KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 7. mail 2015(1)
Kohtuasi C‑61/14
Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato
versus
Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme
Ministero della Giustizia
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Presidenza del Consiglio dei Ministri
Segretario Generale del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (TRGA)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Itaalia))
Riigihanked – Direktiiv 89/665/EMÜ – Õigusaktid, mis näevad riigihanke valdkonnas kohtusse pöördumisel ette kõrgendatud riigilõivud – Kumulatiivsed riigilõivud, mida tuleb tasuda uute, täiendavatel alustel kaebuste esitamisel ühe riigihankemenetluse vaidlustamist puudutavas kohtumenetluses – Õigus tõhusale õiguskaitsele EL põhiõiguste harta artikli 47 järgi – Hoiatavad riigilõivud – Õigus pöörduda kohtusse – Tõhususe ja võrdväärsuse põhimõte
I – Sissejuhatus
1. 19. sajandi kohtunik Sir James Matthew on väidetavalt öelnud, et „Inglismaal on õigusemõistmine Ritzi hotelliga sarnaselt avatud kõigile”. Käesolev kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse analüüsida, kas see kehtib ka kohtumenetluste puhul, mis puudutavad liidu riigihankeõigusega reguleeritud riigihankemenetlusi Itaalias.
2. Itaalia õigusaktid näevad ette, et riigihangetega seotud kohtuliku kontrolli menetlustele kohaldatav riigilõiv on halduskohtumenetlustes üldiselt kohaldatavast riigilõivust märkimisväärselt suurem. Lisaks sellele kumuleeruvad need riigilõivud iga uue menetlusliku sammu puhul, mis Itaalia õigusaktide kohaselt kujutavad endast uut väidet või kaebust täiendavatel alustel.
3. Sellega seoses tekib küsimus, kas Itaalia asjakohased õigusnormid on kooskõlas nõukogu direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne‑ ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus‑ ja haldusnormide kooskõlastamise kohta(2) eesmärkidega. Direktiivi tuleb tõlgendada, lähtudes tõhususe ja võrdvääruse põhimõttest ning EL põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklist 47 ja sellega tagatud õigusest õiguskaitsevahendile.
II – Õiguslik raamistik
A – Liidu õigusnormid
4. Direktiivi 89/665 põhjenduses 3 on öeldud:
„[…] riigihangete avamine ühenduse konkurentsile teeb vajalikuks oluliselt suurema läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise tagamise; […] selle tuntava mõju saavutamiseks tuleb riigihankeid käsitleva ühenduse õiguse või seda rakendavate siseriiklike õigusnormide rikkumise puhuks sätestada tõhusad ja kiired abinõud”.
5. Direktiivi 89/665 artikkel 1 „Läbivaatamise korra reguleerimisala ja kättesaadavus” näeb muudetud redaktsioonis ette:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivis 2004/18/EÜ (ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta) [(3)] osutatud lepingute suhtes, välja arvatud juhul, kui selliste lepingute kohta kehtib erand vastavalt kõnealuse direktiivi artiklitele 10–18.
Lepingud kõnealuse direktiivi mõistes hõlmavad riigihankelepinguid, raamlepinguid, riiklike ehitustööde kontsessioone ja dünaamilisi ostusüsteeme.
Liikmesriigid võtavad seoses direktiivi 2004/18/EÜ reguleerimisalasse kuuluvate lepingutega vajalikud meetmed, tagamaks et tellijate otsuseid saaks läbi vaadata tõhusalt ning eelkõige võimalikult kiiresti kooskõlas käesoleva direktiivi artiklitega 2–2f, kui põhjenduseks on kõnealuste otsuste vastuolu riigihankeid käsitlevate ühenduse õigusaktide või seda õigust rakendavate siseriiklike eeskirjadega.
2. Liikmesriigid tagavad, et seoses riigihankelepingute sõlmimise korraga kahjunõude esitanud ettevõtjate vahel ei ole mingit diskrimineerimist seetõttu, et käesolevas direktiivis tehakse vahet ühenduse õigusakte rakendavate siseriiklike eeskirjade ja muude siseriiklike eeskirjade vahel.
3. Liikmesriigid tagavad, et läbivaatamise kord koos üksikasjalike eeskirjadega, mida nad võivad kehtestada, oleks kättesaadav mis tahes isikutele, kellel on või on olnud huvi konkreetse lepingu vastu või kes on väidetava rikkumise tõttu kahju kannatanud või võivad kahju kannatada.”
6. Direktiivi 89/665 artikkel 2 „Läbivaatamise korra nõuded” näeb ette:
„1. Liikmesriigid tagavad, et seoses artiklis 1 määratud läbivaatamise korraga võetavad meetmed sisaldavad järgmisi volitusi:
a) võtta esimesel võimalusel vahemenetluse korras ajutisi meetmeid väidetava rikkumise heastamiseks või asjaomaste huvide edasise kahjustamise vältimiseks, sealhulgas meetmeid, mille eesmärk on riigihankelepingu sõlmimise menetluse või tellija otsuse rakendamise peatamine või selle peatamise tagamine;
b) tühistada ebaseaduslikud otsused või tagada nende tühistamine ning kõrvaldada pakkumiskutsest, lepingudokumentidest ning teistest kõnesolevat pakkumismenetlust käsitlevatest dokumentidest diskrimineerivad tehnilised, majanduslikud või finantsnäitajad;
c) maksta kahjutasu isikutele, kellele on rikkumisega kahju tekitatud.”
B – Siseriiklikud õigusaktid
7. Vabariigi presidendi dekreedi nr 115/2002, mida on viimati muudetud 24. detsembri 2012. aasta seadusega nr 228,(4) artikli 13 lõikega 1 kehtestati üldisest riigilõivust koosnev riigilõivurežiim. Artikli 13 lõike 6bis järgi on üldise riigilõivu suurus halduskohtumenetluses seotud halduskohtumenetluse esemega. Nii makstakse halduskohtule esitatud kaebuse puhul tavaliselt riigilõivu 650 eurot. Eri valdkondades on ette nähtud erinevad lõivusummad.(5) Riigihankelepingute puhul on riigilõiv alates 1. jaanuarist 2013 olenevalt lepingusummast vahemikus 2000–6000 eurot.(6) Artikli 13 lõike 6bis punkti 1 järgi tuleb riigilõivu maksta mitte ainult menetlust algatava kaebuse esitamisel, vaid ka vastuhagi/‑kaebuse esitamisel ning hagi/kaebuse uute nõuetega täiendamisel.
8. Riigihankega seotud kohtuvaidluse eseme väärtuse kindlaksmääramisel on selleks Vabariigi presidendi dekreedi nr 115/2002 artikli 14 lõike 3ter kohaselt riigihanke eeldatav maksumus, mille hankija on määratlenud hankedokumentides.
III – Põhikohtuasja asjaolud, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
9. Kaebaja Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (edaspidi „Orizzonte Salute”) on ühing, mis tegeleb meditsiiniõe teenuste osutamisega avalik-õiguslikele ja eraõiguslikele isikutele. Kaebaja esitas Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trentole kaebuse (edaspidi „esialgne kaebus”), mida ta täiendas kolme uue kaebusega täiendavatel alustel, vaidlustades mõningad aktid, mis vastustaja Azienda Pubblica di Servizi alla Persona „San Valentino” – Città di Levico Terme (edaspidi „APSP”) oli vastu võtnud ajavahemikul 21. detsember 2012 kuni 23. mai 2013.
10. Vaidlustatud meetmed puudutavad meditsiiniõe teenuste hankemenetluse pikendamist ühe teise ühingu kasuks ning APSP poolt hiljem samas valdkonnas väljakuulutatud riigihanget, milles kutsuti taotlusi esitama üksnes teatud ühinguid, mille oli akrediteerinud IPASVI (Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia, imikute eest hoolitsemisele spetsialiseerunud meditsiiniõdede kutseühing), kuhu Orizzonte Salute ei kuulunud.
11. Kõigepealt maksis Orizzonte Salute halduskohtumenetluse alustamise eest üldise riigilõivu 650 eurot. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palus 5. juunil 2013, et Orizzonte Salute teeks täiendava makse, nii et oleks täidetud 2000 euro suuruse riigilõivu nõue, kuivõrd tema esialgne kaebus kuulus riigihangete valdkonda.
12. Orizzonte Salute vaidlustas selle otsuse 2. juulil 2013 uue kaebusega, mille näol oli tegemist neljanda täiendava kaebusega uutel alustel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus otsustas menetlusökonoomiast tulenevatel kaalutlustel vaadata esmalt läbi see kaebus.
13. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb selles, kas liikmesriigi kohtusse pöördumise riigilõivude süsteem on kooskõlas mitme liidu õiguse normi ja põhimõttega. Seetõttu esitas ta järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivis 89/665/EMÜ riiklike tarne‑ ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus‑ ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (hilisemate muudatuste – eeskätt nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiiviga 92/50/EMÜ tehtud muudatuste – ja täiendustega arvestavas redaktsioonis) kehtestatud põhimõtetega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on ette nähtud vabariigi presidendi 30. mai 2002. aasta dekreedi nr 115 (hiljem vastu võetud õigusaktidega järk-järgult uuendatud redaktsioonis) artikli 13 lõigetes 1bis, 1quater ja 6bis ning artikli 14 lõikes 3ter, mis nõuavad riigihangetega seotud asjades halduskohtusse pöördumisel väga suure riigilõivu tasumist?”
14. Kirjalikud seisukohad on esitanud Orizzonte Salute, Camera Amministrativa Romana, Associazione dei Consumatori Cittadini europei, Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm), Ordine degli Avvocati di Roma, Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA),(7) samuti Itaalia, Kreeka, Austria ja Poola valitsus ning komisjon. Kirjalikke seisukohti esitanud liikmesriikidest osales 11. veebruaril 2015. aastal toimunud kohtuistungil üksnes Itaalia. Kohtuistungil osalesid kõik ülejäänud eespool nimetatud pooled, sealhulgas komisjon ning Medical Systems SpA, kes esitas ainult suulisi seisukohti.
IV – Vastuvõetavus
15. Esmalt rõhutan, et nii eelotsusetaotluse esitanud kohus kui ka Orizzonte Salute on juhtinud Euroopa Kohtu tähelepanu tasudele, mida Itaalia õiguse alusel võetakse riigihankemenetlustelt, mille asjaolud ulatuvad käesolevast asjast kaugemale, näiteks suurenenud lõivudele edasikaebamise korral. Austria valitsuse arvates on eelotsuse küsimus vastuvõetav üksnes selles osas, mis puudutab Orizzonte Salute neljandat kaebust nõude vastu tasuda 2000 eurone lõiv. Muus osas leiab Austria valitsus, et eelotsuse küsimus on hüpoteetiline.
16. Lisaks märgin, et siseriikliku kohtu esitatud küsimus on laiahaardeline ja üldine. Komisjoni kirjalikes seisukohtades on välja toodud, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei selgita, miks sellele küsimusele vastamine on vajalik vaidluse lahendamiseks.
17. Euroopa Kohtu ülesanne ei ole üldistele või oletuslikele küsimustele nõuandvate arvamuste koostamine.(8) Eelotsusetaotlus peab olema vajalik vaidluse tõhusaks lahendamiseks.(9) Käesolev menetlus ei ole olemuselt komisjoni hagi Itaalia vastu, milles küsitakse in abstracto, kas riigihankega seotud kohtuasjades riigilõivude tasumist sätestavad kehtivad õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas, vaid eelotsusemenetlus, mis on lahutamatult seotud põhikohtuasja õiguslike küsimustega.
18. Seega tegeleb põhikohtuasja menetlus praeguses staadiumis peamiselt ühe kitsa küsimusega, nimelt Orizzonte Salute neljanda täiendava kaebusega, milles esitatakse esialgse kaebuse osas tasumisele kuuluva riigilõivu suuruse õiguspärasuse vaidlustamise uus alus. Selle õigusliku küsimuse osas, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus on otsustanud esimesena analüüsida, ei ole eelotsuse küsimus hüpoteetiline. Arvestades seda, et vaidlustatud meede on põhikohtuasjas viies maksmisele kuuluv riigilõiv, vajab minu hinnangul ka kumulatiivsete riigilõivude küsimus Euroopa Kohtu poolset selgitust. Juhul, kui Euroopa Kohus leiab, et Itaalia süsteem on liidu õigusega kokkusobimatu, peaks siseriiklik kohus selle otsuse pinnalt tegema kohased järeldused esialgse kaebusega tasumisele kuuluva riigilõivu kohta. Seega on eelotsusetaotlus neis piirides vastuvõetav.
V – Analüüs
A – Esialgne tähelepanek – käsitletava probleemi lahendamise viis
19. Direktiivi 89/665 (muudetud redaktsioonis) artikli 2 lõige 1 kohustab liikmesriike andma volitusi huvitatud äriühingute tõhusaks kaitseks riigihangete kontekstis. Esmalt peavad olema kättesaadavad ajutised meetmed, et võimaldada väidetavate rikkumiste varajast vaidlustamist ja täiendava kahju tekkimise vältimist (punkt a). Teiseks on liikmesriigid kohustatud andma volitused, et tühistada pakkumismenetlusega seotud mis tahes ebaseaduslikud otsused (punkt b). Kolmandaks tuleb ette näha taastav õiglus, makstes kahjutasu isikutele, kellele on rikkumisega kahju tekitatud (punkt c). Faktiliselt kuulub põhikohtuasi nimetatud kategooriatest teise, kuna Orizzonte Salute vaidlustab meditsiiniõe teenuste hankemenetluse pikendamise ühe teise ühingu kasuks, ja hiljem väljakuulutatud riigihanke, milles kutsuti taotlusi esitama üksnes teatud ühinguid, mille oli akrediteerinud organisatsioon, kuhu Orizzonte Salute ei kuulunud.
20. Tuletan meelde, et direktiivi 89/665 eesmärk on tagada, et kõigis liikmesriikides on olemas tõhusad õiguskaitsevahendid liidu riigihankeõiguse rikkumise või neid õigusakte ülevõtvate siseriiklike eeskirjade suhtes, et tagada riigihankemenetluste kooskõlastamise direktiivide tõhus kohaldamine.(10) Liikmesriigid peavad võtma meetmeid, tagamaks, et hankijate otsuseid saaks läbi vaadata tõhusalt ning eelkõige võimalikult kiiresti.(11) Viimaks, liikmesriikide menetlusnormid, millega reguleeritakse õiguskaitsevahendeid, mille eesmärk on kaitsta hankijate otsustega kahjustatud taotlejate ja pakkujate liidu õigusest tulenevaid õigusi, ei tohi ohustada direktiivi 89/665 tõhusust.(12)
21. Liidu õigusaktidega riigihangete valdkonnas püütakse suurendada juurdepääsu avaliku sektori turgudele, seades tingimuseks diskrimineerimise keelu ja läbipaistvuse. Direktiiviga 89/665 on tagatud, et nende liidu eeskirjade kohtulik täitmine eraõiguslike meetmete kaudu on nii kättesaadav kui ka tõhus. Seega on liidu seadusandja näinud huvitatud ettevõtjate tõhusat õiguskaitset kui liidu riigihankerežiimi effet utile’i ja seega ka siseturu eesmärkide edendamise vahendit.
22. Seega taandub eelotsuse küsimusele vastamine minu hinnangul selle analüüsimisele, milline ulatus on direktiiviga 89/665 ja harta artikliga 47 tagatud õigusel tõhusale õiguskaitsevahendile. Põhikohtuasjas esitatud väiteid arvestades on samuti vajalik analüüsida, kas liikmesriikide menetlusautonoomiale tõhususe ja võrdväärsuse põhimõttest tulenevad piirangud on asjakohased seoses küsimusega asjassepuutuvate Itaalia riigilõivude kooskõlast liidu õigusega.
23. Euroopa Kohtu praktika direktiivi 89/665 osas ei anna selget vastust küsimusele, kas asjassepuutuvad riigilõivud on kooskõlas liidu riigihankeõiguse õiguskaitsevahendeid puudutavate sätetega.(13) Sellegipoolest ei ole kahtlust selles, et riigilõivude tasumise nõue siseriiklikus menetluses, mis kuulub direktiivi 89/665 kohaldamisalasse, kujutab endast liidu õiguse kohaldamist harta artikli 51 tähenduses.(14)
24. Sellest lähtudes analüüsin nüüd riigilõivude kooskõla harta artiklis 47 sätestatud põhiõigusega tõhusale õiguskaitsevahendile ja Euroopa Kohtu õiguskaitsevahendeid puudutavat kohtupraktikat tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtte kohta. Nagu ma juba kord varem olen öelnud, peaks mõlemat nimetatud põhimõtet analüüsima harta artikli 47 raamides.(15) Esmalt analüüsin ma võrdvääruse põhimõtet ja seejärel liigun oluliste elementide juurde tõhusust käsitlevas Euroopa Kohtu praktikas.
B – Võrdväärsuse põhimõte
25. Võrdväärsuse põhimõtte järgimine eeldab, et asjaomane siseriiklik õigusnorm on ühtemoodi kohaldatav nii liidu õiguse kui siseriikliku õiguse rikkumisest tulenevate hagide puhul, kui neil hagidel on sarnane ese ja alus.(16)
26. Riigihangete valdkonnas on selle põhimõtte mõjuala väike, kuivõrd siseriikliku ja liidu õigusega reguleeritud tõeliselt võrreldavaid olukordi sisuliselt ei ole. Direktiiv 2004/18 on teatud piirmäära ületamisel kohaldatav kõigile riigihangetele, välja arvatud lepingud, mis on jäetud direktiivi kohaldamisalast välja. Seega on siseriiklikud õigusnormid kohaldatavad neile riigihankelepingutele, mis ei ulatu piirmäärani, ja olukordadele, mis on jäetud direktiivi kohaldamisalast välja. Minu hinnangul peegeldab see liidu seadusandja hinnangut sellele, et need olukorrad ei ole võrreldavad direktiivi 2004/18 kohaldamisalasse kuuluvate olukordadega.
27. Igal juhul näib, et kõnealuseid riigilõive kohaldatakse riigihangetega seotud kohtumenetlustele, mis asuvad nii direktiivi 2004/18 kohaldamisalas kui ka sellest väljas. Seega ei näi liidu ja siseriikliku õigusega reguleeritud olukordade vahel esinevat mingit diskrimineerimist.(17)
28. Arvestades seda, et riigihankeõigus kujutab endast hankija ning erinevate avaliku ja erasektori osalejate õigussuhete keerukat segu, ei ole ma nõus sellega, et riigihankelepingu sõlmimise käigus tehtud otsuste vaidlustamist puudutavaid kohtumenetlusi tuleks käsitleda samamoodi kui tavalisi halduskohtumenetlusi, nagu on väitnud Orizzonte Salute ja mitu teised.(18)
29. Komisjon väidab oma kirjalikes seisukohtades, et võrdväärsuse probleem võib esineda Itaalia õiguse alusel kohaldatava vahemiku puhul, kus riigilõiv kasvab 2000 eurolt 4000 euroni. Nii on see siis, kui lepingusumma on rohkem kui 200 000 eurot. Komisjoni hinnangul vastaks see piirmäär „sisuliselt” direktiivi 2004/18 artikli 7 piirmäärale, mis – juhul kui siseriikliku kohtu kontroll seda kinnitab – tähendaks seda, et selle direktiivi või seda üle võtvate siseriiklike õigusaktide rikkumise kohta esitatud kaebuste menetlemisel kohaldataks puhtalt siseriiklike menetlustega võrreldes erinevat ja vähem soodsat menetluskorda.
30. Ma ei nõustu selle väitega. On õige, et määruse nr 1251/2011 artiklis 2 ette nähtud 200 000 euro piirmäär langeb kokku siseriikliku piirmääraga, mille puhul kehtib kõrgem riigilõiv. 4000 eurose või suurema riigilõivu kohaldatavus ei ole aga piiratud kohtuasjadega, mis kuuluvad direktiivi 2004/18 kohaldamisalasse, vaid ilmselt esineb palju siseriiklikke kohtuasju (erandiga hõlmatud lepingud), mille puhul kohaldatakse kõrgemat riigilõivu. Itaalia seadusandja lahendus suurendada kahes kohas hüppeliselt kõnealuste riigilõivude määramisel kohaldatavat skaalat on üldisemalt öeldes mõistlik vahend, et leevendada skaala negatiivset mõju.
31. Lisaks sellele ei tulene liidu õigusest võrdväärsuse põhimõtte kontekstis minu hinnangul ühtegi vastuväidet asjaolule, et Itaalia õiguses on erinevate kohtumenetluse vormide jaoks ette nähtud erinevad riigilõivud või nende arvutamise alused. Võrdväärsuse põhimõttest tulenevalt tuleb ühelt poolt siseriiklikul õigusel ja teiselt poolt liidu õigusel tuginevaid võrreldavaid kaebusi võrdselt kohelda, mis ei tähenda erinevate siseriiklike menetlusvormide võrdväärsust.(19)
32. Sel põhjusel ei saa asjassepuutuvatele siseriiklikele õigusnormidele esitada vastuväiteid, mis lähtuvad nende kokkusobivusest võrdväärsuse põhimõttega.
C – Kõnealused kaebused tõhususe põhimõttest vaadelduna ja õigus pöörduda kohtusse
1. Asjakohase kontrollimeetodi kindlakstegemine
33. Alustan tõdemusega, et õigusnormid, mis on kohaldatavad tõhusa õiguskaitse põhiõigusele harta artikli 47 tähenduses või „kohtuliku kontrolli” õigusele, mille juured asuvad Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklites 6 ja 13(20), on erinevad nendest, millest tuleb lähtuda otsustamisel, kas liikmesriigi sanktsioon või menetlusnorm on vastuolus tõhususe põhimõttega, seetõttu et asjassepuutuv õigusnorm muudab liidu õigusega ette nähtud õiguste kasutamise tegelikkuses võimatuks või ülemäära raskeks. Viimati nimetatut ei ole loodud liidu põhiõiguste raames, vaid pigem on see tekkinud liidu õigusega liikmesriikide menetlusautonoomiale kehtestatud piirangute ühe funktsioonina.
34. Sellegipoolest langevad need kaks lähenemisviisi asjassepuutuvas kohtuasjas suuresti kokku, sest direktiivi 89/665 eesmärk on tagada ettevõtjate õigus pöörduda kohtusse, juhul kui on rikutud liidu riigihankeõiguse materiaalõigus‑ või menetlusnorme. Teisisõnu langeb selle seadusandliku akti effet utile suurel määral kokku selles valdkonnas harta artiklist 47 tulenevate nõuete range järgimisega.
35. Tõhususe põhimõte, mis kohtuotsusest San Giorigio tulenevalt tähendab, et liikmesriigi menetlusnormid ei tohi muuta liidu õigusi praktikas võimatuks või ülemäära raskeks(21), ei sisalda mingit formaalset proportsionaalsuse hindamist. Kui aga teha kindlaks, kas liikmesriigi asjassepuutuv menetlusnorm või õiguskaitsevahend vastab nõuetele, tuleb seda sätet „analüüsida, võttes arvesse selle normi kohta menetluses tervikuna, menetluse kulgu ja eripära erinevates liikmesriigi ametiasutustes. Seda analüüsi arvestades tuleb asjakohastel puhkudel arvesse võtta riigi kohtusüsteemi aluspõhimõtteid, nagu kaitseõiguste tagamine, õiguskindluse põhimõte ja menetluse nõuetekohane läbiviimine.”(22)
36. Õigust „kohtulikule kontrollile” ja õigust pöörduda kohtusse harta artikli 47 kohaselt sel viisil ei hinnata. Neile kohaldatakse tavapärast piirangute hindamist, mille käigus analüüsitakse, kas piiravad meetmed on ette nähtud seadusega ja vastavad proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele, nimelt õiguspärase eesmärgi, vajalikkuse ja eesmärgiks sobivusega, ning piirduvad sellega, mis on vajalik õiguspärase eesmärgi saavutamiseks.(23) Seda peegeldab praegu harta artikli 52 lõige 1.
37. Kohtupraktikas on kindlalt välja kujunenud, et olenevalt kõigist asjaoludest võivad riigilõivud piirata kohtusse pöördumise õigust, mis on kaitstud harta artikliga 47. Seega, sarnaselt õigusabi kättesaadavusele, et tagada liidu õiguste jõustamine(24), saab asjassepuutuvat probleemi paremini hinnata, viidates eespool kirjeldatud hindamisele, mis on asjakohane „kohtuliku kontrolli” õiguse puhul, mitte sellele, mis on kohaldatav õiguskaitsevahenditele ja menetlusnormidele, hindamaks seda, kas nad ületavad liikmesriigi menetlusautonoomia piire. Ma kasutan seda hindamiskriteeriumi nüüd seoses põhikohtuasja asjaoludega.
2. Kohaldamine käesolevale kohtumenetlusele
a) Üldine riigilõiv riigihangetega seotud halduskohtumenetluses
38. Analüüsida tuleb küsimust, kas asjassepuutuvad riigilõivud piiravad õigust kohtusse pöörduda.(25) Nagu komisjoni kirjalikes seisukohtades on välja toodud, on Euroopa Inimõiguste Kohus seda küsimust oma kohtuotsuses kaalunud, näiteks kohtuasjas Stankov vs. Bulgaaria(26). Selles leiti, et nõuet tasuda tsiviilasjades riigilõivusid ei saa iseenesest pidada kohtusse pöördumise õiguse piiranguks, mis oleks olemuselt kokkusobimatu EIÕK artikli 6 lõikega 1(27). Ometi on riigilõivu suurus, mida hinnatakse konkreetse kohtuasja asjaolude valgel, oluline tegur, et otsustada, kas isik sai kasutada oma õigust kohtusse pöörduda.(28)
39. Esmalt analüüsin ma eelotsusetaotluse esitanud kohtu väidet, mille järgi tugineb üldine riigilõiv nõude summale sõlmitava lepingu teoreetilise summa tähenduses, mitte aga tegelikule kasule, mida hankemenetluses osalev äriühing on õigustatud lootma. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul vastaks see kasu kümnele protsendile lepingusummast ja oleks kooskõlas Itaalia tsiviilkohtumenetlustes riigilõivudele kohaldatavate õigusnormidega.
40. Ma ei leia, et see väide oleks kuidagi põhjendatud. Kui lõpptulemus on sama, siis ei ole matemaatiliselt asjakohane, et üldine riigilõiv arvutatakse lähtudes lepingusumma 10% kasumimarginaalist ja mitte lepingusummast kui sellisest. Süsteem, mille puhul oodatavat kasumit hinnataks iga pakkumismenetluse ja/või selles osaleva ettevõtja puhul eraldi, mis toob kaasa muutuvad riigilõivud, oleks teisalt kohmakas ja ettearvamatu.
41. Teiseks, isegi kui üldise riigilõivu summa näib olevat võrdlemisi suur, tuleb seda arusaama tasakaalustada lihtsa tõdemusega, et riigihangete näol ei ole tegemist sotsiaalpoliitikaga. Direktiivi 2004/18 kohaldamisalas asuvates hankemenetlustes osalevatel ettevõtjatel peaks olema piisavalt majanduslikke ja rahalisi vahendeid, et täita lepinguid summas 200 000 eurot või rohkem. Sellest vaatenurgast ei saa 2000, 4000 või 6000 euro suurune riigilõiv olla kohtusse pöördumise takistus, isegi kui võtta arvesse vajalikke õigusabikulusid. Ka ei saa seda pidada põhjendamatuks konkurentsipiiranguks väiksemate ettevõtjate kahjuks.
42. Kolmandaks, komisjoni kirjalikes seisukohtades asjakohaseks peetud tegur, mille järgi võib kohtumenetlus alata ka siis, kui riigilõiv ei ole tasutud, ei ole minu hinnangul asjakohane.(29) Seda seetõttu, et Itaalia õigusaktid põhinevad ilmselt oletusel, et kaebuse esitaja tasub riigilõivu selle tasumise tähtajal. Minu hinnangul ei puutu asjasse ka asjaolu, et kaebuse esitaja nõuete rahuldamisel riigilõiv tagastatakse. Selleks, et kohtusse pöördumine oleks tagatud, peab olema võimalik vaidlustada hankemenetluses tehtud otsuseid ka siis, kui kaebuse edu ei ole täielikult kindel. Seega võib ülemäärane riigilõiv piirata harta artiklis 47 ette nähtud õigust kohtusse pöörduda ka siis, kui see hiljem hüvitatakse.
43. Neil põhjustel ei valmista mulle muret üldine 2000 euro suurune riigilõiv, mille Orizzonte Salute pidi tasuma esialgse kaebuse eest.(30) Vastab tõele, et võrreldes Itaalia muud liiki halduskohtumenetluses või tsiviilmenetluses võetavate riigilõivudega on kõnealused riigilõivud suured. Üldine (st ilma igasuguste suurendamisteta) riigilõiv ei ületa direktiivi 2004/18 ja seega direktiivi 89/665 kohaldamisalasse kuuluvate lepingute summast ühelgi korral kaht protsenti. Vaevalt on sel puhul tegemist kohtusse pöördumise takistusega.
44. Seega on minu hinnangul oluline tegur hoopis riigilõivude kumuleerumine sama hankemenetlust puudutava kohtumenetluse kontekstis, mitte nende suurus kui selline.
b) Kumulatiivsed riigilõivud
45. Olles jõudnud järelduseni, et üldine riigilõiv, mida kohaldatakse Itaalia halduskohtumenetluses direktiivide 2004/18 ja 89/665 kohaldamisalas asuvatele riigihankemenetlustele, ei piira iseenesest õigust kohtusse pöörduda, tuleb nüüd otsustada, kas esineb muid asjaolusid, mis seavad kahtluse alla selle kooskõla harta artikliga 47, eelkõige tulenevalt maksmisele kuuluvate lõivude kumulatiivsest olemusest. Sellisel juhul tuleb otsustada, kas selline piirang on ette nähtud seadusega ning on kooskõlas taotletava seadusliku eesmärgiga.(31)
46. Esmalt märgin ma praegu, et riigilõivud, sh kumulatiivsed riigilõivud, on selgelt ette nähtud seadusega. Mis puudutab taotletava eesmärgi õiguspärasust, siis on Euroopa Inimõiguste Kohus leidnud, et „lõivusid sätestavate üldnormidega taotletavaid eesmärke saab pidada kokkusobivaks üldise õigusemõistmise eesmärkidega, näiteks seeläbi, et rahastada õigussüsteemi toimimist ja takistada alusetute kaebuste esitamist.(32)
47. Näib, et Itaalia halduskohtusüsteemis koheldakse riigihangetega seotud menetlusi teistest erinevalt, sest neid menetletakse teistest kaebustest kiiremini ja suuremad riigilõivud aitavad kaasa nende kohtute rahastamisele, mis võimaldab neil kiiresti tegutseda. See on kooskõlas nii direktiivi 89/665 kui ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika nõuetega.
48. Sellegipoolest rõhutas Orizzonte Salute kohtuistungil seda, et äriühing, mis jäetakse juba protsessi alguses hankemenetlusest kõrvale, peab Itaalia õiguse kohaselt vaidlustama nii otsuse, millega vailiti hankemenetluse osalejad, kui ka hankelepingu sõlmimise. Lisaks teeb hankija Itaalia hankemenetlustes sageli muid otsuseid, mis on seotud näiteks lepingudokumentidega tutvumise õigusega, mida on vaja menetluse kestel Itaalia halduskohtutes eraldi vaidlustada. Mis puudutab Itaalia õigust, siis loetakse neid kõiki uuteks kaebusteks uutel alustel, millega kaasneb kohustus tasuda täiendav riigilõiv, mis on sama suur, kui esialgse kaebuse puhul tasutud riigilõiv.
49. Orizzonte Salute väidab, et lisaks käesoleva eelotsusetaotluse esemeks oleva neljanda täiendava kaebuse eest tasutud 2000 euro suurusele riigilõivule, pidi ta tasuma 2000 eurot riigilõivu esialgse kaebuse eest ja kolm korda 2000 eurot täiendavate kaebuste eest. Itaalia valitsus ega vastustajad ei ole ühtki neist arvudest vaidlustanud.
50. Kõnealune Itaalia süsteem võib muuta kohtusse pöördumise majanduslikust küljest tulutuks, isegi kui nende riigilõivudega taotletakse õigusemõistmise kulude katmise ja alusetute kaebuste takistamise õiguspärast eesmärki. Näiteks, kui kombineerida 20 000 eurone(33) kumulatiivne riigilõiv õigusabikuludega, võib kõnealuste direktiivide kohaldamise piirmäära lähedal olevate lepingute vaidlustamine osutuda majanduslikult ebamõistlikuks.(34) Sellest küljest võisid käsitletavad riigilõivud heidutada äriühinguid, kes muul juhul võinuks esitada riigihangete osas kaebuse.
51. Minu hinnangul võib see olla vastuolus harta artikliga 47 tagatud põhiõigusega „kohtulikule kontrollile”. Nagu Euroopa Inimõiguste Kohus on leidnud, peavad menetlusnormid teenima õiguskindluse ja tõrgeteta õigusemõistmise eesmärki. Nad ei tohi „moodustada omamoodi tõket, mis takistab kaebaja kohtuasja sisulist arutamist pädevas kohtus.”(35)
52. Minu hinnangul viitab direktiivi 89/665 (muudetud redaktsioonis) artikli 2 lõike 1 punkt b „pakkumismenetlusele” kui põhilisele üksusele, millel on õiguskaitse. Tõepoolest on hankemenetluses osaleda sooviva äriühingu eesmärk saavutada lepingu sõlmimine just temaga. Sellest vaatenurgast ei ole oluline, kas tema plaan nurjub hankemenetluse alguses, st osalejate valimisel, selle lõpus, kui sõlmitakse leping mõne teise osalejaga, või kusagil vahepeal.
53. See, kuidas siseriikliku halduskohtumenetluse õiguses nähakse ühe hankemenetluse raames esitatavaid kaebusi, kuulub liikmesriigi menetlusautonoomiasse. Näiteks, kas hankemenetluse hilisemates staadiumides toimuvaid vaidlustamisi nähakse kui osalejate valimise otsuse peale esitatud kaebuse edasiarendusi või kui uusi nõudeid täiendavatel alustel. Sellegipoolest peavad menetlusnormid teenima õiguskindluse ja tõrgeteta õigusemõistmise eesmärki.
54. Seega võib nõue tasuda kohtumenetluse käigus mitu kumulatiivset riigilõivu olla kokkusobimatu harta artikliga 47, vähemalt juhul, kui neil kumulatiivsetel riigilõivudel on heidutav mõju ja need on esialgse riigilõivuga võrreldes ebaproportsionaalsed, arvestades seda, et direktiivi 89/665 (muudetud redaktsioonis) artikli 2 lõike 1 punkt b näeb ette üheainsa põhjuse ja eesmärgi, st korrigeerida igasugused hankemenetluses äriühingu kahjuks esinevad ebakorrapärasused.
55. Siseriikliku kohtu ülesanne on Euroopa Kohtu asjassepuutuvast praktikast (sealhulgas käesolevas asjas tehtavast kohtuotsusest)(36) lähtudes viia läbi käesoleva eelotsusetaotluse punktis 36 kirjeldatud hindamine, selleks et otsustada, kas harta artiklis 47 ette nähtud kohtuliku kontrolli õiguse piirang, mille on põhjustanud kumulatiivsed riigilõivud, on harta artikli 52 lõikes 1 ette nähtud proportsionaalsuse kriteeriumist lähtudes õigustatud.(37)
VI – Ettepanek
56. Eeltoodust tulenevat teen ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiiviga 89/665/EMÜ riiklike tarne‑ ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus‑ ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (muudetud redaktsioonis), mida on tõlgendatud koosmõjus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 ning võrdväärsuse ja tõhususe põhimõttega, ei ole vastuolus siseriikliku õiguse normid, millega nähakse ette riigilõivude skaala, mis on kohaldatav üksnes riigihangetega seotud halduskohtumenetlustes, kui riigilõivu suurus ei takista kohtusse pöördumist ega muuda riigihangete vaidlustamise õiguse teostamist ülemäära raskeks. Direktiiviga 89/665, tõlgendatuna koosmõjus harta artikliga 47, ei ole kooskõlas nõuda mitme kumuleeruva riigilõivu tasumist kohtumenetluses, milles äriühing vaidlustab ühe hankemenetluse õiguspärasust direktiivi 89/665 artikli 2 lõike 1 punkti b tähenduses, välja arvatud juhul, kui seda saab õigustada harta artikli 52 lõikega 1, mida peab hindama eelotsusetaotluse esitanud kohtus.