ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (štvrtá rozšírená komora)
zo 4. decembra 2018 (*)
„Verejná služba – Úradníci a zmluvní zamestnanci – Reforma služobného poriadku z 1. januára 2014 – Článok 6 prílohy X služobného poriadku – Nové ustanovenia týkajúce sa riadnej dovolenky za kalendárny rok uplatniteľné na úradníkov pôsobiacich v tretích krajinách – Námietka nezákonnosti – Účel dovolenky za kalendárny rok“
Vo veci T‑518/16,
Francisco Carreras Sequeros, úradník Európskej komisie, bydliskom v Addis‑Abeba (Etiópia), a ďalší úradníci a zamestnanci Európskej komisie, ktorých mená sú uvedené v prílohe(1), v zastúpení: S. Orlandi a T. Martin, advokáti,
žalobcovia,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: pôvodne J. Currall a G. Gattinara, neskôr M. Gattinara a A.‑C. Simon, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú podporuje
Európsky parlament, v zastúpení: J. Steele a E. Taneva, splnomocnení zástupcovia,
a
Rada Európskej únie, v zastúpení: pôvodne M. Bauer a M. Veiga, neskôr M. Bauer a R. Meyer, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastníci konania,
ktorej predmetom je návrh založený na článku 270 ZFEÚ a smerujúci k zrušeniu rozhodnutí, ktorými sa znižuje počet dní dovolenky žalobcov za kalendárny rok s účinnosťou od roku 2014,
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá rozšírená komora),
v zložení: predseda komory H. Kanninen, sudcovia J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín (spravodajca) a I. Reine,
tajomník: M. Marescaux, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 21. novembra 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
I. Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Žalobcovia, pán Francisco Carreras Sequeros a ďalšie osoby, ktorých mená sú uvedené v prílohe, sú úradníkmi alebo zmluvnými zamestnancami Európskej komisie. Všetky tieto osoby boli vyslané do tretích krajín, a to už pred 1. januárom 2014.
2 Podľa článku 57 prvého odseku Služobného poriadku úradníkov Európskej únie (ďalej len „služobný poriadok“), analogicky uplatniteľného na zmluvných zamestnancov podľa článkov 16 a 91 Podmienok zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie (ďalej len „PZOZ“), úradníci a zamestnanci majú v každom kalendárnom roku nárok na riadnu dovolenku trvajúcu najmenej 24 pracovných dní a najviac 30 pracovných dní za kalendárny rok, v súlade s predpismi, ktoré sa ustanovia na základe spoločnej dohody menovacích orgánov inštitúcií Únie, po porade s Výborom pre služobný poriadok. Podľa tohto ustanovenia bol počet dní dovolenky za kalendárny rok stanovený na 24 dní, ku ktorým sa pridávajú ďalšie dni dovolenky priznané v závislosti od veku a platovej triedy v maximálnom rozsahu vyššie uvedených 30 dní.
3 Príloha X služobného poriadku však obsahuje osobitné a mimoriadne ustanovenia uplatňujúce sa na úradníkov pôsobiacich v tretích krajinách. Podľa článku 118 PZOZ sa niektoré z týchto ustanovení uplatňujú obdobne na zmluvných zamestnancov, ktorí sa nachádzajú v rovnakej situácii. Je to tak v prípade článku 6 uvedenej prílohy.
4 Článok 6 prílohy X služobného poriadku v jeho znení pred nadobudnutím účinnosti nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 1023/2013 z 22. októbra 2013, ktorým sa mení služobný poriadok a PZOZ (Ú. v. EÚ L 2013, 287, s. 15), ustanovoval, pokiaľ ide o zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách:
„Úradník bude mať každý kalendárny rok nárok na riadnu dovolenku v rozsahu tri a pol pracovného dňa za každý mesiac služby.“
5 V bode 27 odôvodnenia nariadenia č. 1023/2013 však normotvorca Únie uviedol nasledujúce:
„Je vhodné modernizovať pracovné podmienky pre zamestnancov zamestnaných v tretích krajinách a zabezpečiť ich väčšiu nákladovú činnosť pri súčasnom vytváraní úspor nákladov. Mal by sa tiež upraviť nárok na riadnu dovolenku a mala by sa ustanoviť možnosť zahrnúť širokú škálu parametrov na stanovenie príspevku na životné podmienky bez toho, aby to malo vplyv na celkový cieľ vytvárania úspor nákladov. Mali by sa prehodnotiť podmienky poskytovania príspevku na ubytovanie s cieľom lepšie zohľadniť miestne podmienky a znížiť administratívnu záťaž.“
6 S účinnosťou od 1. januára 2014 článok 1 bod 70 písm. a) nariadenia č. 1023/2013, článok 6 prílohy X služobného poriadku (ďalej len „nový článok 6 prílohy X služobného poriadku“) stanovuje, pokiaľ ide o úradníkov pôsobiacich v tretích krajinách nasledujúce:
„Úradník má za každý kalendárny rok nárok na riadnu dovolenku v trvaní dvoch pracovných dní za každý mesiac služby.
Bez ohľadu na prvý odsek tohto článku úradníci už vyslaní do tretej krajiny k 1. januáru 2014 majú nárok na:
– tri pracovné dni od 1. januára 2014 do 31. decembra 2014;
– dva a pol pracovného dňa od 1. januára 2015 do 31. decembra 2015.“
7 Osobné spisy žalobcov boli aktualizované tak, aby zohľadnili nový článok 6 druhý odsek prvú zarážku prílohy X služobného poriadku, a žalobcom bol priznaný nárok na 36 pracovných dní dovolenky za kalendárny rok 2014 v porovnaní so 42 pracovnými dňami v predchádzajúcom roku.
8 Žalobcovia podali sťažnosti v období medzi 17. februárom a 13. marcom 2014. Tieto sťažnosti boli v závislosti od jednotlivých prípadov zamietnuté menovacím orgánom alebo orgánom oprávneným uzatvárať pracovné zmluvy (ďalej len „príslušný orgán“) rozhodnutiami z 23. mája 2014, pričom všetky mali rovnaké znenie.
II. Konanie a návrhy účastníkov konania
9 Návrhom podaným do kancelárie Súdu pre verejnú službu Európskej únie 2. septembra 2014 žalobcovia podali túto žalobu, ktorá bola zapísaná pod číslom F‑88/14.
10 Rozhodnutím z 10. novembra 2014 sa Súd pre verejnú službu rozhodol prerušiť konanie v prejednávanej veci až do vydania právoplatného rozhodnutia vo veciach T‑17/14, U4U a i./Parlament a Rada a T‑23/14, Bos a i./Parlament a Rada.
11 Podaniami doručenými do kancelárie Súdu pre verejnú službu 29. októbra 2014 a 5. februára 2015 Rada Európskej únie a Európsky parlament podali návrh na vstup vedľajšieho účastníka do tohto konania na podporu návrhov Komisie.
12 V súlade s článkom 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2016/1192 zo 6. júla 2016 o prenesení právomocí rozhodovať v prvom stupni spory medzi Európskou úniou a jej zamestnancami (Ú. v. EÚ L 200, 2016, s. 137) bola táto vec postúpená Všeobecnému súdu tak, ako sa nachádzala k 31. augustu 2016, a od tohto dátumu musí byť prejednaná v súlade s Rokovacím poriadkom Všeobecného súdu. Táto vec bola zapísaná do registra pod číslom T‑518/16 a pridelená štvrtej komore.
13 Vo veciach, do rozhodnutia ktorých bolo konanie prerušené, bol vydaný rozsudok z 15. septembra 2016, U4U a i./Parlament a Rada (T‑17/14, neuverejnený, EU:T:2016:489) a uznesenie z 11. novembra 2014, Bos a i./Parlament a Rada (T‑23/14, neuverejnené, EU:T:2014:956). Tento rozsudok a toto uznesenie neboli predmetom odvolania, a preto sú právoplatné.
14 Rozhodnutím Všeobecného súdu zo 6. marca 2017 bolo Rade a Parlamentu umožnené vstúpiť do tohto konania ako vedľajší účastník konania.
15 Na návrh štvrtej komory Všeobecný súd 20. septembra 2017 rozhodol podľa článku 28 rokovacieho poriadku o postúpení veci rozšírenému rozhodovaciemu zloženiu.
16 Na návrh sudcu spravodajcu Všeobecný súd (štvrtá rozšírená komora) rozhodol 18. októbra 2017 o začatí ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 89 rokovacieho poriadku vyzval účastníkov konania, aby pred pojednávaním odpovedali na písomné otázky. Účastníci konania vyhoveli žiadosti Všeobecného súdu v stanovenej lehote.
17 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky položené Všeobecným súdom boli vypočuté na pojednávaní 21. novembra 2017.
18 Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
– rozhodol a vyhlásil, že nový článok 6 prílohy X služobného poriadku je nezákonný,
– zrušil rozhodnutia, ktorými sa skracujú ich dovolenky za kalendárny rok „s účinnosťou od [roku] 2014“,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
19 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
20 Parlament navrhuje, aby Všeobecný súd žalobu zamietol.
21 Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:
– vyhlásil námietku nezákonnosti týkajúcu sa nového článku 6 prílohy X služobného poriadku za nedôvodnú,
– zamietol žalobu.
III. Právny stav
A. O prvom bode žalobných návrhov, ktorým sa navrhuje, aby Všeobecný súd vyhlásil nový článok 6 prílohy X služobného poriadku za nezákonný
22 Vo svojom prvom bode žalobných návrhov žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd vyhlásil nový článok 6 prílohy X služobného poriadku za nezákonný.
23 Komisia a Parlament sa domnievajú, že konštatovanie nezákonnosti po preskúmaní námietky nezákonnosti môže mať len incidenčnú povahu a nemôže byť obsiahnuté vo výroku rozsudku, takže prvý bod žalobného návrhu žalobcov je ako taký neprípustný.
24 Je pravda, že súd Únie nevydáva zásadné konštatovania vo výroku svojich rozsudkov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. decembra 2004, De Nicola/BEI, T‑120/01 a T‑300/01, EU:T:2004:367, body 136 a 137). V prejednávanej veci je však zrejmé, že prvý bod žalobného návrhu treba chápať tak, že sa nelíši od druhého bodu žalobného návrhu, keďže ako uvádzajú Komisia a Parlament, žalobcovia sa v podstate odvolávajú incidenčne na nezákonnosť nového článku 6 prílohy X služobného poriadku na podporu návrhu na zrušenie rozhodnutí, ktorými sa skracuje ich dovolenka za kalendárny rok „s účinnosťou od [roku] 2014“.
B. O druhom bode žalobných návrhov na zrušenie rozhodnutí o skrátení doby dovolenky žalobcov za kalendárny rok „s účinnosťou od [roku] 2014“
1. O predmete druhého bodu žalobných návrhov
25 V druhom bode žalobných návrhov žalobcovia navrhujú zrušenie rozhodnutí, ktorými bol znížený ich nárok na platenú dovolenku za kalendárny rok „s účinnosťou od [roku] 2014“.
26 V odpovedi na opatrenia na zabezpečenie priebehu konania uvedené v bode 16 vyššie však žalobcovia spresnili, že žaloba podaná v roku 2014 sa má v skutočnosti chápať tak, že smeruje proti rozhodnutiam, ktorými sa znižuje počet dní riadnej dovolenky za kalendárny rok v uvedenom roku (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) a že sa netýka zákonnosti rozhodnutí prijatých v danej oblasti v rokoch 2015 a 2016.
2. O dôsledkoch obmedzenia predmetu žaloby na námietky nezákonnosti vznesené žalobcami
27 Vzhľadom na to, že napadnuté rozhodnutia stanovili iba počet dní dovolenky za rok 2014, vzniká otázka, či je možné, aby žalobcovia predložili, tak ako to urobili, žalobné dôvody založené na námietkach nezákonnosti smerujúce nielen proti novému článku 6 druhému odseku prvej zarážke prílohy X služobného poriadku, týkajúceho sa dovolenky za kalendárny rok, ale tiež proti prvému odseku tohto článku, ktorý stanovuje počet dní dovolenky za kalendárny rok, počnúc rokom 2016.
28 V odpovedi na opatrenie na zabezpečenie priebehu konania, uvedené v bode 16 vyššie, žalobcovia tvrdili, že majú právny záujem namietať nezákonnosť celého článku 6 prílohy X služobného poriadku a že prechodné obdobie stanovené v druhom odseku prvej zarážke nemožno oddeliť od prvého odseku, podľa ktorého úradníci a zamestnanci pôsobiaci v tretích krajinách budú mať odteraz nárok len na 24 dní dovolenky za rok.
29 Komisia a Rada naopak zastávali názor, že vznesené námietky nezákonnosti sa mohli týkať len nového článku 6 druhého odseku prvej zarážky prílohy X služobného poriadku, pretože námietka nezákonnosti nepredstavuje autonómne právo na podanie žaloby a môže sa teda uplatniť len incidenčne s obmedzeným predmetom žaloby.
30 Podľa ustálenej judikatúry je námietka nezákonnosti vznesená incidenčne podľa článku 277 ZFEÚ pri napadnutí zákonnosti rozhodnutia prípustná len v prípade, že medzi sporným aktom a právnou normou existuje spojitosť, ktorej údajná nezákonnosť sa namieta. V rozsahu, v akom článok 277 ZFEÚ nemá za cieľ umožniť účastníkovi konania napadnúť uplatniteľnosť akéhokoľvek všeobecného aktu v prospech akejkoľvek žaloby, musí byť rozsah námietky nezákonnosti obmedzený na to, čo je nevyhnutné na vyriešenie sporu (pozri rozsudok z 12. júna 2015, Health Food Manufacturers’ Association a i./Komisia, T‑296/12, EU:T:2015:375, bod 170 a citovanú judikatúru). Z toho vyplýva, že všeobecný akt, ktorého nezákonnosť sa namieta, musí byť priamo alebo nepriamo uplatniteľný na vec, ktorá je predmetom žaloby a musí existovať priama právna súvislosť medzi napadnutým individuálnym rozhodnutím a dotknutým všeobecným aktom (rozsudky z 15. marca 2017, Fernández González/Komisia, T‑455/16 P, neuverejnený, EU:T:2017:169, bod 34, a z 22. novembra 2017, von Blumenthal a i./EIB, T‑558/16, EU:T:2017:827, bod 71).
31 Článok 277 ZFEÚ sa však má vykladať dostatočne široko, aby sa zabezpečilo účinné preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií všeobecnej povahy v prospech osôb, ktoré nemôžu podať priamu žalobu proti takýmto aktom (rozsudky z 26. októbra 1993, Reinarz/Komisia, T‑6/92 a T‑52/92, EU:T:1993:89, bod 56, a z 21. októbra 2010, Agapiou Joséphidès/Komisia a EACEA, T‑439/08, neuverejnený, EU:T:2010:442 bod 50). Okrem toho pôsobnosť tohto článku sa musí rozšíriť na tie akty inštitúcií, ktoré boli relevantné pre prijatie rozhodnutia, ktoré je predmetom žaloby o neplatnosť (rozsudky zo 4. marca 1998, De Abreu/Súdny dvor, T‑146/96, EU:T:1998:50, bod 27, a z 2. októbra 2001, Martinez a i./Parlament, T‑222/99, T‑327/99 a T‑329/99, EU:T:2001:242, bod 135), v tom zmysle, že uvedené rozhodnutie spočíva v podstate na týchto aktoch (rozsudok z 12. júna 2015, Health Food Manufacturers’ Association a i./Komisia, T‑296/12, EU:T:2015:375, bod 172), hoci dané akty nepredstavujú formálne právny základ tohto rozhodnutia (rozsudky z 2. októbra 2001, Martinez a i./Parlament, T‑222/99, T‑327/99 a T‑329/99, EU:T:2001:242, bod 135; z 20. novembra 2007, Ianniello/Komisia, T‑308/04, EU:T:2007:347, bod 33, a z 2. októbra 2014, Spraylat/ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, bod 25).
32 V prejednávanej veci mali žalobcovia podľa článku 6 prílohy X služobného poriadku, v znení platnom pred nadobudnutím účinnosti článku 1 bod 70 písm. a) nariadenia č. 1023/2013, nárok na 42 dní dovolenky v roku 2013. V roku 2014, v čase podania žaloby, mali podľa nového článku 6 druhého odseku prvej zarážky prílohy X služobného poriadku nárok už len na 36 dní dovolenky za kalendárny rok. V roku 2015 mali mať žalobcovia podľa druhej zarážky druhého odseku uvedeného článku nárok už len na 30 dní dovolenky za kalendárny rok. Nakoniec v roku 2016 mali mať žalobcovia podľa prvého odseku nového článku 6 prílohy X služobného poriadku nárok v podstate len na 24 dní dovolenky za kalendárny rok.
33 To znamená, že príslušný orgán nemá žiadny priestor na voľnú úvahu pri určovaní počtu dní dovolenky za kalendárny rok. Z kontextuálneho a systematického výkladu nového článku 6 prílohy X služobného poriadku navyše vyplýva, že prvá zarážka druhého odseku, ktorá je priamo uplatniteľná na napadnuté rozhodnutia, bola prechodným ustanovením, zatiaľ čo prvý odsek uvedeného článku zavádza nový konečný režim týkajúci sa dovolenky za kalendárny rok pre úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách.
34 Je teda potrebné pripomenúť, že zo samotnej povahy prechodného obdobia vyplýva, že ide o postupný prechod z jedného režimu do iného (rozsudky zo 6. júla 2017, Bodson a i./EIB, T‑508/16, neuverejnený, EU:T:2017:469, bod 117, a z 12. februára 2014, Bodson a i./EIB, F‑83/12, EU:F:2014:15, bod 139), s cieľom vyriešiť problémy spojené so zavedením nového režimu alebo s cieľom predísť náhlej zmene predchádzajúceho režimu.
35 Vzhľadom na prepojenie medzi prechodnými ustanoveniami a konečnými ustanoveniami, pričom prechodné ustanovenia nemôžu existovať bez konečných, je v prejednávanej veci s ohľadom na neexistenciu voľnej úvahy príslušného orgánu nutné domnievať sa, že medzi napadnutými rozhodnutiami a novým článkom 6 prvým odsekom prílohy X služobného poriadku existuje priama právna súvislosť, a keďže je tento prvý odsek výsledkom nového článku 6 druhého odseku prvej zarážky prílohy X služobného poriadku, je prinajmenšom nepriamo uplatniteľný na uvedené rozhodnutia, pretože bol relevantný pre ich prijatie v rozsahu, v akom boli tieto rozhodnutia založené najmä na tomto ustanovení, aj keď formálne nepredstavovalo ich právny základ.
36 Napadnuté rozhodnutia preto predstavujú vo vzťahu k žalobcom prvé uplatnenie nového článku 6 prílohy X služobného poriadku v dôsledku čoho majú od roku 2016 nárok len na 24 dní dovolenky.
37 Komisia však na pojednávaní tvrdila, že v čase podania žaloby v roku 2014 bolo uplatnenie nového článku 6 prvého odseku prílohy X služobného poriadku od roku 2016 na žalobcov len hypotetické.
38 Je pravda, že z odpovedí žalobcov na opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, uvedené v bode 16 vyššie, vyplýva, že dvaja zo žalobcov pôsobili v Bruseli (Belgicko). Z toho však v žiadnom prípade nevyplýva, že uplatnenie nového článku 6 prvého odseku prílohy X služobného poriadku na žalobcov od roku 2016 bolo v roku 2014 hypotetické. Okrem skutočnosti, že jedna z dotknutých osôb pôsobí v Bruseli len od 1. septembra 2017, malo sa na nich ako na úradníkov alebo zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách v rámci GR pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj vyššie uvedené ustanovenie uplatniť.
39 Je preto potrebné dospieť k záveru, že hoci sú napadnuté rozhodnutia formálne založené na prechodnom ustanovení, ktoré sa týka len roku 2014 a ktoré je obsiahnuté v prvej zarážke druhého odseku nového článku 6 prílohy X služobného poriadku, žalobcovia sú oprávnení napadnúť prostredníctvom námietky tiež zákonnosť konečného režimu dovolenky za kalendárny rok stanoveného v prvom odseku uvedeného článku.
3. O žalobných dôvodoch
a) Úvodná poznámka
40 Žalobcovia vo svojej žalobe uviedli, že nový článok 6 prílohy X služobného poriadku je v rozpore s osobitnou povahou a účelom práva na platenú dovolenku za kalendárny rok, všeobecnou zásadou rovnosti zaobchádzania, zásadou právnej istoty a článkom 10 služobného poriadku.
41 Vzhľadom na rozsudok z 15. septembra 2016, U4U a i./Parlament a Rada (T‑17/14, neuverejnený, EU:T:2016:489), však žalobcovia vzali žalobný dôvod založený na porušení článku 10 služobného poriadku späť.
42 Okrem toho, v odpovedi na otázku položenú Všeobecným súdom žalobcovia uviedli, že tretí žalobný dôvod založený na porušení zásady právnej istoty sa má chápať tak, že je založený na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery.
43 Nakoniec, argumenty uvedené v žalobe obsahujú úvahy o práve na rešpektovanie súkromného a rodinného života, ktoré je potrebné považovať za samostatný žalobný dôvod.
44 Všeobecnému súdu boli v konečnom dôsledku predložené štyri žalobné dôvody založené na porušení:
– osobitnej povahy a účelu práva na dovolenku za kalendárny rok,
– všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania,
– zásady ochrany legitímnej dôvery,
– práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života.
b) O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení osobitnej povahy a účelu práva na dovolenku za kalendárny rok
1) Tvrdenia účastníkov konania
45 Na základe judikatúry Súdneho dvora, a najmä rozsudku z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), žalobcovia tvrdia, že právo na dovolenku za kalendárny rok je v podstate sociálnym právom Únie, ktoré má osobitný význam. V súčasnosti je toto právo zakotvené v článku 31 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) a je zaručené okrem iného článkom 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/88/ES zo 4. novembra 2003 o niektorých aspektoch organizácie pracovného času (Ú. v. EÚ L 299, 2003, s. 9). Žalobcovia zdôrazňujú, že podľa judikatúry má toto právo dvojaký účel, a to jednak umožniť pracovníkovi odpočinúť si od vykonávania úloh, ktoré mu boli zverené, a jednak poskytnúť mu čas na oddych a zotavenie sa. Výhodnejšie pravidlá v oblasti dovolenky za kalendárny rok, ktoré sa vzťahujú na úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, mali za cieľ kompenzovať nevýhody súvisiace s osobitnými alebo dokonca zložitými životnými podmienkami v mieste výkonu práce.
46 Z judikatúry a z bodu 4 odôvodnenia smernice 2003/88 v tejto súvislosti vyplýva, že zlepšenie bezpečnosti, hygieny a ochrany zdravia pracovníkov pri práci je cieľom, ktorý by sa nemal podriaďovať čisto ekonomickým úvahám. Zníženie nároku na dovolenku za kalendárny rok úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách však bolo v bode 27 odôvodnenia nariadenia č. 1023/2013 odôvodnené takýmto cieľom, a síce zlepšením nákladovej činnosti takýchto zamestnancov a potrebou vytvárania úspor. Navyše skutočnosť, že toto zníženie bolo odôvodnené tiež záujmom služby, najmä záujmom malých zastúpení, ktorých riadnu prevádzku údajne narušili mnohé absencie zamestnancov, je nepodloženým tvrdením, ktoré neplatí vo všetkých prípadoch. Cieľ modernizácie pracovných podmienok údajne okrem toho súvisí s vývojom dopravných a komunikačných prostriedkov, na ktorý poukázali Komisia a Parlament, tiež nemôže odôvodniť sporné zníženie, pretože táto argumentácia by viedla k postupnému zániku nároku na dovolenku za kalendárny rok bez ohľadu na jeho účel.
47 Navyše skutočnosť, že počet dní dovolenky za kalendárny rok stanovený novým článkom 6 prílohy X služobného poriadku zostáva vyšší ako ich počet stanovený v článku 7 smernice 2003/88, neznamená, že by tento nový článok zabezpečoval primeranú ochranu pracovných podmienok, zdravia a bezpečnosti žalobcov. Smernica 2003/88 má totiž iba zabezpečiť minimálnu úroveň ochrany. Ďalej článok 23 uvedenej smernice obsahuje ustanovenie o zákaze zníženia úrovne právnej ochrany, z ktorého vyplýva, že zníženie počtu dní dovolenky nemôže byť odôvodnené jednoducho tým, že tento počet zostáva aj naďalej vyšší než ich počet stanovený vo vyššie uvedenom článku 7.
48 V každom prípade zhoršenie pracovných podmienok žalobcov by neprimerane ovplyvnilo ich pracovný život a zdravie.
49 Normotvorca mal nakoniec napriek svojej širokej miere voľnej úvahy posúdiť následky zníženia počtu dní dovolenky za kalendárny rok na zdravie a bezpečnosť úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, pretože z praxe vyplynula domnienka, že práca vykonávaná v tretích krajinách je vyčerpávajúcejšia ako práca vykonávaná v sídlach inštitúcií. Normotvorca mal takisto dostatočne odôvodniť zhoršenie pracovných podmienok dotknutých osôb. Takéto posúdenie a odôvodnenie však v prejednávanej veci chýbajú.
50 Komisia na základe argumentácie, s ktorou sa stotožňuje Parlament a Rada, v každom prípade odmieta relevantnosť rozsudku z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570).
51 Komisia, Parlament a Rada tiež poznamenávajú, že normotvorca v bode 14 odôvodnenia smernice 2003/88 predpokladal, že „určité normy ustanovené v ostatných nástrojoch spoločenstva“ môžu mať prednosť pred ustanoveniami tejto smernice. Je to tak v prípade nového článku 6 prílohy X služobného poriadku. Navyše počet dní dovolenky za kalendárny rok stanovený týmto článkom zostáva aj naďalej vyšší než počet dní dovolenky „v trvaní najmenej štyroch týždňov“, ktorý je stanovený ako minimálna doba dovolenky v článku 7 smernice 2003/88. Nový článok 6 prílohy X služobného poriadku teda podľa vyššie uvedených orgánov nezasahuje do podstaty práva na dovolenku za kalendárny rok.
52 Normotvorca okrem toho prijatím nového článku 6 prílohy X služobného poriadku nesledoval len cieľ hospodárskej povahy. Z bodu 27 odôvodnenia nariadenia č. 1023/2013 naopak vyplýva, že sledoval tiež cieľ modernizácie pracovných podmienok zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, teda administratívnu požiadavku smerujúcu k prispôsobeniu pracovných podmienok vývoju hospodárskych a sociálnych podmienok. V tejto súvislosti Rada poznamenáva, že dovolenka za kalendárny rok v trvaní 42 pracovných dní predstavovala problémy malým zastúpeniam, ktoré v dôsledku tejto dovolenky a neprítomnosti z iných dôvodov nemali vždy k dispozícii dostatočný počet zamestnancov na zabezpečenie riadnej prevádzky. Komisia a Parlament poukazujú na to, že v rokoch 2004 až 2014 sa situácia, ktorá čiastočne odôvodňovala predchádzajúci režim, zmenila v dôsledku výrazného rozšírenia internetovej komunikácie a nízkonákladových letov.
53 Žalobcovia navyše nepreukázali, že normotvorca nerešpektoval právo na dovolenku za kalendárny rok, ktorá pracovníkovi umožňuje odpočinúť si a nájsť si čas na oddych a mimopracovné záľuby. V tomto zmysle je potrebné poznamenať, že predchádzajúca „prax“, z ktorej by vyplývala údajná domnienka, že práca vykonávaná v tretích krajinách je vyčerpávajúca, aj keby to bolo preukázané, nemôže byť pre normotvorcu v žiadnom prípade záväzná, pretože disponuje širokou mierou voľnej úvahy v súvislosti s prispôsobením služobného poriadku vývoju hospodárskeho a sociálneho kontextu a môže kedykoľvek a aj nepriaznivo zmeniť práva a povinnosti úradníkov.
54 Normotvorca v každom prípade zohľadnil osobitné obmedzenia súvisiace so situáciou zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, a to jednak v článku 7 prílohy X služobného poriadku týkajúcom sa výpočtu doby dovolenky v roku nástupu a v roku ukončenia výkonu služobných povinností v tretej krajine a prevedenia nevyčerpaných dní dovolenky za kalendárny rok, ako aj v článku 7 druhom odseku prílohy V služobného poriadku týkajúcom sa času na cestu.
55 Komisia nakoniec tvrdí, že všeobecne záväzné akty sú dostatočne odôvodnené, pokiaľ normotvorca vysvetľuje, hoci stručne, podstatu opatrení. Zo žiadneho ustanovenia a zásady teda nevyplýva, že normotvorca mal zohľadniť účinky skrátenia dovolenky za kalendárny rok na zdravie a bezpečnosť úradníkov alebo že mal posúdiť dopad tohto skrátenia vo vzťahu ku všeobecnému cieľu zlepšenia ich pracovných podmienok alebo že mal preukázať zvýšenie efektivity, ktoré by toto skrátenie umožnilo.
2) Posúdenie Všeobecným súdom
i) Úvodná poznámka
56 Na úvod je potrebné posúdiť, či je v prejednávanej veci relevantný rozsudok z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), na ktorý sa žalobcovia vo veľkej miere odvolávajú.
57 Komisia tvrdí, spolu s Parlamentom a Radou, že Súdny dvor sa v uvedenom rozsudku obmedzil na rozhodnutie o ustanovení, ktoré pri nezmenených nárokoch na dovolenku upravuje mechanizmus prevodu nevyčerpaných dní dovolenky z jedného roka do ďalšieho.
58 Hoci je v prejednávanej veci daná situácia charakterizovaná legislatívnou zmenou, ktorá skracuje dĺžku dovolenky za kalendárny rok, spresnenia uvedené v predmetnom rozsudku, ktoré sa týkajú najmä povahy tejto dovolenky a jej účelu, podmienok, za ktorých je možné dovolávať sa smernice voči inštitúcii, a spôsobov uplatnenia Charty na inštitúcie, sú v prejednávanej veci relevantné.
59 Žalobcovia teda odvodzujú na základe smernice 2003/88 a relevantnej judikatúry osobitnú povahu a účel práva na dovolenku za kalendárny rok. Na úvod je teda potrebné preskúmať aj to, do akej miery je možné dovolávať sa tejto smernice v prejednávanej veci.
ii) O možnosti namietať smernicu 2003/88 voči normotvorcovi Únie
60 Je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry vzhľadom na to, že smernice sú určené členským štátom, a nie inštitúciám alebo orgánom Únie, nemožno sa domnievať, že ustanovenia uvedenej smernice ako také ukladajú povinnosti inštitúciám v ich vzťahoch so zamestnancami (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. septembra 2016, TAO‑AFI a SFIE‑PE/Parlament a Rada, T‑456/14, EU:T:2016:493, bod 72 a citovanú judikatúru).
61 Ako však vyplýva z judikatúry, skutočnosť, že smernica ako taká nezaväzuje inštitúcie, nebráni možnosti dovolávať sa pravidiel alebo zásad stanovených v tejto smernici voči inštitúciám, ak je zjavné, že sú len osobitným vyjadrením základných noriem Zmluvy a všeobecných zásad, ktorými sú uvedené inštitúcie priamo viazané. Smernica tiež môže zaväzovať inštitúciu, ak táto inštitúcia v rámci svojej organizačnej autonómie a v medziach služobného poriadku mieni vykonať osobitnú povinnosť vyjadrenú smernicou alebo prípadne ak všeobecné opatrenie s internou pôsobnosťou samo osebe výslovne odkazuje na opatrenia prijaté normotvorcom Únie na základe Zmlúv. Napokon inštitúcie majú, keď konajú v postavení zamestnávateľa, v súlade so svojou povinnosťou lojality, zohľadniť právne predpisy prijaté na úrovni Únie (pozri rozsudok z 15. septembra 2016, TAO‑AFI a SFIE‑PE/Parlament a Rada, T‑456/14, EU:T:2016:493, body 73 a 74 a citovanú judikatúru).
62 V prejednávanej veci žalobcovia vo svojich písomných podaniach uvádzali, že článok 1e ods. 2 služobného poriadku je interným aktom so všeobecnou pôsobnosťou odkazujúcim na smernicu 2003/88.
63 Je pravda, že v tomto zmysle Súdny dvor v rozsudku z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, bod 43), rozhodol, že článok 1e ods. 2 služobného poriadku smeroval k takým pravidlám, ktoré stanovuje smernica 2003/88, pretože účelom tohto článku a tejto smernice bolo stanoviť minimálne požiadavky na bezpečnosť a ochranu zdravia pre organizáciu pracovného času, ku ktorým patrí aj minimálna dĺžka dovolenky za kalendárny rok.
64 V každom prípade v rozsudku z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, body 48 a nasledujúce), Súdny dvor uplatnil smernicu 2003/88 len na účely výkladu článku 4 prílohy V služobného poriadku v spojení s článkom 1e ods. 2 uvedeného služobného poriadku. Je potrebné naopak uviesť, že hoci prílohy služobného poriadku majú rovnakú právnu silu ako samotný služobný poriadok (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. novembra 2010, Komisia/Rada, C‑40/10, EU:C:2010:713, bod 61, a uznesenie z 13. decembra 2012, Mische/Komisia, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, bod 41) a pri neexistencii hierarchie medzi smernicou 2003/88 a nariadením č. 1023/2013, ktorým sa mení služobný poriadok, hoci toto nariadenie nemá znaky aktu delegovanej právomoci alebo vykonávacieho aktu k uvedenej smernici (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. novembra 2014, Španielsko/Komisia, T‑481/11, EU:T:2014:945, bod 74 a citovanú judikatúru), nie je možné dovolávať sa článku 1e ods. 2 služobného poriadku ani smernice 2003/88 na podporu námietky nezákonnosti na účely vyhlásenia neuplatniteľnosti nového článku 6 prílohy X služobného poriadku.
65 Nič to však nemení na tom, že žalobcovia vo svojich písomných podaniach odkazujú aj na článok 31 ods. 2 Charty a v odpovedi na otázku položenú Všeobecným súdom na pojednávaní výslovne uviedli, že smernicu 2003/88 je možné uplatňovať na normotvorcu Únie v rozsahu, v akom vyjadruje základné právo.
66 Je potrebné pripomenúť, že z článku 51 ods. 1 Charty vyplýva, že jej ustanovenia sú určené pre inštitúcie Únie, ktoré sú teda povinné dodržiavať zásady zakotvené v Charte a podporovať ich uplatňovanie, pričom k týmto zásadám patrí aj právo na každoročnú dovolenku zakotvené v článku 31 ods. 2 Charty.
67 Je tiež potrebné pripomenúť, že v súlade s článkom 6 ods. 1 tretím pododsekom Zmluvy o EÚ a článkom 52 ods. 7 Charty sa majú pri výklade Charty vziať do úvahy vysvetlenia Konventu ku Charte (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17) (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, bod 27).
68 Z vysvetlení uvedených v bode 67 vyššie pritom vyplýva, že článok 31 ods. 2 Charty zakotvuje najmä podstatu smernice 93/104/ES Rady z 23. novembra 1993 o niektorých aspektoch organizácie pracovného času (Ú. v. ES L 307, 1993, s. 18; Mim. vyd. 05/002, s. 197), ktorá bola následne nahradená a kodifikovaná smernicou 2003/88 (rozsudok z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, bod 39). Konkrétne článok 7 smernice 2003/88, ktorý sa týka dovolenky za kalendárny rok, je totožný s článkom 7 smernice 93/104. V odseku 1 stanovuje, že „členské štáty prijmú nevyhnutné opatrenia zabezpečujúce, že každý pracovník bude mať nárok na platenú ročnú dovolenku v trvaní najmenej štyroch týždňov v súlade s podmienkami pre vznik nároku a pre poskytnutia takej dovolenky, ustanovenými vnútroštátnymi právnymi predpismi a/alebo praxou“.
69 Vzhľadom na to, že smernica 2003/88 je konkrétnym vyjadrením zásady stanovenej v článku 31 ods. 2 Charty, ako to vyplýva z vysvetlení Konventu k tomuto článku (pozri bod 67 vyššie), normotvorca, ktorý bol povinný dodržiavať tento článok, ktorý má rovnakú právnu silu ako Zmluvy, nemohol ignorovať obsah uvedenej smernice.
70 Uplatnenie nového článku 6 prílohy X služobného poriadku by sa teda malo vylúčiť, ak sa preukáže, že je tento článok nezlučiteľný s právom na dovolenku za kalendárny rok, ktorého povaha a účel vyplývajú z článku 31 ods. 2 Charty, vykladaného v zmysle smernice 2003/88.
71 Je preto úlohou Všeobecného súdu, aby overil, či nový článok 6 prvý odsek a druhý odsek prvej zarážky prílohy X služobného poriadku je v rozpore s právom na dovolenku za kalendárny rok, konkrétne jeho podstatou a účelom.
– O existencii porušenia práva na dovolenku za kalendárny rok
72 Na úvod je potrebné poznamenať, že vzhľadom na to, že článok 31 ods. 2 Charty a jej vysvetlenia (pozri bod 67 vyššie) ukladajú povinnosť vychádzať zo smernice 2003/88, nie je možné opomenúť obsah ustanovení predmetnej smernice.
73 V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že článok 14 smernice 2003/88 stanovuje, že sa táto smernica „neuplatní vtedy, ak iné právne nástroje [Únie] obsahujú osobitnejšie požiadavky týkajúce sa organizácie pracovného času pre určité povolania alebo pracovné činnosti“. Z bodu 14 odôvodnenia uvedenej smernice vyplýva, že toto ustanovenie sa vzťahuje najmä na osobitné normy v oblasti dovolenky za kalendárny rok „pre určité kategórie pracovníkov“.
74 Komisia teda navrhuje, aby sa nový článok 6 prílohy X služobného poriadku považoval za normu, ktorá má prednosť pred ustanoveniami smernice 2003/88, pokiaľ ide o dĺžku dovolenky za kalendárny rok.
75 Z článku 1 ods. 3 smernice 2003/88 však vyplýva, že minimálne požiadavky na bezpečnosť a ochranu zdravia pre organizáciu pracovného času, ktoré obsahuje táto smernica, sa v zásade vzťahujú na všetky odvetvia činností, verejné i súkromné. V tomto kontexte a vzhľadom aj na bod 14 odôvodnenia uvedenej smernice sa má článok 14 tejto smernice vykladať tak, že sa uplatňuje na osobitné normy pre určité kategórie pracovníkov vzhľadom na osobitosti ich povolania alebo pracovných činností.
76 Normotvorca prijal v tomto zmysle osobitné ustanovenia týkajúce sa cestnej dopravy, leteckej dopravy alebo vnútrozemskej vodnej dopravy v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2002/15/ES z 11. marca 2002 o organizácii pracovnej doby osôb vykonávajúcich mobilné činnosti v cestnej doprave (Ú. v. ES L 80, 2002, s. 35; Mim. vyd. 05/004, s. 224), v smernici Rady 2000/79/ES z 27. novembra 2000, ktorá sa týka Európskej dohody o organizácii pracovného času mobilných pracovníkov civilného letectva, ktorú uzavrela Asociácia európskych leteckých spoločností (AEA), Európska federácia pracovníkov v doprave (ETF), Európska asociácia civilných letcov (ECA), Európska asociácia regionálnych leteckých spoločností (ERA) a Asociácia nezávislých leteckých dopravcov (IACA) (Ú. v. ES L 302, 2000, s. 57; Mim. vyd. 05/004, s. 75) a v smernici Rady 2014/112/EÚ z 19. decembra 2014, ktorou sa vykonáva Európska dohoda o niektorých aspektoch organizácie pracovného času vo vnútrozemskej vodnej doprave (Ú. v. EÚ L 367, 2014, s. 86).
77 V prejednávanej veci je potrebné zdôrazniť, že nový článok 6 prílohy X služobného poriadku nemá znaky osobitnej požiadavky týkajúcej sa úpravy pracovného času podľa článku 14 smernice 2003/88. Komisia navyše neuviedla žiadne dôkazy na odôvodenie skutočnosti, že úradníci a zamestnanci pôsobiaci v tretích krajinách vykonávajú pracovné činnosti vyžadujúce takéto osobitné ustanovenia, akými sú ustanovenia uvedené v predchádzajúcom bode. V tomto zmysle skutočnosť, že článok 336 ZFEÚ udelil Parlamentu a Rade právomoc prijímať v rámci riadneho legislatívneho postupu služobný poriadok a PZOZ, nestačí na preukázanie tejto osobitnosti.
78 Komisia tvrdí, že článok 7 ods. 1 smernice 2003/88 stanovuje výlučne povinnosť prijať nevyhnutné opatrenia zabezpečujúce, že každý pracovník bude mať nárok na platenú dovolenku za kalendárny rok v trvaní najmenej štyroch týždňov, teda 20 pracovných dní, a teda nový článok 6 prílohy X služobného poriadku tým, že stanovil 24 dní dovolenky za kalendárny rok od roku 2016, rešpektuje túto hranicu.
79 Žalobcovia spochybňujú skutočnosť, že nový článok 6 prílohy X služobného poriadku je zlučiteľný s povahou a účelom dovolenky za kalendárny rok, pretože počet dní dovolenky za kalendárny rok zostáva vyšší, než je minimálny počet požadovaný v zmysle článku 7 smernice 2003/88. Žalobcovia v tomto zmysle uvádzajú, že článok 23 smernice 2003/88 obsahuje ustanovenie o zákaze zníženia úrovne ochrany a tiež zdôrazňujú, že hlavným cieľom tejto smernice je zlepšenie životných podmienok pracovníkov.
80 Článok 23 smernice 2003/88 stanovuje, že, „pokiaľ sa dodržiavajú minimálne požiadavky stanovené v tejto smernici, vykonávanie tejto smernice nevytvára platné reálne dôvody na zníženie všeobecnej úrovne ochrany poskytovanej pracovníkom“. Z toho vyplýva, že zníženie úrovne garantovanej ochrany pracovníkov v oblasti úpravy pracovného času nie je ako také smernicou 2003/88 zakázané, ale aby sa na toto zníženie vzťahoval zákaz stanovený v článku 23 uvedenej smernice, musí toto zníženie na jednej strane súvisieť s „vykonávaním“ smernice a na druhej strane sa týkať „všeobecnej úrovne ochrany“ dotknutých pracovníkov (pozri analogicky rozsudok z 23. apríla 2009, Angelidaki a i., C‑378/07 až C‑380/07, EU:C:2009:250, bod 126).
81 Podmienka týkajúca sa „vykonania“ smernice 2003/88 zahŕňa všetky vnútroštátne opatrenia zamerané na zabezpečenie dosiahnutia cieľa sledovaného touto smernicou. Právnu úpravu však naopak nie je možné považovať v rozpore s článkom 23 smernice 2003/88, ak takéto zníženie vôbec nesúvisí s jej vykovaním, teda inými slovami, ak by toto zníženie nebolo odôvodnené potrebou vykonať smernicu, ale potrebou podporiť iný cieľ (pozri analogicky rozsudok z 23. apríla 2009, Angelidaki a i., C‑378/07 až C‑380/07, EU:C:2009:250, body 131 a 133).
82 Z bodu 27 odôvodnenia nariadenia č. 1023/2013 pritom vyplýva, že cieľom článku 1 bod 70 písm. a) tohto nariadenia bolo dosiahnuť úspory a modernizovať pracovné podmienky pre zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách a nie dosiahnuť cieľ sledovaný smernicou 2003/88.
83 V dôsledku toho sa žalobcovia nemôžu dovolávať článku 23 smernice 2003/88 s cieľom spochybniť platnosť nového článku 6 prílohy X služobného poriadku.
84 Nič to však nemení na skutočnosti, tak ako to uvádzajú žalobcovia, že nárok na dovolenku za kalendárny rok každého pracovníka, vrátane úradníkov a zamestnancov, sa musí považovať za mimoriadne dôležitú zásadu sociálneho práva (rozsudok z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, bod 26). Účelom tohto nároku je umožniť pracovníkovi odpočinúť si a poskytnúť mu čas na oddych a zotavenie sa (rozsudok z 20. januára 2009, Schultz‑Hoff a i., C‑350/06 a C‑520/06, EU:C:2009:18, bod 25) a chrániť tak jeho bezpečnosť a zdravie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. októbra 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, bod 37, a uznesenie zo 4. marca 2011, Grigore, C‑258/10, neuverejnené, EU:C:2011:122, bod 40).
85 Účel dovolenky za kalendárny rok je teda v súlade s cieľom, ktorý článok 151 ZFEÚ zveruje Únii, a síce zlepšovať životné a pracovné podmienky pracovníkov a v súlade s článkom 153 ZFEÚ podporovať a dopĺňať činnosti členských štátov v oblasti zlepšovania pracovného prostredia najmä s ohľadom na ochranu zdravia a bezpečnosti pracovníkov.
86 Okrem toho podľa článku 51 ods. 1 Charty má Únia dodržiavať zásady, ku ktorým patrí právo na dovolenku za kalendárny rok a podporovať ich uplatňovanie.
87 Z vysvetlení Konventu k článku 31 ods. 2 Charty (pozri bod 67 vyššie) vyplýva, že tento článok je založený na smernici 93/104, ktorá bola nahradená smernicou 2003/88, ako aj na bode 8 Charty základných sociálnych práv pracovníkov Spoločenstva, prijatej na stretnutí Európskej Rady uskutočnenom v Štrasburgu (Francúzsko) 9. decembra 1989. Z bodu 4 odôvodnenia smernice 2003/88 pritom vyplýva, že základným cieľom opatrení týkajúcich sa úpravy pracovného času, a najmä opatrení týkajúcich sa dovolenky za kalendárny rok upravenej v článku 7 tejto smernice, je prispievať priamo k zlepšeniu ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníkov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, bod 44). Pokiaľ ide o bod 8 Charty základných sociálnych práv pracovníkov Spoločenstva, uvedený bod stanovuje, že „každý pracovník Európskeho spoločenstva má právo na týždenný odpočinok a na každoročnú platenú dovolenku, ktorých trvanie musí byť postupne zosúladené v súlade s vnútroštátnou praxou“.
88 Z vyššie uvedeného vyplýva, že právo na dovolenku za kalendárny rok podľa článku 31 ods. 2 Charty sa vzhľadom na svoju povahu v podstate zameriava na podporu zlepšovania životných a pracovných podmienok pracovníkov.
89 Skutočnosť, že počet dní dovolenky za kalendárny rok stanovený novým článkom 6 prílohy X služobného poriadku zostáva vyšší, než je minimálny počet požadovaný v zmysle článku 7 smernice 2003/88, teda nestačí na to, ako to tvrdí Komisia, aby dospela k záveru, že tento nový článok neporušuje právo na dovolenku za kalendárny rok.
90 Naopak, aj keď akékoľvek zníženie počtu dní dovolenky za kalendárny rok samo osebe nestačí na konštatovanie zásahu do práva na dovolenku za kalendárny rok zaručeného v článku 31 ods. 2 Charty, nie je to tak v prípade nového článku 6 prílohy X služobného poriadku, ktorý výrazne skracuje dĺžku dovolenky úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, a to tým, že v priebehu troch rokov došlo ku jej skráteniu zo 42 na 24 dní. Toto zníženie totiž nemožno považovať za zlučiteľné so zásadou podporujúcou zlepšenie životných a pracovných podmienok dotknutých pracovníkov.
91 Toto konštatovanie nie je vyvrátené argumentmi Komisie, Parlamentu a Rady vzhľadom na to, že rozsah takéhoto zníženia nie je zmiernený inými ustanoveniami služobného poriadku a jeho prílohami, ktoré tvoria rámec, v ktorom sa nachádza nový článok 6 prílohy X služobného poriadku.
92 Článok 1 bod 71 písm. b) nariadenia č. 1023/2013 teda zmenil článok 7 prvý odsek prílohy X služobného poriadku a zosúladil režim úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách s režimom ostatných úradníkov a zamestnancov tým, že znížil počet dní dovolenky, na ktorú mali tieto osoby nárok pri nástupe do služby alebo pri odchode zo služby v priebehu roka.
93 Článok 8 prvý odsek prílohy X služobného poriadku a článok 9 ods. 2 tej istej prílohy navyše stanovuje, že „výnimočne môže“ menovací orgán „na základe výnimky… osobitným odôvodneným rozhodnutím poskytnúť úradníkovi dovolenku na zotavenie“, ktorá nesmie prekročiť 15 pracovných dní, „z dôvodu mimoriadne ťažkých životných podmienok v jeho mieste výkonu práce“. Vzhľadom na to, že je potrebné overiť, či normotvorca riadne zohľadnil účel a rozsah dovolenky za kalendárny rok, je nutné konštatovať, že tieto ustanovenia existovali pred nadobudnutím účinnosti nového článku 6 prílohy X služobného poriadku. Z dôvodu ich pôvodnej existencie teda nemôžu zmierniť rozsah skrátenia dovolenky vykonaného normotvorcom. Tento záver platí o to viac, že článok 1 bod 70 písm. c) nariadenia č. 1023/2012 doplnil článok 8 prílohy X služobného poriadku, aby spresnil, že úradníci, ktorí sa zúčastňujú na vzdelávacích kurzoch a ktorým bola schválená dovolenka na zotavenie, spoja obdobie svojho vzdelávacieho kurzu s dovolenkou na zotavenie, hoci takáto dovolenka má dotknutej osobe umožniť zotaviť sa, tak ako to naznačuje jej názov.
94 Okrem toho možnosť delegovaného úradníka alebo zamestnanca, aby mu bol poskytnutý služobný byt podľa článku 5 prílohy X služobného poriadku, a ustanovenia tej istej prílohy umožňujúce rodinným príslušníkom dotknutého nasledovať do tretej krajiny, sú z hľadiska nároku na dovolenku za kalendárny rok irelevantné.
95 Podobne príspevok na životné podmienky podľa článku 10 prílohy X služobného poriadku, ako aj ďalšieho ustanovenia uvedenej prílohy týkajúce sa náhrady výdavkov na ubytovanie, cestovné výdavky a výdavky na dopravu alebo týkajúce sa dávok sociálneho zabezpečenia dotknutých osôb, existovali už pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 1023/2013, avšak nemôžu vyvážiť zníženie počtu dní dovolenky za kalendárny rok. Pracovník totiž musí mať za normálnych okolností k dispozícii skutočnú dobu na odpočinok, aby bola zabezpečená účinná ochrana jeho bezpečnosti a zdravia, a len v prípade skončenia pracovného pomeru článok 7 ods. 2 smernice 2003/88 pripúšťa, aby namiesto platenej dovolenky za kalendárny rok bola vyplatená peňažná náhrada (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. septembra 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, bod 20).
96 Z článku 7 druhého odseku prílohy X služobného poriadku nakoniec vyplýva, že ak úradník pôsobiaci v tretej krajine svoju dovolenku nevyčerpal, môže si do ďalšieho kalendárneho roku preniesť štrnásť pracovných dní dovolenky v porovnaní s dvanástimi dňami podľa článku 4 prvého odseku prílohy V toho istého služobného poriadku v prípade úradníkov pracujúcich na území Únie. Navyše z článku 7 druhého odseku prílohy V služobného poriadku vyplýva, že čas na cestu, zvyčajne stanovený na dva a pol dňa dovolenky, môže byť pre úradníkov alebo zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách predĺžený, pokiaľ je to osobitne odôvodnené. Tieto opatrenia, priaznivé pre úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, sú však okrajové v porovnaní so znížením počtu dní dovolenky za kalendárny rok, ktoré vyplýva z nového článku 6 prílohy X služobného poriadku.
97 Žalobcovia uvádzajú, že je teda potrebné sa domnievať, že podstatné zníženie počtu dní dovolenky za kalendárny rok stanovené novým článkom 6 prílohy X služobného poriadku sa dotýka ich práva na dovolenku za kalendárny rok. Za týchto podmienok je potrebné preskúmať, či tento zásah je dostatočne odôvodnený.
– O odôvodnení zásahu do práva na dovolenku za kalendárny rok
98 Je potrebné pripomenúť, že podľa článku 52 ods. 1 Charty môžu byť základné práva, ktoré nie sú absolútnymi zásadami, ako je právo na vlastníctvo a právo na slobodný výkon hospodárskej činnosti, obmedzené pod podmienkou, že tieto obmedzenia skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu Únie a z hľadiska sledovaného cieľa nie sú neprimeraným a neprípustným zásahom do samotnej podstaty takto zabezpečených práv (rozsudky z 28. novembra 2013, Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, bod 122, a z 26. septembra 2014, Arctic Paper Mochenwangen/Komisia, T‑634/13, neuverejnený, EU:T:2014:828, bod 55).
99 Podobne je potrebné konštatovať, že takéto obmedzenia, o aké ide v prejednávanej veci, sa môžu uskutočniť za rovnakých podmienok vo vzťahu k zásadám, ako je napríklad právo na dovolenku za kalendárny rok, ktoré bolo predtým vykonané v súlade s článkom 52 ods. 5 Charty.
100 Je však pravda, že normotvorca disponuje širokou mierou voľnej úvahy pri prispôsobovaní služobného poriadku a kedykoľvek môže zmeniť, a to aj v neprospech dotknutých, práva a povinnosti úradníkov. Z toho však nevyplýva, že by normotvorca mohol upustiť od prijímania rozhodnutí s úplnou znalosťou veci a po starostlivom a nestrannom podrobnom preskúmaní všetkých relevantných prvkov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. novembra 2013, Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, bod 72). Prináleží teda Súdnemu dvoru zabezpečiť, aby normotvorca overil, či sú splnené podmienky uvedené v bode 98 vyššie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. novembra 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert, C‑92/09 a C‑93/09, EU:C:2010:662, body 79 až 83).
101 Po prvé, pokiaľ ide o otázku, či je nový článok 6 prílohy X služobného poriadku odôvodnený cieľom všeobecného záujmu, je potrebné odkázať na bod 27 odôvodnenia nariadenia č. 1023/2013, podľa ktorého „je vhodné modernizovať pracovné podmienky pre zamestnancov zamestnaných v tretích krajinách a zabezpečiť ich väčšiu nákladovú činnosť pri súčasnom vytváraní úspor nákladov“.
102 Z bodu 4 odôvodnenia smernice 2003/88 však vyplýva, že „zlepšenie bezpečnosti, hygieny a ochrany zdravia pracovníkov pri práci je cieľom, ktorý by sa nemal podriaďovať čisto ekonomickým úvahám“. Súdny dvor tiež rozhodol v bode 55 svojho rozsudku z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), že úvah, ktoré vychádzajú z nutnosti chrániť finančné záujmy Únie, sa nemožno dovolávať na účely odôvodnenia zásahu do uvedeného nároku na platenú dovolenku za kalendárny rok. Z toho vyplýva, že takéto ciele nemôžu odôvodniť zásah do práva na dovolenku za kalendárny rok zaručeného článkom 31 ods. 2 Charty. V prejednávanej veci preto cieľ zabezpečiť väčšiu nákladovú činnosť úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách pri súčasnom vytváraní úspor nákladov, nemôže byť legitímnym cieľom odôvodňujúcim skrátenie dĺžky dovolenky žalobcov za kalendárny rok.
103 Podľa samotného znenia bodu 27 odôvodnenia nariadenia č. 1023/2013 je v každom prípade sledovaným cieľom tiež „modernizovať pracovné podmienky pre zamestnancov zamestnaných v tretích krajinách“.
104 Zdá sa však, že Komisia, Parlament a Rada nechápu tento cieľ rovnako.
105 Komisia a Parlament vysvetľujú, že v období od roku 2004 do roku 2014 sa situácia, ktorá čiastočne odôvodňovala predchádzajúci režim, vyvinula v dôsledku výrazného rozvoja v oblasti internetovej komunikácie a nízkonákladových letov. Rada uvádza, že dovolenka za kalendárny rok v rozsahu 42 pracovných dní predstavovala problémy pre malé zastúpenia, ktoré v dôsledku tejto dovolenky a neprítomnosti z iných dôvodov nemali vždy k dispozícii dostatočný počet zamestnancov na zabezpečenie riadnej prevádzky.
106 Komisia a Parlament navyše nie sú schopní spresniť, čím by vzhľadom na účel dovolenky za kalendárny rok, nárast cestovania za nízke ceny a rozšírená možnosť využívať internetovú komunikáciu, v porovnaní s minulosťou, odôvodňovali skrátenie tejto dovolenky. Predovšetkým vývoj nízkonákladových letov by sa mohol javiť ako motivačný pre skrátenie času na cestu, upraveného v článku 7 prílohy V služobného poriadku, zatiaľ čo uvedený čas by sa mohol predĺžiť v prípade zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, ako to uznáva samotná Komisia.
107 Pokiaľ ide o odôvodnenie, ktoré poskytla Rada, žalobcovia správne poukazujú na to, že neplatí pre všetky zastúpenia. Rada pritom neposkytla žiadny dôkaz, na základe ktorého by bolo možné domnievať sa, že situácia malých zastúpení bola tak dôležitá, aby sa normotvorca mohol domnievať, že všeobecné znížení počtu dní dovolenky za kalendárny rok bolo jediným možným riešením. Navyše sa nezdá, že by si normotvorca overil relevantnosť uvedeného odôvodnenia z hľadiska možnosti stanovenej článkom 9 ods. 1 prílohy X služobného poriadku odmietnuť dovolenku z dôvodov súvisiacich s požiadavkami služby, hoci prijatím článku 1 bodu 70 písm. d) nariadenia č. 1023/2013 znížil minimálnu dobu dovolenky zo štrnástich pracovných dní na dva týždne, ktorá musí byť raz za rok vyčerpaná.
108 Po druhé, pokiaľ ide o otázku, či je nový článok 6 prílohy X služobného poriadku primeraný sledovanému cieľu, nič nenasvedčuje tomu, že by pred jeho prijatím normotvorca posúdil následky zníženia počtu dní dovolenky za kalendárny rok na zdravie a bezpečnosť úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách, ani to, že by posúdil iné spôsoby zníženia, hoci platená dovolenka za kalendárny rok prispieva priamo k zlepšeniu ochrany bezpečnosti a zdravia pracovníkov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. septembra 2013, Preskúmanie Komisia/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, bod 44).
109 Z formálneho obmedzenia v novom článku 6 prvom odseku prílohy X služobného poriadku dovolenky za kalendárny rok pre úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách na 24 pracovných dní od roku 2016 navyše nevyplýva, že by normotvorca zohľadnil okolnosť, že podľa článku 57 služobného poriadku majú úradníci a zamestnanci pracujúci v rámci Únie nárok na dovolenku v rozsahu až do 30 pracovných dní v závislosti od ich veku a platovej triedy.
110 Rovnako nič nenasvedčuje tomu, že sa normotvorca snažil zistiť, či znenie článku 8 prvého odseku prílohy X služobného poriadku týkajúceho sa dovolenky na zotavenie ako také zaručovalo všetkým úradníkom a zamestnancom, ktorí boli vyslaní do tretej krajiny a vystavení mimoriadne ťažkým životným podmienkam, dostatočnú ochranu ich zdravia a bezpečnosti vzhľadom na to, že podľa uvedeného ustanovenia môže byť dovolenka na zotavenie poskytnutá len výnimočne a musí byť predmetom osobitného a odôvodneného rozhodnutia.
111 Komisia nakoniec nesprávne tvrdí, že normotvorca zohľadnil obmedzenia súvisiace so situáciou zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách s ohľadom konkrétne na ich právo na dovolenku za kalendárny rok osobitne s odkazom na článok 7 prvý odsek prílohy X služobného poriadku, hoci ako už bolo uvedené (pozri bod 92 vyššie), toto ustanovenie, ktoré bolo zmenené článkom 1 bodom 71 písm. b) nariadenia č. 1023/2013, naopak zosúlaďuje režim dotknutých osôb s režimom ostatných úradníkov a zamestnancov tým, že znižuje počet dní dovolenky, na ktorú majú tieto osoby nárok pri nástupe do služobného pomeru alebo pri ich odchode v priebehu roka.
112 Na základe vyššie uvedeného je potrebné konštatovať, že nič nenasvedčuje tomu, že by si normotvorca Únie pri prijímaní nového článku 6 prílohy X služobného poriadku overil, či je tento článok skutočne odôvodnený cieľom všeobecného záujmu a či nepredstavuje z hľadiska sledovaného cieľa neprimeraný zásah do práva úradníkov a zamestnancov pôsobiacich v tretích krajinách na dovolenku za kalendárny rok. V dôsledku toho sa Komisia nemohla dovolávať nového článku 6 prílohy X služobného poriadku pri prijímaní napadnutého rozhodnutia.
113 Z toho vyplýva, že prvý žalobný dôvod je dôvodný a napadnuté rozhodnutia musia byť zrušené bez toho, aby bolo potrebné skúmať ostatné žalobné dôvody žalobcov.
IV. O trovách
114 Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
115 Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania.
116 Vzhľadom na to, že v prejednávanej veci žalobcovia požadovali náhradu trov konania a Komisia nemala vo veci úspech, je dôvodné rozhodnúť, že Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania žalobcov v súlade s ich návrhmi. Okrem toho Parlament a Rada znášajú ako inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá rozšírená komora)
rozhodol takto:
1. Rozhodnutia, ktorými sa v roku 2014 znížil počet dní dovolenky za kalendárny rok pánovi Franciscovi Carrerasovi Sequerosovi a ďalším úradníkom alebo zamestnancom Európskej komisie, ktorých mená sú uvedené v prílohe, sa zrušujú.
2. Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania pána Carrerasa Sequerosa a ďalších úradníkov a zamestnancov Európskej komisie, ktorých mená sú uvedené v prílohe.
3. Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín | | Reine |
Vyhlásené na verejnom zasadnutí v Luxemburgu 4. decembra 2018.
E. Coulon