CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NILS WAHL
prezentate la 17 ianuarie 2019(1)
Cauza C‑706/17
Achema AB
Orlen Lietuva AB
AB „Lifosa”
împotriva
Valstybinė kainų ir energetikos kontrolės komisija (VKEKK)
interveniente
Lietuvos Respublikos energetikos ministerija,
UAB „BALTPOOL”
[cerere de decizie preliminară formulată de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Curtea Administrativă Supremă a Lituaniei)]
„Ajutor de stat – Noțiunea «resurse de stat» – Caracter selectiv – Efecte asupra schimburilor comerciale – Denaturare a concurenței – Servicii de interes economic general în sectorul energiei electrice – Condițiile Altmark”
1. Prin intermediul întrebărilor adresate, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Curtea Administrativă Supremă a Lituaniei) solicită în esență să se stabilească dacă anumite aspecte ale regimului lituanian privind furnizarea de servicii de interes public (denumite în continuare „SIP”) în sectorul energiei electrice și ale mecanismului său de finanțare (denumit în continuare „schema SIP”) trebuie considerate ca dând naștere unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
2. Prezenta cauză oferă Curții posibilitatea de a‑și clarifica jurisprudența, în special în ceea ce privește noțiunea „resurse de stat”, precum și în ceea ce privește condițiile stabilite în jurisprudența care rezultă din Hotărârea Curții din 24 iulie 2003 pronunțată în cauza Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (denumită în continuare „Hotărârea Altmark”)(2).
I. Cadrul juridic
A. Dreptul lituanian
3. Potrivit instanței de trimitere, dispozițiile relevante din dreptul național sunt prevăzute în următoarele instrumente juridice, astfel cum acestea erau în vigoare la momentul faptelor: Elektros energetikos įstatymas Nr. VIII‑1881 (Legea lituaniană privind energia electrică nr. VIII‑1881) din 20 iulie 2000, Lietuvos Respublikos atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymas Nr. XI‑1375 (Legea lituaniană privind energia electrică din resurse regenerabile nr. XI‑1375) din 12 mai 2011, Lietuvos Respublikos elektros energetikos sistemos integracijos į Europos elektros energetikos sistemas įstatymas Nr. XI‑2052 (Legea lituaniană privind integrarea sistemului de energie electrică în sistemele de energie electrică europene nr. XI‑2052) din 12 iunie 2012, Lietuvos Respublikos atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo 2, 11, 13, 14, 16, 20, 21 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo įgyvendinimo įstatymas Nr. XII‑169 (Legea lituaniană de punere în aplicare a Legii de modificare și de completare a articolelor 2, 11, 13, 14, 16, 20 și 21 din Legea privind energia electrică din resurse regenerabile nr. XII‑169) din 17 ianuarie 2013, precum și măsurile legale de punere în aplicare a acestor legi, inclusiv Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo Nr. 916 dėl viešuosius interesus atitinkančių paslaugų elektros energetikos sektoriuje teikimo tvarkos aprašo patvirtinimo (Rezoluția Guvernului nr. 916 de aprobare a procedurii de furnizare a serviciilor de interes public în sectorul energiei electrice) din 18 iulie 2012 și Vyriausybės Nutarimas Nr. 1157 „Viešuosius interesus atitinkančių paslaugų elektros energetikos sektoriuje lėšų administravimo tvarkos aprašas” (Rezoluția Guvernului nr. 1157 de reglementare a procedurii de administrare a fondurilor destinate serviciilor de interes public în sectorul energiei electrice) din 19 septembrie 2012 (denumite în continuare „reglementările naționale în discuție”).
4. Dispozițiile acestor instrumente juridice, în măsura în care acestea sunt relevante pentru prezenta procedură, vor fi rezumate la punctele 12-15 de mai jos.
II. Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
5. Reclamantele din procedura principală – Achema AB, Orlen Lietuva AB și AB „Lifosa” (denumite în continuare „Achema și alții”) – reprezintă societăți care au sediul și care își desfășoară activitatea în Republica Lituania și care printre altele exploatează centrale de producție combinată de energie termică și electrică. Energia electrică generată de aceste centrale este utilizată pentru satisfacerea propriilor nevoi de energie electrică sau este furnizată altor întreprinderi. Aceste societăți achiziționează de asemenea energie electrică de la furnizori independenți care își desfășoară activitatea în Lituania.
6. Conform legislației naționale relevante, Achema și alții au fost obligate, ca orice alt consumator de energie electrică, să plătească o anumită sumă de bani pentru serviciile de tip SIP care le‑au fost furnizate în anul 2014.
7. Achema și alții au introdus acțiuni în fața Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius, Lituania), prin care au solicitat anularea punctelor 1.2-1.4, 1.7, 2 și 3 din decizia Comisiei Naționale de Control pentru Prețuri și Energie din Lituania (denumită în continuare „NCECP”) din 11 octombrie 2013 (astfel cum a fost modificată prin decizia nr. 03-704 din 22 noiembrie 2013) (denumită în continuare „decizia atacată”). În aceasta din urmă, NCECP a stabilit cuantumul total al fondurilor datorate pentru anul 2014 de către întreprinderile din sectorul energiei electrice care furnizau SIP (denumite în continuare „furnizorii de SIP”) (punctul 1), precum și prețul aferent SIP datorat de consumatorii (finali) de energie electrică din Lituania, printre care se numără și reclamantele (punctele 2 și 3).
8. Prin hotărârea din 9 februarie 2016, instanța menționată a respins acțiunile formulate de Achema și alții ca nefondate.
9. Achema și alții au formulat recursuri împotriva acestei hotărâri la Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Curtea Administrativă Supremă a Lituaniei). Această instanță, având îndoieli cu privire la corecta interpretare a dispozițiilor relevante ale dreptului Uniunii, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„Cadrul legislativ privind [schema SIP] stabilită prin [reglementările naționale în vigoare, astfel cum acestea erau în vigoare în anul 2014, sau o parte a acesteia pot fi considerate ajutor de stat (schemă de ajutor de stat), în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE], ținând seama de următoarele întrebări:
– în circumstanțe precum cele din prezenta cauză, articolul 107 alineatul (1) TFUE poate fi interpretat în sensul că fondurile SIP sunt considerate resurse de stat?
– articolul 107 alineatul (1) TFUE poate fi interpretat în sensul că impunerea în sarcina operatorilor de rețea (întreprinderi) a obligației de a cumpăra energie electrică de la producătorii de energie electrică la un preț fix (tarif) și/sau de a echilibra energia electrică și ca pierderile suferite de operatorii de rețea ca urmare a acestei obligații să fie compensate cu fonduri posibil provenite din resurse de stat nu este considerată ajutor acordat producătorilor de electricitate din resursele de stat?
– articolul 107 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că, în circumstanțe precum cele din prezenta cauză, ajutorul care urmează a fi descris trebuie considerat ca fiind selectiv și/sau capabil să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre: ajutorul acordat unei întreprinderi care realizează un proiect de importanță strategică precum NordBalt; ajutorul acordat întreprinderilor care garantează siguranța aprovizionării cu energie electrică pentru o anumită perioadă; ajutorul acordat pentru compensarea pierderilor care reflectă condițiile de piață suportate efectiv de entități precum dezvoltatorii de centrale de panouri solare fotovoltaice în discuție, ca urmare a refuzului statului de a îndeplini obligațiile asumate (în urma schimbărilor legislative la nivel național); ajutorul acordat întreprinderilor (operatori de rețea) pentru a compensa pierderile efective suferite de aceștia, generate de îndeplinirea obligației de a cumpăra energie electrică la un preț fix de la producătorii de electricitate care furnizează SIP și de a echilibra energia electrică?
– articolul 107 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 106 alineatul (2) TFUE trebuie interpretat în sensul că, în circumstanțe precum cele din prezenta cauză, schema SIP în discuție (sau o parte a acesteia) se consideră că îndeplinește criteriile stabilite la punctele 88-93 din Hotărârea Curții de Justiție [Altmark]?
– articolul 107 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că, în circumstanțe precum cele din prezenta cauză, schema SIP (sau o parte a acesteia) se consideră că denaturează sau amenință să denatureze concurența?”
10. În prezenta procedură au depus observații scrise Achema, Baltpool, guvernul lituanian și Comisia. Aceste părți au prezentat și argumente orale în ședința care a avut loc la 6 noiembrie 2018.
III. Analiză
11. Înainte de a examina chestiunile specifice ridicate de prezenta procedură, considerăm că este util să ilustrăm pe scurt aspectele‑cheie ale schemei lituaniene privind SIP în sectorul energiei electrice, astfel cum este explicată de instanța de trimitere, și apoi să facem câteva observații preliminare.
A. Schema lituaniană SIP
12. Potrivit instanței de trimitere, SIP reprezintă în esență servicii prestate sau activități desfășurate în interes general, în conformitate cu reglementările naționale în discuție. În cursul perioadei corespunzătoare prezentei proceduri, SIP au inclus printre altele: producerea de energie electrică din resurse regenerabile și echilibrarea acesteia, producerea de energie electrică prin cogenerare în centralele care combină energia termică și electrică, atunci când astfel de centrale furnizează energie termică sistemelor de încălzire locale, iar economisirea energiei primare este de așa natură încât permite ca producția combinată de energie termică și electrică să fie considerată eficientă, producția de energie electrică în anumite centrale atunci când energia produsă este necesară pentru a garanta siguranța aprovizionării cu energie electrică, punerea în aplicare a unor proiecte strategice în sectorul energiei electrice pentru îmbunătățirea siguranței energetice prin instalarea unor conducte de interconectare cu sistemele de energie electrică din alte state și/sau prin conectarea sistemelor de energie electrică ale Republicii Lituania la sistemele altor state membre [cum ar fi proiectul „Sistemul de interconectare a rețelei de energie electrică dintre Lituania și Suedia” (cunoscut și sub denumirea de NordBalt)] și dezvoltarea proiectului unei centrale de panouri solare fotovoltaice.
13. În fiecare an, în conformitate cu procedurile prevăzute de lege, autoritățile publice competente din Lituania identifică furnizorii de SIP, definesc întinderea SIP și stabilesc condițiile de aplicare a compensației datorate pentru SIP furnizate, precum și valoarea acesteia. Toți consumatorii de energie electrică plătesc prețul SIP, în cuantumul stabilit de NCECP, pe baza cantității de energie electrică efectiv consumate pentru a‑și satisface nevoile proprii. Plata prețului aferent SIP este fie inclusă în prețul energiei electrice cumpărate, fie este efectuată separat la operatorii de rețea.
14. Operatorii rețelei de energie electrică din Lituania transferă fondurile colectate de la consumatorii de energie electrică (denumite în continuare „fondurile aferente SIP”) către administratorul fondurilor aferente SIP, UAB Baltpool, o entitate de drept privat controlată de stat. La rândul său, Baltpool plătește furnizorii de SIP pentru serviciile lor, în conformitate cu procedura prevăzută de lege. Baltpool nu este finanțată din bugetul public, costurile sale administrative fiind acoperite din aceleași fonduri provenite din SIP.
15. Fondurile provenite din SIP nu pot fi utilizate în alte scopuri decât plata datorată pentru furnizarea de SIP și nu fac parte din bugetul de stat. Sumele restante de la consumatorii care nu plătesc prețul datorat pentru SIP sunt recuperate în conformitate cu procedura generală prevăzută în materie civilă. Acești consumatori nu sunt supuși răspunderii în temeiul normelor de drept public.
B. Observații preliminare
16. În acest context, trebuie să se sublinieze mai întâi că, atunci când Curtea este sesizată cu o trimitere preliminară, funcția sa constă în lămurirea instanței naționale cu privire la sensul reglementărilor Uniunii pentru a‑i permite să aplice corect reglementările menționate faptelor cu privire la care este sesizată această instanță, iar nu să le aplice Curtea însăși, întrucât Curtea nu dispune în mod necesar de toate elementele indispensabile în această privință(3). În acest sens, Curtea a statuat în mod constant că instanțele naționale sunt autorizate să interpreteze și să aplice noțiunea „ajutor de stat”, iar, în cadrul procedurilor aflate pe rolul lor, acestor instanțe le revine obligația de a verifica respectarea cerințelor prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE(4).
17. Această „diviziune a muncii” între Curte și instanțele naționale este deosebit de importantă. Și aceasta cu atât mai mult într‑o cauză precum cea prezentă: cadrul național aplicabil în procedura principală este foarte complex și include diverse măsuri care ar putea, cel puțin potențial, să fie relevante în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În plus, în anumite privințe, instanța națională adresează întrebări Curții cu privire la aspecte care sunt în principal factuale și mai degrabă tehnice, solicitând în esență Curții să admită analiza sa. Totuși, astfel cum a subliniat în mod întemeiat Baltpool în ședință, Curtea nu dispune de date și de alte informațiile de fapt, necesare pentru a confirma sau a infirma concluziile preliminare ale instanței naționale. În ceea ce privește aceste aspecte, revine, așadar, instanței naționale să se pronunțe definitiv, în lumina indicațiilor care vor fi furnizate de Curte cu privire la semnificația și la domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE.
18. Apoi, ar putea fi de asemenea util să se sublinieze că, potrivit unei jurisprudențe constante, calificarea drept „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE necesită îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute în această dispoziție. În primul rând, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat. În al doilea rând, această intervenție trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. În al treilea rând, ea trebuie să acorde un avantaj beneficiarului său. În al patrulea rând, aceasta trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența(5).
19. Acestea fiind spuse, vom trece acum la analiza aspectelor juridice ridicate în cuprinsul întrebărilor adresate.
C. Prima întrebare
20. Prima întrebare adresată privește prima condiție enumerată la punctul 18 de mai sus. Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 107 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că fonduri precum fondurile aferente SIP ar trebui considerate resurse de stat.
21. În opinia noastră, la această întrebare trebuie să se răspundă în mod afirmativ.
22. De la bun început, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, pentru ca avantajele să poată fi calificate drept ajutoare în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, acestea trebuie, pe de o parte, să fie acordate direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat și, pe de altă parte, să fie imputabile statului(6).
23. În prezenta cauză, este incontestabil faptul că măsurile considerate a reprezenta ajutoare au la bază măsurile legislative și de reglementare adoptate de autoritățile lituaniene. Prin urmare, aceste măsuri pot fi imputabile statului.
24. Adevărata problemă este însă dacă aceste măsuri implică existența unor resurse de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
25. Este clar că noțiunea „resurse de stat” cuprinde toate resursele pecuniare pe care statul le poate utiliza pentru a susține anumite întreprinderi: aceasta cuprinde nu doar fondurile care provin direct sau indirect din buzunarul public sau veniturile la care statul renunță, ci și veniturile care, în pofida faptului că nu sunt permanent în posesia Trezoreriei, rămân în mod constant sub control public(7). Altfel spus, acestea din urmă sunt fonduri care, chiar dacă provin de la persoane private, sunt colectate de stat în numele statului sau ca urmare a unei intervenții a statului și care sunt puse la dispoziția autorităților naționale competente care au puterea de a decide cu privire la utilizarea lor finală.
26. Acesta pare să fie cazul în ceea ce privește fondurile aferente SIP în contextul schemei lituaniene a SIP.
27. Din momentul în care aceste fonduri sunt colectate de la consumatorii de energie electrică și până la momentul în care sunt distribuite între furnizorii de SIP, fondurile aferente SIP se află sub control public. Mai precis, autoritățile publice sunt cele care identifică serviciile care urmează a fi considerate SIP în fiecare an dat și care aleg întreprinderile care se vor califica drept furnizori de SIP. Mai există și un organism public – NCECP – care stabilește suma care va trebui percepută consumatorilor de energie electrică pentru serviciile de tip SIP. Odată colectate de la operatorii rețelei de energie electrică, fondurile aferente SIP sunt transferate către Baltpool, o societate care, deși înființată ca societate de drept privat, este controlată de stat. Baltpool administrează fondurile primite, distribuindu‑le între furnizorii de SIP în conformitate cu criteriile stabilite prin lege, păstrând în același timp o parte din aceste fonduri pentru acoperirea costurilor sale administrative. Prin urmare, întregul ciclu de viață al fondurilor aferente SIP este strict reglementat.
28. În consecință, situația în discuție în prezenta procedură trebuie să se distingă de cea examinată de Curte în alte cauze, cum ar fi cele în are s‑a pronunțat Hotărârea PreussenElektra(8) și Hotărârea ENEA(9), care priveau de asemenea schemele naționale de acordare a ajutoarelor în domeniul energiei regenerabile. În aceste cauze, Curtea a constatat că simpla obligație impusă de stat întreprinderilor private de a achiziționa energie electrică la un cost care putea fi mai mare decât prețul normal de pe piață nu constituia ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Ceea ce era esențial în aceste cauze era faptul că – spre deosebire de schema SIP în litigiu – nu exista un mecanism de finanțare administrat de stat. Nu existau nicio colectare și nicio distribuție a fondurilor plătite de consumatorii de energie electrică asupra cărora statul să fi putut exercita o anumită formă de control.
29. Nici schema lituaniană a SIP nu se poate compara cu măsurile examinate de Curte în Hotărârea Pearle și alții(10) și în Hotărârea Doux Élevage(11).
30. În aceste cauze, în pofida faptului că contribuțiile financiare impuse anumitor întreprinderi au fost stabilite prin lege și colectate și administrate de entități cărora statul le‑a acordat anumite competențe, Curtea a considerat totuși că măsurile în cauză nu intră în domeniul de aplicare al articolul 107 alineatul (1) TFUE. Cu toate acestea, în ambele cauze, entitatea care gestiona fondurile a servit doar ca mijloc de colectare și de alocare a resurselor destinate activităților desfășurate chiar în interesul comercial al întreprinderilor care erau obligate să plătească contribuțiile(12). Contribuțiile obligatorii au fost astfel stabilite la inițiativa întreprinderilor private, care au decis și utilizarea lor finală. Nici în cauza Pearle și alții, nici în cauza Doux Élevage fondurile colectate nu au trebuit să fie utilizate în conformitate cu instrucțiunile primite de la autoritățile publice sau în scopul îndeplinirii unui obiectiv de interes public stabilit de aceste autorități(13).
31. În schimb, potrivit reglementărilor naționale în discuție, fără îndoială că Baltpool nu poate fi considerată „un mijloc” care acționează sub conducerea și în interesul comercial al entităților care sunt obligate să plătească contribuțiile. Astfel, Baltpool utilizează fondurile colectate în scopul îndeplinirii unei agende stabilite de stat. Din punct de vedere economic, beneficiarii activităților subvenționate nu sunt asimilați părților care finanțează măsurile de sprijin. Avem de‑a face, prin urmare, cu un transfer al resurselor de la consumatori către anumite întreprinderi, sub coordonarea autorităților de stat.
32. Faptul că Baltpool nu dispune de nicio putere de apreciere în alegerea modului de utilizare a fondurilor colectate nu aduce atingere faptului că autoritățile publice sunt cele care iau toate deciziile în acest sens(14). După cum s‑a explicat la punctul 27 de mai sus, fondurile colectate trebuie să respecte cu strictețe direcția stabilită în reglementările naționale în discuție. De fapt, aceasta demonstrează că fondurile aferente SIP se află sub controlul statului.
33. În mod similar, faptul că, atunci când consumatorii nu plătesc sumele datorate, Baltpool trebuie să formuleze acțiuni în fața instanțelor civile potrivit unei proceduri judiciare normale este puțin relevant în contextul de față. Considerăm că acest lucru este indisolubil legat de faptul că autoritățile lituaniene au decis să confere colectarea fondurilor aferente SIP operatorilor de rețea, iar gestionarea acestor fonduri unei entități de drept privat. Acest aspect, pe care Curtea l‑a luat în considerare în stabilirea naturii asociațiilor de drept privat aferente organizațiilor interprofesionale din Hotărârea Doux Élevage(15), nu are nicio incidență în prezenta cauză. Astfel, nu există nicio îndoială că, în pofida faptului că a fost înființată sub forma unei societăți de drept privat, Baltpool este controlată de stat, iar, în ceea ce privește utilizarea fondurilor aferente SIP, este obligată să acționeze în conformitate cu dispozițiile naționale relevante(16).
34. În esență, considerăm că schema lituaniană a SIP prezintă importante asemănări cu regimul francez în materie de energie electrică examinat de Curte în Hotărârea Asociația Vent de Colère! și alții(17). În această cauză, Curtea a statuat că un mecanism de compensare a costurilor suplimentare impuse unor întreprinderi ca urmare a unei obligații de achiziționare a electricității de origine eoliană la un preț superior celui al pieței, a cărui finanțare era suportată de consumatorii finali, trebuia considerat ca o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În opinia noastră, principalul motiv care a stat la baza acestei concluzii a fost că sumele colectate de la consumatori – în cuantumurile stabilite de ministrul responsabil cu energia – au fost încredințate Caisse des dépôts et consignations, un organism public care a acționat în calitate de intermediar în administrarea acestor fonduri(18). În fapt, întrebate în cadrul ședinței dacă a existat vreo diferență semnificativă de fapt între situația examinată de Curte în Hotărârea Association Vent de Colère! și alții și cea în discuție în procedura principală, nici guvernul lituanian, nici Baltpool nu au putut furniza vreun răspuns util.
35. Hotărârea Curții, Essent Netwerk Noord și alții(19) conferă un sprijin suplimentar opiniei potrivit căreia fondurile aferente SIP constituie resurse de stat în temeiul normelor Uniunii privind ajutoarele de stat. În cauza respectivă – o trimitere formulată de o instanță din Țările de Jos –, Curtea a statuat că normele naționale care impuneau un tarif suplimentar care trebuia suportat de consumatori asupra prețului aferent transportului energiei electrice, colectat de operatorii de rețea și transferat unei societăți desemnate, care era la rândul ei responsabilă de gestionarea și de repartizarea fondurilor, implicau existența resurselor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
36. Este adevărat că, atunci când sunt analizate din punct de vedere strict economic, măsurile examinate de Curte în cauze precum PreussenElektra și ENEA(20) și cele examinate în cauze precum Essent Netwerk Noord și alții și Asociația Vent de Colère! și alții(21) pot părea foarte asemănătoare. Cu toate acestea, astfel cum a explicat avocatul general Mengozzi în concluziile pe care le‑a prezentat în cauza Essent Netwerk Noord și alții, din punct de vedere juridic, aceste măsuri trebuie să fie clasificate într‑un mod foarte diferit(22). Deși articolul 107 alineatul (1) TFUE se referă doar la efectele unei măsuri de stat, este un truism faptul că modul în care o măsură este structurată și funcționează poate avea consecințe asupra cadrului juridic aplicabil acesteia. O măsură de stat nu poate fi, de exemplu, clasificată drept ajutor în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE, însă, în funcție de circumstanțe, compatibilitatea acesteia cu tratatele ar trebui să fie examinată și în lumina altor dispoziții de drept al Uniunii, cum ar fi normele care reglementează piața internă(23).
37. În lumina celor de mai sus, răspunsul la prima întrebare adresată trebuie, în opinia noastră, să fie acela că, în împrejurări precum cele din procedura principală, articolul 107 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că fondurile aferente SIP, precum cele în discuție în procedura principală, trebuie considerate resurse de stat.
D. A doua întrebare
38. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle care sunt entitățile care ar trebui considerate beneficiare ale ajutoarelor acordate prin intermediul fondurilor aferente SIP, atunci când respectivele măsuri adoptate în temeiul schemei SIP impun în sarcina operatorilor rețelei de energie electrică obligația de a achiziționa energie electrică de la furnizorii de SIP la un preț stabilit și de a echilibra energia electrică produsă de aceștia. Mai precis, instanța de trimitere se întreabă dacă cei care primesc un avantaj economic din fondurile aferente SIP sunt operatorii de rețea sau producătorii de energie electrică.
39. Considerăm că beneficiarii (indirecți) ai unei astfel de măsuri sunt producătorii de energie electrică, nu operatorii de rețea.
40. Astfel, în contextul măsurii care formează obiectul celei de a doua întrebări adresate, fondurile aferente SIP sunt – din câte înțelegem – menite doar să compenseze costul suplimentar pe care operatorii de rețea l‑ar putea suporta ca urmare a obligației impuse acestora de a achiziționa o anumită cantitate de energie electrică la prețuri fixe, care pot fi mai mari decât prețurile normale de pe piață. Nu există niciun element în dosar care să indice un posibil beneficiu net pe care operatorii de rețea ar putea să îl obțină din fondurile aferente SIP. În plus, în lumina explicațiilor furnizate în cadrul ședinței de guvernul lituanian și de Baltpool, se pare că operatorii de rețea nu ar fi putut repercuta (o parte sau tot) costul suplimentar impus asupra consumatorilor lor, ceea ce ar fi generat riscul ca operatorii să primească o supracompensație(24).
41. În schimb, prin compensarea costului suplimentar suportat de operatorii de rețea ca urmare a obligației de achiziționare menționate mai sus, fondurile aferente SIP permit anumitor producători de energie să vândă anumite cantități de energie electrică la un preț mai ridicat decât prețul normal de pe piață sau, în orice caz, să vândă cantități mai mari. Prin urmare, acești producători de energie pot obține venituri mai mari decât cele pe care le‑ar putea obține în condiții normale de piață. Prin urmare, deși fondurile aferente SIP pot fi efectiv plătite altor operatori de rețea, producătorii de energie electrică sunt beneficiarii indirecți ai acestor fonduri(25).
42. Pentru aceste motive, propunem Curții să răspundă la cea de a doua întrebare adresată în sensul că, într‑o situație precum cea din procedura principală – atunci când o măsură de stat impune operatorilor rețelei de energie electrică să achiziționeze energie electrică de la producătorii de energie la un preț fix și să echilibreze energia electrică produsă de aceștia, cu condiția ca costurile suplimentare suportate de acești operatori să fie compensate cu contribuțiile plătite de consumatorii finali –, producătorii de energie electrică trebuie să fie considerați beneficiari ai ajutorului în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
E. A treia și a patra întrebare
43. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă ajutorul acordat din fondurile aferente SIP pentru anumite activități desfășurate în Lituania în sectorul energiei electrice îndeplinește criteriul selectivității și pe cel al efectelor asupra schimburilor comerciale dintre statele membre în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Prin intermediul celei de a cincea întrebări, pe care considerăm că este util să o examinăm după cea de a treia întrebare, având în vedere că la aceste două întrebări se poate răspunde în comun, instanța de trimitere urmărește să afle dacă articolul 107 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că, în împrejurări precum cele din prezenta cauză, schema SIP trebuie considerată ca denaturând sau amenințând să denatureze concurența.
44. Măsurile pe care Curtea este rugată să le examineze din acest punct de vedere sunt următoarele: (i) sprijinul acordat unei întreprinderi care pune în aplicare un proiect de importanță strategică, precum NordBalt, (ii) ajutorul acordat întreprinderilor cărora le‑a fost încredințată sarcina de a garanta siguranța aprovizionării cu energie electrică pentru o anumită perioadă, (iii) ajutorul acordat pentru a compensa pierderile efectiv suportate de întreprinderi, cum ar fi dezvoltatorii de centrale de panouri solare fotovoltaice, și (iv) ajutorul acordat operatorilor de rețea cu scopul de a compensa pierderile efective suportate în îndeplinirea obligației care le revine de a achiziționa energie electrică la un preț fix de la producătorii de energie electrică care furnizează SIP și de a echilibra energia electrică (denumite în continuare „măsurile în litigiu”).
45. Astfel cum s‑a explicat la punctele 16 și 17 de mai sus, concluziile finale referitoare la aceste aspecte reprezintă o sarcină care revine instanței de trimitere. Cu toate acestea, pentru a furniza instanței de trimitere toate elementele necesare pentru interpretarea dispozițiilor de drept al Uniunii aplicabile, vom continua analiza după cum urmează. În primul rând, vom exemplifica cea mai reprezentativă jurisprudență și, pe această bază, vom încerca să oferim îndrumări mai precise instanței de trimitere cu privire la condițiile în care măsurile în litigiu pot îndeplini criteriul selectivității, al efectelor asupra schimburilor comerciale și al denaturării concurenței.
46. Pentru început, am dori să subliniem că, pentru a aprecia dacă criteriul selectivității este îndeplinit, este necesar să se determine dacă, în cadrul unui anumit regim juridic (cunoscut și sub denumirea de „cadrul de referință”), o măsură de stat este de natură să favorizeze anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri față de altele care, având în vedere obiectivul urmărit de măsura în cauză, s‑ar găsi într‑o situație de fapt și de drept comparabilă(26). În schimb, măsurile generale aplicabile fără distincție tuturor operatorilor economici dintr‑un stat membru și care conferă beneficiarilor un avantaj care este disponibil tuturor celor care îndeplinesc condițiile pentru aplicarea acestor măsuri nu pot avea un caracter selectiv și nu intră așadar sub incidența articolului 107 alineatul (1) TFUE(27).
47. În ceea ce privește efectele asupra schimburilor comerciale, trebuie amintit că, în vederea calificării unei măsuri naționale ca ajutor de stat, nu este necesar să se stabilească un efect real al ajutorului asupra schimburilor comerciale dintre statele membre, ci doar să se examineze dacă ajutorul este susceptibil să afecteze aceste schimburi. Cu toate acestea, o afectare a schimburilor comerciale dintre statele membre nu poate fi pur ipotetică sau prezumată. Astfel, este necesar să se determine motivul pentru care măsura analizată este susceptibilă să afecteze, prin efectele sale previzibile, schimburile comerciale dintre statele membre. În special, atunci când un ajutor acordat de un stat membru consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu alte întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale intracomunitare, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind influențate de ajutor. În această privință, nu este necesar ca întreprinderile beneficiare să participe ele însele la schimburile comerciale intracomunitare. Astfel, atunci când un stat membru acordă un ajutor unor întreprinderi, activitatea internă poate fi menținută sau intensificată, cu consecința că șansele întreprinderilor stabilite în alte state membre de a intra pe piața acestui stat membru sunt în acest fel diminuate(28).
48. În sfârșit, în ceea ce privește condiția referitoare la denaturarea concurenței, trebuie subliniat că, potrivit unei jurisprudențe constante, ajutoarele care au drept scop să degreveze o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le suporte în mod normal în cadrul administrării sale curente sau al activităților sale obișnuite denaturează, în principiu, condițiile privind concurența(29).
49. Acesta este contextul în care vom aborda chestiunile ridicate prin intermediul celei de a treia întrebări preliminare.
1. Criteriul selectivității
50. În primul rând, ajutorul acordat întreprinderilor cărora le este încredințată sarcina de a garanta siguranța aprovizionării cu energie electrică pentru o anumită perioadă, ajutorul acordat pentru compensarea pierderilor suportate efectiv de întreprinderi, precum dezvoltatorii de centrale de panouri solare fotovoltaice, precum și ajutorul acordat operatorilor de rețea cu scopul de a compensa pierderile efective suferite de aceștia în îndeplinirea obligației de a achiziționa energie electrică la un preț fix de la producătorii de energie electrică care furnizează SIP și de a echilibra energia electrică par să reprezinte, la prima vedere, măsuri de care beneficiază numai întreprinderile care desfășoară o activitate într‑un anumit sector sau care furnizează un anumit tip de servicii.
51. Considerăm că aceste măsuri sunt destinate să degreveze întreprinderile beneficiare de anumite costuri pe care ar fi trebuit altfel să le suporte ele însele. În cererea sa de decizie preliminară, însăși instanța de trimitere descrie ca fiind „de necontestat” faptul că o serie de măsuri adoptate în cadrul schemei SIP garantează întreprinderilor beneficiare anumite avantaje fără niciun fel de riscuri.
52. Este adevărat că, în Hotărârea Asteris, Curtea a constatat că daunele interese pe care autoritățile naționale ar fi obligate să le plătească întreprinderilor în repararea unui prejudiciu pe care acestea l‑ar fi cauzat acestor întreprinderi nu constituie ajutoare în sensul (a ceea ce reprezintă în prezent) articolul 107 alineatul (1) TFUE(30). În această cauză, Curtea se referea însă la sumele plătite sau care trebuiau plătite în cadrul răspunderii extracontractuale a unui stat membru. Motivul care stă la baza acestui lucru este clar: o sumă care este exclusiv destinată să despăgubească o persoană pentru prejudiciul suferit de aceasta ca urmare a unei fapte ilicite de natură civilă sau administrativă săvârșite de o autoritate de stat nu conferă, în sens strict, niciun avantaj economic respectivei persoane în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
53. Cu toate acestea, jurisprudența menționată nu este relevantă în prezenta cauză. Din câte înțelegem, pierderile pe care măsurile de stat în litigiu le compensează nu se consideră a fi consecința unui comportament ilegal al autorităților publice. Aceste pierderi reprezintă pur și simplu costuri suportate de întreprinderile în cauză în legătură cu activitățile lor economice.
54. În acest context, am dori să adăugăm faptul că este irelevant dacă deciziile privind investițiile sau achizițiile efectuate de către beneficiari au fost determinate sau încurajate de promisiunea de acordare a unui ajutor public din partea autorităților. Faptul că, în lipsa măsurilor în cauză, unii operatori economici ar fi făcut diferite alegeri comerciale nu aduce atingere naturii de ajutor a acestor măsuri. Majoritatea schemelor de acordare a ajutoarelor au, mai exact, următorul obiectiv: să promoveze o anumită activitate economică specifică pe care autoritățile o consideră a fi de interes public. Totuși, motivele și obiectivele intervenției publice nu au nicio relevanță în conformitate cu articolul 107 alineatul (1) TFUE: această dispoziție definește măsurile cu titlu de ajutor numai în raport cu efectul lor pe o piață unică(31).
55. În sfârșit, în ceea ce privește aprecierea caracterului selectiv al formelor de ajutor acordat întreprinderilor care pun în aplicare un proiect de importanță strategică, precum NordBalt, analiza este una mai complexă.
56. De la bun început, trebuie subliniat că ajutorul financiar acordat pentru construcția de infrastructuri destinate unei utilizări generale (spre deosebire de o utilizare cu scop determinat) și de care nu beneficiază, așadar, niciun utilizator specific este în general considerat a nu avea caracter selectiv în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE(32). În opinia noastră, acesta este cel mai probabil cazul infrastructurilor care leagă rețeaua de energie electrică lituaniană de cea suedeză.
57. Aceasta nu înseamnă însă că ajutorul financiar acordat întreprinderii care construiește respectiva infrastructură nu constituie ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În mod evident, în cazul în care autoritățile lituaniene ar achiziționa doar un serviciu (construcția anumitor infrastructuri) de la o anumită întreprindere dintre numeroasele întreprinderi care sunt prezente pe piață și care sunt capabile să furnizeze acest serviciu, existența ajutorului ar depinde în principal de prețul și de condițiile agreate în cadrul contractului de achiziție, ținând seama de procedura aplicată pentru selecția furnizorului. Principiul bine cunoscut al operatorului economic privat (denumit în continuare „POEP”) ar fi util în această analiză(33).
58. Totuși, din informațiile cuprinse în dosarul cauzei, înțelegem că proiectul NordBalt a fost desemnat ca fiind unul de importanță strategică, iar lucrările de construcție necesare au fost desemnate prin lege unei anumite întreprinderi (LITGRID AB). În definitiv, un proiect de acest fel – ca urmare a amplorii, a costului și a importanței sale – intră, în mod normal, în responsabilitatea statului. Nu este neobișnuit ca autoritățile publice să încredințeze dezvoltarea de infrastructuri importante unor societăți de drept privat, dar în cadrul cărora acestea să fie acționari(34). În opinia noastră, principala chestiune ar putea avea legătură mai degrabă cu materia achizițiilor publice. În ceea ce privește alte aspecte de fapt aferente măsurilor în litigiu în procedura principală, Curtea nu dispune de informațiile necesare pentru a trage concluzii definitive în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
2. Criteriul efectelor asupra schimburilor comerciale dintre statele membre
59. În Hotărârea Fondul Proprietatea(35), Curtea a fost rugată să aprecieze posibilul caracter de ajutor al unei măsuri adoptate pentru a sprijini o întreprindere care își desfășura activitatea în sectorul energiei electrice. În acest sens, Curtea a subliniat că împrejurarea că un sector economic precum cel al energiei a făcut obiectul unei liberalizări la nivelul Uniunii poate servi la stabilirea aspectului că o măsură de stat considerată a constitui ajutor este de natură să aibă un efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Curtea a arătat că, ca urmare a unei astfel de liberalizări, energia electrică face obiectul schimburilor comerciale transfrontaliere. Prin urmare, Curtea a constatat că, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, o măsură adoptată de autoritățile române pentru a sprijini o întreprindere care își desfășura activitatea în sectorul energiei electrice îndeplinea cerința privind „efectele asupra schimburilor comerciale”.
60. În prezenta cauză, nu vedem niciun motiv obiectiv care să justifice abaterea de la constatările făcute de Curte în Hotărârea Fondul Proprietatea.
61. Faptul că întreprinderile beneficiare nu ar putea să își desfășoare activitatea în afara granițelor naționale nu are importanță. Astfel, prin consolidarea operatorilor locali, măsurile în litigiu pot împiedica accesul întreprinderilor străine pe piața lituaniană a energiei. Acest lucru poate fi însă diferit în ceea ce privește ajutorul acordat unei întreprinderi căreia i‑a fost încredințată sarcina punerii în aplicare a unui proiect de importanță strategică, precum NordBalt, astfel cum s‑a explicat la punctul 58 de mai sus.
3. Criteriul denaturării concurenței
62. În sfârșit, cât privește condiția privind denaturarea concurenței, ar fi suficient să facem din nou referire la recenta hotărâre pronunțată în cauza Fondul Proprietatea(36).
63. În această cauză, în conformitate cu o jurisprudență consacrată, Curtea a constatat că măsura de acordare a ajutorului în cauză era, în principiu, capabilă să denatureze concurența pe piața energiei electrice. Curtea a subliniat că împrejurarea că un sector economic precum cel al energiei a făcut obiectul unei liberalizări la nivelul Uniunii este de natură să caracterizeze un efect real sau potențial al ajutoarelor asupra concurenței, precum și efectul acestora asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.
64. Apreciem că aceste considerații sunt valabile și în cadrul prezentei proceduri. De fapt, nu suntem convinși de argumentul formulat de guvernul lituanian potrivit căruia, în anul 2014, piața lituaniană a energiei electrice era încă relativ izolată. În cererea sa de decizie preliminară, instanța de trimitere însăși subliniază că, în perioada respectivă, rețeaua lituaniană de energie electrică era conectată la rețeaua altor state membre (precum Estonia) și că exista o concurență acerbă pe piață. În orice caz, măsurile de sprijin public care favorizează operatorii tradiționali ar putea foarte bine să determine efecte de denaturare pe termen lung pe o piață care este deschisă în mod progresiv concurenței străine.
65. Întreprinderile active în domeniul producției de energie electrică sau în cel al dezvoltării unor proiecte de centrale de panouri solare fotovoltaice cu sediul în Lituania se află în mod clar în concurență cu întreprinderi similare cu sediul în alte state membre. Situația poate fi însă diferită în ceea ce privește întreprinderile însărcinate cu proiecte de importanță strategică, precum NordBalt, pentru motivele explicate la punctele 58 și 61 de mai sus.
66. În concluzie, propunem Curții să răspundă la cea de a treia și la cea de a cincea întrebare adresată după cum urmează.
67. În primul rând, măsurile de care beneficiază doar întreprinderile care desfășoară o activitate într‑un anumit sector sau care oferă un anumit tip de servicii, prin degrevarea acestor întreprinderi de anumite costuri pe care acestea ar trebui altfel să le suporte, au caracter selectiv în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În al doilea rând, măsurile de acordare a ajutorului unor întreprinderi care își desfășoară activitatea într‑un sector economic precum cel al energiei, care a făcut obiectul unei liberalizări la nivelul Uniunii, sunt, în principiu, capabile să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În al treilea rând, revine instanței de trimitere sarcina de a se pronunța în mod decisiv asupra aspectului dacă aceste condiții sunt îndeplinite în raport cu măsurile în litigiu.
F. A patra întrebare
68. În sfârșit, prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 107 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 106 alineatul (2) TFUE trebuie interpretat în sensul că, în împrejurări precum cele din prezenta cauză, schema SIP trebuie considerată ca îndeplinind criteriile stabilite la punctele 88-93 din Hotărârea Altmark.
69. În această hotărâre, Curtea a clarificat situația în care întreprinderile care îndeplinesc obligații de serviciu public (denumite în continuare „OSP”) nu beneficiază de un avantaj financiar efectiv din compensația primită ca urmare a îndeplinirii acestor obligații și care nu se află prin urmare într‑o poziție concurențială mai favorabilă decât concurenții lor. În acest scop, Curtea a identificat patru condiții cumulative (denumite în continuare „condițiile Altmark”) care, dacă sunt îndeplinite, asigură faptul că compensația acordată pentru prestarea de servicii publice nu reprezintă ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE(37).
70. Cu toate acestea, autorii de specialitate au observat adesea că, din cauza naturii lor restrictive, condițiile Altmark sunt dificil de îndeplinit(38). În acest context, este, așadar, important să se sublinieze că până și o măsură care nu îndeplinește aceste condiții poate fi totuși justificată în temeiul articolului 106 alineatul (2) TFUE. Și, după cum Curtea a arătat foarte clar în Hotărârea Viasat, condițiile Altmark nu au nicio relevanță în aprecierea compatibilității cu piața internă a unei măsuri de acordare a ajutorului unui furnizor de SIEG(39).
71. Acestea fiind spuse, întrebarea adresată de instanța de trimitere vizează, în principiu, toate cele patru condiții Altmark. Cu toate acestea, argumentele formulate în cererea de decizie preliminară se axează în principal pe prima dintre aceste condiții. În ceea ce privește celelalte trei condiții, instanța de trimitere s‑a limitat să explice foarte pe scurt motivul pentru care, în opinia sa, aceste condiții sunt îndeplinite în raport cu fiecare dintre măsurile în litigiu. Astfel cum s‑a explicat la punctele 16 și 17 de mai sus, va reveni însă instanței de trimitere sarcina de a se pronunța asupra acestor aspecte, nu doar în lumina diviziunii muncii existente între Curte și instanțele naționale, prevăzută în tratate, ci și ca urmare a faptului că există elemente insuficiente în dosarul cauzei care să permită Curții fie să admită, fie să respingă aprecierea instanței naționale.
72. În acest context și în scopul de a sprijini instanța de trimitere în măsura posibilului, am dori să formulăm următoarele observații.
1. Prima condiție Altmark
73. Prima dintre condițiile Altmark impune evaluarea aspectului dacă întreprinderea care primește o compensație are în realitate OSP de îndeplinit și dacă aceste obligații sunt clar definite. Această condiție comportă astfel mai multe aspecte care, deși indisolubil legate, corespund în esență următoarelor întrebări: (i) autoritățile publice au desemnat în mod legal o prestare de servicii ca fiind „servicii de interes economic general” în sensul articolului 14 TFUE și al articolului 106 alineatul (2) TFUE?, (ii) uneia (sau mai multor) întreprinderi specifice le‑a fost încredințată sarcina de a îndeplini OSP în cadrul prestării acestor servicii? și (iii) OSP sunt clar definite?
74. În această privință, trebuie mai întâi să subliniem că, potrivit unei linii constante de adoptare a deciziilor, statele membre dispun de o putere largă de apreciere pentru a defini ceea ce acestea consideră a fi un SIEG și, prin urmare, definirea unor astfel de servicii de către un stat membru nu poate fi repusă în discuție decât în cazul unei erori vădite(40). Acest lucru este confirmat și de articolul 1 din Protocolul nr. 26 privind serviciile de interes general, potrivit căruia valorile comune ale Uniunii în privința serviciilor de interes economic general includ în special „rolul esențial și puterea de apreciere vastă” ale autorităților naționale, regionale și locale în ceea ce privește furnizarea, punerea în funcțiune și organizarea serviciilor de interes economic general într‑un mod care să răspundă cât mai bine nevoilor utilizatorilor”(41).
75. Cu toate acestea, o putere largă de apreciere nu echivalează cu o putere de apreciere nelimitată. În scopul de a preveni eludarea cu ușurință a normelor comune sau lipsirea în mare parte a acestora de efectul util, tratatele stabilesc anumite limite în ceea ce privește puterea de apreciere a statelor membre. În ceea ce privește normele de concurență ale Uniunii, articolul 106 alineatul (2) TFUE supune SIEG acestor reguli „în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată” și cu condiția ca „dezvoltarea schimburilor comerciale [să nu fie] afectată într‑o măsură care contravine intereselor Uniunii”.
76. În lumina acestor dispoziții și luând în considerare principiile generale de drept, cum ar fi principiul cooperării loiale și principiul proporționalității, considerăm de asemenea că puterea de apreciere de care dispun statele membre în ceea ce privește definirea SIEG nu poate fi „exercitată în mod arbitrar, în scopul exclusiv de a sustrage un sector anume [al economiei] de la aplicarea normelor de concurență”(42). Indiferent de obiectivul urmărit de autoritățile naționale, este clar, în opinia noastră, că nu pur și simplu orice serviciu, indiferent sub ce formă, poate fi desemnat ca fiind un SIEG: aceste din urmă servicii trebuie „să prezinte caracteristici specifice” în raport cu alte servicii furnizate în mod obișnuit pe piață(43).
77. Aceste caracteristici se referă, în primul rând, la natura serviciului furnizat. Mai precis, autoritățile trebuie să aibă motive întemeiate pentru a crede că, în lipsa intervenției publice, serviciul în cauză nu ar fi probabil furnizat deloc sau nu ar fi furnizat la nivelul considerat cel mai adecvat(44). Prin urmare, intervenția publică trebuie să vizeze satisfacerea nevoii reale existente în societate a unui anumit serviciu specific care nu este (și nu va fi, în viitorul apropiat) îndeplinit în mod corespunzător de către întreprinderile care își desfășoară activitatea în condiții normale pe piață(45). În această privință, am dori să subliniem că Directiva 2009/72/CE privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice(46) prevede, în special la articolul 3 alineatul (2) din aceasta, că statele membre pot impune întreprinderilor din sectorul energiei electrice, în interesul economic general, OSP referitoare la diverse activități enumerate în acest articol.
78. Aceste caracteristici specifice ale SIEG se referă, în al doilea rând, la modul în care este furnizat serviciul. Mai precis, serviciul trebuie să fie furnizat, într‑o anumită măsură, în mod universal și obligatoriu(47). Prin caracter universal înțelegem că serviciul trebuie să fie furnizat, cel puțin în mod potențial, tuturor persoanelor care ar putea solicita acest lucru. Prin caracter obligatoriu ne referim la faptul că trebuie să existe o obligație de a furniza serviciul, simpla autorizație de a furniza un anumit serviciu fiind insuficientă în acest scop. În plus, atunci când un serviciu este furnizat cu o anumită continuitate, în condiții de uniformitate și de transparență și la tarife accesibile, acest lucru ar putea fi de asemenea relevant pentru a stabili dacă respectivul serviciu este furnizat efectiv în interesul general(48).
79. În scopul de a concluziona cu privire la acest aspect, pentru ca un serviciu să fie desemnat în mod legitim ca fiind un SIEG trebuie să fie îndeplinite două condiții principale: pe de o parte, trebuie să existe motive obiective pentru care autoritățile naționale să considere că intervenția publică este necesară pentru a asigura furnizarea respectivului serviciu și, pe de altă parte, serviciul trebuie să fie furnizat în mod universal și obligatoriu. Îndeplinirea acestor condiții poate fi cu siguranță supusă controlului, efectuat în funcție de circumstanțe de către instanțele naționale(49) sau de către instanțele Uniunii(50), deși, având în vedere larga putere de apreciere de care dispun autoritățile naționale, numai în ceea ce privește o eroare vădită de apreciere(51).
80. În al doilea rând, trebuie amintit faptul că simpla împrejurare că un serviciu este desemnat în dreptul național ca fiind de interes general nu înseamnă că orice operator care furnizează acest serviciu este împuternicit să îndeplinească OSP clar definite, în sensul jurisprudenței rezultate din Hotărârea Altmark(52). Îndeplinirea OSP trebuie să fie încredințată uneia sau mai multor întreprinderi specifice printr‑un act (sau printr‑o combinație de acte) emis de autoritatea publică. Acest act poate lua diferite forme: în mod obișnuit, acesta se prezintă sub forma unui act public (de exemplu, un act legislativ, de reglementare sau administrativ)(53), deși încredințarea efectivă a unei OSP poate, în anumite circumstanțe, să decurgă și dintr‑un contract(54). Oricare ar fi însă natura actului, împuternicirea trebuie să fie clară și lipsită de ambiguitate: acest act ar trebui să definească, în mod suficient de precis, natura, durata și întinderea OSP în cauză(55).
81. Și aceste aspecte pot fi desigur supuse controlului jurisdicțional în fața instanțelor naționale competente sau în fața instanțelor Uniunii, în caz de litigiu. Totuși, în măsura în care aceste aspecte sunt de natură tehnică sau faptică, exercitarea controlului jurisdicțional nu se limitează la un nivel marginal de control(56).
82. În ceea ce privește aplicarea principiilor menționate mai sus în prezenta cauză, am dori să facem următoarele două observații.
83. În primul rând, pot exista activități economice pe care statul poate considera că este rezonabil să le încurajeze (de exemplu, producția de energie ecologică sau dezvoltarea de tehnologii ecologice) prin acordarea unui sprijin financiar direct sau prin intermediul altor măsuri de sprijin, care însă nu implică prestarea de servicii în sensul jurisprudenței rezultate din Hotărârea Altmark. Situația caracteristică Hotărârii Altmark este cea în care una sau mai multe întreprinderi (prestatorii de SIEG) sunt obligați prin lege să îndeplinească anumite OSP în cadrul unor servicii potențial prestate unui număr mare de beneficiari. În mod normal, beneficiarii trebuie să plătească o taxă pentru serviciile primite, care ar fi însă inferioară tarifului obișnuit (sau ipotetic) de pe piață, datorită compensației acordate de stat prestatorilor de SIEG. Principiile enunțate în Hotărârea Altmark nu se încadrează cu ușurință într‑o situație în care nu există, teoretic, nicio operațiune economică care să implice o prestare de servicii. De exemplu, considerăm că este îndoielnic faptul că toate activitățile desemnate ca fiind SIP în cadrul schemei SIP (de exemplu, simpla construcție a unei infrastructuri publice sau dezvoltarea unor proiecte de centrale de panouri solare fotovoltaice) pot fi considerate ca fiind prestare de servicii în sensul jurisprudenței rezultate din Hotărârea Altmark.
84. În al doilea rând, pot exista activități economice care, chiar dacă implică o prestare efectivă de servicii, sunt efectuate de întreprinderi în mod voluntar, fără nicio încredințare specifică din partea statului. Astfel cum a subliniat avocatul general Szpunar în Hotărârea Renerga, care privea compatibilitatea cu dreptul Uniunii a anumitor aspecte ale reglementărilor naționale în discuție în prezenta cauză, simplul fapt că o activitate este desemnată în mod expres și legal ca fiind un „serviciu de interes economic general” nu este suficient în sensul jurisprudenței rezultate din Hotărârea Altmark(57). Trebuie să mai existe și un act public care încredințează uneia sau mai multor întreprinderi specifice sarcina de a presta, cu un anumit grad de universalitate și de obligativitate(58), serviciile în cauză. În ceea ce privește cauza în discuție în litigiul principal, nu este clar dacă, în cadrul schemei SIP, toate întreprinderile care sunt desemnate ca fiind furnizori de SIP sunt supuse unor OSP în sensul dreptului Uniunii(59).
85. În caz afirmativ, chestiunea dacă operațiunile încheiate între stat și întreprinderile respective ascund o anumită formă de ajutor relevantă în temeiul articolului 107 alineatul (1) TFUE poate fi stabilită numai în afara paradigmei aferente Hotărârii Altmark. Aceasta din urmă vizează, poate ar fi util să subliniem din nou, doar întreprinderile care îndeplinesc OSP. Prin urmare, măsurile publice care nu intră în sfera de aplicare a jurisprudenței rezultate din Hotărârea Altmark trebuie examinate în lumina POEP, astfel cum s‑a menționat la punctul 57 de mai sus.
2. A doua și a treia condiție Altmark
86. A doua condiție Altmark se referă la parametrii pe baza cărora se calculează compensația: aceștia trebuie stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent, pentru a evita conferirea unui avantaj economic care poate favoriza întreprinderea beneficiară față de întreprinderile concurente.
87. În schimb, potrivit celei de a treia condiții Altmark, compensația plătită nu poate depăși ceea ce este necesar pentru a acoperi integral sau parțial costurile suportate pentru îndeplinirea OSP, ținând seama de veniturile rezultate și de un profit rezonabil pentru îndeplinirea acestor obligații.
88. Aceste două condiții, care sunt complementare, urmăresc același obiectiv: acela de a asigura faptul că nicio supracompensație nu este plătită întreprinderilor însărcinate cu îndeplinirea OSP.
89. Potrivit instanței de trimitere, ambele condiții sunt îndeplinite în ceea ce privește măsurile în litigiu. În opinia sa, reglementările naționale în discuție cuprind norme specifice privind condițiile în care compensația este datorată, cuantumul compensației datorate sau procedurile urmate pentru a calcula acest cuantum, precum și mecanismul destinat să controleze utilizarea fondurilor transferate. În ceea ce privește sumele datorate cu titlu de compensație, reglementările cuprind norme destinate să asigure faptul că numai investițiile necesare, costurile suportate pentru prestarea serviciilor și un „profit rezonabil” sunt luate în considerare.
90. Astfel cum s‑a explicat la punctul 71 de mai sus, nu este însă sarcina Curții să confirme sau să respingă această apreciere. Revine instanței de trimitere obligația de a verifica existența unui set de norme suficient de clare și de cuprinzătoare care să garanteze faptul că nicio supracompensație nu este plătită prestatorilor de servicii, precum și de a remedia prompt și eficient orice posibilă eroare apărută în acest sens.
3. A patra condiție Altmark
91. În conformitate cu cea de a patra condiție Altmark, în cazul în care întreprinderea care trebuie să îndeplinească OSP nu este aleasă în urma unei proceduri de achiziție publică, nivelul compensației trebuie să fie stabilit pe baza unei analize a costurilor care ar fi suportate pentru îndeplinirea obligațiilor respective de o întreprindere medie, bine administrată și echipată corespunzător cu mijloacele necesare pentru a fi capabilă să îndeplinească cerințele de serviciu public necesare, luând în calcul veniturile aferente și un profit rezonabil pentru executarea acestor obligații.
92. Dintre cele patru condiții Altmark, aceasta este probabil condiția cel mai dificil de analizat.
93. Potrivit instanței de trimitere, și această condiție pare îndeplinită în ceea ce privește măsurile în litigiu. În primul rând, această instanță arată că furnizorii de SIP din sectorul producției de energie electrică din surse de energie regenerabile sunt selectați în urma unei proceduri de licitație pe baza prețului care reprezintă cel mai scăzut preț al ofertelor, care însă nu este mai mare decât cel stabilit de NCECP, care stabilește și prețul fix aplicabil tuturor celorlalți producători de energie electrică din resurse de energie regenerabile. În ceea ce privește ajutorul acordat pentru centralele de producție combinată de energie termică și electrică, instanța națională stabilește că acesta este acordat tuturor centralelor care furnizează energia termică produsă pentru sistemele de încălzire locale, atunci când centralele respective îndeplinesc cerințele relevante, inclusiv pe cele privind eficiența, și au formulat cereri în acest sens, considerând că centralele de producție combinată de energie termică și electrică care nu sunt implicate în sistemul de cogenerare în discuție sau acele centrale care nu pot asigura o cogenerare eficientă nu pot fi evaluate în același mod. Instanța subliniază de asemenea că măsura dispusă în cadrul schemei SIP în discuție este aplicată acelor centrale de producție combinată de energie termică și electrică al căror rol principal este în special furnizarea energiei termice către populație, iar ajutorul este acordat doar pentru energia electrică generată în sezonul rece.
94. În ceea ce privește punerea în aplicare a proiectului NordBalt, instanța de trimitere subliniază că un astfel de proiect este finanțat pe baza unor costuri reale și efective care sunt în esență suportate cu ocazia plății bunurilor și a serviciilor achiziționate în cadrul unei proceduri de achiziție publică. Costurile care nu sunt mai mari decât cele efectiv suportate și care corespund prețurilor medii de pe piață fac de asemenea obiectul compensării acordate dezvoltatorilor de centrale electrice solare și operatorilor de rețea menționați anterior.
95. Ca și în cazul celui de al doilea și al celui de al treilea criteriu Altmark, considerăm că și în ceea ce privește acest aspect nu există niciun element în dosarul cauzei care să ridice îndoieli asupra aprecierii preliminare efectuate de instanța de trimitere. Pe de altă parte, Curtea nu dispune de informații suficiente nici pentru a susține această apreciere.
96. Prin urmare, este sarcina instanței de trimitere să asigure faptul că furnizorii de SIP sunt aleși în conformitate cu una dintre cele două situații alternative care ar permite respectarea celei de a patra condiții Altmark. Furnizorii de SIP pot fi aleși și în urma unei proceduri de achiziții publice – și anume, în urma unei concurențe suficient de deschise și de autentice(60) – care permite selecția ofertantului capabil să furnizeze serviciile în cauză la cel mai scăzut cost pentru comunitate. În lipsa unei proceduri de licitație autentice, furnizorii de SIP pot fi aleși și în urma efectuării unei analize detaliate și transparente a costurilor pe care o întreprindere eficientă și rentabilă, care desfășoară o activitate în respectivul sector, ar trebui să le suporte pentru a‑și îndeplini obligațiile.
97. În concluzie, în opinia noastră, răspunsul la cea de a patra întrebare adresată trebuie să fie acela că revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă măsurile în litigiu în procedura principală îndeplinesc criteriile stabilite la punctele 88-93 din hotărârea Curții pronunțată în cauza Altmark. În acest scop, instanța de trimitere trebuie să verifice în special:
– existența unui act public care încredințează furnizorilor de SIP sarcina de a presta respectivele servicii cu un anumit grad de universalitate și de obligativitate și care specifică, într‑un mod suficient de precis, cel puțin natura, durata și întinderea OSP;
– existența unui set de norme suficient de clare și de cuprinzătoare care să garanteze faptul că nicio supracompensație nu este plătită prestatorilor de servicii și care să remedieze cu promptitudine și eficiență orice posibilă eroare apărută în acest sens;
– faptul că furnizorii de SIP sunt aleși fie pe baza unei concurențe suficient de deschise și de autentice, fie ca urmare a efectuării unei analize detaliate și transparente a costurilor pe care o întreprindere eficientă și rentabilă, care desfășoară o activitate în respectivul sector, ar trebui să le suporte pentru a‑și îndeplini obligațiile.
IV. Concluzie
98. În concluzie, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Curtea Administrativă Supremă a Lituaniei) că, într‑o interpretare corectă, articolul 107 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că:
– fonduri precum cele utilizate pentru a finanța regimul lituanian de prestare a serviciilor de interes public în sectorul energiei electrice trebuie considerate resurse de stat;
– atunci când o măsură de stat impune operatorilor rețelei de energie electrică să achiziționeze energie electrică de la producătorii de energie electrică la un preț fix și să echilibreze energia electrică produsă de aceștia, cu condiția ca costurile suplimentare suportate de acești operatori să fie compensate cu contribuțiile plătite de consumatorii finali, producătorii de energie electrică trebuie să fie considerați beneficiari ai unui ajutor, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE;
– măsurile de care beneficiază doar întreprinderile care desfășoară o activitate într‑un anumit sector sau care oferă un anumit tip de servicii, prin degrevarea acestor întreprinderi de anumite costuri pe care acestea ar fi fost altfel obligate să le suporte sunt, în principiu, selective; măsurile de acordare a ajutorului unor întreprinderi care își desfășoară activitatea în sectorul energiei sunt, în principiu, capabile să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența în cadrul pieței interne; revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă măsurile în litigiu în procedura principală îndeplinesc aceste condiții;
– revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă măsurile în litigiu în procedura principală îndeplinesc criteriile stabilite la punctele 88-93 din Hotărârea Curții de Justiție din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415). În acest scop, instanța de trimitere trebuie să verifice în special:
– existența unui act public care încredințează furnizorilor de servicii de interes public sarcina de a presta respectivele servicii cu un anumit grad de universalitate și de obligativitate și care specifică, într‑un mod suficient de precis, cel puțin natura, durata și întinderea obligațiilor de serviciu public care trebuie îndeplinite;
– existența unui set de norme suficient de clare și de cuprinzătoare care să permită evitarea plății oricărei supracompensații către prestatorii de servicii și care să remedieze cu promptitudine și eficiență orice posibilă eroare apărută în acest sens;
– faptul că furnizorii de servicii de interes public sunt aleși fie pe baza unei concurențe suficient de deschise și de autentice, fie ca urmare a efectuării unei analize detaliate și transparente a costurilor pe care o întreprindere eficientă și rentabilă, care desfășoară o activitate în respectivul sector, ar trebui să le suporte pentru a‑și îndeplini obligațiile de serviciu public.