Rechtssache C‑663/18
Strafverfahren
gegen
B S
und
C A
(Vorabentscheidungsersuchen der Cour d’appel d’Aix-en-Provence)
Urteil des Gerichtshofs (Vierte Kammer) vom 19. November 2020
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Freier Warenverkehr – Gemeinsame Marktorganisation für Faserflachs und ‑hanf – Ausnahmen – Schutz der öffentlichen Gesundheit – Nationale Rechtsvorschriften, die die industrielle Nutzung und die Vermarktung von Hanf auf Fasern und Samen beschränken – Cannabidiol (CBD)“
1. Landwirtschaft – Gemeinsame Marktorganisation – Flachs und Hanf – Direktzahlungen – Verordnungen Nr. 1308/2013 und Nr. 1307/2013 – Geltungsbereich – Landwirtschaftliche Erzeugnisse – Begriff – In Anhang I der Verträge aufgeführte Erzeugnisse – In die Position 5701, jetzt 5302, der Nomenklatur des Harmonisierten Systems eingereihte Erzeugnisse – Cannabidiol (CBD), das aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze gewonnen wird – Nichteinbeziehung
(Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates Nr. 1307/2013, Art. 4 Abs. 1 Buchst. d, und Nr. 1308/2013, Art. 1 Abs. 1)
(vgl. Rn. 46, 52, 56-58, 96 und Tenor)
2. Freier Warenverkehr – Bestimmungen des Vertrags – Geltungsbereich – Suchtstoffe, die zum illegalen Handelskreislauf gehören und unter ein Einfuhr‑ und Verkehrsverbot in allen Mitgliedstaaten fallen – Nichteinbeziehung – Begriff des Suchtstoffs – Cannabidiol (CBD), das aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze gewonnen wird – Keine psychotropen Wirkungen oder schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse – Nichteinbeziehung – Anwendbarkeit der Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr auf eine nationale Regelung, mit der die Vermarktung von CBD beschränkt wird
(Rahmenbeschluss 2004/757 des Rates, Art. 1 Nr. 1 Buchst. a und b; Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen, Art. 71 Abs. 1)
(vgl. Rn. 61-65, 67-78)
3. Freier Warenverkehr – Mengenmäßige Beschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung – Nationale Regelung, die die Vermarktung von in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestelltem Cannabidiol (CBD) verbietet, das aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze gewonnen wird – Unzulässigkeit – Grenze – Rechtfertigung – Schutz der öffentlichen Gesundheit – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Erreichung des verfolgten Ziels – Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
(Art. 34 und 36 AEUV)
(vgl. Rn. 82-85, 93-96 und Tenor)
Zusammenfassung
Ein Mitgliedstaat darf die Vermarktung von in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestelltem Cannabidiol (CBD) nicht verbieten, wenn es aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze und nicht nur aus ihren Fasern und Samen gewonnen wird
Ein solches Verbot kann jedoch durch ein Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt sein, darf aber nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist
B S und C A sind ehemalige Geschäftsführer einer Gesellschaft zur Vermarktung und zum Vertrieb einer elektronischen Zigarette mit Cannabidiol-Öl. Cannabidiol (im Folgenden: CBD) ist ein Molekül, das in Hanf (oder Cannabis sativa) vorhanden ist und zur Familie der Cannabinoide gehört. Im vorliegenden Fall wurde das CBD in der Tschechischen Republik aus rechtmäßig angebauten Hanfpflanzen aus der gesamten Pflanze einschließlich der Blätter und Blüten hergestellt. Im Anschluss wurde es nach Frankreich eingeführt und dort in Patronen für elektronische Zigaretten gefüllt.
Gegen B S und C A wurde ein Strafverfahren eingeleitet, da nach der französischen Regelung(1) nur die Fasern und Samen des Hanfs gewerblich genutzt werden dürfen. Nachdem das Tribunal correctionnel de Marseille (Strafgericht Marseille, Frankreich) sie zu einer Freiheitsstrafe von 18 bzw. 15 Monaten auf Bewährung und zu je 10 000 Euro Geldstrafe verurteilt hatte, legten sie Berufung bei der Cour d’appel d’Aix-en-Provence (Berufungsgericht Aix-en-Provence, Frankreich) ein. Dieses Gericht möchte nunmehr wissen, ob die französische Regelung, die die Vermarktung von in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestelltem CBD verbietet, wenn es aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze und nicht nur aus ihren Fasern und Samen gewonnen wird, mit dem Unionsrecht vereinbar ist.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der Gerichtshof entscheidet, dass das Unionsrecht, insbesondere die Bestimmungen über den freien Warenverkehr, einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht.
In einem ersten Schritt bestimmt er das auf den in Rede stehenden Sachverhalt anwendbare Recht.
Dabei verwirft er die Verordnungen über die gemeinsame Agrarpolitik(2). Diese sekundären Rechtsakte finden nämlich nur auf die in Anhang I der Verträge aufgeführten „landwirtschaftlichen Erzeugnisse“ Anwendung. CBD, das aus der gesamten Cannabis-sativa-Pflanze gewonnen wird, ist jedoch, anders als z. B. roher Hanf, nicht als ein landwirtschaftliches Erzeugnis anzusehen. Es fällt daher nicht in den Geltungsbereich dieser Verordnungen.
Die Bestimmungen über den freien Warenverkehr innerhalb der Union (Art. 34 und 36 AEUV) sind hingegen anwendbar, denn das im Ausgangsverfahren in Rede stehende CBD kann nicht als „Suchtstoff“ angesehen werden. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, weist der Gerichtshof zunächst darauf hin, dass sich Personen, die Suchtstoffe vermarkten, nicht auf die Anwendung der Verkehrsfreiheiten berufen können, da eine solche Vermarktung, mit Ausnahme eines streng überwachten Handels, der der Verwendung für medizinische und wissenschaftliche Zwecke dient, in allen Mitgliedstaaten verboten ist. Der Gerichtshof stellt sodann fest, dass das Unionsrecht(3) für die Definition der Begriffe „Droge“ oder „Suchtstoff“ insbesondere auf zwei Übereinkommen der Vereinten Nationen verweist: das Übereinkommen über psychotrope Stoffe(4) und das Einheits-Übereinkommen über Suchtstoffe(5). CBD wird im ersten Übereinkommen nicht erwähnt, und eine wörtliche Auslegung des zweiten Übereinkommens könnte zwar dazu führen, es – als Cannabisextrakt – als Suchtstoff einzustufen, doch widerspräche eine solche Auslegung dem Grundgedanken dieses Übereinkommens und seinem Ziel, „die Gesundheit und das Wohl der Menschheit“ zu schützen. Nach dem gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse, der zu berücksichtigen ist, hat das in Rede stehende CBD, anders als Tetrahydrocannabinol (gemeinhin als THC bezeichnet), ein weiteres Cannabinoid des Hanfs, offenbar keine psychotropen Wirkungen oder schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit.
In einem zweiten Schritt entscheidet der Gerichtshof, dass die Bestimmungen über den freien Warenverkehr einer Regelung wie der fraglichen entgegenstehen. Das Verbot der Vermarktung von CBD ist nämlich eine nach Art. 34 AEUV verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen. Der Gerichtshof stellt jedoch klar, dass diese Regelung durch einen der in Art. 36 AEUV aufgeführten Gründe des Allgemeininteresses wie das von der Französischen Republik geltend gemachte Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden kann, sofern sie geeignet ist, die Erreichung dieses Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Dies zu beurteilen ist zwar Sache des nationalen Gerichts, doch gibt der Gerichtshof dafür zwei Hinweise. Zum einen scheint das Vermarktungsverbot nicht das synthetische CBD zu betreffen, das die gleichen Eigenschaften wie das in Rede stehende CBD haben soll und daher wohl als Ersatz für dieses verwendet werden kann. Wäre dieser Umstand erwiesen, könnte er darauf hindeuten, dass die französische Regelung nicht geeignet ist, das Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Zum anderen muss die Französische Republik zwar nicht nachweisen, dass die Gefährlichkeit von CBD mit der von bestimmten Suchtstoffen identisch ist. Das nationale Gericht hat jedoch die verfügbaren wissenschaftlichen Daten zu würdigen, um sich zu vergewissern, dass die geltend gemachte tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit nicht auf rein hypothetischen Erwägungen beruht. Ein Vermarktungsverbot für CBD, das im Übrigen das restriktivste Hemmnis für den Handel mit in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und vermarkteten Produkten darstellt, kann nämlich nur erlassen werden, wenn diese Gefahr als hinreichend nachgewiesen anzusehen ist.