CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MELCHIOR WATHELET
présentées le 26 mars 2015 (1)
Affaire C‑67/14
Jobcenter Berlin Neukölln
contre
Nazifa Alimanovic,
Sonita Alimanovic,
Valentina Alimanovic,
Valentino Alimanovic
[demande de décision préjudicielle
formée par le Bundessozialgericht (Allemagne)]
«Règlement (CE) no 883/2004 – Directive 2004/38/CE – Citoyenneté de l’Union – Égalité de traitement – Citoyens de l’Union qui séjournent sur le territoire d’un autre État membre et qui n’ont plus la qualité de travailleurs – Réglementation d’un État membre prévoyant l’exclusion de ces personnes des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif»
I – Introduction
1. La présente demande de décision préjudicielle pose, en substance, la question de savoir si un État membre peut exclure du bénéfice de prestations de subsistance à caractère non contributif, au sens du règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (2), tel que modifié par le règlement (UE) no 1244/2010 de la Commission, du 9 décembre 2010 (3) (ci-après le «règlement no 883/2004»), des ressortissants d’autres États membres qui ne sont pas, ou ne sont plus, économiquement actifs et sont dans une situation d’indigence.
2. Le problème est délicat, humainement et juridiquement. Il conduira nécessairement la Cour à se prononcer à la fois sur la protection qu’offre le droit de l’Union à ces citoyens, tant en ce qui concerne leur situation financière que leur dignité, et sur la portée actuelle du droit fondamental à la libre circulation, élément fondateur de la construction européenne.
3. Pour ce faire, la Cour devra de nouveau se pencher sur la relation entre le règlement no 883/2004 et la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (4).
4. La Cour vient d’apporter un premier élément de réponse à ces questions à l’occasion de l’affaire Dano (5). Le retentissement inhabituel qu’a connu l’arrêt de la Cour dans les médias européens ainsi que toutes les interprétations politiques qui l’ont accompagné confirment l’importance et la sensibilité du sujet.
5. À la suite de cet arrêt, il est acquis que les États membres peuvent – sans y être obligés – refuser le bénéfice de prestations d’assistance sociale à des citoyens de l’Union qui arrivent sur leur territoire sans volonté d’y trouver un travail et sans être capables de subvenir à leur existence par leurs propres moyens.
6. Toutefois, si le principe est clair, la question de son application peut se poser dans des situations factuelles très variées, la présente demande de décision préjudicielle donnant à la Cour l’occasion d’apporter une précision pour l’une d’entre elles.
7. Il s’agit de l’hypothèse où, après avoir travaillé moins d’un an sur le territoire d’un État membre dont il n’est pas le ressortissant, un citoyen de l’Union demande à pouvoir bénéficier des prestations de subsistance de l’État d’accueil.
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
1. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
8. Selon l’article 18, premier alinéa, TFUE, «[d]ans le domaine d’application des traités, et sans préjudice des dispositions particulières qu’ils prévoient, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité».
9. L’article 20 TFUE précise qu’une citoyenneté de l’Union est instituée et que toute personne qui a la nationalité d’un État membre en bénéficie. En vertu du paragraphe 2 de cet article, les citoyens de l’Union ont, notamment, «le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres». Conformément à l’article 20, paragraphe 2, second alinéa, TFUE, ce droit s’exerce «dans les conditions et limites définies par les traités et par les mesures adoptées en application de ceux-ci».
10. L’article 45 TFUE garantit plus spécifiquement la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union européenne. Selon le paragraphe 2 de cet article, cette liberté de circulation «implique l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail».
2. Le règlement no 883/2004
11. Le champ d’application matériel du règlement no 883/2004 est décrit à son article 3 comme suit:
«1. Le présent règlement s’applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:
[...]
h) les prestations de chômage;
[...]
2. Sauf disposition contraire prévue à l’annexe XI, le présent règlement s’applique aux régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux, soumis ou non à cotisations, ainsi qu’aux régimes relatifs aux obligations de l’employeur ou de l’armateur.
3. Le présent règlement s’applique également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif visées à l’article 70.
[...]
5. Le présent règlement ne s’applique pas:
a) à l’assistance sociale et médicale;
[...]»
12. Selon l’article 4 de ce règlement, intitulé «Égalité de traitement»:
«À moins que le présent règlement n’en dispose autrement, les personnes auxquelles le présent règlement s’applique bénéficient des mêmes prestations et sont soumises aux mêmes obligations, en vertu de la législation de tout État membre, que les ressortissants de celui-ci.»
13. Le chapitre 9 du titre III du règlement no 883/2004 est consacré aux «[p]restations spéciales en espèces à caractère non contributif». Il est constitué du seul article 70, lequel est intitulé «Dispositions générales» et prévoit:
«1. Le présent article s’applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif relevant d’une législation qui, de par son champ d’application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d’éligibilité, possède les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale visée à l’article 3, paragraphe 1, et d’une assistance sociale.
2. Aux fins du présent chapitre, on entend par ‘prestations spéciales en espèces à caractère non contributif’ les prestations:
a) qui sont destinées:
i) soit à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplacement, les risques correspondant aux branches de sécurité sociale visées à l’article 3, paragraphe 1, et à garantir aux intéressés un revenu minimal de subsistance eu égard à l’environnement économique et social dans l’État membre concerné;
ii) soit uniquement à assurer la protection spécifique des personnes handicapées, étroitement liées à l’environnement social de ces personnes dans l’État membre concerné,
et
b) qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d’attribution et modalités de calcul ne sont pas fonction d’une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires. Les prestations versées à titre de complément d’une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce seul motif, comme des prestations contributives,
et
c) qui sont énumérées à l’annexe X.
3. L’article 7 et les autres chapitres du présent titre ne s’appliquent pas aux prestations visées au paragraphe 2 du présent article.
4. Les prestations visées au paragraphe 2 sont octroyées exclusivement dans l’État membre dans lequel l’intéressé réside et conformément à sa législation. Ces prestations sont servies par l’institution du lieu de résidence et à sa charge.»
14. L’annexe X du règlement no 883/2004, régissant les «[p]restations spéciales en espèces à caractère non contributif», contient, sous la rubrique «Allemagne», la précision suivante:
«[...]
b) Les prestations visant à garantir des moyens d’existence au titre de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi, sauf si, en ce qui concerne ces prestations, les conditions d’obtention d’un complément temporaire à la suite de la perception d’une prestation de chômage (article 24, paragraphe 1, du livre II du code social) sont remplies.»
3. La directive 2004/38
15. Les considérants 10, 16 et 21 de la directive 2004/38 prévoient ce qui suit:
«(10) Il convient cependant d’éviter que les personnes exerçant leur droit de séjour ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil pendant une première période de séjour. L’exercice du droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille, pour des périodes supérieures à trois mois, devrait, dès lors, rester soumis à certaines conditions.
[...]
(16) Les bénéficiaires du droit de séjour ne devraient pas faire l’objet de mesures d’éloignement aussi longtemps qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil. En conséquence, une mesure d’éloignement ne peut pas être la conséquence automatique du recours à l’assistance sociale. L’État membre d’accueil devrait examiner si, dans ce cas, il s’agit de difficultés d’ordre temporaire et prendre en compte la durée du séjour, la situation personnelle et le montant de l’aide accordée, afin de déterminer si le bénéficiaire constitue une charge déraisonnable pour son système d’assistance sociale et de procéder, le cas échéant, à son éloignement. En aucun cas, une mesure d’éloignement ne devrait être arrêtée à l’encontre de travailleurs salariés, de non-salariés ou de demandeurs d’emploi tels que définis par la Cour de justice, si ce n’est pour des raisons d’ordre public et de sécurité publique.
[...]
(21) Toutefois, l’État membre d’accueil devrait être libre de déterminer s’il entend accorder aux personnes autres que celles qui exercent une activité salariée ou non salariée, celles qui conservent ce statut et les membres de leur famille des prestations d’assistance sociale au cours des trois premiers mois de séjour, ou de périodes plus longues en faveur des demandeurs d’emploi, ou des bourses d’entretien pour les études, y compris la formation professionnelle, avant l’acquisition du droit de séjour permanent.»
16. L’article 6 de la directive 2004/38, intitulé «Droit de séjour jusqu’à trois mois», prévoit, à son paragraphe 1, ce qui suit:
«Les citoyens de l’Union ont le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une période allant jusqu’à trois mois, sans autres conditions ou formalités que l’exigence d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité.»
17. L’article 7 de la directive 2004/38, intitulé «Droit de séjour de plus de trois mois», dispose:
«1. Tout citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois:
a) s’il est un travailleur salarié ou non salarié dans l’État membre d’accueil, ou
b) s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de son séjour, et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil, [...]
[...]
3. Aux fins du paragraphe 1, point a), le citoyen de l’Union qui n’exerce plus d’activité salariée ou non salariée conserve la qualité de travailleur salarié ou de non-salarié dans les cas suivants:
[...]
b) s’il se trouve en chômage involontaire dûment constaté après avoir été employé pendant plus d’un an et s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent;
c) s’il se trouve en chômage involontaire dûment constaté à la fin de son contrat de travail à durée déterminée inférieure à un an ou après avoir été involontairement au chômage pendant les douze premiers mois et s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent; dans ce cas, il conserve le statut de travailleur pendant au moins six mois;
[...]»
18. L’article 14 de la directive 2004/38 est consacré au «[m]aintien du droit de séjour». Aux termes de cette disposition:
«1. Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu à l’article 6 tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.
[...]
3. Le recours au système d’assistance sociale par un citoyen de l’Union ou un membre de sa famille n’entraîne pas automatiquement une mesure d’éloignement.
4. À titre de dérogation aux dispositions des paragraphes 1 et 2 et sans préjudice des dispositions du chapitre VI, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ne peuvent en aucun cas faire l’objet d’une mesure d’éloignement lorsque:
a) les citoyens de l’Union concernés sont des salariés ou des non-salariés, ou
b) les citoyens de l’Union concernés sont entrés sur le territoire de l’État membre d’accueil pour y chercher un emploi. Dans ce cas, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ne peuvent être éloignés tant que les citoyens de l’Union sont en mesure de faire la preuve qu’ils continuent à chercher un emploi et qu’ils ont des chances réelles d’être engagés.»
19. Enfin, l’article 24 de ladite directive, intitulé «Égalité de traitement», énonce:
«1. Sous réserve des dispositions spécifiques expressément prévues par le traité et le droit dérivé, tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de la présente directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité. Le bénéfice de ce droit s’étend aux membres de la famille, qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui bénéficient du droit de séjour ou du droit de séjour permanent.
2. Par dérogation au paragraphe 1, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour ou, le cas échéant, pendant la période plus longue prévue à l’article 14, paragraphe 4, point b), ni tenu, avant l’acquisition du droit de séjour permanent, d’octroyer des aides d’entretien aux études, y compris pour la formation professionnelle, sous la forme de bourses d’études ou de prêts, à des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non-salariés, les personnes qui gardent ce statut, ou les membres de leur famille.»
B – Le droit allemand
1. Le code social
20. L’article 19a, paragraphe 1, du livre I du code social (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, ci-après le «SGB I»), décrit les deux types de prestations de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi comme suit:
«(1) Peuvent être revendiquées au titre du droit à l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi:
1. des prestations visant l’insertion dans le travail,
2. des prestations visant à assurer la subsistance.
[...]»
21. Dans le livre II du code social (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, ci-après le «SGB II»), l’article 1er de celui-ci, intitulé «Fonction et objectif de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi», dispose, à ses paragraphes 1 et 3:
«(1) L’assurance de base [(«Grundsicherung»)] pour les demandeurs d’emploi vise à permettre à ses bénéficiaires de mener une vie conforme à la dignité humaine.
[...]
(3) L’assurance de base pour les demandeurs d’emploi comprend des prestations
1. visant à mettre fin ou à réduire l’état de besoin, en particulier moyennant l’insertion dans le travail et
2. visant à assurer la subsistance.»
22. L’article 7 du SGB II, intitulé «Bénéficiaires», énonce:
«(1) Les prestations au titre du présent livre sont destinées aux personnes qui
1. ont atteint l’âge de 15 ans et n’ont pas encore atteint la limite d’âge visée à l’article 7a,
2. sont aptes à travailler,
3. sont indigentes et
4. séjournent habituellement en République fédérale d’Allemagne (bénéficiaires aptes à travailler).
Sont exclus
1. les étrangères et les étrangers qui ne sont pas travailleurs salariés ou travailleurs non-salariés en République fédérale d’Allemagne et qui ne jouissent pas du droit de libre circulation en vertu de l’article 2, paragraphe 3, de la loi sur la libre circulation des citoyens de l’Union [(Freizügigkeitsgesetz/EU, ci-après le ‘FreizügG/EU’)], et les membres de leur famille, pendant les trois premiers mois de leur séjour,
2. les étrangères et les étrangers dont le droit de séjour n’est justifié que par la recherche d’un emploi, et les membres de leur famille,
[...]
La deuxième phrase, point 1, ne s’applique pas aux étrangères et aux étrangers qui séjournent en République fédérale d’Allemagne conformément à un titre de séjour délivré en vertu du chapitre 2, section 5, de la loi sur le droit de séjour. Les dispositions en matière de droit de séjour demeurent inchangées.
[...]»
23. L’article 8 du SGB II, consacré à la notion d’«aptitude à travailler», prévoit:
«(1) Est apte à travailler toute personne qui n’est pas incapable dans un avenir prévisible, en raison d’une maladie ou d’un handicap, d’exercer une activité professionnelle au moins trois heures par jour dans les conditions habituelles du marché du travail.
[...]»
24. L’article 9 du SGB II dispose:
«(1) Est indigente toute personne qui ne peut assurer sa subsistance, ou l’assurer suffisamment, sur la base du revenu ou du patrimoine à prendre en considération et ne reçoit pas l’assistance nécessaire d’autres personnes, en particulier des membres de sa famille ou des bénéficiaires d’autres prestations sociales. [...]
[...]»
25. Les articles 14 à 18e du SGB II, constitutifs de la première section du chapitre 3, développent les prestations relatives à l’insertion sur le marché du travail.
26. L’article 20 du SGB II énonce quant à lui des dispositions complémentaires sur les besoins de base de subsistance, l’article 21 du SGB II sur les besoins supplémentaires et l’article 22 du SGB II sur les besoins d’hébergement et de chauffage. Enfin, les articles 28 à 30 du SGB II traitent des prestations de formation et de participation.
27. Dans le livre XII du code social (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, ci-après le «SGB XII»), l’article 1er de celui-ci, qui a trait à l’aide sociale, dispose:
«La fonction de l’aide sociale est de permettre à ses bénéficiaires de mener une vie conforme à la dignité humaine. [...]»
28. L’article 21 du SGB XII prévoit:
«Il n’est pas versé de prestations de subsistance aux personnes qui sont bénéficiaires des prestations au titre du livre II en ce qu’elles sont aptes à travailler ou en raison de leur lien familial. [...]»
2. Le FreizügG/EU
29. Le champ d’application du FreizügG/EU est réglé à l’article 1er de cette loi:
«La présente loi régit l’entrée et le séjour des ressortissants des autres États membres de l’Union européenne (citoyens de l’Union) et des membres de leur famille.»
30. L’article 2 du FreizügG/EU prévoit, en ce qui concerne le droit d’entrée et de séjour:
«(1) Les citoyens de l’Union bénéficiant de la liberté de circulation et les membres de leur famille ont le droit d’entrer et de séjourner sur le territoire fédéral conformément aux dispositions de la présente loi.
(2) Bénéficient de la liberté de circulation en vertu du droit communautaire:
1. les citoyens de l’Union qui souhaitent séjourner en tant que travailleurs, afin de rechercher un emploi ou pour suivre une formation professionnelle.
[...]
5. les citoyens de l’Union n’ayant pas d’activité professionnelle, conformément aux conditions de l’article 4,
6. les membres de la famille, conformément aux conditions des articles 3 et 4,
[...]
(3) Pour les travailleurs salariés ou indépendants le droit prévu au paragraphe 1 est sans préjudice.
[...]
2. du chômage involontaire confirmé par l’agence compétente ou la cessation d’une activité indépendante à la suite de circonstances indépendantes de la volonté du travailleur indépendant, après plus d’un an d’activité,
[...]
Le droit tiré du paragraphe 1 est conservé pendant une durée de six mois en cas de chômage involontaire confirmé par l’agence pour l’emploi compétente après une période d’emploi de moins d’un an.
[...]»
31. L’article 4 du FreizügG/EU dispose, en ce qui concerne les personnes bénéficiant de la liberté de circulation n’exerçant pas d’activité professionnelle:
«Les citoyens de l’Union sans activité professionnelle et les membres de leur famille qui les accompagnent ou les rejoignent, bénéficient du droit prévu à l’article 2, paragraphe 1, s’ils disposent d’une assurance maladie suffisante et de moyens de subsistance suffisants. Si un citoyen de l’Union séjourne sur le territoire fédéral sous le statut d’étudiant, seuls bénéficient de ce droit son conjoint ou partenaire et ses enfants, dont la subsistance est assurée.»
3. La convention européenne d’assistance sociale et médicale
32. L’article 1er de la convention européenne d’assistance sociale et médicale (ci-après la «convention d’assistance») prévoit le principe de non-discrimination.
33. Toutefois, conformément à l’article 16, point b, de la convention d’assistance, le gouvernement allemand a émis une réserve (ci-après la «réserve») le 19 décembre 2011, selon laquelle «[l]e Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne ne s’engage pas à faire bénéficier les ressortissants des autres Parties contractantes, à l’égal de ses propres ressortissants et aux mêmes conditions, des prestations prévues dans le deuxième livre du code allemand de la sécurité sociale – Protection sociale de base pour les chercheurs d’emploi dans sa version respectivement en vigueur».
III – Les faits du litige au principal
34. Mme Alimanovic et ses trois enfants, Sonita, Valentina et Valentino, ont tous les quatre la nationalité suédoise. Ces enfants sont tous les trois nés en Allemagne, respectivement en 1994, en 1998 et en 1999.
35. Il ressort de la demande de décision préjudicielle que les requérants au principal auraient quitté le territoire allemand entre l’année 1999 et l’année 2010. Sans préciser le point de départ ni le motif de cette absence, le juge de renvoi précise que les requérants au principal se sont «de nouveau» rendus en Allemagne au mois de juin 2010.
36. À la suite de ce retour en Allemagne, les requérants au principal se sont vu délivrer, le 1er juillet 2010, une attestation au titre de l’article 5 du FreizügG/EU. Mme Alimanovic et sa fille aînée Sonita, aptes à travailler au sens de la législation allemande, ont été actives entre le mois de juin 2010 et le mois de mai 2011, soit pendant moins d’un an, dans le cadre d’emplois de courte durée ou de mesures de promotion de l’emploi.
37. La juridiction de renvoi, le Bundessozialgericht (Cour fédérale du contentieux social, Allemagne), précise que l’ensemble des requérants au principal percevait, en outre, des prestations visant à garantir des moyens d’existence en vertu du SGB II, et ce, en dernier lieu, pour la période allant du 1er décembre 2011 au 31 mai 2012. Mme Alimanovic et sa fille Sonita recevaient, d’une part, des allocations de subsistance pour les bénéficiaires aptes à travailler («Arbeitslosengeld II»), tandis que ses deux autres enfants Valentina et Valentino bénéficiaient, d’autre part, des allocations sociales pour les bénéficiaires inaptes à travailler.
38. Lors de l’octroi des prestations, l’autorité compétente, le Jobcenter Berlin Neukölln (ci-après le «Jobcenter»), était partie du principe que la règle d’exclusion des citoyens de l’Union en recherche d’emploi prévue à l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II était écartée par le principe de non-discrimination prévu à l’article 1er de la convention d’assistance. Toutefois, s’appuyant sur la réserve, le Jobcenter a intégralement suspendu l’octroi des prestations au mois de mai 2012.
39. Sur requête introduite par les requérants au principal, le Sozialgericht Berlin a annulé cette décision. Selon cette juridiction, bien que, après cessation des occupations en 2011, Mme Alimanovic et sa fille Sonita ne pouvaient se prévaloir que d’un droit de séjour pour rechercher un emploi, l’exclusion du bénéfice des prestations en vertu de l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II ne trouvait toutefois pas à s’appliquer dans la mesure où l’article 4 du règlement no 883/2004 interdit pour les prestations spéciales en espèces à caractère non contributif en cause toute discrimination de citoyens de l’Union par rapport aux ressortissants de l’État membre concerné. Selon le Sozialgericht Berlin, il n’y avait là aucune contradiction avec la possibilité de limiter la perception des «aides sociales» au titre, notamment, de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38. Ladite juridiction estimait, en outre, que le principe spécial de non‑discrimination reconnu par l’article 1er de la convention d’assistance continuait d’imposer l’écartement de la règle d’exclusion, car, à son estime, la réserve n’avait pas été transformée ou rendue valide en droit national.
40. Considérant que l’exclusion du bénéfice des prestations n’était pas contraire au droit de l’Union, le Jobcenter a introduit un recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi. Selon lui, les prestations visant à garantir des moyens d’existence au titre du SGB II constituent des «aides sociales», au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, les demandeurs d’emploi pouvant, de ce fait, se voir refuser leur octroi. Lesdites prestations n’ont pas pour objectif, selon le Jobcenter, de faciliter l’accès au marché du travail, le SGB II prévoyant à ses articles 16 et suivants d’autres prestations versées spécifiquement pour l’insertion des demandeurs d’emploi sur le marché du travail. De plus, l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II ne méconnaîtrait pas le règlement no 883/2004 et l’exclusion du bénéfice des prestations ne serait pas non plus contraire à la convention d’assistance étant donné que la réserve serait valable et conforme à la Constitution allemande.
41. La juridiction de renvoi précise encore que, selon les constatations du Sozialgericht Berlin auxquelles elle est liée, Mme Alimanovic et sa fille Sonita ne pouvaient plus se prévaloir d’un droit de séjour en tant que travailleuses au titre de l’article 2 du FreizügG/EU. Depuis le mois de juin 2010, elles n’ont été actives que dans le cadre d’emplois de courte durée ou de mesures de promotion d’emploi de moins d’un an et, depuis le mois de mai 2011, elles n’exerçaient plus aucune activité ni salariée ni indépendante. Le Bundessozialgericht part donc du principe que, à l’expiration d’une période de six mois après la fin de leurs activités professionnelles, soit au mois de décembre 2011, lesdites requérantes au principal ont perdu leur qualité de travailleur, et ce par l’application combinée de l’article 2, paragraphe 3, deuxième phrase, du FreizügG/EU et de l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38.
42. Par conséquent, Mme Alimanovic et sa fille Sonita devraient être considérées comme demandeurs d’emploi au sens de l’article 2, paragraphe 2, point 1, du FreizügG/EU dans la mesure où elles n’ont été actives en Allemagne que dans le cadre d’emplois de courte durée ou de mesures de promotion d’emploi de moins d’un an. Dès lors, conformément aux dispositions du SGB II, et plus spécifiquement à son article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, leur droit aux allocations de subsistance et, ce faisant, le droit dérivé de Valentina et de Valentino à une allocation sociale visant à leur garantir des moyens d’existence au titre de celui-ci seraient exclus (6).
IV – La demande de décision préjudicielle et la procédure devant la Cour
43. C’est dans ce cadre que la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité de la règle d’exclusion de l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II au regard de différentes règles du droit de l’Union.
44. Par décision du 12 décembre 2013, parvenue à la Cour le 10 février 2014, le Bundessozialgericht a, dès lors, décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour, en vertu de l’article 267 TFUE, les questions préjudicielles suivantes:
«1) Le principe de non-discrimination prévu à l’article 4 du règlement [no 883/2004] s’applique-t-il – à l’exception de l’exclusion de l’exportation des prestations prévue à l’article 70, paragraphe 4, dudit règlement – également aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif au sens de l’article 70, paragraphes 1 et 2, du règlement [no 883/2004]?
2) En cas de réponse affirmative à la [première] question, des restrictions au principe de non-discrimination prévu à l’article 4 du règlement [no 883/2004] par des dispositions de la législation nationale de transposition de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, en vertu desquelles l’accès auxdites prestations n’existe en aucun cas lorsqu’un droit de séjour du citoyen de l’Union dans l’autre État membre résulte uniquement de l’objectif d’une recherche d’emploi, sont-elles possibles et le cas échéant dans quelle mesure?
3) L’article 45, paragraphe 2, TFUE, lu en combinaison avec l’article 18 TFUE, fait-il obstacle à une disposition nationale qui refuse, sans exception, pour la durée du droit de séjour uniquement à des fins de recherche d’emploi et indépendamment d’un lien avec l’État membre d’accueil, aux citoyens de l’Union qui, en tant que chercheurs d’emploi peuvent se prévaloir de l’exercice de leur droit à la libre circulation, une prestation sociale qui sert à garantir les moyens de subsistance et qui dans le même temps facilite également l’accès au marché du travail?»
45. Des observations écrites ont été déposées par le gouvernement allemand, l’Irlande, les gouvernements italien, suédois et du Royaume-Uni ainsi que par la Commission européenne.
46. Ils se sont, en outre, tous exprimés lors de l’audience qui s’est tenue le 3 février 2015 (à l’exception du gouvernement italien). Les représentants de Mme Alimanovic ainsi que des gouvernements danois et français, qui n’avaient pas déposé d’observations écrites, ont également pu exposer leurs arguments lors de cette audience.
V – Analyse
A – Sur la première question préjudicielle
47. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi se demandait si l’article 4 du règlement no 883/2004 s’applique aux prestations spéciales en espèces à caractère non contributif au sens de l’article 70 de ce règlement. Par ordonnance du 11 février 2015, elle a toutefois décidé de retirer cette première question.
48. En effet, la question était posée dans les mêmes termes dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) et la Cour y a répondu positivement en décidant que «le règlement no 883/2004 [devait] être interprété en ce sens que les ‘prestations spéciales en espèces à caractère non contributif’ au sens des articles 3, paragraphe 3, et 70 de ce règlement relèvent du champ d’application de l’article 4 dudit règlement» (7).
B – Sur les deuxième et troisième questions préjudicielles
49. Par ses deuxième et troisième questions, la juridiction de renvoi interroge la Cour, en substance, sur la compatibilité, d’une part, avec l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 et, d’autre part, avec les articles 18 TFUE et 45, paragraphe 2, TFUE d’une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle des ressortissants d’autres États membres qui ont fait usage de leur droit à la libre circulation avec l’objectif de chercher un emploi sont exclus du bénéfice de certaines prestations spéciales en espèces à caractère non contributif au sens du règlement no 883/2004 alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l’État membre concerné qui se trouvent dans la même situation (8).
50. La Cour a déjà eu l’occasion de préciser qu’une prestation spéciale en espèces à caractère non contributif au sens du règlement no 883/2004 pouvait également relever de la notion de «système d’assistance sociale», figurant à l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38 (9). Toutefois, si de telles prestations financières sont destinées à faciliter l’accès au marché du travail, elles ne sauraient alors être considérées comme des «prestations d’assistance sociale», au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 (10).
51. Par conséquent, selon la nature des prestations en cause dans l’affaire au principal, seule la deuxième ou la troisième question posée par la juridiction de renvoi devra recevoir une réponse.
1. La nature des prestations de l’«assurance de base» («Grundsicherung») (11) au regard du règlement no 883/2004 et de la directive 2004/38
52. La qualification de la mesure en cause dans l’affaire au principal est essentielle car elle détermine la norme au regard de laquelle la compatibilité d’un régime tel que celui en cause dans l’affaire au principal doit être évaluée: l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 s’il s’agit d’une prestation d’assistance sociale ou l’article 45, paragraphe 2, TFUE dans l’hypothèse d’une mesure visant à faciliter l’accès au marché du travail.
53. À cet égard, dans la mesure où la réglementation en cause dans la présente affaire est identique à celle dont il était question dans l’arrêt Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), je vais tout d’abord me référer à l’analyse de la Cour. Par souci d’exhaustivité, j’aborderai dans un second temps la compétence de la juridiction de renvoi et l’incidence du caractère éventuellement mixte de la prestation sur la qualification de la mesure (c’est-à-dire l’hypothèse où la prestation en cause posséderait à la fois des aspects relevant de l’assistance sociale et des aspects visant à l’insertion sur le marché du travail).
a) L’analyse des prestations de l’«assurance de base» («Grundsicherung») dans l’arrêt Dano
54. Il est vrai que la Cour a examiné la conformité d’une règle comme celle prévue par la législation en cause dans l’affaire au principal au regard de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et non par rapport au paragraphe 2 de cet article. Elle n’en a pas moins qualifié la mesure litigieuse de «prestations sociales», au sens de ladite directive.
55. En effet, après avoir rappelé que la notion de «prestations d’assistance sociale» au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 faisait référence à «l’ensemble des régimes d’aides institués par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auxquels a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille et qui risque, de ce fait, de devenir, pendant son séjour, une charge pour les puissances publiques de l’État membre d’accueil susceptible d’avoir des conséquences sur le niveau global de l’aide pouvant être octroyée par cet État» (12), la Cour a estimé qu’il devait «être vérifié si l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement no 883/2004 s’opposent au refus de l’octroi de prestations sociales, dans une situation telle que celle en cause au principal» (13).
56. Ce faisant, il m’apparaît que la Cour a effectivement analysé la prestation en cause dans l’affaire au principal comme étant une prestation sociale au sens de la directive 2004/38. Cette déduction est confirmée par l’affirmation formulée au point 69 du même arrêt selon laquelle «un citoyen de l’Union, pour ce qui concerne l’accès à des prestations sociales, telles que celles en cause au principal, ne peut réclamer une égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil que si son séjour sur le territoire de l’État membre d’accueil respecte les conditions de la directive 2004/38» (14).
57. Par ailleurs, j’observe que la description des prestations en cause faite par la République fédérale d’Allemagne dans ses observations écrites répond à la définition des «prestations d’assistance sociale» au sens de la directive 2004/38 telle que rappelée au point 55 des présentes conclusions. En effet, selon cet État membre, «[le]s prestations visant à garantir des moyens d’existence prévues au SGB II sont financées par l’État fédéral et les pouvoirs communaux et versées par les Jobcenter qui sont des autorités publiques dans cette acception. Ces prestations servent en substance à garantir les moyens d’existence dans la mesure où celle-ci ne peut pas être assurée par des moyens propres et doivent à cet égard compenser l’insuffisance des revenus propres. À l’instar des prestations visées par le SGB XII, les prestations visant à garantir des moyens d’existence sont versées en cas d’indigence et comportent en principe le même montant et la même méthode de calcul. Elles se limitent en substance dans leur montant aux moyens nécessaires pour garantir un minimum vital digne et se basent sur les dépenses de consommation des ménages appartenant aux tranches de revenus inférieurs telles qu’elles résultent des statistiques [voir article 4 de la loi de calcul du minimum nécessaire (Gesetz zur Ermittlung der Regelbedarfe)]. L’objectif des prestations est en substance de garantir la subsistance» (15).
58. La juridiction de renvoi elle-même indique, dans sa demande de décision préjudicielle, que c’est dans un chapitre spécifique que le SGB II prévoit les mesures d’insertion sur le marché du travail qui comportent des prestations prévues spécialement pour les personnes aptes au travail au sens de celui-ci (16).
59. Par conséquent, sauf à revenir sur le principe de l’arrêt Vatsouras et Koupatantze (17) qui veut que des prestations financières destinées à faciliter l’accès au marché du travail ne sauraient être considérées comme des prestations d’assistance sociale au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 (18), je concentrerai donc mon analyse sur cette dernière disposition et non sur l’article 45, paragraphe 2, TFUE.
60. En effet, cet article n’aurait été pertinent que dans l’hypothèse où la mesure en cause au principal aurait eu pour objectif de faciliter l’accès au marché du travail – ce qui exclurait automatiquement sa qualification en tant que mesure d’assistance sociale au sens de la directive 2004/38 – la Cour jugeant de façon constante qu’il n’est «plus possible d’exclure du champ d’application de l’article [45, paragraphe 2, TFUE], qui est une énonciation du principe fondamental d’égalité de traitement garanti par l’article [18 TFUE], une prestation de nature financière destinée à faciliter l’accès à l’emploi sur le marché du travail d’un État membre» (19).
b) La compétence de la juridiction de renvoi et l’incidence du caractère éventuellement mixte des prestations de l’«assurance de base» («Grundsicherung»)
61. Les conséquences que je tire de l’arrêt Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) à propos de la qualification des prestations de l’assurance de base en cause dans l’affaire au principal pourraient s’avérer audacieuses dans la mesure où, selon une jurisprudence constante, c’est au juge national qu’il appartient de définir le cadre juridique et factuel ainsi que d’appliquer les règles du droit de l’Union au cas de l’affaire au principal (20). Dans l’arrêt Vatsouras et Koupatantze (C‑22/08 et C‑23/08, EU:C:2009:344), la Cour avait d’ailleurs affirmé, à propos d’une prestation du SBG II, qu’il «appart[enai]t aux autorités compétentes nationales et, le cas échéant, aux juridictions nationales [...] d’analyser les éléments constitutifs de ladite prestation, notamment ses finalités et ses conditions d’octroi» (21).
62. Les gouvernements suédois et du Royaume-Uni ainsi que la Commission soutiennent cette idée dans leurs observations écrites. En revanche, la République fédérale d’Allemagne apprécierait que la Cour procède à une clarification des prestations en cause au vu de la controverse jurisprudentielle qui prévaut au sein des juridictions allemandes.
63. Dans cette optique, sans aller jusqu’à qualifier elle-même la mesure nationale, la Cour peut, à tout le moins, «fournir à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation du droit communautaire qui pourraient lui être utiles dans l’appréciation des effets des dispositions de celui-ci» (22).
64. Dans ses conclusions dans l’affaire Winner Wetten, l’avocat général Bot écrivait également que, lorsque le bien-fondé d’une appréciation de la juridiction de renvoi pouvait être mis en doute, il était d’avis que, «conformément à l’esprit de coopération qui gouverne la procédure préjudicielle et afin de fournir à la juridiction de renvoi tous les éléments relatifs à l’interprétation du droit communautaire pouvant lui être utiles pour la solution du litige, la Cour donne à cette juridiction des indications lui permettant d’examiner à nouveau le bien-fondé de sa prémisse» (23).
65. En l’espèce, deux éléments peuvent être utilement rappelés:
– d’une part, selon le critère méthodologique retenu par la Cour dans l’arrêt Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), la notion de «système d’assistance sociale» au sens de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38 doit être déterminée en fonction de l’objectif poursuivi par cette disposition et non par rapport à des critères formels (24) et
– d’autre part, conformément aux arrêts Brey (25) et Dano (26), pour répondre à la définition d’une prestation d’assistance sociale au sens de la directive 2004/38, la prestation en cause doit s’intégrer dans un régime d’aides institué par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auquel a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille.
66. Par conséquent, si l’objectif de la prestation litigieuse répond à la finalité précisée au point précédent, elle doit être analysée comme étant une prestation d’assistance sociale au sens de la directive 2004/38.
67. À ce propos, si l’article 19a du SGB I prévoit que tant des prestations visant à assurer la subsistance que des prestations visant l’insertion dans le travail peuvent être revendiquées au titre du droit à l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi, l’article 1er, paragraphe 1, du SGB II, intitulé «Fonction et objectif de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi», précise que «l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi vise à permettre à ses bénéficiaires de mener une vie conforme à la dignité humaine».
68. L’article 1er, paragraphe 3, du SGB II rappelle lui aussi que l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi comprend des prestations visant à mettre fin ou à réduire l’état de besoin, en particulier moyennant l’insertion dans le travail, et à assurer la subsistance.
69. Toutefois, selon l’article 19 du SGB II, les prestations en cause couvrent «les besoins de base, les besoins supplémentaires et les besoins d’hébergement et de chauffage». Les prestations d’aide à l’insertion professionnelle sont quant à elles inscrites, selon la juridiction de renvoi, dans un chapitre spécifique du SGB II (27).
70. La condition relative à l’aptitude au travail imposée par l’article 7 du SGB II et définie à l’article 8 du SGB II pour bénéficier des prestations de l’assurance de base n’est quant à elle qu’un critère formel de son attribution au sens de l’arrêt Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) rappelé au point 65 des présentes conclusions. Elle est, par conséquent, sans incidence sur la qualification de la mesure.
71. Il s’agit en effet d’un simple critère d’attribution, au même titre que l’âge et l’indigence, laquelle est définie à l’article 9 du même SGB II.
72. Enfin, si la juridiction nationale devait constater que les prestations revendiquées poursuivent un double objectif, garantir le bénéfice de besoins élémentaires, d’une part, et faciliter l’accès au marché du travail, d’autre part, je partage le point de vue défendu par les gouvernements allemand, italien et suédois dans leurs observations écrites selon lequel il convient de se baser sur la fonction prépondérante des prestations, qui, en l’espèce, est incontestablement de garantir les moyens d’existence nécessaires pour mener une vie conforme à la dignité humaine.
2. L’interprétation de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 et l’étendue de la marge d’appréciation des États membres dans sa transposition
a) La validité de l’exception prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38
73. Selon l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, «[un] État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour ou, le cas échéant, pendant la période plus longue prévue à l’article 14, paragraphe 4, point b)», c’est-à-dire la période de recherche d’emploi pour les citoyens de l’Union qui sont entrés sur le territoire de l’État membre d’accueil à cette fin.
74. Par conséquent, si «l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38 et l’article 4 du règlement no 883/2004 rappellent l’interdiction de discrimination fondée sur la nationalité, l’article 24, paragraphe 2, de ladite directive comporte une dérogation au principe de non-discrimination» (28).
75. En ce qui concerne les trois premiers mois visés par cette disposition, la Cour a confirmé, dans l’arrêt Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), que, «[e]n vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, l’État membre d’accueil n’[était] [...] pas obligé d’accorder le droit à une prestation sociale à un ressortissant d’un autre État membre ou aux membres de sa famille pendant cette période» (29).
76. En outre, en ce qui concerne le droit des ressortissants des États membres qui cherchent un emploi dans un autre État membre, c’est‑à‑dire la seconde période temporelle visée à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, la Cour a déjà jugé que son examen au regard du principe de non-discrimination n’avait «révélé aucun élément de nature à affecter [sa] validité» (30).
77. En réalité, l’existence d’une inégalité de traitement entre les citoyens de l’Union ayant fait usage de leur liberté de circulation et de séjour et les ressortissants de l’État membre d’accueil à l’égard de l’octroi des prestations sociales est «une conséquence inévitable de la directive 2004/38 [en raison] du rapport qu’a établi le législateur de l’Union à l’article 7 de la directive entre, d’une part, l’exigence de ressources suffisantes comme condition de séjour et, d’autre part, le souci de ne pas créer une charge pour le système d’assistance sociale des États membres» (31).
78. Dans ces conditions, le principe d’une réglementation d’un État membre, telle que celle en cause dans l’affaire au principal, qui exclut du bénéfice d’une prestation spéciale en espèces à caractère non contributif, au sens du règlement no 883/2004 (par ailleurs constitutive d’une prestation d’assistance sociale au sens de la directive 2004/38), les personnes qui se rendent sur le territoire dudit État membre dans le but de chercher un emploi ne me paraît pas aller à l’encontre de l’article 4 du règlement no 883/2004, ni du système mis en place par la directive 2004/38.
79. Toutefois, la façon dont cette habilitation est mise en œuvre mérite un examen approfondi. En effet, il convient de ne pas perdre de vue le cadre juridique global dans lequel s’insère la directive 2004/38 tel que l’a rappelé la Cour à l’occasion de l’affaire Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358).
b) La place de l’article 24 de la directive 2004/38 dans l’ordre juridique de l’Union
80. Dans l’arrêt Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), la Cour rappelle, «à titre liminaire, que l’article 20, paragraphe 1, TFUE confère à toute personne ayant la nationalité d’un État membre le statut de citoyen de l’Union (arrêt N., C‑46/12, EU:C:2013:97, point 25)» (32).
81. Elle poursuit avec sa jurisprudence constante selon laquelle «le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres permettant à ceux qui, parmi ces derniers, se trouvent dans la même situation d’obtenir, dans le domaine d’application ratione materiae du traité FUE, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique (arrêts Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, point 31; D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, point 28, ainsi que N., C‑46/12, EU:C:2013:97, point 27)» (33).
82. Il résulte de celle-ci que «[t]out citoyen de l’Union peut donc se prévaloir de l’interdiction de discrimination en raison de la nationalité figurant à l’article 18 TFUE dans toutes les situations relevant du domaine d’application ratione materiae du droit de l’Union. Ces situations comprennent celles relevant de l’exercice de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres conférée par les articles 20, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), TFUE et 21 TFUE (voir arrêt N., C‑46/12, EU:C:2013:97, point 28 et jurisprudence citée)» (34).
83. La Cour ajoute encore que, «[à] cet égard, il convient de constater que l’article 18, paragraphe 1, TFUE interdit toute discrimination exercée en raison de la nationalité ‘[d]ans le domaine d’application des traités, et sans préjudice des dispositions particulières qu’ils prévoient’. L’article 20, paragraphe 2, second alinéa, TFUE précise, expressément, que les droits que confère cet article aux citoyens de l’Union s’exercent ‘dans les conditions et limites définies par les traités et les mesures adoptées en application de ceux-ci’. En outre, l’article 21, paragraphe 1, TFUE subordonne, lui aussi, le droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres au respect des ‘limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application’ (voir arrêt Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, point 46 et jurisprudence citée)» (35).
84. Enfin, la Cour conclut que «le principe de non-discrimination, consacré de manière générale à l’article 18 TFUE, est précisé à l’article 24 de la directive 2004/38 à l’égard des citoyens de l’Union qui [...] exercent leur liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres. Ce principe est en outre précisé à l’article 4 du no 883/2004 à l’égard de citoyens de l’Union [...] se prévalant, dans l’État membre d’accueil, des prestations visées à l’article 70, paragraphe 2, dudit règlement» (36).
85. En d’autres termes, l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 qui autorise un traitement différencié entre les citoyens de l’Union et les ressortissants de l’État membre d’accueil est une «dérogation au principe d’égalité de traitement prévu à l’article 18 TFUE et dont l’article 24, paragraphe 1, de la [même] directive [...] ne constitue qu’une expression spécifique» (37). Par conséquent, il doit être interprété restrictivement et en conformité avec les dispositions du traité, y compris celles relatives à la citoyenneté de l’Union et à la libre circulation des travailleurs.
86. En outre, les restrictions à l’octroi de prestations sociales aux citoyens de l’Union qui n’ont pas, ou plus, la qualité de travailleur et qui sont instaurées sur le fondement de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 doivent être légitimes (38).
87. Cette mise en perspective et ces règles qui veulent, d’une part, que l’exception soit interprétée restrictivement et, d’autre part, que les limitations qui en découlent soient légitimes, me conduisent à proposer une distinction entre trois hypothèses:
– celle du ressortissant d’un État membre qui se rend sur le territoire d’un autre État membre et qui y séjourne depuis moins de trois mois ou depuis plus de trois mois mais sans poursuivre l’objectif d’y chercher un emploi (hypothèse 1);
– celle du ressortissant d’un État membre qui se rend sur le territoire d’un autre État membre pour y chercher un emploi (hypothèse 2), et
– celle du ressortissant d’un État membre qui séjourne depuis plus de trois mois sur le territoire d’un autre État membre et qui y a exercé un emploi (hypothèse 3).
i) L’hypothèse 1: un ressortissant d’un État membre qui se rend sur le territoire d’un autre État membre et qui y séjourne depuis moins de trois mois ou depuis plus de trois mois mais sans poursuivre l’objectif d’y chercher un emploi
88. La première situation est, globalement, celle qui fut soumise à l’appréciation de la Cour dans l’affaire Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358).
89. D’une part, la Cour a décidé que, «[e]n vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, l’État membre d’accueil n’[était] [...] pas obligé d’accorder le droit à une prestation sociale à un ressortissant d’un autre État membre ou aux membres de sa famille [pour les séjours allant jusqu’à trois mois]» (39).
90. Cette interprétation est conforme à l’objectif de préservation de l’équilibre financier du système de sécurité sociale des États membres poursuivi par la directive 2004/38 (40). Puisque les États membres ne peuvent exiger des citoyens de l’Union qu’ils possèdent des moyens de subsistance suffisants et une couverture médicale personnelle pour un séjour de trois mois, il est légitime de ne pas imposer aux États membres leur prise en charge.
91. En effet, dans l’hypothèse contraire, ouvrir le droit à des prestations d’assistance sociale aux citoyens de l’Union qui ne sont pas tenus de disposer de moyens de subsistance suffisants risquerait d’entraîner un déplacement massif susceptible d’occasionner une charge déraisonnable pour les systèmes nationaux de sécurité sociale.
92. En outre, le lien avec l’État membre d’accueil est, selon toute vraisemblance, limité pendant cette première période.
93. D’autre part, la Cour a également précisé dans l’arrêt Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) qu’un État membre devait «avoir la possibilité, en application [de l’]article 7 [de la directive 2004/38], de refuser l’octroi de prestations sociales à des citoyens de l’Union économiquement inactifs qui exercent leur liberté de circulation dans le seul but d’obtenir le bénéfice de l’aide sociale d’un autre État membre alors même qu’ils ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour» (41).
ii) L’hypothèse 2: un ressortissant d’un État membre qui se rend sur le territoire d’un autre État membre pour y chercher un emploi
94. La distinction entre le ressortissant d’un État membre qui se déplace pour chercher un emploi et celui qui a déjà accédé au marché du travail est déterminante.
95. En effet, si la juridiction de renvoi a limité ses deuxième et troisième questions à l’interprétation des articles 4 du règlement no 883/2004 et 24 de la directive 2004/38 ainsi qu’aux articles 18 et 45, paragraphe 2, TFUE, «[cette] circonstance ne fait pas obstacle à ce que la Cour fournisse tous les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui peuvent être utiles au jugement de l’affaire dont elle est saisie, que cette juridiction y ait fait ou non référence dans l’énoncé desdites questions» (42).
96. Or, la Cour a déjà jugé que «tandis que les ressortissants des États membres qui se déplacent pour chercher un emploi ne bénéficient du principe d’égalité de traitement que pour l’accès à celui-ci, ceux qui ont déjà accédé au marché du travail peuvent prétendre, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement [(CEE) no 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (43), remplacé par l’article 7, paragraphe 2, du règlement (UE) no 492/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union (44)], aux mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux» (45).
97. Au vu de la motivation de l’arrêt Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) relative à l’équilibre de la directive 2004/38 (46) et de la distinction opérée par le droit de l’Union et la jurisprudence de la Cour entre le travailleur qui arrive sur le territoire d’un État membre et celui qui a déjà accédé à ce marché du travail, la réglementation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, qui exclut du bénéfice d’une prestation spéciale en espèces à caractère non contributif, au sens du règlement no 883/2004 (par ailleurs constitutive d’une prestation d’assistance sociale au sens de la directive 2004/38), les personnes qui se rendent sur le territoire dudit État membre dans le but de chercher un emploi ne me paraît pas aller à l’encontre de l’article 4 dudit règlement ni du système mis en place par ladite directive.
98. Cette exclusion est non seulement conforme au libellé de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 en ce qu’il autorise les États membres à refuser au-delà de la période des trois premiers mois de séjour le bénéfice de prestations d’assistance sociale aux ressortissants des autres États membres qui sont entrés sur le territoire de l’État membre d’accueil pour chercher un emploi, mais également à la différence objective de situation – consacrée par la jurisprudence de la Cour ainsi que, notamment, par l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 492/2011 – entre les ressortissants qui cherchent un premier emploi sur le territoire de l’État membre d’accueil et ceux qui ont déjà accédé à ce marché (47).
iii) L’hypothèse 3: un ressortissant d’un État membre qui séjourne depuis plus de trois mois sur le territoire d’un autre État membre et qui y a exercé un emploi
99. L’effet automatique de l’exclusion du bénéfice des prestations d’assistance sociale liée à la perte de la qualité de «travailleur» pose davantage de difficultés.
100. Selon les constatations de la juridiction de renvoi, Mme Alimanovic et sa fille Sonita n’ont été actives, depuis leur arrivée en Allemagne au mois de juin 2010, que dans le cadre d’emplois de courte durée ou de mesures de promotion de l’emploi dont la durée fut inférieure à un an. Elles n’ont plus exercé aucune activité (ni salariée ni indépendante) après le mois de mai 2011. Elles ont dès lors perdu la qualité de «travailleur» au mois de décembre 2011.
101. En effet, en vertu de l’article 2, paragraphe 3, deuxième phrase, du FreizügG/EU, les citoyens de l’Union ayant accompli une activité professionnelle pendant moins d’un an conservent leur droit de séjour sur le territoire allemand pendant six mois en cas de chômage involontaire confirmé par l’agence pour l’emploi compétente.
102. N’ayant plus la qualité de «travailleur», Mme Alimanovic et sa fille Sonita furent à nouveau considérées comme demandeurs d’emploi. De ce fait, elles sont automatiquement à nouveau entrées dans le champ d’application de l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II qui exclut le droit aux allocations de subsistance pour les chômeurs de longue durée. Par voie de conséquence, ses deux autres enfants Valentina et Valentino ont également perdu leur droit dérivé à une allocation sociale visant à leur garantir des moyens d’existence au titre du SGB II.
103. Si la disparition du statut de travailleur semble être une transposition adéquate, bien que restrictive, de l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 (48), ses conséquences automatiques sur le droit aux prestations de subsistances du SGB II paraissent aller à l’encontre du système général mis en place par cette directive.
104. En effet, la Cour a jugé, au point 77 de l’arrêt Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), qu’une «exclusion automatique par l’État membre d’accueil des ressortissants d’autres États membres économiquement non actifs du bénéfice d’une prestation sociale donnée, même pour la période postérieure aux trois mois de séjour visée à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ne permet pas aux autorités compétentes de l’État membre d’accueil, lorsque les ressources de l’intéressé sont inférieures au montant de référence pour l’octroi de cette prestation, de procéder, conformément aux exigences découlant, notamment, des articles 7, paragraphe 1, sous b), et 8, paragraphe 4, de cette directive, ainsi que du principe de proportionnalité, à une appréciation globale de la charge que représenterait concrètement l’octroi de cette prestation sur l’ensemble du système d’assistance sociale en fonction des circonstances individuelles caractérisant la situation de l’intéressé».
105. Contrairement à ce qui fut soutenu à l’audience du 3 février 2015 par certains gouvernements, si dans ce point de son arrêt la Cour fait référence aux dispositions de la directive 2004/38 relatives au droit de séjour de plus de trois mois, l’exigence d’un examen personnalisé porte bien sur la demande de prestations sociales et non sur la régularité du séjour.
106. Par conséquent, conformément à cette jurisprudence, il importe que les autorités compétentes de l’État membre d’accueil, lorsqu’elles examinent la demande d’un citoyen de l’Union économiquement non actif se trouvant dans une situation telle que celle de Mme Alimanovic et de sa fille Sonita, prennent notamment en compte l’importance et la régularité des revenus dont dispose le citoyen de l’Union en question, mais également la période pendant laquelle la prestation sollicitée est susceptible de lui être versée (49).
107. En outre, de la même manière que la Cour a développé une jurisprudence qui autorise que le droit à certaines prestations pour les citoyens de l’Union économiquement non actifs soit subordonné à une exigence d’intégration dans l’État membre d’accueil (50), la démonstration d’un lien réel avec celui-ci devrait empêcher l’exclusion automatique desdites prestations.
108. En effet, dans le cadre de cette jurisprudence, la Cour a déjà jugé qu’une condition unique qui présente un caractère trop général et exclusif en ce qu’elle privilégie indûment un élément qui n’est pas nécessairement représentatif du degré réel et effectif de rattachement entre le demandeur des allocations et le marché géographique en cause, à l’exclusion de tout autre élément représentatif, allait au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi (51).
109. Selon la Cour, des éléments ressortant du contexte familial, comme l’existence de liens étroits de nature personnelle, sont également de nature à contribuer à l’apparition d’un lien durable entre l’intéressé et son nouvel État membre d’accueil (52). Dans ces circonstances, une réglementation nationale qui instaure une condition qui «fait obstacle à la prise en compte d’autres éléments potentiellement représentatifs du degré réel de rattachement du demandeur des allocations d’attente au marché géographique du travail en cause [...] excède ce qui est nécessaire aux fins d’atteindre l’objectif qu’elle poursuit» (53).
110. Il résulte de ces considérations que le droit de l’Union, et plus précisément le principe d’égalité tel qu’il est consacré par l’article 18 TFUE et précisé par les articles 4 du règlement no 883/2004 et 24 de la directive 2004/38, s’oppose à la réglementation d’un État membre, telle que celle en cause dans l’affaire au principal, qui exclut automatiquement un citoyen de l’Union du bénéfice d’une prestation spéciale en espèces à caractère non contributif au sens du règlement no 883/2004 (par ailleurs constitutive d’une prestation d’assistance sociale au sens de la directive 2004/38), au-delà d’une période de chômage involontaire de six mois postérieure à une activité professionnelle inférieure à un an sans autoriser ce citoyen à démontrer l’existence de ce lien réel avec l’État membre d’accueil.
111. À cet égard, outre les éléments ressortant du contexte familial (comme la scolarité des enfants), la recherche d’un emploi, de manière effective et réelle, pendant une période d’une durée raisonnable, est un élément susceptible de prouver l’existence dudit lien avec l’État membre d’accueil (54). L’exercice d’un travail dans le passé, voire le fait d’avoir trouvé un nouveau travail postérieurement à l’introduction de la demande d’octroi de prestations sociales, devrait également être pris en considération à cette fin.
3. Brève analyse au regard de l’article 45 TFUE
112. Je précise encore, à toutes fins utiles, que si la Cour laissait à la juridiction nationale le soin de qualifier les prestations de l’assurance de base au regard du droit de l’Union et que cette dernière estimait que lesdites prestations visaient essentiellement à faciliter l’accès au marché de l’emploi, le même raisonnement devrait s’appliquer.
113. En effet, comme je l’ai rappelé, la Cour juge de façon constante qu’il n’est «plus possible d’exclure du champ d’application de l’article [45, paragraphe 2, TFUE], qui est une énonciation du principe fondamental d’égalité de traitement garanti par l’article [18 TFUE], une prestation de nature financière destinée à faciliter l’accès à l’emploi sur le marché du travail d’un État membre» (55).
114. Toutefois, la Cour a également jugé, dans l’arrêt Vatsouras et Koupatantze (C‑22/08 et C‑23/08, EU:C:2009:344), qu’il était «légitime qu’un État membre n’octroie une telle allocation qu’après que l’existence d’un lien réel du demandeur d’emploi avec le marché du travail de cet État a pu être établie» (56).
115. Or, comme je l’ai indiqué précédemment, l’existence d’un tel lien peut être vérifiée, notamment, par la constatation que la personne en cause a, pendant une période d’une durée raisonnable, effectivement et réellement cherché un emploi dans l’État membre en question (57).
116. Dans ces circonstances, «les ressortissants des États membres à la recherche d’un emploi dans un autre État membre qui ont établi des liens réels avec le marché du travail de cet État peuvent se prévaloir de l’article [45, paragraphe 2, TFUE] afin de bénéficier d’une prestation de nature financière destinée à faciliter l’accès au marché de l’emploi» (58), ce qu’il appartient aux autorités compétentes nationales et, le cas échéant, aux juridictions nationales de constater.
4. Réflexion subsidiaire relative à la situation de l’enfant d’un ressortissant d’un État membre qui s’est déplacé dans un autre État membre en vue d’y chercher un emploi
117. Selon l’explication juridique et factuelle de la juridiction de renvoi, comme Mme Alimanovic est considérée comme demandeur d’emploi au sens de l’article 2, paragraphe 2, point 1, du FreizügG/EU depuis le mois de décembre 2011, elle a perdu son droit, personnel, de percevoir des allocations de subsistance pour chômeurs de longue durée. Ses deux plus jeunes enfants, Valentina et Valentino, ont, de ce fait, également perdu leur droit à percevoir une allocation sociale visant à leur garantir des moyens d’existence au titre du SGB II, l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II excluant du bénéfice des prestations de subsistance «les étrangères et les étrangers dont le droit de séjour n’est justifié que par la recherche d’un emploi, et les membres de leur famille» (59).
118. Comme je l’ai indiqué précédemment, si la juridiction de renvoi a limité ses deuxième et troisième questions à l’interprétation des articles 4 du règlement no 883/2004 et 24 de la directive 2004/38 ainsi qu’aux articles 18 TFUE et 45, paragraphe 2, TFUE, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que la Cour fournisse tous les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui peuvent être utiles au jugement de l’affaire dont elle est saisie, que cette juridiction y ait fait ou non référence dans l’énoncé desdites questions.
119. Or, il ressort d’une jurisprudence constante que les enfants d’un ressortissant d’un État membre qui travaille ou a travaillé dans l’État membre d’accueil et le parent qui a effectivement la garde de ceux-ci peuvent se prévaloir, dans ce dernier État, d’un droit de séjour sur le seul fondement de l’article 10 du règlement no 492/2011 (60).
120. Ce droit de séjour des enfants est qualifié d’«autonome» par la jurisprudence dans la mesure où il est uniquement lié à leur droit d’accès à l’enseignement (61), la Cour ayant expressément précisé que la directive 2004/38 ne faisait pas dépendre le droit de séjour des enfants qui suivent des études et du parent qui en a la garde, du fait que ces derniers disposent de ressources suffisantes et d’une assurance maladie complète (62) ou plus généralement des conditions définies dans la directive 2004/38 (63).
121. Par conséquent, s’il est démontré, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, que Valentina et Valentino Alimanovic poursuivent régulièrement leur scolarité au sein d’un établissement situé en Allemagne, ils disposent – ainsi que leur mère, Nazifa Alimanovic – d’un droit de séjour sur le territoire allemand malgré l’expiration du délai de six mois visé à l’article 2, paragraphe 3, deuxième phrase, du FreizügG/EU.
122. Dans ces conditions, l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II ne trouverait pas à s’appliquer à la situation de Mme Alimanovic ni à celles de ses deux plus jeunes enfants, puisque cette disposition ne vise que les personnes «dont le droit de séjour n’est justifié que par la recherche d’un emploi, et les membres de leur famille».
VI – Conclusion
123. Le droit de circuler et de travailler est une liberté fondamentale et absolue du droit de l’Union. Cela étant rappelé, le législateur de l’Union a estimé qu’il était nécessaire d’encadrer le droit de séjour des ressortissants des États membres.
124. À cet effet, l’article 7 de la directive 2004/38 prévoit, essentiellement, que tout citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois s’il est un travailleur salarié ou non salarié dans l’État membre d’accueil, ou s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de son séjour, et d’une assurance maladie complète dans cet État.
125. Preuve du caractère fondamental de la liberté de circulation et du droit de séjour qui en découle, l’article 14 de la directive 2004/38 encadre de façon stricte les possibilités d’éloignement d’un citoyen de l’Union qui ne remplit pas les conditions précitées.
126. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par le Bundessozialgericht:
1) L’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à la réglementation d’un État membre qui exclut du bénéfice de certaines «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens de l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 883/2004, tel que modifié par le règlement no 1244/2010, et qui sont également constitutives d’une «prestation d’assistance sociale» au sens de la directive 2004/38, les ressortissants d’autres États membres qui bénéficient d’un droit de séjour au-delà de trois mois pour chercher un emploi sur la base de l’article 14, paragraphe 4, sous b), de la directive 2004/38, alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l’État membre d’accueil qui se trouvent dans la même situation.
2) L’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la réglementation d’un État membre qui exclut du bénéfice de certaines «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif» au sens de l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 883/2004, tel que modifié par le règlement no 1244/2010, et qui sont également constitutives d’une «prestation d’assistance sociale» au sens de la directive 2004/38, de manière automatique et sans examen individuel, les ressortissants d’autres États membres qui sont à la recherche d’un emploi sur le territoire de l’État membre d’accueil après avoir accédé audit marché de l’emploi, alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l’État membre d’accueil qui se trouvent dans la même situation.
3) Dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal, les enfants d’un ressortissant d’un État membre qui travaille ou a travaillé dans l’État membre d’accueil et le parent qui a effectivement la garde de ceux-ci peuvent se prévaloir, dans ce dernier État, d’un droit de séjour sur le seul fondement de l’article 10 du règlement (UE) no 492/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union, sans qu’un tel droit soit soumis à la condition qu’ils disposent de ressources suffisantes et d’une assurance maladie complète dans cet État.