GIOVANNI PITRUZZELLA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. szeptember 5.(1)
C‑519/18. sz. ügy
TB
kontra
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság [Magyarország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – Bevándorlási politika – Családegyesítési jog – 2003/86/EK irányelv – A menekültek családegyesítési jogának gyakorlásához szükséges feltételek – A 10. cikk (2) bekezdése – Az »eltartott személy« fogalma – Nemzeti jogszabály, amely a családegyesítés kedvezményét attól a feltételtől teszi függővé, hogy az érintett családtag a származási országban egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni”
I. Bevezetés
1. Valamely nemzeti hatóság a menekült távolabbi családtagja által kért családegyesítés kedvezményét teheti‑e attól a feltételtől függővé, hogy ez a családtag származási országában egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni?
2. Lényegében ez képezi a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) által a Bíróságnak egy olyan családegyesítési eljárás keretében feltett előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgyát, amely egy iráni származású menekült ugyancsak iráni származású lánytestvérét érinti.
3. A családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i 2003/86/EK tanácsi irányelv(2) 10. cikkének (2) bekezdése alapján a tagállamok engedélyezhetik a menekült távolabbi családtagjainak családegyesítését, „ha azok [a menekült] eltartottjai”.
4. A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság a tagállamokat az e rendelkezés végrehajtása során megillető mérlegelési mozgástér terjedelméről kérdezi a Bíróságot. A kérdést előterjesztő bíróság különösen annak a pontosítására kéri a Bíróságot, hogy a tagállamoknak milyen mértékben kell tiszteletben tartaniuk az említett rendelkezésben előírt, az érintett családtag és a menekült közötti függőségi viszony fennállásával kapcsolatos jogosultsági kritériumot.(3)
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
5. A 2003/86 irányelv meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat megillető családegyesítési jog gyakorlására sor kerül.
6. Ezen irányelv (8) preambulumbekezdésének a szövege a következő:
„Különös figyelmet kell fordítani a menekültek helyzetére a tekintetben, hogy milyen okok miatt kellett országukat elhagyniuk, és milyen okok akadályozták meg azt, hogy ott rendes családi életet éljenek. Ezért előnyösebb feltételeket kell megállapítani családegyesítési joguk gyakorlására.”
7. Ezen irányelv 3. cikkének (5) bekezdése a következőket írja elő:
„Ez az irányelv nem érinti a tagállamok azon lehetőségét, hogy előnyösebb rendelkezéseket fogadjanak el vagy tartsanak fenn.”
8. Az említett irányelvnek a „Családtagok” című II. fejezetében szereplő 4. cikk az (1)–(3) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok – ezen irányelv alapján és a IV. fejezetben, valamint a 16. cikkben megállapított feltételeknek való megfelelésre is figyelemmel – a következő családtagok beutazását és tartózkodását engedélyezik:
a) a családegyesítő házastársa;
b) a családegyesítő és házastársa kiskorú gyermekei, beleértve azokat a gyermekeket is, akiket […] örökbe[fogadtak] […];
c) a családegyesítő kiskorú gyermekei, beleértve örökbe fogadott gyermekeit is, ha a családegyesítő szülői felügyeleti joggal rendelkezik, és a kiskorú gyermekek az ő eltartottjai […];
d) a házastárs kiskorú gyermekei, beleértve örökbe fogadott gyermekeit is, ha a házastárs szülői felügyeleti joggal rendelkezik, és a kiskorú gyermekek az ő eltartottjai […].
[…]
(2) A tagállamok – ezen irányelv értelmében és a IV. fejezetben megállapított feltételeknek való megfelelésre is figyelemmel – törvény vagy rendelet útján a következő családtagok beutazását és tartózkodását engedélyezhetik:
a) a családegyesítő vagy házastársa első fokú egyenes ági felmenő rokonai, amennyiben az ő eltartottjai, és a származás szerinti országban nem részesülnek megfelelő családi támogatásban;
b) a családegyesítő vagy házastársa felnőtt, nem házas gyermekei, ha egészségi állapotuk miatt képtelenek saját magukról gondoskodni.
(3) A tagállamok – ezen irányelv alapján és a IV. fejezetben megállapított feltételeknek való megfelelésre is figyelemmel – törvény vagy rendelet útján engedélyezhetik azon élettárs beutazását és tartózkodását, aki egy harmadik ország állampolgára, és akivel a családegyesítő megfelelően igazolt, állandó, hosszan tartó kapcsolatban él, illetve egy harmadik ország olyan állampolgárának beutazását és tartózkodását, akit – az 5. cikk (2) bekezdésével összhangban – a családegyesítőhöz élettársi kapcsolat fűz, továbbá e személyek nem házas, kiskorú gyermekeinek – beleértve az örökbe fogadott gyermekeket is –, valamint az olyan felnőtt, nem házas gyermekeinek beutazását és tartózkodását, akik egészségi állapotuk miatt képtelenek magukról gondoskodni.
A tagállamok dönthetik el, hogy az élettársakat a családegyesítés tekintetében a házastársakkal egyenlő elbánásban részesítik‑e.”
9. A 2003/86 irányelvnek „A menekültek családegyesítése” című V. fejezetében szereplő 10. cikk (1) és (2) bekezdése a következőket írja elő:
„(1) A családtagok meghatározására a 4. cikket kell alkalmazni, azzal a kivétellel, hogy annak (1) bekezdése harmadik albekezdését nem alkalmazzák a menekültek gyermekeire.
(2) A tagállamok engedélyezhetik a 4. cikkben nem említett egyéb családtagok családegyesítését, ha azok a menekült eltartottjai.”
10. Ezen irányelv 17. cikke értelmében:
„A tagállamok megfelelően figyelembe veszik az érintett személy családi kapcsolatainak jellegét és szilárdságát, a tagállamban való tartózkodásának időtartamát és a származási országával való családi, kulturális és társadalmi kapcsolatai fennállását, amennyiben egy kérelmet elutasítanak, tartózkodási engedélyt visszavonnak, vagy annak megújítását megtagadják, vagy amennyiben úgy határoznak, hogy a családegyesítő vagy családtagjai kiutasítását rendelik el.”
B. A magyar jog
11. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény(4) (a továbbiakban: Harmtv.) 19. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1) Családi együttélés biztosítása céljából tartózkodási engedélyt az a harmadik országbeli állampolgár kaphat, aki tartózkodási, bevándorlási, letelepedési, ideiglenes letelepedési, nemzeti letelepedési vagy EK letelepedési engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár, illetve külön törvény szerinti tartózkodási kártyával vagy állandó tartózkodási kártyával rendelkező személy (a továbbiakban e § alkalmazásában: családegyesítő) családtagja.
(2) Családi együttélés biztosítása céljából tartózkodási engedélyt kaphat
a) a menekültként elismert személy családtagja, valamint
b) a menekültként elismert kísérő nélküli kiskorú szülője, ennek hiányában gyámja.
[…]
(4) Családi együttélés biztosítása céljából tartózkodási engedélyt kaphat a családegyesítő vagy házastársa, illetve a menekültként elismert személy
a) eltartott szülője;
b) testvére és egyenes ági rokona, ha egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni.”
III. Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
12. A családegyesítő iráni származású és az illetékes magyar hatóság a 2015. szeptember 7‑én kelt határozatával menekültként ismerte el. A családegyesítő lánytestvére 2016. január 12‑én nyújtott be családi együttélés biztosítása céljából tartózkodási engedély iránti kérelmet Magyarország teheráni (Irán) külképviseletén.
13. Ezt a kérelmet az elsőfokú hatóság két okból utasította el. Először is ez a hatóság megállapította, hogy a kérelmező az eljáró hatósággal téves információkat közölt. Másodszor, e hatóság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a kérelem a Harmtv. 19. §‑ának (4) bekezdésében foglalt feltételeket sem teljesíti, mivel a kérelmező végzettségére és egészségi állapotára tekintettel nem igazolta, hogy egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni. E tekintetben az elsőfokú hatóság rámutatott arra, hogy a kérelemhez csatolt orvosi iratok szerint a kérelmező depressziós állapottól szenved, ami miatt rendszeres gyógyszeres kezelésre szorul.
14. Ezt a határozatot helybenhagyta a másodfokú hatóság.
15. A családegyesítő keresetet indított e határozattal szemben a kérdést előterjesztő bíróság előtt. Úgy véli különösen, hogy a Harmtv. 19. §‑ának (4) bekezdésében előírt követelmények ellentétesek a 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében előírt rendelkezésekkel, következésképpen a kérdést előterjesztő bíróságot előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére kérte.
16. Mivel a kérdést előterjesztő bíróság is kételyeket táplál a Harmtv. 19. §‑a (4) bekezdésének az uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően, úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a [2003/86] irányelv 10. cikk[ének] (2) bekezdését, hogy amennyiben egy tagállam e cikk alapján engedélyezi a[z] [ezen irányelv] 4. cikk[é]ben meghatározott családi körön kívüli családtag beutazását, úgy e családtagra csak a 10. cikk (2) bekezdés[é]ben foglalt feltételt (»menekült eltartottja«) alkalmazhatja?
2) Amennyiben az 1. kérdésre adott válasz igen, úgy a [2003/86] [i]rányelv 4. cikk[e] (2) bekezdés[ének] a) pontjában szabályozott »eltartotti« (»dependency«) minőség olyan ténybeli helyzetet jelent‑e, amelyben a különböző típusú függőségi tényezőknek együttesen, konjunktív módon kell fennállni[uk], avagy az eset egyedi körülményeitől függően bármelyik függőségi tényező önmagában való fennállása is megalapozhatja azt[?] Ezzel összefüggésben megfelel‑e a[z] [ezen irányelv] 10. cikk[ének] (2) bekezdés[é]ben foglalt feltételnek (»menekült eltartottja«) az a tagállami jogszabály, amely az egyedi mérlegelést kizárva kizárólag egyetlen tényállási elemet, [a] függőségre utaló jellemzőt (»egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni«) tekint[i] olyan feltételnek, mint ami megalapozza a feltételnek való megfelelést?
3) Amennyiben az 1. kérdésre adott válasz nem, tehát a tagállam nemcsak a [2003/86 irányelv] 10. cikk[ének] (2) bekezdés[é]ben foglalt feltételt (»menekült eltartottja«) alkalmazhatja, az azt jelenti, hogy jogosult belátása szerint bármilyen, ideértve a[z] [ezen irányelv] 4. cikk[ének] (2) és (3) bekezdésében más családtagi kör vonatkozásában előírt feltételeket is meghatározni, avagy kizárólag az [említett] [i]rányelv 4. cikk[ének] (3) bekezdésben foglalt feltételt alkalmazhatja[?] Ez esetben az Irányelv 4. cikk[ének] (3) bekezdésben foglalt »objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health« milyen ténybeli helyzetet jelent? Úgy értelmezendő‑e, hogy a családtag »a saját szükségleteiről« nem tud, vagy akként, hogy »önmagáról nem képes« gondoskodni, esetleg egyéb módon értelmezendő?”
17. A felperes, a magyar és a holland kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő.
IV. Elemzés
18. A kérdést előterjesztő bíróság által a Bírósághoz intézett kérdések vizsgálatát megelőzően a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságával kapcsolatos előzetes megfontolást szükséges tenni.
A. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságával kapcsolatos előzetes megfontolás
19. A magyar kormány észrevételeiben azt állítja, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan, mivel a Harmtv. 19. §‑ának (4) bekezdése nem minősül a 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdését átültető nemzeti intézkedésnek. A magyar kormány ugyanis kiemeli, hogy erről a nemzeti rendelkezésről nem tájékoztatták hivatalosan a Bizottságot az irányelv szerinti értesítés keretében, mivel Magyarország azt a saját hatáskörei keretében fogadta el.
20. Nem gondolom, hogy az értesítés magyar kormány által hivatkozott elmaradása a jelen esetben indokolhatja a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlanságát.
21. Ha ugyanis az előzetes döntéshozatalra utaló határozat tartalmát az eljárásban részt vevő felek valamelyike vitatja, az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a Bíróságnak a vizsgálatát főszabály szerint azokra az értékelési szempontokra kell korlátoznia, amelyeket a kérdést előterjesztő bíróság elé terjesztett, különösen a vonatkozó nemzeti szabályozás utóbbi bíróság által bizonyítottnak tekintett alkalmazási szabályait illetően, ugyanis a nemzeti rendelkezések értelmezése kizárólag a tagállami bíróságok feladata.(5) E körülmények között a Bíróságnak meg kell vizsgálnia a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a nemzeti jognak az említett bíróság által elfogadott értelmezése alapján, mégpedig a magyar kormány által e tekintetben megfogalmazott kifogásoktól függetlenül.
22. Rámutatok egyébiránt arra, hogy a magyar belügyminisztérium által 2016‑ban átadott nyilvános jelentés alapján a Harmtv. célja ténylegesen a 2003/86 irányelv rendelkezéseinek – a menekült távolabbi családtagjainak családegyesítését illetően is – a nemzeti jogrendbe való átültetése.(6)
23. Következésképpen arra az álláspontra helyezkedem, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadható, és meg kell vizsgálni a kérdést előterjesztő bíróság által a Bírósághoz intézett kérdéseket.
B. Az első kérdésről
24. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy abban az esetben, ha valamely tagállam engedélyezi a menekült távolabbi családtagjainak családegyesítését, ez az állam köteles tiszteletben tartani az e rendelkezésben előírt „eltartottjai” feltételt.
25. A Bíróságnak még nem volt alkalma az említett irányelv 10. cikke (2) bekezdésének pontos hatályát, különösen pedig a tagállamok számára az e rendelkezés végrehajtása során elismert mérlegelési mozgásteret illetően támpontokkal szolgálni. Az azzal kapcsolatos összehasonlító elemzés, ahogyan a 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdése a tagállami jogokban átültetésre került, jelentős eltéréseket mutat, ami még inkább szükségessé teszi az egyértelművé tételt.(7)
26. A kérdést előterjesztő bíróság által a Bírósághoz intézett kérdés megválaszolása érdekében szükségesnek tűnik számomra a szóban forgó rendelkezés tárgyával és jellegével kapcsolatos első észrevétel megtétele.
27. A 2003/86 irányelv által szervezett családegyesítési eljárás esetében az uniós jogalkotó kétfajta rendszert különböztet meg.
28. Az első a harmadik országbeli állampolgárok részére kialakított általános rendszer, amelynek anyagi jogi feltételei ezen irányelv 4–8. cikkében kerültek felsorolásra.
29. A második a menekülteknek szóló különös rendszer, amelynek anyagi jogi feltételei a 2003/86 irányelv 9–12. cikkében szerepelnek. Ennek a rendszernek lehetővé kell tennie a rendes családi élethez való jog ténylegességének biztosítását azzal, hogy egyesítik azokat a családtagokat, akik a származási országukban fennálló körülmények folytán üldöztetésnek és súlyos sérelemnek voltak kitéve, és akiket kényszerű lakóhelyelhagyás vagy menekülés miatt elválasztottak egymástól.
30. Az említett irányelv 10. cikke e különös rendszerhez tartozik, és célja a családegyesítés kedvezményezetti körének a meghatározása.
31. A 2003/86 irányelv 10. cikkének (1) bekezdése a menekült családmagjának a tagjait érinti, nevezetesen a házastársat és a kiskorú gyermekeket.(8) Kötelező rendelkezésről van szó, ugyanis a tagállamok lényegében ugyanazon feltételek mellett kötelesek engedélyezni e személyek beutazását és tartózkodását, mint amelyeket az uniós jogalkotó az ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében határozott meg.(9) A Bíróság úgy ítéli meg, hogy a családegyesítés engedélyezése főszabálynak tekinthető, és az e szabály alóli korlátozásokat lehetővé tevő rendelkezéseket szigorúan kell értelmezni.(10) A Bíróság szerint a tagállamokat ebben az esetben „pontos, pozitív kötelezettségek[…] [terhelik], amelyeknek világosan meghatározott alanyi jogok felelnek meg[,] [ugyanis az említett cikk] az [ugyanezen irányelv által] meghatározott esetekben a tagállamok részére mérlegelési mozgástér nélkül előírja a családegyesítő bizonyos családtagjai családegyesítésének engedélyezését”(11).
32. A 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdése azonban a menekült távolabbi családtagjait (nagykorú gyermekek, fiútestvérek, lánytestvérek, unokaöcs stb.) érinti. Ezen irányelv 10. cikkének (1) bekezdésével ellentétben az említett rendelkezés fakultatív rendelkezésnek minősül, ami az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azt jelenti, hogy az széles mérlegelési jogkört biztosít a tagállamoknak.(12) A tagállamok nem kötelesek végrehajtani az említett irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében előírt rendelkezéseket, mivel az uniós jog ennek alapján mindegyik tagállamnak meghagyja az arról való szuverén döntést – politikai, humanitárius vagy gyakorlati megfontolások alapján –, hogy elfogadják‑e a menekült távolabbi családtagjainak a családegyesítését.
33. A 2003/86 irányelv tehát csak bizonyos fokú harmonizációt ír elő, mivel a menekült távolabbi családtagjainak beutazási és tartózkodási lehetőségeit illetően fenntartja a tagállamok közötti eltéréseket. A nemzeti jogszabályok összehasonlító elemzése ezért lehetővé teszi annak a megállapítását, hogy bizonyos tagállamok e rendelkezés végrehajtását választották, miközben mások lemondtak arról.
34. Mindazonáltal az a tény, hogy fakultatív rendelkezésről van szó, nem jelenti azt, hogy a tagállamok ennek végrehajtása során teljes szabadsággal rendelkeznek ahhoz, hogy elősegítsék – jó szándékuk szerint – az e rendelkezés hatálya alá tartozó személyek beutazását és tartózkodását.
35. Ez a körülmény különösen nem minősül azt igazoló indoknak, hogy a tagállam eltérjen az uniós jogalkotó által az említett rendelkezésben kifejezetten előírt jogosultsági feltételtől.
36. A 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében szereplő kifejezések vizsgálata ugyanis lehetővé teszi a tagállamok számára hagyott mérlegelési mozgástér pontos körülhatárolását.
37. Jóllehet az uniós jogalkotó jelentős mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamok számára e rendelkezés végrehajtását („[a] tagállamok engedélyezhetik a […] családegyesítés[t]”(13)) és a rendelkezés kedvezményében részesíthető kedvezményezettek kategóriáját illetően („a 4. cikkben nem említett egyéb családtagok”(14)), különös figyelmet fordít annak az esetnek a pontosítására, amikor lehetséges a családegyesítés, nevezetesen amikor az érintett családtagok „a menekült eltartottjai”.
38. Az uniós jogalkotó tehát a 2003/86 irányelv 4. cikke kapcsán elfogadottal azonos megközelítést alkalmazott azzal, hogy a kedvezményezettek valamennyi kategóriájához pontos és meghatározott jogosultsági feltételeket állapított meg. Következésképpen úgy gondolom, hogy a jogalkotó szándéka szerint az érintett családtag és a menekült közötti függőségi viszony fennállására való hivatkozás ténylegesen úgy került elgondolásra, mint egy olyan rendelkezés, amely nem tartozik a kívánság körébe, hanem – éppen ellenkezőleg – a tagállamok számára – függetlenül attól, hogy mekkora lehet a számukra előzetesen hagyott mérlegelési mozgástér terjedelme – kötelező jelleggel rendelkezik. Az érintett családtag és a menekült közötti olyan függőségi viszony követelménye, amelyet az a tény jellemez, hogy az érintett családtag a menekült eltartottja, véleményem szerint tehát a 2003/86 irányelv 10. cikke (2) bekezdése alkalmazhatóságának előzetes feltételét képezi.
39. E megfontolásokra tekintettel következésképpen úgy gondolom, hogy ezt a rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy abban az esetben, ha valamely tagállam engedélyezi a menekült távolabbi családtagjainak családegyesítését, ez az állam köteles tiszteletben tartani az említett rendelkezésben az uniós jogalkotó által kifejezetten előírt „eltartottjai” feltételt.
40. Ezenkívül úgy vélem, hogy a tagállamok nem tarthatják fenn saját meghatározásukat az „eltartott személy” fogalmát illetően.
41. Számos olyan jogvitában, amelynek keretében a Bírósághoz kérdést intéztek, az utóbbi nem győzött arra emlékeztetni, hogy ez a fogalom önálló uniós jogi fogalom, amelyet – mint ilyet – valamennyi tagállam területén egységesen kell értelmezni.
42. E fogalom értelme és hatálya a 2004/38/EK irányelv(15) összefüggésében került meghatározásra. A Bíróság általi megfogalmazás szerint az „eltartott” családtag minőség „olyan tényállási helyzetből következik, amelyet az a körülmény jellemez, hogy a családtag eltartását a szabad mozgás jogával élő uniós polgár vagy annak házastársa biztosítja”(16). Ezen ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az „eltartott” családtag a származási országában fennálló anyagi és szociális körülményeire tekintettel képtelen fedezni az alapvető szükségleteit,(17) azaz a legalapvetőbb szükségleteit.(18)
43. Véleményem szerint nincs ok arra, hogy a 2003/86 irányelv összefüggésében az „eltartott személy” fogalmának más meghatározása kerüljön elfogadásra. Az adott fogalommeghatározás kifejezéseire tekintettel ugyanis az „eltartott személy” minőségre olyan értékelésnek kell vonatkoznia, amely konkrét, objektív, az érintett személyek állampolgárságától, következésképpen pedig a családegyesítő jogállásától független, tekintet nélkül arra, hogy az a 2004/38 irányelvben előírt jogok uniós polgár kedvezményezettje vagy a 2003/86 irányelvben meghatározott jogok harmadik országbeli állampolgár kedvezményezettje.
44. Iránymutatásaiban a Bizottság egyébként jelezte, hogy a 2004/38 irányelv összefüggésében a Bíróság által a függőség helyzetének értékeléséhez levezetett szempontok értelemszerű útmutatást adhatnak a tagállamoknak azon szempontok meghatározására nézve, amelyek alapján figyelembe kell venni – a 2003/86 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének a) pontjával összefüggésben – az érintett személy függőségének jellegét és időtartamát.(19)
45. Következésképpen úgy gondolom, hogy az ezen irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében előírt, „a menekült eltartottjai” feltételt úgy kell értelmezni, hogy az érintett családtagnak olyan ténybeli helyzetben kell lennie, amelyet az a körülmény jellemez, hogy anyagi támogatását az említett menekült biztosítja.
C. A második kérdésről
46. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésével ellentétesek‑e az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló olyan nemzeti jogszabályok, amelyek egy minden egyedi vizsgálatot nélkülöző eljárásban a menekült fiú‑ vagy lánytestvérét megillető családegyesítés kedvezményét attól a feltételtől teszik függővé, hogy e fiú‑ vagy lánytestvér egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni.
47. A kérdést előterjesztő bíróságban az e rendelkezés által előírt eljárás két lényeges tényezőjével kapcsolatban merül fel kérdés.
48. Egyrészt azt kívánja megtudni, hogy a tagállam alkalmazhatja‑e megszorítóan „a menekült eltartottjai” feltételt oly módon, hogy az csak a függőség sajátos formáját foglalja magában, és adott esetben milyen mértékben teheti ezt meg. Másrészt az a kérdés merül fel benne, hogy ez az állam ezen túlmenően mentesítheti‑e magát a családegyesítés iránti kérelem egyedi vizsgálatának elvégzése alól.
1. A 2003/86 irányelv 10. cikke (2) bekezdése hatályának a függőség sajátos formájára való korlátozása
49. A kérdést előterjesztő bíróságban felmerült kérdések abból a tényből származnak, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti jogszabály a 2003/86 irányelv 10. cikke (2) bekezdése személyi hatálya korlátozásának a hatásával jár, ugyanis célja a családegyesítés kedvezményéből a menekült azon családtagjainak a kizárása, akik a menekült eltartottjai, mégpedig olyan indokok miatt, amelyek az egészségi állapotuk megváltozásához kapcsolódó indokoktól eltérnek, és például a származási ország sajátos kulturális tényezőihez vagy pusztán érzelmi okokhoz kapcsolódnak.
50. Tekintettel ugyanakkor az ezen irányelv 10. cikke (2) bekezdésének sajátos jellegére, nem látom elvi akadályát annak, hogy valamely tagállamnak – amely azt választotta, hogy elősegíti a menekült távolabbi családtagjainak családegyesítését olyan esetekben, amelyekben más tagállamok azt megtagadják – lehetősége legyen arra, hogy e rendelkezés hatályát a függőség egy helyzetére vagy sajátos formájára korlátozza.
51. Úgy gondolom, hogy e rendelkezés fakultatív jellege ennek a tagállamnak egy olyan mozgásteret biztosít, amellyel nem rendelkezik az említett irányelv 10. cikkének (1) bekezdésében előírthoz hasonló megszorítóbb rendelkezések esetén. Ennek a mozgástérnek lehetővé kell tennie számára, hogy egy olyan mérlegelési mozgástérrel rendelkezzen, amellyel ugyanakkor az uniós jogalkotó által meghatározott feltételeket tiszteletben tartva kell élni, és amely nem veszélyezteti a 2003/86 irányelv célját, valamint hatékony érvényesülését.(20)
52. Márpedig úgy tűnik számomra, hogy e tekintetben az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti jogszabályok tiszteletben tartják ezeket a követelményeket.
53. Először is az olyan személy, aki származási országában egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni, ténylegesen olyan ténybeli helyzetben található, amelyet az a körülmény jellemez, hogy anyagi támogatását a családegyesítő biztosítja, tehát a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében vett „eltartott személyként” minősíthető.
54. Másodszor, jóllehet az ilyen jogszabályok megszorítóan alkalmazzák „a menekült eltartottjai” feltételt, nem sértik sem a 2003/86 irányelv célkitűzését, sem pedig a szóban forgó rendelkezés hatékony érvényesülését. Ezek a jogszabályok ugyanis végső soron arra irányulnak, hogy elősegítsék a harmadik országbeli állampolgárok, különösen pedig a menekültek családegyesítését, még akkor is, ha nem foglalnak magukban minden olyan helyzetet, amelyben a menekült távolabbi családtagjai a menekült eltartottjai.
55. Még egyszer emlékeztetek arra, hogy a 2003/86 irányelv nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy helyt adjanak a menekült olyan távolabbi családtagjai által benyújtott beutazás és tartózkodás iránti kérelmeknek, akik a menekült eltartottjai. Egyes tagállamok, mint például Franciaország vagy akár Belgium egyébként nem is ültette át a szóban forgó rendelkezést.
56. E körülmények között meg vagyok győződve arról, hogy szükséges bizonyos mozgásteret hagyni a tagállamok közül azok számára, amelyek lehetségesnek, megfelelőnek vagy kívánatosnak tartják a kedvezményezettek körülhatárolt körét megillető családegyesítés elősegítését. A nemzeti jogszabályok összehasonlító elemzése bizonyítja, hogy a tagállamok mennyire óvatosak, amennyiben a menekült távolabbi családtagjait megillető családegyesítés kedvezményét általában a függőséghez kapcsolódó korlátozó feltételektől teszik függővé.(21) Márpedig amennyiben e tagállamoktól meg kellene követelni azt, hogy „a menekült eltartottjai” feltételt tágan alkalmazzák úgy, hogy annak a származási országban a függőség bármilyen formáját vagy helyzetét magában kellene foglalnia, nagymértékben lehetséges, hogy ez visszatartaná a tagállamokat e rendelkezés végrehajtásától, jóllehet azt a kedvezményezettek meghatározott kategóriájának esetében lehetségesnek tartanák.
57. Végül, harmadszor, úgy gondolom, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatával nem ellentétes az, hogy valamely tagállam az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetben a függőség jellegéhez vagy indokaihoz kapcsolódó sajátos követelményt írhasson elő.
58. E tekintetben arra az ítélkezési gyakorlatra hivatkozom, amelyet a Bíróság a 2004/38 irányelv összefüggésében(22) és különösen a 2012. szeptember 5‑i Rahman és társai ítéletben(23) – amelyet azóta megerősített a 2019. március 26‑i SM ítélet (Az algériai kafala hatálya alá helyezett gyermek)(24) – vezetett le.
59. A 2012. szeptember 5‑i Rahman és társai ítélet(25) a 2004/38 irányelv 3. cikke (2) bekezdése első albekezdése a) pontjának értelmezésére vonatkozik, amelynek értelmében a tagállamoknak a nemzeti jogszabályaikkal összhangban meg kell könnyíteniük az uniós polgárnak a családmag fogalmába nem tartozó családtagjainak beutazását és tartózkodását, ha azok az uniós polgár eltartottjai.
60. Ez a rendelkezés különbözik a 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésétől, mivel a tagállamok tekintetében az ahhoz szükséges intézkedések elfogadására irányuló tényleges kötelezettséget teremt, hogy megkönnyítsék a függőség helyzetében lévő személyek beutazását és tartózkodását. Mindazonáltal ez a kötelezettség általános kifejezésekkel került megfogalmazásra, amely az egyes tagállamok számára széles mérlegelési mozgásteret hagy, amelynek a terjedelmét még inkább hangsúlyozza a nemzeti jogszabályokra való kifejezett hivatkozás.
61. A Bíróság figyelembe vette ezeket a körülményeket. Úgy ítélte meg, hogy „a tagállamok [az említett rendelkezés alapján őket megillető] mérlegelési mozgásterükkel élve a függés jellegére vagy időtartamára vonatkozóan különleges követelményeket írhatnak elő”, mégpedig „elsősorban” a függőség ténylegességének és nem visszaélésszerű jellegének biztosítása érdekében.(26) A Bíróság ugyanakkor előírta, hogy e követelmények megfeleljenek a 2004/38 irányelv 3. cikke (2) bekezdése első albekezdésének a) pontjában szereplő, függőségre vonatkozó kifejezések általános jelentésének, és ne fosszák meg ezt a rendelkezést hatékony érvényesülésétől.(27)
62. A Bíróság ezért ebben az ítéletben elismerte a tagállamok számára a mérlegelési mozgásterük alkalmazásához való jogot az uniós jogalkotó által kifejezetten előírt jogosultsági kritériumon („eltartottjai”) túl az azon függőségi helyzetre vonatkozó sajátos követelmények meghatározását illetően is, amelyben az érintett családtag található, jóllehet a 2004/38 irányelvben előírt családegyesítéshez való jog az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogának szükségszerű velejárójaként értelmezhető, és közvetett védelemben részesül amiatt, mert veszélyeztetheti az uniós polgárság hatékony érvényesülését.(28)
63. Márpedig emlékeztetetek arra, hogy a 2003/86 irányelv nem az uniós polgárságra és a személyek szabad mozgására, hanem a bevándorlási politikára vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozik.(29) Ebben az összefüggésben a Bíróság elismerte, hogy a családtagoknak nincs alanyi joguk a tagállamok területére való beutazáshoz, valamint hogy a 2003/86 irányelv alkalmazásával a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a családegyesítés iránti kérelmek elbírálása során, és feltételeket szabhatnak e jog gyakorlásához.(30)
64. E körülmények között ennélfogva úgy tűnik számomra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatával nem ellentétes az, hogy a tagállamok tekintetében mérlegelési mozgástér kerül elismerésre, lehetővé téve számukra nemzeti jogszabályaikban a függőség formájával vagy jellegével kapcsolatos sajátos feltételek előírását.
65. E tényezőkre tekintettel tehát úgy gondolom, hogy önmagában a 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésével nem ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely a menekült lánytestvérének családegyesítési jogát attól a feltételtől teszi függővé, hogy a menekült eltartottja legyen amiatt, hogy egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni.
66. Azonban még az is szükséges, hogy ez a jogszabály a végrehajtása szakaszában eleget tegyen a kérelem egyedi vizsgálata biztosítása szükségességének, amit ezt követően kell megvizsgálni.
2. A kérelem egyedi vizsgálata elvégzésének szükségességéről
67. Második kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy az alapügyben szóban forgó szabályozás végrehajtása során a kérelmező személyes helyzetével kapcsolatos semmilyen vizsgálatra nem került sor.
68. Amennyiben ez az eset áll fenn, nyilvánvaló, hogy az ilyen szabályozás nem felel meg azoknak az eljárási követelményeknek, amelyek valamennyi tagállamra kötelezőek, amikor megvizsgálnak a 2003/86 irányelv alapján valamely családegyesítés iránti kérelmet, és különösen nem felel meg a 17. cikkében érintett eljárási követelményeknek.
69. Ez a rendelkezés ugyanis azt követeli meg a tagállamoktól, hogy megvizsgálják a kérelmező helyzetét, és egyedi vizsgálatot folytassanak le.(31)
70. Ezért emlékeztetek arra, hogy a 2010. március 4‑i Chakroun ítélet alapjául szolgáló ügyben,(32) amelyben a családegyesítés iránti kérelmet a harmadik országbeli állampolgár házastársa nyújtotta be, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a 2003/86 irányelv 17. cikkével ellentétesek az olyan nemzeti jogszabályok, amelyek lehetővé teszik az illetékes nemzeti hatóság számára a családegyesítés iránti kérelemnek a kérelmező helyzetének konkrét vizsgálata nélküli elutasítását. A Bíróság ebben az ítéletben rámutatott arra, hogy a szükségletek egyéntől függően igen széles skálán mozoghatnak, következésképpen ezzel az irányelvvel ellentétesnek ítélte az olyan nemzeti jogszabályokat, amelyek meghatározzák a minimálbér azon összegét, amely alatt minden családegyesítés elutasításra kerül, amennyiben a családegyesítés iráni kérelem „az egyes bejelentők helyzetének konkrét vizsgálata” nélkül kerül elutasításra.(33)
71. Véleményem szerint ez a vizsgálat még inkább szükséges, ha a családegyesítés iránti kérelmet egy menekült családtagja nyújtja be. Az uniós jogalkotó egyébként ügyelt arra, hogy emlékeztessen erre a 2003/86 irányelv (8) preambulumbekezdésében, ahol felhívja a tagállamokat arra, hogy fordítsanak „különös figyelmet” a menekültek helyzetére a tekintetben, hogy milyen okok miatt kellett országukat elhagyniuk, és milyen okok akadályozták meg azt, hogy ott rendes családi életet éljenek.
72. Ennek a különös figyelemnek kell jellemeznie az eljárás valamennyi szakaszát.
73. A 2003/86 irányelv 11. cikkében érintett családi kapcsolatokra vonatkozó bizonyítékokkal összefüggésben a Bíróság ezért úgy ítélte meg, hogy az ezen irányelv 17. cikke által előírt egyedi értékelés az illetékes nemzeti hatóságtól azt követeli meg, hogy nemcsak a nemzetközi védelemben részesülők, hanem az érintett családtag vonatkozásában is vegyen figyelembe minden releváns tényezőt, köztük az életkort, a nemi hovatartozást, az iskolai végzettséget, a hátteret és a társadalmi státuszt, valamint objektíven vizsgálja meg a származási országban fennálló helyzetet és ezen ország egyedi kulturális vonatkozásait.(34)
74. Ez az elemzés nélkülözhetetlen a menekültet az érintett családtaggal összekötő, az említett irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében érintett függőségi viszony vizsgálata során. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a függőség és az abból eredő következmények nem értékelhetők ugyanúgy abból a szempontból, hogy a családegyesítés az olyan harmadik országbeli állampolgár családját érinti, aki például gazdasági okokból az Unió valamely tagállamába való bevándorlást választotta, vagy pedig azon menekült családját, akinek a származási országban fennálló körülmények miatt menekülnie kellett.
75. Ezért az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás végrehajtása során, amikor az illetékes nemzeti hatóságnak azt kell megvizsgálnia, hogy az érintett családtag egészségi állapota miatt képes‑e önmagáról gondoskodni, úgy gondolom, hogy a 2003/86 irányelv 17. cikke által előírt egyedi értékelés nemcsak azt követeli meg, hogy figyelembe vegyék az érintett családtagot sújtó betegség jellegét és súlyosságát, valamint a rokonsági fokot és a gazdasági vagy fizikai függés mértékét, hanem azt is, hogy különös figyelmet fordítsanak arra a konkrét helyzetre, amelyben ez a családtag a származási országában található, és azokra a különleges nehézségekre, amelyekkel nemére, életkorára, társadalmi státuszára, valamint ezen ország gazdasági, társadalmi és egészségügyi helyzetére tekintettel szembesülhet.
76. Az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően ugyancsak az illetékes nemzeti hatóságok feladata, hogy elvégezzék az adott ügy valamennyi aktuális és releváns körülményének kiegyensúlyozott és észszerű értékelését az összes szóban forgó érdek figyelembevételével.(35)
77. E megfontolások összességére tekintettel következésképpen úgy vélem, hogy a 2003/86 irányelv 17. cikkével összefüggésben értelmezett 10. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló olyan nemzeti jogszabály, amely a menekült lánytestvérét megillető családegyesítés kedvezményét attól a feltételtől teszi függővé, hogy a menekült eltartottja legyen amiatt, hogy egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni, feltéve azonban, hogy az illetékes nemzeti hatóság elvégzi a családegyesítés iránti kérelem egyedi vizsgálatát. Ennek a hatóságnak az adott ügy összes releváns tényezőjét figyelembe kell vennie, nevezetesen az érintett családtagot sújtó betegség jellegét és súlyosságát, valamint a rokonsági fokot és a gazdasági vagy fizikai függés mértékét, továbbá különös figyelmet kell fordítania arra a konkrét helyzetre, amelyben ez a családtag a származási országában található, valamint azokra a különös nehézségekre, amelyek őt a neme, életkora, társadalmi státusza miatt, továbbá ezen ország gazdasági, társadalmi és egészségügyi helyzetére tekintettel érhetik.
78. Figyelemmel azokra a válaszokra, amelyeket az első és a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés kapcsán javasolok, véleményem szerint nem szükséges a kérdést előterjesztő bíróság által a Bírósághoz intézett utolsó kérdésre válaszolni.
V. Végkövetkeztetés
79. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
1) A családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i 2003/86/EK tanácsi irányelv 10. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy abban az esetben, ha valamely tagállam engedélyezi a menekült ezen irányelv 4. cikkében nem említett egyéb családtagjainak a családegyesítését, ez az állam köteles tiszteletben tartani „a menekült eltartottjai” feltételt.
A 2003/86 irányelv 10. cikkének (2) bekezdésében előírt, „a menekült eltartottjai” feltételt úgy kell értelmezni, hogy az érintett családtagnak olyan ténybeli helyzetben kell lennie, amelyet az a körülmény jellemez, hogy anyagi támogatását az említett menekült biztosítja.
2) A 2003/86 irányelv 17. cikkével összefüggésben értelmezett 10. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló olyan nemzeti jogszabály, amely a menekült lánytestvérét megillető családegyesítés kedvezményét attól a feltételtől teszi függővé, hogy a menekült eltartottja legyen amiatt, hogy egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni, feltéve azonban, hogy az illetékes nemzeti hatóság elvégzi a családegyesítés iránti kérelem egyedi vizsgálatát.
Ennek a hatóságnak az adott ügy összes releváns tényezőjét figyelembe kell vennie, nevezetesen az érintett családtagot sújtó betegség jellegét és súlyosságát, valamint a rokonsági fokot és a gazdasági vagy fizikai függés mértékét, továbbá különös figyelmet kell fordítania arra a konkrét helyzetre, amelyben ez a családtag a származási országában található, valamint azokra a különös nehézségekre, amelyek őt a neme, életkora, társadalmi státusza miatt, továbbá ezen ország gazdasági, társadalmi és egészségügyi helyzetére tekintettel érhetik.