dziecku godnych warunków życia i nauki w szkole i, pośrednio, najbliższej rodzinie dziecka, a także zważywszy, że stan ubóstwa jest w sposób oczywisty przeszkodą w dostępie do kształcenia każdego dziecka, to prawo do pomocy społecznej należy interpretować jako będące częścią „warunków”, o których mowa w art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, pod rygorem pozbawienia tego dziecka przyznanego mu przez ustawodawcę prawa(54).
75. Taka wykładnia zapewnia zatem skuteczność (effet utile) art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, jak wymaga tego orzecznictwo Trybunału. Wydaje się ona ponadto w pełni spójna z pierwotnym celem tego rozporządzenia, którym jest zapewnienie swobodnego przepływu pracowników. W istocie, który to pracownik opuściłby swoje państwo pochodzenia, usiłowałby jak najlepiej, w tym z gospodarczego punktu widzenia, zintegrować się ze społeczeństwem przyjmującego państwa członkowskiego i objąć tam nauczaniem szkolnym swoje dzieci, gdyby wiedział, że jeśli jego sytuacja stanie się mniej komfortowa, nie mogąc liczyć na solidarność państwa członkowskiego, które go przyjęło, musiałby koniecznie powrócić do swojego państwa pochodzenia i wykluczyć swoje dzieci z systemu pedagogicznego i językowego, w którym były dotychczas zintegrowane? Wykładnia ta wydaje się poza tym zgodna z orzecznictwem Trybunału nieuzależniającym prawo pobytu dzieci i rodzica sprawującego nad nimi pieczę od obowiązku przestrzegania warunku niezależności finansowej(55).
76. Z tych samych przywołanych wcześniej(56) powodów dyskryminacja wprowadzona przez art. 7 ust. 1 zdanie drugie pkt 2 lit. c) SGB II nie wydaje mi się uzasadniona.
77. Na tym etapie analizy skłaniam się zatem do uznania, że art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 należy interpretować w ten sposób, że dzieciom posiadającym prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, a także rodzicowi sprawującemu faktyczną pieczę nad tymi dziećmi, należy przyznać prawo dostępu do świadczeń z tytułu podstawowej ochrony socjalnej.
3. Uwagi uzupełniające
78. Powyższa analiza, która przyjmuje art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 jako dominujący element rozumowania przeprowadzonego w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest zatem moim zdaniem główną drogą do osiągnięcia tego celu. Dla kompletności wywodu chciałbym jednak poczynić jeszcze kilka refleksji dotyczących, po pierwsze, rozporządzenia nr 883/2004, a następnie, po drugie, art. 18 TFUE. Jednakże z uwagi na to, że refleksje te zostaną przedstawione jedynie pomocniczo, analiza ta stanie się z pewnością szybsza.
79. W odniesieniu do rozporządzenia nr 883/2004 wskazałem już, że świadczenia z tytułu podstawowej ochrony socjalnej, o których mowa, wchodzą w zakres stosowania tego rozporządzenia, a jego art. 4 ustanawia prawo do równego traktowania osób, w odniesieniu do których stosuje się to rozporządzenie, chyba że rozporządzenie stanowi inaczej. Z brzmienia drugiego pytania prejudycjalnego wynika, że JD należy uznać za osobę objętą systemem zabezpieczenia społecznego przyjmującego państwa członkowskiego lub systemem jego świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. Chociaż określenie przesłanek materialnych przyznania świadczeń takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym należy do ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego(57), to jednak państwa członkowskie, przyznając takie świadczenia, są zobowiązane do przestrzegania zasady równego traktowania. Trybunał przyznał już, że państwa członkowskie mogą zdecydować o przyznaniu świadczeń socjalnych wyłącznie obywatelom Unii, którzy spełniają warunki pobytu na mocy dyrektywy 2004/38(58) i że państwa te mogą wykluczyć możliwość korzystania ze świadczeń przez obywateli Unii w okresie trzech pierwszych miesięcy ich pobytu w przyjmującym państwie członkowskim lub przez obywateli, których pobyt opiera się wyłącznie na art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38. Zakładając nawet, że z tego orzecznictwa można by wywieść troskę o zachowanie spójności art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 z art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, w tym sensie, że skuteczność drugiego z nich wymagałaby ograniczenia pierwszego, to tak wyrażone rozumienie tych przepisów, nie może mieć w każdym razie miejsca w przypadku takim jak sytuacja JD, w którym prawo pobytu nie jest już oparte na dyrektywie 2004/38 lub nie jest już oparte wyłącznie na tej dyrektywie, lecz jest oparte na art. 10 rozporządzenia nr 492/2011. Równe traktowanie w zakresie dostępu do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, takich jak podstawowe świadczenia socjalne, może zatem równie dobrze być uzasadnione, w odniesieniu do obywatela Unii takiego jak JD, któremu ponadto przysługuje prawo pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011, na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 883/2004.
80. Wreszcie z uwagi na to, iż uznałem, że na pytania, które zadał sąd odsyłający, można udzielić odpowiedzi, dokonując wykładni rozporządzenia nr 492/2011, które zawiera szczególną odmianę zasady niedyskryminacji ustanowionej w sposób ogólny w art. 18 TFUE, autonomiczna analiza tego ostatniego nie wydaje mi się w konsekwencji konieczna(59).
IV. Wnioski
81. Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał odpowiedział w następujący sposób na pytania prejudycjalne przedłożone przez Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (krajowy sąd ds. socjalnych dla Nadrenii Północnej-Westfalii, Niemcy):
1) Świadczenia z tytułu podstawowej ochrony socjalnej, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, stanowią przywileje socjalne w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii.
2) Artykuł 24 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG nie reguluje kwestii stosowania zasady równego traktowania do obywatela Unii korzystającego z prawa pobytu na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 492/2011.
3) Artykuł 7 ust. 2 i art. 10 rozporządzenia nr 492/2011 należy interpretować w ten sposób, że prawo do równego traktowania w zakresie dostępu do przywilejów socjalnych, takich jak świadczenia z tytułu podstawowej ochrony socjalnej, należy przyznać byłemu pracownikowi migrującemu, którego dzieci uczęszczają do szkoły w przyjmującym państwie członkowskim i któremu przysługuje prawo pobytu na podstawie art. 10 wspomnianego rozporządzenia.
4) Artykuł 10 rozporządzenia nr 492/2011 należy interpretować w ten sposób, że dzieciom posiadającym prawo pobytu na podstawie rzeczonego art. 10 oraz rodzicowi sprawującemu faktyczną pieczę nad tymi dziećmi należy przyznać prawo dostępu do świadczeń z tytułu podstawowej ochrony socjalnej.