CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 28 febbraio 2019 (1)
Causa C‑723/17
Lies Craeynest e a.
contro
Brussels Hoofdstedelijk Gewest e a.
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua neerlandese, Belgio)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Direttiva 2008/50/CE – Qualità dell’aria ambiente – Valori limite – Ubicazioni dei punti di campionamento – Potere discrezionale – Sindacato giurisdizionale – Criteri per l’accertamento di un superamento dei valori limite»
I. Introduzione
1. È vero che la città di Bruxelles ha recentemente spezzato una lancia, insieme alla città di Parigi, in favore della qualità dell’aria ambiente, ottenendo una sentenza del Tribunale che ha dichiarato l’invalidità dei valori limite delle emissioni di ossido di azoto fissate dalla Commissione per le nuove valutazioni in condizioni reali di guida dei veicoli passeggeri e commerciali leggeri (2). Ciononostante, nella presente causa, diversi abitanti e un’associazione ambientalista contestano la Regione Bruxelles-capitale a causa della valutazione della qualità dell’aria.
2. La controversia in esame verte sulle misurazioni, tramite le quali deve accertarsi se gli ambiziosi valori limite per la qualità dell’aria ambiente ai sensi della direttiva 2008/50 (3) siano stati rispettati o violati. Occorre chiarire, da un lato, in che misura l’installazione dei punti di campionamento sia soggetta al controllo dei giudici nazionali e, dall’altro, se dai risultati dei diversi punti di campionamento possa essere elaborato un valore medio per valutare il rispetto dei valori limite. Al riguardo, in particolare la prima questione riveste un’importanza fondamentale sotto il profilo giuridico, poiché essa richiede una precisazione dell’intensità del sindacato giurisdizionale che i giudici nazionali devono garantire in base al diritto dell’Unione.
II. Contesto normativo
3. L’articolo 1, punto 1, della direttiva 2008/50 enuncia la sua finalità essenziale:
«La presente direttiva istituisce misure volte a:
1) definire e stabilire obiettivi di qualità dell’aria ambiente al fine di evitare, prevenire o ridurre gli effetti nocivi per la salute umana e per l’ambiente nel suo complesso;
2) (…)».
4. L’articolo 2, punti 25 e 26 della direttiva 2008/50 definisce determinati metodi di misurazione:
«25) “misurazione in siti fissi”: misurazione effettuata in postazioni fisse, in continuo o con campionamento casuale, per determinare i livelli conformemente ai pertinenti obiettivi di qualità dei dati;
26) “misurazione indicativa”: misurazione che rispetta obiettivi di qualità dei dati meno stringenti rispetto a quelli richiesti per la misurazione in siti fissi».
5. L’articolo 6 della direttiva 2008/50 precisa i criteri di valutazione per la qualità dell’aria:
«1. Gli Stati membri valutano la qualità dell’aria ambiente con riferimento agli inquinanti di cui all’articolo 5 in tutte le loro zone e i loro agglomerati, secondo i criteri fissati nei paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo e secondo i criteri fissati nell’allegato III.
2. In tutte le zone e gli agglomerati nei quali il livello degli inquinanti di cui al paragrafo 1 supera la soglia di valutazione superiore stabilita per tali inquinanti, la qualità dell’aria ambiente è valutata tramite misurazioni in siti fissi. Tali misurazioni possono essere integrate da tecniche di modellizzazione e/o da misurazioni indicative al fine di fornire informazioni adeguate sulla distribuzione nello spazio della qualità dell’aria ambiente.
3. In tutte le zone e gli agglomerati nei quali il livello degli inquinanti di cui al paragrafo 1 è inferiore alla soglia di valutazione superiore stabilita per tali inquinanti, la qualità dell’aria ambiente può essere valutata con una combinazione di misurazioni in siti fissi e tecniche di modellizzazione e/o misurazioni indicative.
4. In tutte le zone e gli agglomerati nei quali il livello degli inquinanti di cui al paragrafo 1 è inferiore alla soglia di valutazione inferiore stabilita per tali inquinanti, la qualità dell’aria ambiente può essere valutata anche solo con tecniche di modellizzazione o con tecniche di stima obiettiva o con entrambe.
5. (…)».
6. Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, i punti di campionamento per la misurazione del biossido di zolfo, del biossido di azoto e degli ossidi di azoto, del particolato (PM10 e PM2,5), del piombo, del benzene e del monossido di carbonio nell’aria ambiente sono ubicati secondo i criteri di cui all’allegato III.
7. Il numero dei punti di campionamento viene stabilito, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, e dell’allegato V della direttiva 2008/50, in funzione della popolazione del rispettivo agglomerato o della rispettiva zona.
8. L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 impone il rispetto di diversi valori limite:
«Gli Stati membri provvedono affinché i livelli di biossido di zolfo, PM10, piombo e monossido di carbonio presenti nell’aria ambiente non superino, nell’insieme delle loro zone e dei loro agglomerati, i valori limite stabiliti nell’allegato XI.
Per quanto riguarda il biossido di azoto e il benzene, i valori limite fissati nell’allegato XI non possono essere superati a decorrere dalle date indicate nel medesimo allegato.
Il rispetto di tali requisiti è valutato a norma dell’allegato III.
(…)».
9. L’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 prevede che in caso di superamento dei valori limite in determinate zone o agglomerati debbano essere predisposti piani per la qualità dell’aria, al fine di conseguire i valori.
10. L’allegato III, punto B, n. 1, della direttiva 2008/50 riguarda l’ubicazione delle misurazioni effettuate ai fini della protezione della salute umana:
«a) I punti di campionamento installati ai fini della protezione della salute umana devono essere situati in modo da fornire dati:
– sulle aree all’interno di zone ed agglomerati dove si verificano le concentrazioni più elevate alle quali la popolazione può essere esposta, direttamente o indirettamente, per un periodo significativo in relazione al periodo di mediazione del(i) valore(i) limite,
– sui livelli nelle altre aree all’interno delle zone e degli agglomerati rappresentativi dell’esposizione della popolazione in generale.
b) In generale, i punti di campionamento devono essere situati in modo da evitare misurazioni di micro-ambienti molto ridotti nelle immediate vicinanze dei punti; in altri termini, ciò significa che il punto di campionamento deve essere situato in modo che, se possibile, l’aria campionata sia rappresentativa della qualità dell’aria su un tratto di strada lungo almeno 100 m per i siti legati alla circolazione e di una superficie pari ad almeno 250 m × 250 m per i siti industriali.
(…)
f) Per quanto possibile, i punti di campionamento devono anche essere rappresentativi di località simili non nelle loro immediate vicinanze».
11. Dal fascicolo risulta che la Regione Bruxelles-capitale ha recepito correttamente le disposizioni rilevanti della direttiva 2008/50.
III. Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale
12. La sig.ra Craeynest, la sig.ra Lopez Devaux, il sig. Mertens, la sig.ra Goeyens e la sig.ra De Schepper abitano o abitavano tutti nella Regione Bruxelles-capitale. Tuttavia, la sig.ra Goeyens è nel frattempo deceduta e il suo procedimento è stato portato avanti dal sig. Vandermeulen. La ClientEarth è un’associazione senza scopo di lucro di diritto inglese, con un centro di attività in Belgio. Essa mira, tra l’altro, a promuovere la tutela dell’ambiente mediante opera di sensibilizzazione e la proposizione di azioni legali.
13. Dinanzi al Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua neerlandese, fra tali parti, da un lato, e la Regione Bruxelles-capitale e l’Istituto di Bruxelles per la gestione dell’ambiente, dall’altro, è controverso se per il territorio di Bruxelles sia stato elaborato un piano sufficiente per la qualità dell’aria. Il Tribunale sottopone in tale procedimento alla Corte le seguenti questioni:
1) Se gli articoli 4, paragrafo 3, e 19, paragrafo 1, secondo comma, del Trattato sull’Unione europea, in combinato disposto con l’articolo 288, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e con gli articoli 6 e 7 della direttiva 2008/50, debbano essere interpretati nel senso che, quando si fa valere che uno Stato membro non ha installato in una zona i punti di campionamento conformemente ai criteri indicati al punto B.l. a) dell’allegato III della direttiva in parola, spetta al giudice nazionale, su domanda di singoli che sono direttamente colpiti dal superamento dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della citata direttiva, esaminare se detti punti di campionamento siano stati installati conformemente ai menzionati criteri, e, in caso negativo, adottare nei confronti dell’autorità nazionale tutte le misure necessarie, come un’ingiunzione, affinché i punti di campionamento siano installati in osservanza dei criteri di cui trattasi.
2) Se si configuri un superamento di un valore limite, ai sensi degli articoli 13, paragrafo 1, e 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, qualora, sulla base dei risultati della misurazione di un solo punto di campionamento ai sensi dell’articolo 7 della direttiva, venga già constatato un superamento di un valore limite con un periodo di mediazione di un anno civile, come imposto dall’allegato XI della citata direttiva, oppure se siffatto superamento si verifichi soltanto allorché esso risulta dalla media dei risultati delle misurazioni di tutti i punti di campionamento in una determinata zona, ai sensi della direttiva in parola.
14. Hanno presentato osservazioni scritte la sig.ra Craeynest e a., la Regione Bruxelles, il Regno dei Paesi-Bassi, la Repubblica ceca nonché la Commissione europea. Ad eccezione del Regno dei Paesi Bassi, tali parti hanno partecipato anche all’udienza del 10 gennaio 2019.
IV. Analisi
15. Con la domanda di pronuncia pregiudiziale si chiede, in primo luogo, in che misura i giudici nazionali possano sindacare la scelta dell’ubicazione dei punti di campionamento e, in secondo luogo, se dai risultati ottenuti nei diversi punti di campionamento possa essere ricavato un valore medio per valutare il rispetto dei valori limite.
A. Sull’ubicazione dei punti di campionamento
16. Con la prima questione si chiede se i giudici nazionali possano verificare l’ubicazione dei punti di campionamento al fine di controllare il rispetto dei valori limite della direttiva 2008/50 e quali misure essi possano ovvero debbano adottare qualora i criteri sanciti nella direttiva ai fini dell’ubicazione siano stati violati.
17. Tale questione può essere intesa nel senso che con essa si chiede se i giudici nazionali, nell’applicazione del diritto dell’Unione, debbano disporre di determinate competenze, in particolare della competenza a rivolgere ingiunzioni alle autorità. Tale questione si presenta in maniera più esplicita anche in un altro rinvio pregiudiziale pendente proveniente dalla Germania, nel quale si chiede alla Corte se i giudici nazionali possano essere obbligati a disporre a carico di funzionari pubblici una detenzione coercitiva dell’adempimento, affinché sia data esecuzione all’obbligo di aggiornare un piano per la qualità dell’aria ai sensi dell’articolo 23 della direttiva 2008/50 (4).
18. A tale questione si dovrebbe rispondere che il diritto dell’Unione, in linea di principio, non ha inteso creare mezzi di ricorso esperibili dinanzi ai giudici nazionali al fine di salvaguardare il diritto dell’Unione in aggiunta a quelli già contemplati dal diritto nazionale (5) La situazione sarebbe diversa solo se risultasse dall’economia dell’ordinamento giuridico nazionale in questione che non esiste alcun rimedio giurisdizionale che permetta, anche in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti spettanti in forza del diritto dell’Unione (6).
19. Nel presente procedimento, tale aspetto della questione non deve tuttavia essere approfondito, in quanto è pacifico che il giudice nazionale sia munito della competenza ad emettere ingiunzioni. Occorre chiarire, piuttosto, quale parametro di controllo debba essere applicato dal giudice nazionale in relazione all’ubicazione dei punti di campionamento.
20. L’applicazione delle disposizioni sull’ubicazione dei punti di campionamento, infatti, esige, come emerge dalla domanda di pronuncia pregiudiziale e come verrà illustrato nel prosieguo in maniera più dettagliata, l’esercizio di un potere discrezionale connesso ad una valutazione complessa di questioni scientifiche, nonché ad una ponderazione.
21. Sotto questo profilo, si potrebbe anche dubitare se tali disposizioni siano sufficientemente precise per essere applicate direttamente (7). Tuttavia, anche qualora un’applicazione diretta delle disposizioni della direttiva sia esclusa, sussiste il diritto di far verificare da un giudice se la normativa nazionale e la sua applicazione rimangano entro i limiti del margine discrezionale definito dalla direttiva (8)
22. Come illustrato correttamente dalla Commissione, in definitiva, la causa in esame non verte tuttavia su un’applicazione diretta del diritto dell’Unione, poiché le disposizioni della direttiva 2008/50 sono state attuate nell’ordinamento giuridico nazionale. Ciononostante, anche in relazione all’applicazione del diritto nazionale nel procedimento principale si tratta di determinare i limiti della discrezionalità delle autorità competenti. E, a tal fine, deve essere precisato il controllo giurisdizionale minimo imposto dal diritto dell’Unione in sede di applicazione delle disposizioni rilevanti.
23. Di conseguenza, nel prosieguo esaminerò anzitutto le disposizioni concernenti l’individuazione delle ubicazioni dei punti di campionamento e successivamente l’ampiezza del controllo giurisdizionale richiesto dal diritto dell’Unione al riguardo.
24. Preliminarmente, tuttavia, va chiarito sin da subito che le disposizioni della direttiva 2008/50 sul controllo dell’applicazione della direttiva da parte della Commissione non possono diminuire la responsabilità dei giudici nazionali. Tali disposizioni sono unicamente una concretizzazione dei compiti generali conferiti dall’articolo 17, comma 1, seconda e terza frase, TUE alla Commissione, segnatamente quello di vigilare sull’applicazione del diritto dell’Unione nel suo insieme.
1. Disposizioni sull’individuazione delle ubicazioni
25. Il giudice nazionale dubita in particolare, se le norme per determinazione dell’ubicazione dei punti di campionamento contengano obblighi incondizionati, il cui rispetto possa essere semplicemente controllato dai giudici su richiesta dei singoli. Non sembrerebbero essere disciplinate in maniera più dettagliata le modalità di individuazione o di delimitazione delle «aree (…) dove si verificano le concentrazioni più elevate».
26. Esso fa riferimento in proposito all’articolo 7, paragrafo 1, e all’allegato III, punto B, n. 1, lettera a), primo trattino, della direttiva 2008/50. Ai sensi di tali disposizioni, i punti di campionamento devono essere situati in modo da fornire dati sulle aree all’interno di zone ed agglomerati dove si verificano le concentrazioni più elevate alle quali la popolazione può essere esposta, direttamente o indirettamente, per un periodo significativo in relazione al periodo di mediazione del(i) valore(i) limite.
27. Inoltre, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, e dell’allegato III, punto B, n. 1, lettera b), della direttiva 2008/50, in generale, i punti di campionamento devono essere situati in modo da evitare misurazioni di micro-ambienti molto ridotti nelle immediate vicinanze. Ciò implica, in concreto, che le arie campionate, per quanto possibile, siano rappresentative della qualità dell’aria su un tratto di strada lungo almeno 100 m per i siti legati alla circolazione e di una superficie pari ad almeno 250 m × 250 m per i siti industriali.
28. Le dimensioni di possibili aree, dove si verificano le concentrazioni più elevate sono dunque determinate. È vero che esse non possono essere identificate soltanto con gli strumenti del diritto, bensì unicamente applicando i metodi scientifici rilevanti; ciò non esclude, tuttavia, un controllo giurisdizionale.
29. La direttiva 2008/50 non specifica effettivamente in maniera esplicita i metodi scientifici in vista dell’identificazione delle aree dove si verificano le concentrazioni più elevate; tuttavia, secondo il contesto normativo della direttiva, le autorità competenti devono ricorrere, a tal fine, a misurazioni, modelli e altre informazioni.
30. Ciò si riflette in particolare nella disposizione, sulla base della quale vengono determinati i metodi di controllo per il rispetto dei valori limite per la qualità dell’aria ambiente. Ai sensi dell’articolo 5 e dell’allegato II, punto B, della direttiva 2008/50, l’inquinamento di agglomerati e zone deve essere determinato o sulla scorta di valori misurati su cinque anni o perlomeno sulla base di una combinazione di informazioni ricavate da inventari delle emissioni e da modellizzazioni con campagne di misura di breve durata nel periodo dell’anno e nei siti rappresentativi dei massimi livelli di inquinamento.
31. Sulla scorta dei valori così ricavati si può verificare se vengano superate una soglia di valutazione inferiore o una soglia di valutazione superiore. Al di sotto della soglia inferiore, ossia là dove un superamento dei valori limite è estremamente improbabile, è sufficiente, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/50, controllare il rispetto dei valori limite tramite tecniche di modellizzazione o tecniche di stima obiettiva o tramite entrambe. Fra le due soglie, dove la possibilità che i valori limite vengano superati è maggiore, può essere applicata, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, una combinazione di misurazioni in siti fissi (articolo 2, punto 25) e tecniche di modellizzazione e/o misurazioni indicative (articolo 2, punto 26). Nel caso di un superamento della soglia superiore, dove, dunque, il superamento dei valori limite è più probabile, devono essere effettuate, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, al fine di valutare la qualità dell’aria, misurazioni in siti fissi. Tecniche di modellizzazione e/o misurazioni indicative possono integrare tali misurazioni al fine di ottenere informazioni adeguate sulla distribuzione nello spazio della qualità dell’aria ambiente.
32. Tali possibili metodi diretti a determinare la qualità dell’aria, ossia in particolare misurazioni e tecniche di modellizzazione, devono essere applicati già in sede di ubicazione dei punti di campionamento fissi.
33. Qualora – come nel procedimento principale – le ubicazioni dei punti di campionamento siano controverse, le autorità competenti devono pertanto indicare le informazioni adeguate sulla distribuzione geografica della qualità dell’aria ambiente, sulla base delle quali essi hanno proceduto rispettivamente all’ubicazione e il modo in cui hanno ottenuto tali informazioni.
2. Intensità del sindacato giurisdizionale
34. In tal modo non è peraltro stabilito, ancora, in che modo i giudici nazionali controllino il rispetto delle norme concernenti l’ubicazione dei punti di campionamento.
35. È evidente che le autorità competenti violino tali norme qualora esse, surrettiziamente, non installino i punti di campionamento dove si verificano le concentrazioni più elevate oppure qualora le ubicazioni siano prive di qualsiasi giustificazione scientifica. Siffatte violazioni devono poter essere accertate dai giudici nazionali.
36. Inoltre, dalle considerazioni appena svolte consegue che le aree dove si verificano le concentrazioni più elevate devono essere identificate, almeno di norma, tramite una combinazione di misurazioni, tecniche di modellizzazione e altre informazioni. Tuttavia, in tale contesto, sussiste un ampio margine per divergenze di opinione, ad esempio in relazione al luogo, al momento e alla frequenza delle misurazioni e soprattutto in relazione alle tecniche di modellizzazione impiegate.
37. Di conseguenza, occorre esaminare la questione dell’intensità del sindacato giurisdizionale richiesta dal diritto dell’Unione, ossia il margine discrezionale spettante alle autorità competenti in sede di applicazione dei criteri relativi alla determinazione dell’ubicazione dei siti di campionamento. Il giudice nazionale chiede, infatti, in che misura la direttiva 2008/50 consenta che il principio (nazionale) della ripartizione dei poteri limiti la sua competenza in materia di controllo dell’azione amministrativa in sede di installazione dei punti di campionamento.
a) Autonomia procedurale degli Stati membri
38. Tale questione deve essere risolta alla luce dell’autonomia procedurale degli Stati membri. In assenza di norme stabilite dal diritto dell’Unione quanto alle modalità del sindacato giurisdizionale delle decisioni amministrative concernenti l’attuazione della direttiva 2008/50, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro disciplinare tali modalità in conformità al principio dell’autonomia procedurale, garantendo, al contempo, che dette modalità, da un lato, non siano meno favorevoli di quelle che disciplinano situazioni analoghe assoggettate al diritto interno (principio di equivalenza) e, dall’altro, non rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (9).
39. È ipotizzabile che gli Stati membri, nell’esercizio dell’autonomia procedurale, conferiscano ai loro organi giurisdizionali competenze estremamente ampie in materia di controllo, che consentano eventualmente loro, addirittura, di sostituirsi alle autorità amministrative e di modificare o sostituire le decisioni di queste ultime. Nella misura in cui siffatte decisioni giurisdizionali soddisfino i requisiti imposti dal diritto dell’Unione alla decisione amministrativa e si basino in particolare su un fondamento scientifico sufficiente, ma rispettino anche le disposizioni procedurali, non vi è nulla da eccepire (10).
40. La domanda di pronuncia pregiudiziale non si fonda, tuttavia, su una siffatta situazione di diritto, bensì è intesa ad individuare le competenze minime indispensabili all’esercizio del controllo giurisdizionale. Poiché detta domanda non contiene alcun elemento che deponga nel senso che il principio di equivalenza possa essere pregiudicato, assume qui interesse unicamente il principio di effettività, ossia quale portata debba avere il controllo giurisdizionale affinché il ricorso alle disposizioni applicabili del diritto dell’Unione non venga reso eccessivamente difficile.
b) Controllo di valutazioni scientificamente complesse
41. Per quanto riguarda il controllo effettivo dell’ubicazione di un punto di campionamento, occorre rilevare che le disposizioni illustrate esigono una valutazione scientifica complessa. Anzitutto, occorre decidere i metodi, con i quali ottenere le informazioni adeguate che vengono poste a fondamento dell’ubicazione dei punti di campionamento, e, successivamente, tali informazioni devono essere valutate al fine di determinare tale ubicazione.
42. Gli standard minimi che devono essere soddisfatti dal controllo di una siffatta decisione da parte dei giudici nazionali possono essere desunti dai parametri di controllo applicati dai giudici dell’Unione quando valutano misure analoghe delle istituzioni. Il diritto dell’Unione, infatti, non esige che gli Stati membri istituiscano un procedimento di controllo giurisdizionale delle decisioni nazionali sull’applicazione delle disposizioni di diritto dell’Unione, il quale comprenda un esame più ampio di quello effettuato dalla Corte in casi analoghi (11).
43. I parametri che ne risultano sono caratterizzati dal fatto che, nel caso di valutazioni scientifiche o tecniche complesse, nonché nel caso di ponderazioni sussiste, di norma, un ampio potere discrezionale, il quale può essere sindacato soltanto in maniera limitata. Cionondimeno, tale potere discrezionale è, in determinati casi, circoscritto, e deve pertanto essere oggetto di un controllo più intenso, specialmente nel caso di ingerenze particolarmente gravi nei diritti fondamentali.
44. L’ampio margine di discrezionalità spettante alle istituzioni dell’Unione quando sono chiamate ad effettuare valutazioni scientifiche e tecniche complesse si riferisce, in particolare, all’apprezzamento delle circostanze di fatto per determinare la natura e l’ampiezza delle misure, ma anche, in una determinata misura, alla constatazione degli elementi di fatto alla base della loro azione (12)
45. Il sindacato sostanziale da parte del giudice dell’Unione si limita dunque a verificare se l’esercizio di tale potere oltrepassi manifestamente i limiti del loro potere discrezionale. In un tale contesto, il giudice dell’Unione non può, infatti, sostituire la sua valutazione degli elementi di fatto di ordine scientifico e tecnico a quella delle istituzioni cui il legislatore ha assegnato in via esclusiva tale compito (13).
46. Tuttavia, in tali circostanze, l’istituzione competente ha l’obbligo di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi pertinenti della fattispecie (14), rispettare le norme procedurali (15) e, in particolare, motivare la sua decisione in maniera sufficiente a consentire ai giudici dell’Unione di accertare se esistessero gli elementi di fatto e di diritto necessari per l’esercizio del potere discrezionale (16).
47. La Corte ha inoltre dichiarato che la portata del potere discrezionale del legislatore dell’Unione può risultare limitata in funzione di un certo numero di elementi, alla luce del principio di proporzionalità, allorché si tratta di ingerenze nei diritti fondamentali. Tra tale elementi rientrano, inter alia, il settore interessato, la natura del diritto di cui trattasi garantito dalla Carta, la natura e la gravità dell’ingerenza nonché la finalità di quest’ultima (17). In tal senso, la direttiva 2006/24 (18), tenuto conto del ruolo importante svolto dalla protezione dei dati personali sotto il profilo del diritto fondamentale al rispetto della vita privata e della portata e della gravità dell’ingerenza in suddetto diritto connessa ad un’ampia conservazione ingiustificata di dati di connessione è soggetta ad un controllo stretto (19) e la Corte l’ha infine dichiarata invalida.
48. Più in generale, i diritti conferiti dal diritto dell’Unione non possono perdere il loro effetto utile, e in particolare, non possono essere svuotati di significato, ossia privati della loro sostanza (20).
49. Tali criteri costituiscono lo standard minimo necessario di un controllo giurisdizionale del rispetto del diritto dell’Unione negli Stati membri. Ciononostante, la Corte ha anche dichiarato che qualsiasi procedimento nazionale di controllo giurisdizionale di siffatte decisioni delle autorità nazionali deve consentire al giudice che ne è investito di applicare effettivamente, nell’ambito del controllo di legittimità di tale decisione, i principi e le regole del diritto dell’Unione pertinenti (21).
50. Intendo quest’ultima condizione come un richiamo al fatto che i giudici nazionali devono distinguere in modo accurato a seconda se una determinata questione rientri nell’ambito di un ampio potere discrezionale e necessiti soltanto di un controllo giurisdizionale limitato, oppure se si tratti di altre questioni, le quali esigano un controllo giurisdizionale più rigoroso, in particolare dei limiti del potere discrezionale o di eccezioni procedurali.
c) Applicazione alla questione in esame
51. Per applicare tali criteri alla decisione sull’ubicazione dei punti di campionamento ai fini della valutazione della qualità dell’aria, occorre prendere le mosse dalla valutazione complessa, alla quale devono procedere le autorità competenti al fine di decidere in merito all’ubicazione dei punti di campionamento. Esse devono scegliere i metodi scientifici intesi ad ottenere le informazioni necessarie, procedere al riguardo ad una ponderazione avente ad oggetto l’onere necessario connesso all’attività di indagine e valutare poi i risultati conseguiti.
52. Nel procedere a tale valutazione, il diritto dell’Unione dovrebbe loro conferire, di norma, un ampio potere discrezionale ed esigere un controllo giurisdizionale limitato.
53. Occorre tuttavia sottolineare la considerevole importanza delle disposizioni sulla qualità dell’aria ambiente illustrata dalla Commissione. La direttiva 2008/50 si basa sull’assunto che il superamento dei valori limiti dia luogo ad un numero elevato di casi di mortalità precoce (22). Le disposizioni sulla qualità dell’aria ambiente concretizzano pertanto gli obblighi di protezione dell’Unione risultanti dal diritto fondamentale alla vita ai sensi dell’articolo 2, comma 1, della Carta, nonché dall’elevato livello di tutela dell’ambiente imposto ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3 TUE, dell’articolo 37 della Carta e dell’articolo 191, comma 2, TFUE. Misure che possono pregiudicare l’efficace applicazione della direttiva 2008/50 sono pertanto senz’altro paragonabili, sotto il profilo della loro importanza, alla grave ingerenza nei diritti fondamentali, a causa della quale la Corte ha assoggettato le disposizioni sulla conservazione dei dati di connessione ad un rigoroso controllo.
54. Qualora i punti di campionamento non vengano installati nelle aree nelle quali si verificano effettivamente le concentrazioni più elevate, l’efficacia della direttiva 2008/50 potrebbe essere pregiudicata in maniera significativa. I valori limite più ambiziosi, infatti, restano inefficaci qualora il loro rispetto venga controllato nel punto errato. In tal caso, sarebbe possibile che un superamento dei valori limite non venga scoperto e che le misure necessarie a garantire la qualità dell’aria non vengano pertanto adottate.
55. Tale rischio e l’obiettivo, sancito in particolare all’articolo 1 della direttiva 2008/50, consistente nel provvedere ad una qualità dell’aria ambiente adeguata ai fini della tutela della vita e della salute degli abitanti, limitano il potere discrezionale delle autorità competenti quando procedono alla valutazione complessa alla base della determinazione dell’ubicazione dei punti di campionamento(23). Nel dubbio, esse devono optare per una strategia, la quale diminuisca il rischio che non vengano accertati superamenti dei valori limite.
56. Di conseguenza, anche il controllo giurisdizionale deve essere orientato all’esercizio del potere discrezionale: è vero che i giudici possono limitarsi all’accertamento di errori manifesti, qualora essi possano comportare un’applicazione eccessivamente rigorosa della direttiva 2008/50; tuttavia, dubbi che mettano in discussione il conseguimento degli obiettivi di tutela della direttiva devono essere esaminati in maniera più approfondita.
57. Quali conseguenze possono trarsi per quanto attiene al criterio di controllo da applicare?
58. Alla luce del principio di precauzione, la Corte, in sede di opportuna valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat (24), ha fissato un rigoroso criterio di valutazione. Tale valutazione deve contenere rilievi completi, precisi e definitivi atti a dissipare qualsiasi ragionevole dubbio scientifico in merito agli effetti dei lavori previsti sul sito protetto in questione (25). In caso contrario, non è possibile ammettere il piano o il progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, e viene in considerazione, al massimo, un’autorizzazione sulla base di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4.
59. Tale standard ha lo stesso effetto di una presunzione, secondo la quale i piani o i progetti pregiudicano siti protetti e, pertanto, non dovrebbero, in linea di principio, essere posti in essere. Tale presunzione può essere confutata solo dissipando qualsiasi ragionevole dubbio scientifico.
60. Peraltro, un siffatto standard non può essere applicato al controllo di una decisione sull’ubicazione dei punti di campionamento già per il fatto che molto probabilmente tutti i metodi esistenti sulla scelta dell’ubicazione sono esposti a ragionevoli dubbi scientifici. Le autorità competenti devono tuttavia applicare un qualche metodo, poiché altrimenti – contrariamente ai requisiti posti dalla direttiva 2008/50 – non potrebbe essere installato in generale alcun punto di campionamento. In altri termini: nella scelta dell’ubicazione dei punti di campionamento non esiste alcuna presunzione, secondo la quale un determinato luogo sarebbe particolarmente idoneo.
61. Le autorità competenti possono tuttavia applicare, in linea di principio, il «migliore» metodo disponibile. Esso dovrebbe essere il metodo, il quale si presti a dare adito al minor numero di ragionevoli dubbi scientifici. L’individuazione di tale metodo non è peraltro semplice già sotto il profilo scientifico, in quanto i diversi dubbi devono essere ponderati al fine di stabilire quali di essi rivestano un peso secondario.
62. Occorre inoltre partire dal presupposto che i metodi intesi all’individuazione delle aree, nelle quali si verificano le concentrazioni più elevate, possano essere migliorati tramite l’assunzione di un maggiore sforzo di indagine. È verosimile, in particolare, che un numero più elevato di misurazioni, ossia una proroga del periodo della misurazione, ma anche un numero più elevato di misurazioni indicative in diverse ubicazioni dia luogo a risultati più precisi. Sforzi maggiori sono tuttavia connessi, di norma, a costi più elevati e possono causare ritardi. La decisione relativa all’intensità delle attività di indagine consentite esige pertanto una ponderazione; ciò si evince anche dal fatto che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, della direttiva 2008/50, devono essere ottenute informazioni adeguate.
63. In relazione ad entrambi gli aspetti, ossia la ponderazione dei ragionevoli dubbi scientifici e la valutazione dell’intensità delle attività di indagine che sia giustificata al fine di dissiparli, i giudici nazionali, in ragione dell’importanza delle disposizioni sulla qualità dell’aria per la vita e la salute delle persone, non possono limitarsi ad identificare gli errori manifesti.
64. Piuttosto, le autorità competenti devono convincere i giudici, in particolare, sulla base di argomenti fondati. Questi devono sostanzialmente avere natura scientifica, ma possono estendersi, nell’ambito della ponderazione, anche ad aspetti economici. La controparte è libera di opporre a siffatti argomenti propri argomenti, scientificamente fondati. È altresì ipotizzabile, per ovvi motivi, che il giudice si avvalga di periti indipendenti che lo supportino nella valutazione di una siffatta controversia scientifica.
65. Qualora le autorità non siano in grado di convincere i giudici, esse devono almeno procedere ad indagini supplementari, ad esempio devono effettuare ulteriori misurazioni oppure applicare ulteriori modelli concernenti lo sviluppo della qualità dell’aria.
66. Qualora i giudici nazionali dispongano di poteri di ingiunzione, essi potrebbero ordinare siffatte ulteriori indagini. Quando invece i giudici possono unicamente annullare le decisioni amministrative, deve allora sussistere un obbligo per le competenti autorità di trarre le necessarie conseguenze da tale annullamento e dalla motivazione della decisione.
3. Risposta alla prima questione
67. La prima questione deve pertanto essere risolta nel senso che i giudici nazionali devono verificare, su domanda degli interessati, se i punti di campionamento siano stati installati in conformità dei criteri di cui all’allegato III, punto B, n. 1, lettera a), della direttiva 2008/50 e, qualora ciò non sia avvenuto, essi, nell’ambito delle loro competenze giurisdizionali nei confronti delle autorità nazionali, devono adottare tutte le misure necessarie affinché i punti di campionamento vengano installati in conformità di tali criteri. Da una siffatta decisione giudiziaria può derivare l’obbligo di installare punti di campionamento in determinati luoghi qualora, sulla base delle informazioni disponibili, sia certo che ivi debbano essere installati punti di campionamento. In caso contrario, le autorità competenti potrebbero essere obbligate ad effettuare indagini con lo scopo di individuare i luoghi corretti.
B. Sulla valutazione del rispetto dei valori limite
68. La seconda questione è intesa a chiarire se si configuri un superamento di un valore limite ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, e dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 già qualora, sulla base dei risultati della misurazione di un solo punto di campionamento ai sensi dell’articolo 7 della direttiva, venga constatato un superamento di un valore limite con un periodo di mediazione di un anno civile, come imposto dall’allegato XI di tale direttiva, oppure se siffatto superamento si verifichi soltanto allorché esso risulti dalla media dei risultati delle misurazioni di tutti i punti di campionamento in una determinata zona, ai sensi della direttiva.
1. Sulla decisione di esecuzione 2011/850/UE
69. La Commissione richiama la sua decisione di esecuzione 2011/850/UE (26) relativa alla direttiva 2008/50; tale decisione, infatti, prevede, all’articolo 10, che alla Commissione vengano comunicate le misurazioni dei singoli punti di campionamento. A suo avviso, se il rispetto dei valori limite venisse apprezzato sulla scorta di una valutazione complessiva, ciò non sarebbe necessario.
70. Peraltro, la Commissione non può fissare, con una decisione di esecuzione, le modalità della valutazione del rispetto dei valori limite. Dall’articolo 290, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 291, paragrafo 2, TFUE risulta, infatti, che la Commissione, quando esercita un potere di esecuzione, non può né modificare né integrare l’atto legislativo (27). E anche qualora la decisione di esecuzione, contrariamente alla sua denominazione, dovesse essere considerata un atto delegato ai sensi dell’articolo 290 TFUE, essa dovrebbe tuttavia inserirsi in un quadro normativo, quale definito dalla direttiva 2008/50 (28).
71. Pertanto, l’interpretazione della direttiva 2008/50 è decisiva.
2. Sul testo dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50
72. Il testo dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 non fornisce una risposta obbligatoria alla questione.
73. Secondo la versione tedesca dell’articolo 13, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 2008/50, gli Stati membri provvedono affinché «überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen» [dappertutto nelle loro zone e agglomerati], i livelli di biossido di zolfo, PM10, piombo e monossido di carbonio presenti nell’aria ambiente non superino i valori limite stabiliti nell’allegato XI. Tale formulazione potrebbe essere intesa nel senso che tali valori limite debbano essere rispettati in ogni luogo, ossia che non possano essere superati in nessun luogo. Di conseguenza, il superamento in un punto di campionamento configurerebbe già una violazione di tale disposizione. La versione inglese impiega la formulazione «throughout their zones and agglomerations» e ha dunque un contenuto analogo.
74. Per contro, le versioni francese («dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations»), neerlandese («in de gehele zones en agglomeraties») e spagnola («en todas sus zonas y aglomeraciones») potrebbero essere interpretate nel senso che esse si riferiscono alla totalità delle zone e degli agglomerati. Ciò non significa necessariamente che i valori limiti debbano essere rispettati in ciascun luogo, né, tuttavia, lo esclude.
75. Difetta inoltre, all’articolo 13, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva 2008/50, il riferimento ad un determinato luogo. Ai sensi di tale disposizione, per quanto riguarda il biossido di azoto e il benzene, i valori limite fissati nell’allegato XI non possono essere superati a decorrere dalle date indicate nel medesimo allegato. Tale disposizione è pertanto aperta ad entrambe le interpretazioni.
76. Poiché, dunque, l’articolo 13, paragrafo 1, prima frase, della direttiva 2008/50 non ha necessariamente lo stesso significato nelle diverse versioni linguistiche e la seconda frase consente diverse interpretazioni, occorre esaminare in maniera più approfondita, in particolare, il contesto normativo e l’obiettivo della disposizione.
3. Sul contesto normativo dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50
77. L’allegato III riveste un’importanza particolare per l’interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 1, prima e seconda frase, della direttiva 2008/50; infatti, ai sensi della terza frase dello stesso articolo, il rispetto dei requisiti di cui alle prime due frasi è valutato a norma di tale allegato. Le modalità di misurazione fissate all’allegato III depongono tuttavia contro una valutazione complessiva di zone e agglomerati.
78. In particolare, ai sensi dell’allegato III, punto A, n. 1, della direttiva 2008/50, la qualità dell’aria ambiente è valutata in tutti i siti (29), ad eccezione di taluni siti, dove, ai sensi del n. 2, essa non deve essere valutata. Le ubicazioni escluse hanno dimensioni assolutamente ridotte, come ad esempio le ubicazioni cui il pubblico non ha accesso e in cui non vi sono abitazioni fisse, gli stabilimenti o impianti industriali ai quali si applicano tutte le pertinenti disposizioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, nonché le carreggiate delle strade e gli spartitraffici, salvo se i pedoni hanno normalmente accesso allo spartitraffico. Ai sensi di tale disposizione, non si deve pertanto procedere ad una valutazione complessiva, bensì ad una valutazione locale.
79. Si deve tuttavia riconoscere che, anche in questo caso, le versioni linguistiche non sono coerenti. Infatti, nella versione neerlandese, la qualità dell’aria ambiente deve essere valutata dappertutto («overal»); tale formulazione sarebbe leggermente più aperta ad una valutazione complessiva rispetto, ad esempio, a quella tedesca. Tuttavia, anche in detta versione, determinate ubicazioni sono escluse dalla valutazione, il che non avrebbe senso nel caso di una valutazione complessiva.
80. Un calcolo della media dei valori misurati delle diverse ubicazioni deve tuttavia essere respinto soprattutto in quanto l’articolo 7, paragrafo 1, e l’allegato III, punto B, n. 1, lettera a), della direttiva 2008/50 prevedono due tipi di punti di campionamento fissi. Nell’allegato III, punto B, n. 1, primo trattino quelli in cui vengono ottenuti dati concernenti «aree (…) dove si verificano le concentrazioni più elevate» e, al secondo trattino, quelli in cui vengono ottenuti dati concernenti concentrazioni in altre aree rappresentative dell’esposizione della popolazione in generale.
81. Una comunicazione dei dati sulle misurazioni delle diverse ubicazioni può essere opportuna al fine di determinare in generale l’esposizione della popolazione. Tuttavia, perché si dovrebbe ottenere un valore medio da dati concernenti le concentrazioni più elevate e da dati concernenti l’inquinamento generale? I valori medi dovrebbero rappresentare, per la loro stessa natura, la situazione generale; ciò può ottenersi, tuttavia, già tramite i dati menzionati da ultimo.
82. Inoltre, in particolare dalla disciplina relativa alla qualità dei dati di cui all’allegato I, punto B, quarto trattino, della direttiva 2008/50, emerge che la qualità dell’aria ambiente deve essere valutata a livello locale e non nell’ambito di una valutazione complessiva. Ai sensi di tale disposizione, infatti, deve essere descritta l’estensione di qualsiasi area o, se del caso, la lunghezza della strada all’interno di una zona o di un agglomerato dove le concentrazioni di inquinamento superano un valore limite. In relazione a tale aspetto non sono del resto riconoscibili divergenze fra le versioni linguistiche.
83. Pertanto, il contesto normativo dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 depone chiaramente nel senso che il rispetto dei valori limite deve essere valutato sulla scorta dei risultati delle misurazioni dei punti di campionamento fissi, senza elaborare un valore medio di tutti i punti di campionamento.
4. Sugli obiettivi dell’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50
84. Le conclusioni tratte dal contesto normativo vengono confermate dall’obiettivo dei valori limite illustrati nella specie. Ai sensi dell’articolo 1, punto 1, nonché dei titoli dell’articolo 13 e dell’allegato XI della direttiva 2008/50, essi mirano alla tutela della salute umana.
85. Si devono tuttavia temere danni alla salute in ogni luogo in cui in cui i valori limite vengano superati. In tali luoghi devono essere adottate le misure idonee a prevenire danni. La questione se un superamento riguardi, in media, l’intera zona o l’agglomerato riveste, rispetto a un simile pericolo, un’importanza soltanto limitata. Tale concetto è perfettamente espresso dalla barzelletta sull’esperto di statistiche che annega in un lago sebbene quest’ultimo sia profondo mediamente solo pochi centimetri.
5. Risposta alla seconda questione
86. Conformemente all’articolo 13, paragrafo 1 e all’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva, pertanto, un valore limite a norma dell’allegato XI della direttiva 2008/50 viene superato qualora i risultati della misurazione di un solo punto di campionamento ai sensi dell’articolo 7 della stessa direttiva siano ad esso superiori.
V. Conclusione
87. Propongo quindi alla Corte di pronunciarsi nei seguenti termini:
1) I giudici nazionali devono verificare, su domanda degli interessati, se i punti di campionamento siano stati installati in conformità dei criteri di cui all’allegato III, punto B, n. 1, lettera a), della direttiva 2008/50 relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa, e, qualora ciò non sia avvenuto, essi, nell’ambito delle loro competenze giurisdizionali nei confronti delle autorità nazionali, devono adottare tutte le misure necessarie affinché i punti di campionamento vengano installati in conformità di tali criteri. Da una siffatta decisione giudiziaria può derivare l’obbligo di installare punti di campionamento in determinati luoghi qualora, sulla base delle informazioni disponibili, sia certo che debbano ivi essere installati punti di campionamento. In caso contrario, le autorità competenti potrebbero essere obbligate ad effettuare indagini al fine di individuare i luoghi corretti.
2) Conformemente all’articolo 13, paragrafo 1 e all’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva, pertanto, un valore limite a norma dell’allegato XI della direttiva 2008/50 viene superato qualora i risultati della misurazione di un solo punto di campionamento ai sensi dell’articolo 7 della stessa direttiva siano ad esso superiori.