JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
18 päivänä toukokuuta 2017 (1)
Asia C‑64/16
Associação Sindical dos Juízes Portugueses
vastaan
Tribunal de Contas
(Ennakkoratkaisupyyntö – Supremo Tribunal Administrativo (ylin hallintotuomioistuin, Portugali))
Ennakkoratkaisupyyntö – SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – Tehokas oikeussuoja – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 47 artikla – Tuomioistuinten riippumattomuus – Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään palkkojen alentamisesta julkishallinnossa – Julkisen talouden säästötoimenpiteet
I Johdanto
1. Tämä Supremo Tribunal Administrativon (ylin hallintotuomioistuin) ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Associação Sindical dos Juízes Portugueses (Portugalin tuomareiden ammattiyhdistys, jäljempänä ASJP) ja Tribunal de Contas (tilintarkastustuomioistuin, Portugali) ja joka koskee viimeksi mainitun tuomioistuimen jäsenille maksettavien palkkojen alentamista. Palkkojen alentaminen perustuu lakiin, jolla alennettiin tilapäisesti julkisella sektorilla maksettavien palkkojen määrää Portugalin talouskriisin vaikutusten torjumiseksi.
2. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko tällainen kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteen kanssa, sellaisena kuin se kyseisen tuomioistuimen mukaan ilmenee sekä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta(2) että Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklasta(3) ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
3. Ennen niiden aineellisten syiden esittämistä, joiden vuoksi esitettyyn kysymykseen on mielestäni vastattava kieltävästi, tarkastelen nyt esillä olevassa asiassa esitettyjä väitteitä, jotka koskevat ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta jättämistä ja kyseisen tuomioistuimen toimivallan selvää puuttumista.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4. Nyt esillä olevassa asiassa mainitaan seuraavat unionin oikeuden keskeiset säädökset, jotka koskevat Portugalin tasavallan liiallisen alijäämän korjaamista ja rahoitustuen myöntämistä sille:
– liiallisen alijäämän olemassaolosta Portugalissa 2.12.2009 tehty neuvoston päätös 2010/288/EU;(4)
– Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin perustamisesta 11.5.2010 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 407/2010;(5)
– Portugalin hallituksen, Euroopan komission, Kansainvälisen valuuttarahaston (jäljempänä IMF) ja Euroopan keskuspankin (jäljempänä EKP) välillä 17.5.2011 allekirjoitettu talous- ja rahoitussopeutusohjelmaa koskeva sopimus, jota nimitetään yleensä yhteisymmärryspöytäkirjaksi;(6)
– unionin Portugalille myöntämästä rahoitustuesta 30.5.2011 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös 2011/344/EU,(7) jota on muutettu muun muassa 10.7.2012 annetulla neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä 2012/409/EU(8) ja 23.4.2014 annetulla neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä 2014/234/EU,(9) sekä
– 18.6.2013 annettu neuvoston suositus Portugalin julkisen talouden liiallisen alijäämän tilanteen lopettamiseksi.(10)
B Portugalin oikeus
1. Laki nro 75/2014
5. Tilapäisten palkanalennusmekanismien ja niiden palauttamisedellytysten vahvistamisesta 12.9.2014 annetun lain nro 75/2014 (la Lei n.° 75/2014, estabelece os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão)(11) (jäljempänä laki nro 75/2014) 1 §:n 1 momentin mukaan kyseisen lain tavoitteena on määrittää tilapäisten palkanalennusmekanismien soveltaminen julkisella sektorilla ja määritellä niiden palauttamisen osalta noudatettavat periaatteet.
6. Kyseisen lain 2 §, jonka otsikko on ”Palkan alentaminen”, kuuluu seuraavasti:
”1 – Alennetaan 9 momentissa tarkoitettujen henkilöiden, jotka ovat palveluksessa kyseisenä päivänä tai aloittavat palveluksen millä tahansa perusteella tämän päivän jälkeen, yhteenlaskettuja bruttokuukausipalkkoja, jotka ovat määrältään yli 1 500 euroa, seuraavasti:
a) 3,5 prosentilla sellaisen palkan kokonaismäärästä, joka on yli 1 500 euroa ja alle 2 000 euroa;
b) 3,5 prosentilla 2 000 euron määrästä ja tämän lisäksi 16 prosentilla palkan kokonaismäärän osasta, joka ylittää 2 000 euron määrän, minkä seurauksena alennus on kokonaismäärältään 3,5–10 prosenttia sellaisista palkoista, jotka ovat määrältään vähintään 2 000 euroa ja enintään 4 165 euroa;
c) 10 prosentilla sellaisen palkan kokonaismäärästä, joka on yli 4 165 euroa.
– –
9 – Tätä lakia sovelletaan seuraaviin virkamiehiin ja muuhun henkilöstöön:
a) tasavallan presidentti
b) tasavallan parlamentin puhemies
c) pääministeri
d) tasavallan parlamentin kansanedustajat
e) hallituksen jäsenet
f) perustuslakituomioistuimen tuomarit, tilintarkastustuomioistuimen tuomarit ja valtakunnansyyttäjä sekä tuomioistuinlaitoksen tuomarit, viralliset syyttäjät, hallinto- ja verotuomioistuimen tuomarit ja rauhantuomarit
g) tasavallan autonomisten alueiden edustajat
h) autonomisten alueiden lakeja säätävien aluevaltuustojen edustajat
i) aluehallitusten jäsenet
j) kunnanvaltuutetut
k) muiden perustuslaillisten elinten viranhaltijat, joita ei ole mainittu edeltävissä kohdissa, sekä itsenäisten hallintoyksikköjen ja erityisesti tasavallan parlamentin yhteydessä toimivien hallintoyksikköjen johtokuntien jäsenet
l) aiempien kohtien viranhaltijoiden ja elinten sekä seuraavien viranhaltijoiden kabinettien, hallintoelinten ja tukiyksikköjen jäsenet ja henkilöstö: tuomareita valvovan ylimmän hallintoneuvoston presidentti ja varapresidentti, hallinto- ja verotuomioistuinten hallintoneuvoston presidentti ja varapresidentti, ylimmän tuomioistuimen presidentti, perustuslakituomioistuimen presidentti ja tuomarit, ylimmän hallintotuomioistuimen presidentti, tilintarkastustuomioistuimen presidentti, oikeusasiamies ja valtakunnansyyttäjä
m) tasavallan puolustusvoimien ja kansalliskaartin sotilaat, mukaan lukien sotilastuomarit sekä syyttäjäviranomaisen avustajina toimivat ja muihin puolustusjoukkoihin kuuluvat sotilaat
n) tasavallan presidentin kanslian ja tasavallan parlamentin kanslian, muiden perustuslaillisten elinten tukiyksikköjen, valtion keskushallinnon sekä alue- ja paikallishallinnon muiden yksikköjen ja elinten johtohenkilöstö sekä vastaavaa palkkatyötä tekevä henkilöstö
o) valtiontilintarkastajat tai vastaavat, toimeenpanevien, päättävien tai neuvoa-antavien taikka valvontaelinten tai minkä tahansa muiden yleisen tai erityisen järjestelmän mukaisten julkisten toimielinten sääntömääräisten elinten jäsenet, sellaisten julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden jäsenet, joilla on itsenäistä sääntely-, johto- tai valvontavaltaa, yksinomaan tai suurimmalta osin julkisessa omistuksessa olevien valtionyhtiöiden, valtion liikelaitosten, joiden liikkeenhoito on annettu ulkopuoliselle yritykselle, ja yksikköjen, jotka kuuluvat alueellisten ja kunnallisten yritysten sektorille, julkisten rahastojen ja minkä tahansa muiden julkisten yksikköjen jäsenet
p) työntekijät, jotka työskentelevät julkisen vallan tehtävissä tasavallan presidentin kansliassa, tasavallan parlamentissa tai muissa perustuslain mukaisissa elimissä, sekä työntekijät, jotka työskentelevät julkisen vallan tehtävissä millaisessa tahansa julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa, mukaan lukien uudelleenkoulutuksessa olevat ja erityisellä vapaalla olevat työntekijät
q) erityisjärjestelmän mukaisten julkisten toimielinten työntekijät ja sellaisten julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden työntekijät, jotka ovat itsenäisiä, koska ne toimivat sääntely-, johto- tai valvonta-alalla, itsenäisten sääntelyelinten työntekijät mukaan luettuina
r) yksinomaan tai suurimmalta osin julkisessa omistuksessa olevien valtionyhtiöiden, valtion liikelaitosten ja yksikköjen, jotka kuuluvat alueellisten ja kunnallisten yritysten sektorille, työntekijät
s) sellaisten julkisoikeudellisten julkisten rahastojen ja yksityisoikeudellisten julkisten rahastojen sekä julkisten laitosten, joihin ei sovelleta edeltäviä alakohtia, työntekijät ja johtajat
t) henkilöstö, joka on varalla tai varhaiseläkkeellä tai vapautettu tehtävistä eikä mukana yksikön toiminnassa ja joka saa rahallisia korvauksia, jotka on sidottu aktiivisen henkilöstön tuloihin perustuvaan indeksiin.
– –
15 – Tässä pykälässä vahvistettu järjestelmä on pakollinen, ja sillä on etusija kaikkiin muihin vastakkaisiin erityisiin tai poikkeuksellisiin normeihin nähden sekä työehtoja kollektiivisesti säänteleviin toimiin ja työsopimuksiin nähden, eikä niillä voida kumota tai muuttaa sitä.”
2. Laki nro 159-A/2015
7. Palkanalennusten poistamisesta julkishallinnossa 30.12.2015 annetulla lailla nro 159-A/2015 (La lei n.° 159-A/2015, Extinção da redução remuneratória na Administração Pública)(12) (jäljempänä laki nro 159-A/2015) poistettiin asteittain 1.1.2016 alkaen lakiin nro 75/2014 perustuneet alennustoimenpiteet.
8. Kyseisen lain 2 §:n mukaan ”laissa nro 75/2014 säädetty palkanalennus poistetaan asteittain vuoden 2016 aikana toteuttamalla seuraavat neljännesvuosittaiset toimet:
a) 40 prosentin suuruinen palauttaminen 1.1.2016 alkaen maksettavista palkoista
b) 60 prosentin suuruinen palauttaminen 1.4.2016 alkaen maksettavista palkoista
c) 80 prosentin suuruinen palauttaminen 1.7.2016 alkaen maksettavista palkoista
d) palkanalennus poistetaan kokonaan 1.10.2016 alkaen.”
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymys ja oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
9. Erityinen kanne, jonka ASJP on nostanut edustaen jäseniään Tribunal de Contasin tuomareita, koskee lain nro 75/2014, jolla otettiin käyttöön Portugalin julkishallinnon palveluksessa oleville kyseisessä pykälässä mainituille henkilöille, muun muassa tuomareille,(13) maksettavia palkkoja koskeva tilapäinen palkanalennus, 2 §:n nojalla toteutettujen hallintotoimien kumoamista. ASJP:n edustamat tuomarit vaativat lisäksi palkastaan lokakuusta 2014 alkaen pidätettyjen määrien palauttamista, korotettuina laillisella viivästyskorolla, sekä sen toteamista, että heillä on oikeus saada palkkansa ilman kyseistä palkanalennusta.
10. ASJP perustelee näitä vaatimuksia sillä, että riidanalaisilla palkanalennustoimenpiteillä loukataan Portugalin perustuslain (Constituição da República Portuguesa) 203 §:ään(14) sisältyvää ”tuomioistuinten riippumattomuuden periaatetta”, joka vahvistetaan sekä SEU 19 artiklan 1 kohdassa että perusoikeuskirjan 47 artiklassa.
11. Supremo Tribunal Administrativo toteaa ennakkoratkaisupyynnössään, että koska kulujen karsimista koskevat toimenpiteet, jotka konkretisoituvat pääasiassa kyseessä olevana palkkojen alentamisena, kuuluvat asiayhteyteen, johon liittyy Portugalin liiallisen alijäämän – jota Euroopan unionin toimielimet sääntelevät ja valvovat – korjaaminen, jota seuraa rahoitustuki – jonka myöntäminen ja sääntely perustuvat unionin säädöksiin –, on vaikea kieltää sitä, että mainitut toimenpiteet on toteutettu unionin oikeuden puitteissa tai että ainakin niiden tausta on eurooppalainen.
12. Supremo Tribunal Administrativo toteaa tämän jälkeen, että unionin toimielinten antama mahdollisuus käyttää harkintavaltaa talousarviopolitiikan suuntaviivojen konkretisoimiseksi ei kuitenkaan poista Portugalin valtiolta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaista velvollisuutta noudattaa unionin oikeuden yleisiä periaatteita, joihin sen mukaan kuuluu tuomioistuinten riippumattomuuden periaate.
13. Se huomauttaa tässä yhteydessä, että unionin oikeusjärjestyksestä johtuvien oikeuksien tehokkaan oikeussuojan toteuttamisesta tuomioistuimissa vastaavat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan ensi kädessä kansalliset tuomioistuimet, ja näiden on toteutettava tämä riippumattomasti ja puolueettomasti, mihin unionin kansalaisilla on oikeus perusoikeuskirjan 47 artiklan nojalla. Sen mukaan kaikki viittaa siihen, että tuomioistuinten riippumattomuus toteutuu myös sitä kautta, että niiden jäsenten asema taataan eri tavoin, myös taloudellisen kohtelun osalta, minkä vuoksi on kyseenalaista alentaa yksipuolisesti ja jatkuvasti pääasian kantajan edustamien henkilöiden palkkaa.
14. Supremo Tribunal Administrativo on siten päättänyt 7.1.2016 antamallaan päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 5.2.2016, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Kun otetaan huomioon talousarvion liiallisen alijäämän poistamisvaatimukset ja unionin oikeuden säännöksillä säännelty rahoitustuki, onko tuomioistuinten riippumattomuuden periaatetta, sellaisena kuin se ilmenee SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta, perusoikeuskirjan 47 artiklasta ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, tulkittava siten, että se on esteenä Portugalissa tuomareihin kohdistuville palkanalennustoimenpiteille, joita muut julkisen vallan edustajat/elimet toteuttavat yksipuolisesti ja jatkuvasti, kuten – – lain nro 75/2014 2 §:stä ilmenee?”
15. ASJP, Portugalin hallitus ja Euroopan komissio ovat jättäneet kirjallisia huomautuksia. Portugalin hallitus ja komissio olivat edustettuina 13.2.2017 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
16. Ennen kuin otan kantaa ennakkoratkaisupyynnön asiasisältöön, huomautan, että nyt esillä olevassa asiassa on esitetty kaksi oikeudenkäyntiväitettä, joista toinen koskee tämän pyynnön tutkimatta jättämistä ja toinen unionin tuomioistuimen toimivallan puuttumista. Näiden väitteiden käsittelyjärjestyksestä huomautan, että unionin tuomioistuimen toimivaltaa on lähtökohtaisesti tarkasteltava ensin. Minusta vaikuttaa kuitenkin aiheelliselta tarkastella tässä ratkaisuehdotuksessa ensin pyynnön tutkittavaksi ottamista, koska se herättää tässä yhteydessä vähemmän monimutkaisia kysymyksiä kuin unionin tuomioistuimen toimivallan tarkastelu ja koska tämä tarkastelu liittyy läheisemmin niihin säännöksiin, joiden tulkintaa on pyydetty ja joiden sisällön analyysi esitetään siten heti sen jälkeen.
A Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
17. Portugalin hallitus ja komissio ovat esittäneet kahdentyyppisiä väitteitä, jotka voivat vaikuttaa tämän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamiseen. Ensimmäinen niistä koskee ennakkoratkaisupyynnön epätarkkoja perusteluja, ja toinen sitä, että pääasiassa riitautetut kansalliset toimenpiteet oli jo kumottu ajankohtana, jona asia saatettiin unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
1. Ennakkoratkaisupyynnössä mainitut puutteet
18. Komissio väittää ensiksi kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissaan, että ennakkoratkaisupyyntö on puutteellinen erityisesti sen vuoksi, ettei siinä täsmennetä, mikä osa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä on merkityksellinen tulkittaessa ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitettuja unionin oikeuden määräyksiä, eikä syitä kyseisten määräysten valintaan(15) ja että unionin tuomioistuimen olisi sen johdosta todettava, ettei se ole toimivaltainen vastaamaan tähän kysymykseen.
19. Katson kuitenkin, että ennakkoratkaisupyynnön sisällöstä esitetyt väitteet voivat vaikuttaa pikemminkin ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamiseen kuin unionin tuomioistuimen toimivaltaan sinänsä.(16)
20. Kuten komissio korostaa, on todellakin olennaisen tärkeää, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää pyyntönsä selvästi ja täsmällisesti, koska se on sekä unionin tuomioistuimen että menettelyyn osallistuvien kannalta ainoa toimi, joka on perustana unionin tuomioistuimessa käytävälle menettelylle.(17) Ennakkoratkaisupyynnön sisältöä koskevat vaatimukset mainitaan selvästi unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa, josta ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen oletetaan SEUT 267 artiklaan perustuvassa yhteistyössä olevan tietoinen ja jota sen on tunnollisesti noudatettava. Erityisesti on välttämätöntä, että sen lisäksi, että kansalliset tuomioistuimet esittävät ennakkoratkaisupyynnössä pääasiaa koskevat oikeussäännöt ja selostuksen niistä syistä, joiden vuoksi ne pyytävät unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkintaa, ne tuovat esiin myös näiden säännösten ja mainitussa riita-asiassa sovellettavien kansallisten säännösten välillä toteamansa yhteyden.(18)
21. Nyt käsiteltävässä asiassa erityisesti kahta keskeistä näkökohtaa koskevat ennakkoratkaisupyynnön perustelut ovat kuitenkin hyvin suppeat; näin ollen niiden sisältämän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen voidaankin asettaa kyseenalaiseksi.
22. Ensinnäkin siltä osin kuin on kyse kansallisten toimenpiteiden ja niiden määräysten, joiden tulkintaa ennakkoratkaisupyynnössä on pyydetty – nimittäin SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan – välisestä yhteydestä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei anna tarkkaa tietoa, koska se ainoastaan toteaa, että kyseisistä määräyksistä seuraa sen mukaan tuomareiden riippumattomuuden yleinen periaate, jota kyseisillä toimenpiteillä on saatettu loukata;(19) se ei esitä tältä osin tarkkoja tietoja.
23. Toiseksi ennakkoratkaisupyyntö koskee ”unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä”, johon myös tämä tuomioistuinten riippumattomuuden periaate sen mukaan perustuu, mutta ennakkoratkaisupyynnössä ei mainita ainoatakaan sensuuntaista unionin tuomioistuimen tuomiota. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ainoastaan viittaa ”useisiin” unionin tuomioistuimen antamiin ”tuomioihin”, jotka koskevat SEUT 267 artiklassa tarkoitettua ”tuomioistuinta” ja joissa sen mukaan otetaan huomioon ennakkoratkaisupyynnön esittäneen elimen riippumattomuus, mainitsematta kuitenkaan mitään merkityksellisiksi katsomistaan tuomioista. Koska asianmukaisia tietoja ei ole esitetty, unionin tuomioistuimelle esitetyn kysymyksen tästä osasta ei ole mielestäni tarpeen lausua.
24. Edellä esitetyistä ennakkoratkaisupyynnön puutteista huolimatta minusta vaikuttaa siltä, että kun otetaan huomioon kaikki siinä ja osapuolten lausumissa esitetyt tiedot, unionin tuomioistuin on kuitenkin saanut riittävän selostuksen, jotta se voi ottaa kantaa SEU 19 artiklan ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mahdolliseen tulkintaan ja siten antaa hyödyllisen vastauksen esitettyyn kysymykseen.(20)
2. Riidanalaisen lainsäädännön kumoaminen ennen asian saattamista unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi
25. Portugalin hallitus väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, koska Portugalin kansallisessa oikeusjärjestyksessä toteutettujen lainsäädännöllisten muutosten vuoksi, joiden johdosta pääasiassa kyseessä olleet palkkaoikeudet palautettiin asteittain kokonaan vuoden 2016 kuluessa, ennakkoratkaisukysymys oli jäänyt vaille kohdetta ajankohtana, jona se saatettiin unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Portugalin hallitus päätteli, ettei unionin tuomioistuimen tarvitse enää vastata esitettyyn kysymykseen, koska kysymyksestä on tullut sen mukaan hypoteettinen.(21)
26. Portugalin hallitus vahvisti suullisessa käsittelyssä, että lain nro 159‑A/2015 nojalla lakiin nro 75/2014 perustuva julkishallinnon palkkojen alentaminen poistettiin asteittain kokonaan 1.1. ja 1.10.2016 välisenä aikana,(22) kuitenkin ilman taannehtivaa vaikutusta. Näin ollen ansionmenetykset, joihin pääasian kantajan edustamat henkilöt vetoavat ja jotka olivat seurausta heidän palkkansa alentamisesta lokakuusta 2014 alkaen, jatkuivat 1.10.2016 asti, jolloin saatiin päätökseen kaikkien julkisella sektorilla toimivien henkilöiden, joita kyseinen alentaminen oli koskenut, tavanomaisen palkkatason täydellinen ennalleen saattaminen.
27. Portugalin hallitus väitti kuitenkin, että ennakkoratkaisukysymys koski tuomioistuinten riippumattomuuden oletettua vaarantamista lain nro 75/2014 vaikutuksesta, mikä ongelma oli sen mukaan jo korjattu ajankohtana, jona asia saatettiin unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, eli 5.2.2016, koska kyseisen säädöksen vaikutukset oli kumottu 30.12.2015 annetulla lailla nro 159‑A/2015, joka tuli voimaan 1.1.2016. Lisäksi se totesi, että lain nro 75/2014 vaikutukset, jotka edelsivät sen kumoamista ja joihin ASJP vetoaa, olivat luonteeltaan ainoastaan taloudellisia, eivätkä sentyyppiset ongelmat Portugalin hallituksen mukaan kuulu ennakkoratkaisupyynnön kohteeseen.
28. Tässä yhteydessä on muistutettava, että olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(23)
29. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklan sanamuodon ja rakenteen perusteella ennakkoratkaisumenettely edellyttää, että kansallisessa tuomioistuimessa todella on vireillä riita-asia, jossa tämän on annettava ratkaisu, jossa otetaan huomioon ennakkoratkaisutuomio.(24) Pääasian jo jäätyä vaille kohdetta ajankohtana, jona ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin saattoi asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, tämä totesi, ettei kyseinen ennakkoratkaisupyyntö täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä,(25) koska sen toteaminen, että lausunnon antaminen raukeaa, on lähtökohtaisesti varattu tapauksille, joissa asian kannalta merkityksellinen asia on tapahtunut tai sen kannalta merkityksellinen tilanne syntynyt unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn aikana.(26)
30. Unionin tuomioistuin jättää erityisesti tutkimatta ennakkoratkaisupyynnön, jos kansalliset säännökset, joita pääasiassa alun perin sovellettiin, on niiden perustuslainvastaisuuden vuoksi kumottu tai poistettu.(27) Sen seikan, että kansallista lainsäädäntöä oli tarkoitus muuttaa välittömästi, ei kuitenkaan katsottu olevan merkityksellinen ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen kannalta, kun ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvistä tiedoista ilmeni, että unionin tuomioistuimen esitettyihin kysymyksiin antamalla vastauksella on ratkaisevaa merkitystä pääasian ratkaisemisen kannalta.(28)
31. Katson nyt käsiteltävässä asiassa, ettei unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista ilmene selvästi, ettei pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian kohteeseen tai että esiin tullut ongelma on luonteeltaan hypoteettinen.
32. Toisin kuin Portugalin hallitus väittää, ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä oleva asia ei koske tuomioistuinten riippumattomuutta sinänsä, sillä kyseiseen riippumattomuuden periaatteeseen vedotaan ainoastaan oikeudellisena perusteena sellaisten lainvastaisiksi väitettyjen hallinnollisten toimien kumoamiseksi, joiden nojalla ASJP:n edustamien henkilöiden palkkoja oli alennettu, ja heidän palkastaan perusteettomasti lain nro 75/2014 nojalla pidätettyjen määrien palauttamiseksi.
33. Lisäksi koska lailla nro 159‑A/2015, jolla viimeksi mainittua lakia oli muutettu, ei ollut kokonaisuudessaan poistettu riidanalaisia alennuksia menneisyyden eikä lähitulevaisuuden osalta, vaikuttaa siltä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka piti mahdollisena, että kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä oli rikottu unionin oikeutta, oli ennakkoratkaisupyynnön esittämisajankohtana(29) velvollinen lausumaan tämän kanteen kohteesta ja että unionin tuomioistuimen on näin ollen vastattava esitettyyn ennakkoratkaisupyyntöön.
34. Edellä esitetyn perusteella katson, että tämä ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi.
B Unionin tuomioistuimen toimivalta
35. Pääasian kantaja vetoaa pääasiassa nostamansa kanteen tueksi riidanalaisten hallinnollisten toimien lainvastaisuuteen sillä perusteella, että kansallinen lainsäädäntö, joka niillä pannaan täytäntöön, eli laki nro 75/2014, ei ole unionin oikeuden mukainen, koska se on vastoin ”tuomareiden riippumattomuuden periaatetta” sellaisena kuin se pääasian kantajan mukaan ilmenee sekä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta että perusoikeuskirjan 47 artiklasta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toistaa tämän lähestymistavan, jonka mukaan kyseisiä määräyksiä tarkastellaan yhdessä, sekä ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodossa että sen perusteluissa.
36. Jotta voitaisiin ratkaista Portugalin hallituksen ja komission esittämät oikeudenkäyntiväitteet tuomioistuimen toimivallan puuttumisesta, SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on mielestäni tarkasteltava irrallaan perusoikeuskirjan 47 artiklasta, sillä kyseisten määräysten soveltamisperusteet ja siten unionin tuomioistuimen mahdollisuudet tulkita niitä ovat mielestäni toisistaan erilliset.
1. SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta
37. Portugalin hallitus ja komissio eivät ole ilmoittaneet selvästi kirjallisissa tai suullisissa huomautuksissaan, minkä vuoksi ne katsovat, ettei unionin tuomioistuin ehkä ole toimivaltainen antamaan ratkaisua SEU 19 artiklan tulkinnasta, kun kyseistä artiklaa tarkastellaan erikseen. Ne ovat nimittäin perustelleet laajasti, miksi pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö ei ole perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitettu unionin oikeuden soveltamista koskeva toimenpide, minkä vuoksi niiden mukaan ei ole tarpeen tulkita perusoikeuskirjan 47 artiklaa, ja minusta vaikuttaa siltä, että niiden mukaan SEU 19 artiklaan on sovellettava samankaltaisia perusteluja.(30)
38. Katson kuitenkin, ettei soveltamisalan laajentaminen edes analogiaa käyttäen ole tässä yhteydessä mahdollista, kun otetaan huomioon SEU 19 artiklan erityinen sanamuoto, joka poikkeaa perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan – jota tarkastelen jäljempänä(31) mutta jonka jo nyt muistutan rajaavan perusoikeuskirjan soveltamisalan toimenpiteisiin, jotka jäsenvaltiot toteuttavat soveltaakseen unionin oikeuden säännöksiä – sanamuodosta.
39. Ilman, että se vaikuttaa asiasisältöä koskevaan analyysiin, jonka perusteella määritellään SEU 19 artiklan sisältö ja ulottuvuus,(32) on asianmukaista tässä vaiheessa määrittää, onko unionin tuomioistuin nyt käsiteltävässä asiassa toimivaltainen tulkitsemaan kyseistä artiklaa sillä perusteella, että sen määräyksiä ja tarkemmin sanottuna sen 1 kohdan toista alakohtaa, johon ennakkoratkaisupyynnössä viitataan, voidaan mahdollisesti soveltaa pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kaltaisessa tapauksessa.
40. Kyseisen toisen alakohdan mukaan ”jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla”.(33) Tämä määräyksen jälkimmäinen osa vaikuttaa minusta ratkaisevalta sen arvioimisessa, voiko unionin tuomioistuin ottaa kantaa kyseisen määräyksen tulkintaan nyt käsiteltävässä asiassa.
41. Kansallisten tuomioistuinten käyttäessä lainkäyttövaltaa unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvilla aloilla ja siten eurooppalaisina tuomioistuimina jäsenvaltioilta vaaditaan mielestäni tehokasta oikeussuojaa, jonka toteutumiseksi kyseisessä alakohdassa edellytetään, että yksityisten oikeussubjektien käytettävissä on riittävät oikeussuojakeinot. Katson, että tämä voi koskea tuomioistuimia, jotka käsittelevät pääasiassa kyseessä olevaa lainsäädäntöä siltä osin kuin niiden käsiteltäväksi voidaan saattaa unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvia riita-asioita, joissa on taattava mahdollisuus käyttää sellaisia oikeussuojakeinoja.
42. Tämä toteamus on mielestäni riittävä osoitus siitä, että unionin tuomioistuin on nyt käsiteltävässä asiassa toimivaltainen tulkitsemaan SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa. Tämä toimivalta on nykyään osoitettava siltä osin kuin on pyydetty perusoikeuskirjan 47 artiklan tulkintaa, koska sen soveltamiskriteerejä ei ole esitetty samalla tavalla kuin mainittua 19 artiklaa koskevat kriteerit, vaikka konkreettinen tulos, johon molemmat johtavat, voi olla sama.
2. Perusoikeuskirjan 47 artikla
43. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksia, kuten perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettua ”oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeutta puolueettomaan tuomioistuimeen”, voidaan soveltaa kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin, mutta ei muihin tilanteisiin.(34) Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa määrätään siten, että sen määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan ”silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta” tätä käsitettä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti.(35) SEU 6 artiklan 1 kohdassa, jolla perusoikeuskirjasta tehdään sitova, ja perusoikeuskirjan 51 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että perusoikeuskirjan määräykset eivät millään tavoin laajenna perussopimuksissa määriteltyä unionin toimivaltaa. Silloin, kun oikeudellinen tilanne ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan, unionin tuomioistuin ei ole näin ollen toimivaltainen arvioimaan tilannetta, eivätkä perusoikeuskirjan määräykset, joihin mahdollisesti tukeudutaan, sellaisinaan voi perustaa kyseistä toimivaltaa.(36)
44. Sekä Portugalin hallitus että komissio väittävät nyt käsiteltävässä asiassa, että ne edellytykset eivät täyty, joiden perustella voitaisiin päätellä, että se, että Portugalin tasavalta on toteuttanut lain nro 75/2014 2 artiklassa säädetyt toimenpiteet ja soveltanut niitä, merkitsee perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitettua unionin oikeuden soveltamista ja että unionin tuomioistuin ei siten selvästi ole toimivaltainen tulkitsemaan perusoikeuskirjan 47 artiklaa.
45. Muistutan, että unionin tuomioistuin oli todennut, että se ei selvästi ollut toimivaltainen antamaan vastausta aiempien ennakkoratkaisukysymysten, jotka myös olivat portugalilaisten tuomioistuinten esittämiä, sisällöstä sen perusteella, ettei ennakkoratkaisupyynnössä ollut mitään konkreettista seikkaa, jonka perusteella olisi voitu katsoa, että näissä asioissa kyseessä olleilla kansallisilla toimenpiteillä, jotka olivat analogisia tässä pääasiassa sovellettavien toimenpiteiden kanssa,(37) oli tarkoitus panna täytäntöön unionin oikeutta mainitun 51 artiklan mukaisesti.(38) Näistä muista asioista poiketen väitetty unionin tuomioistuimen toimivallan puuttuminen ei kuitenkaan ole tässä tapauksessa ilmeinen, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt selkeämpiä, vaikkakin suhteellisen pääpiirteittäisiä tietoja tällaisesta täytäntöönpanosta nyt käsiteltävässä asiassa.
46. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa nimittäin, että lain nro 75/2014 2 §:ssä tarkoitettujen kaltaiset palkanalennustoimenpiteet olivat perusteltuja julkisen talouden vakauttamispyrkimyksen vuoksi. Tämän jälkeen se luettelee unionin oikeuden säädökset, jotka liittyvät Portugalin valtion liiallisen alijäämän tilanteeseen ja sen saamaan rahoitustukeen.(39) Ei ole kuitenkaan helppoa määrittää perusteita, joiden nojalla kyseinen tuomioistuin katsoo, että pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden ja jonkin tietyn unionin oikeuden säännöksen välillä on suora yhteys, sillä se esittää vain hyvin vähän tietoja tästä aiheesta.(40)
47. Ennakkoratkaisupyynnössä ei siten täsmennetä, mikä oli tuolloin sovellettavien unionin oikeuden säännösten valossa se normatiivinen asiayhteys, johon riidanalaiset kansalliset toimenpiteet kuuluivat. Se ei varsinkaan ilmoita selvästi Portugalin hallituksen suullisessa käsittelyssä korostamaa eroa yhtäältä sen vaiheen, jossa Portugalin valtioon sovellettiin liiallisen alijäämän korjaamista koskevia unionin oikeuden sääntöjä, ja toisaalta sen vaiheen, jossa sovellettava järjestelmä oli unionin myöntämän rahoitustuen perusteella sovellettavien velvoitteiden järjestelmä, välillä.
48. Kuten julkisasiamies Bot on huomauttanut asiassa, joka myös koski jäsenvaltion toteuttamia julkisen talouden säästötoimenpiteitä tilanteessa, jossa jäsenvaltiolla oli Euroopan yhteisölle annettuja sitoumuksia, sen määrittämiseksi, onko perusoikeuskirjan 51 artiklan valossa sovellettava perusoikeuskirjan määräyksiä,(41) on otettava huomioon sekä kyseessä olevien kansallisten säännösten sanamuoto että niiden unionin säädösten sisältö, joihin kyseiset sitoumukset sisältyvät. Tässä yhteydessä hän lisäksi toteaa – mielestäni perustellusti –, että ei ole merkitystä sillä, että kyseisissä säädöksissä jätetään harkintavaltaa asianomaiselle valtiolle niistä toimenpiteistä päättämiseksi, jotka voivat parhaiten johtaa kyseisten sitoumusten täyttämiseen, jos merkityksellisissä säännöksissä tarkoitetut tavoitteet ovat riittävän yksityiskohtaisia ja täsmällisiä muodostaakseen erityisen alaa koskevan unionin oikeuden säännöstön,(42) päinvastoin kuin pelkät neuvoston SEUT 126 artiklan nojalla niille jäsenvaltioille, joiden julkista vajetta pidetään liian suurena, antamat suositukset.
49. Kuvaillakseen lain nro 75/2014 ja unionin oikeuden välistä yhteyttä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole maininnut kyseisen lain kohtia nyt käsiteltävässä asiassa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei todellakaan viittaa mihinkään unionin oikeuden säädökseen, toisin kuin lakia koskevan ehdotuksen perusteluissa, joissa selvitetään yhteys unionin oikeudesta johtuvien budjettivelvoitteiden kanssa.(43)
50. ASJP:n tavoin kansallinen tuomioistuin nojautuu sitä vastoin erityisesti talous- ja rahoitussopeutusohjelmaa koskevaan sopimukseen, jonka Portugalin valtio teki toukokuussa 2011,(44) ja viime kädessä unionin Portugalille myöntämästä rahoitustuesta 10.7.2012 annettuun neuvoston täytäntöönpanopäätökseen 2012/409 sekä Portugalin julkisen talouden liiallisen alijäämän tilanteen lopettamiseksi 18.6.2013 annettuun neuvoston suositukseen.
51. Muistutan tässä yhteydessä, että unionin toimielinten antama suositus ei ole luonteeltaan sitova, toisin kuin päätös.(45) Lisäksi katson Portugalin hallituksen(46) ja komission tavoin, että edellä mainitussa suosituksessa, joka perustuu erityisesti SEUT 126 artiklan 7 kohtaan, ei ole vahvistettu riittävän konkreettisia ja täsmällisiä tavoitteita, jotta sen perusteella voitaisiin katsoa, että Portugalin valtio on soveltanut unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan mukaisesti.
52. Huomautan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsema täytäntöönpanopäätös 2012/409 on korvattu 23.4.2014 annetulla neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä 2014/234, jota sovellettiin siis ratione temporis silloin, kun 12.9.2014 annettuun lakiin nro 75/2014 perustuvat riidanalaiset toimenpiteet toteutettiin. Viimeksi mainitun päätöksen 1 artiklalla muutettiin täytäntöönpanopäätöstä 2011/344, jossa oli alun perin säädetty unionin rahoitustuen Portugalin tasavallalle myöntämisen edellytyksistä(47) asetuksen N:o 407/2010 jatkeena. Mainitun 1 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että Portugalin valtion oli tarkoitus toteuttaa vuonna 2014 ”yhteisymmärryspöytäkirjan mukaisesti” erityisiä, eikä vain yleisluonteisia toimenpiteitä;(48) toimenpiteisiin sisältyi erityisesti se, että osana ”julkisen talouden vakauttamisstrategiaa vuonna 2015 – – hallituksen on laadittava vuonna 2014 ja otettava käyttöön vuonna 2015 yhteinen palkkataulukko, jolla tähdätään palkkapolitiikan järkeistämiseen ja johdonmukaisuuteen kaikilla julkisen sektorin ura-alueilla”.(49) Tätä analyysia ei horjuta se harkintavalta, joka Portugalilla tosin oli käyttäessään budjettivaltaa niiden tarkkojen talouden korjaamista koskevien toimenpiteiden määrittämiseksi, jotka se katsoi asianmukaisimmiksi näin asetettujen täsmällisten tavoitteiden saavuttamiseksi.(50)
53. Vaikka ennakkoratkaisupyynnössä tältä osin annetun selvityksen niukkuuden vuoksi voi syntyä vakavia epäilyjä, olen taipuvainen katsomaan, että lain nro 75/2014 2 §:ssä tarkoitettujen julkisen sektorin palkanalennustoimenpiteiden, joista pääasiassa on kyse, toteuttaminen on perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitettua unionin oikeuden soveltamista ja että unionin tuomioistuin on näin ollen toimivaltainen vastaamaan ennakkoratkaisukysymykseen siltä osin kuin se koskee perusoikeuskirjan 47 artiklaa.
C Asiakysymys
1. Ennakkoratkaisukysymyksen kohde
54. ASJP vetoaa vaatimustensa tueksi siihen, ettei tuomioistuinlaitoksen tuomarien oikeusasemaa voida sekoittaa säännöstöön, joka koskee valtion virkamiehiä yleensä; viimeksi mainittujen tilanne voi olla epävarma. Viitaten muun muassa Euroopan neuvoston johdolla hyväksyttyyn(51) tuomarien ohjesääntöä koskevaan eurooppalaiseen peruskirjaan(52) ASJP toteaa, että tuomioistuinlaitoksen tuomarien palkkavakauden ja sen, että palkat määritetään riittävälle tasolle tuomarien suojelemiseksi toimilta, joilla pyritään vaikuttamaan heidän päätöksiinsä, ansiosta on mahdollista varmistaa erityisesti tuomioistuintoiminnan takeet muodostavien riippumattomuuden ja puolueettomuuden periaatteiden noudattaminen. Se väittää, että SEU 19 artiklaan ja perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuva periaate, jonka mukaan tuomioistuinten on oltava riippumattomia – erityisesti taloudellisesti –, on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisille palkanalennustoimille, jotka ovat jäsenvaltioiden toimeenpano- ja lainsäädäntövallan käyttäjien yksipuolisesti toteuttamia.
55. Ennakkoratkaisukysymyksessä, joka sopii yhteen saman ajattelutavan kanssa, unionin tuomioistuinta pyydetään lähinnä määrittämään, onko olemassa unionin oikeuden yleistä periaatetta, jonka mukaan jäsenvaltioiden viranomaisten on noudatettava kansallisten tuomareiden riippumattomuuden periaatetta ja erityisesti – pääasian kaltaisessa tilanteessa – säilytettävä tuomarien palkkaus vakaalla ja riittävällä tasolla, jotta he voivat hoitaa tehtäviään vapaasti.
56. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tällainen periaate johtuu ja tällaiset seuraukset aiheutuvat sekä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta että perusoikeuskirjan 47 artiklasta;(53) mielestäni unionin tuomioistuimen on tulkittava kyseisiä määräyksiä erikseen,(54) mikäli se katsoo olevansa toimivaltainen antamaan ratkaisun näiden kahden määräyksen valossa.(55) Jäljempänä esitetyistä syistä katson Portugalin hallituksen ja komission tavoin, ettei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiasisällöstä esittämiä huomautuksia voida hyväksyä.
2. SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tulkinta
57. Sen väitteen tueksi, jonka mukaan SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyy tuomioistuinten riippumattomuutta koskeva unionin oikeuden yleinen periaate, joka on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisille kansallisille toimenpiteille, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja ASJP väittävät, että jäsenvaltioiden tuomarit ovat toiminnallisesti myös eurooppalaisia tuomareita, koska he aktiivisesti takaavat unionin oikeusjärjestykseen, erityisesti kyseiseen määräykseen, perustuvien oikeuksien tehokkaan oikeussuojan.
58. Pitää paikkansa, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, että ”jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla”(56) ja että tällaisia kanteita käsittelevät kansallisten tuomioistuinten tuomarit myötävaikuttavat kyseisen suojan takaamiseen. Kyseisen määräyksen sanamuodon tulkitsemiseksi sitä on kuitenkin analysoitava omassa asiayhteydessään.
59. Huomautan tässä yhteydessä, että SEU 19 artikla sisältyy EU-sopimuksen III osastoon, jonka otsikko on ”Määräykset toimielimistä” ja johon sisältyvissä yleisissä säännöissä vahvistetaan ne edellytykset, joiden mukaisesti kunkin unionin toimielimen – erityisesti Euroopan unionin tuomioistuimen, jota kyseisessä 19 artiklassa tarkoitetaan – on toimittava sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa.
60. Lisäksi SEU 19 artiklan 1–3 kohdan kokonaisuutena tarkasteltavien määräysten valossa minusta vaikuttaa siltä, että edellä mainittu käsite ”tehokas oikeussuoja” on laadittu läheisessä yhteydessä Euroopan unionin tuomioistuimen, jonka kokoonpanoa ja toimivaltuuksia kyseiset kolme kohtaa koskevat, tehtävien hoitamiseen. Erityisesti 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan kyseisen toimielimen – käsittäen unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen – tehtävänä on sen turvaaminen, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia;(57) kyseisessä alakohdassa mainittuun ”yleistä toimivaltaa” koskevaan sääntöön on kuitenkin poikkeuksia.(58)
61. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että tämän 1 kohdan toisessa alakohdassa vahvistetaan jäsenvaltioiden velvollisuus luoda ”oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jolla voidaan taata perusoikeus tehokkaaseen oikeussuojaan”.(59) Mainittu toinen alakohta ei siten koske suoraan kansallisia tuomioistuimia, vaan sillä pyritään varmistamaan muutoksenhakumahdollisuudet jäsenvaltioissa, jotta jokainen yksityinen oikeussubjekti saa oikeussuojan kaikilla niillä aloilla, joilla unionin oikeutta sovelletaan. Tämä vaatimus liittyy siihen, että kyseisen kohdan kahden alakohdan mukaisesti(60) unionin tuomioistuimet varmistavat myös yhteistyössä kansallisten tuomioistuinten kanssa unionin oikeusjärjestyksen kunnioittamista koskevan tuomioistuinvalvonnan.
62. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että tällainen velvollisuus seuraa myös perusoikeuskirjan 47 artiklasta siltä osin kuin kyse on jäsenvaltioiden toteuttamista toimenpiteistä unionin oikeuden soveltamiseksi perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.(61) Kyseisen 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa nimittäin määrätään nimenomaisesti, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava kyseisessä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Haluamatta vielä ottaa kantaa viimeksi mainitun artiklan tulkintaan ja sen mahdollisiin vaikutuksiin pääasiaa koskevien seikkojen kannalta(62) korostan, että kyseisen 47 artiklan tarkoitus ja sisältö ovat erilaiset kuin SEU 19 artiklan tarkoitus ja sisältö.
63. Unionin tuomioistuin on katsonut viimeksi mainitun artiklan osalta, että kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää – erityisesti mainitun 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ilmeneviä vaatimuksia noudattaen – toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet.(63) Minusta vaikuttaa siltä, että kyseisen alakohdan, jossa määrätään jäsenvaltioiden velvollisuudesta säätää tarvittavista muutoksenhakukeinoista kyseisten oikeuksien tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi, tarkoitus on luonteeltaan ennen kaikkea menettelyllinen.
64. Nämä seikat huomioon ottaen katson Portugalin hallituksen tavoin,(64) että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”tehokas oikeussuoja” ei voida sekoittaa ”tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteeseen”, joka ennakkoratkaisupyynnön mukaan johtuu kyseisestä määräyksestä.(65)
65. Lisäksi tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden, joka on taattava jäsenvaltioiden yksityisille oikeussubjekteille riittävien oikeussuojakeinojen avulla, ja sitä, että tuomioistuinlaitoksen tuomarit tekevät päätöksensä täysin itsenäisesti – minkä tarkoitus myöskin on yksityisten oikeussubjektien edun suojaaminen – koskevan oikeuden välinen ero vaikuttaa minusta selvältä, kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan 47 artiklan otsikko ja sen sanamuoto, joissa kummassakin nämä kaksi oikeutta erotetaan toisistaan.(66) Tämä ero konkretisoituu selvästi myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevassa yleissopimuksessa,(67) sillä sen 13 artiklassa määrätään ”oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin” kansallisessa tuomioistuimessa, kun taas ”oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin”, johon sisältyy erityisesti ”jokaisen oikeus – – oikeudenkäyntiin riippumattomassa – – tuomioistuimessa”, sisältyy sen 6 artiklaan,(68) vaikkakin kyseisten kahden artiklan välillä on luonnollisestikin aineellinen yhteys.(69) Palaan näihin seikkoihin perusoikeuskirjan 47 artiklan tulkinnan yhteydessä.(70)
66. SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa mainittu jäsenvaltioiden velvollisuus huolehtia ”muutoksenhakukeinojen” järjestelmästä liittyy mielestäni ainoastaan ”tehokasta oikeussuojaa” koskevaan oikeuteen, kuten kyseisen määräyksen sanamuodosta ilmenee, eikä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä riippumattomassa tuomioistuimessa koskevaan oikeuteen, jonka sisältö on olennaisesti erilainen.
67. Näin ollen katson, että kyseistä toista alakohtaa on tulkittava siten, ettei siinä vahvisteta unionin oikeuden yleistä periaatetta, jonka mukaan olisi taattava jäsenvaltioiden kaikissa tuomioistuimissa istuvien tuomareiden riippumattomuus.
68. Mikäli unionin tuomioistuin katsoo, että tuomioistuinten riippumattomuuden periaate johtuu suoraan SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvästä tehokasta oikeussuojaa koskevasta vaatimuksesta, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, esitän toissijaisesti, ettei missään tapauksessa voida katsoa, että tämä määräys tai tämä periaate(71) olisi esteenä pääasian kantajan riitauttamille kansallisille palkanalennustoimenpiteille, koska niitä ei ole kohdistettu nimenomaisesti tuomareihin, vaan ne ovat päinvastoin soveltamisalaltaan yleisiä,(72) koska niitä sovelletaan julkishallinnossa toimivien henkilöiden suureen joukkoon.(73)
3. Perusoikeuskirjan 47 artiklan tulkinta
69. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja ASJP väittävät, että perusoikeuskirjan 47 artiklan nojalla jäsenvaltioiden tuomioistuinten on toteutettava unionin oikeusjärjestyksessä kansalaisille myönnettyjen oikeuksien tehokas oikeussuoja riippumattomalla ja puolueettomalla tavalla ja että pääasiassa kyseessä olevalla yksipuolisella palkan alentamisella on saatettu loukata kyseisten tuomareiden riippumattomuutta.
70. Huomautan tässä yhteydessä, että – kuten julkisasiamies Wathelet on esittänyt äskettäin(74) – perusoikeuskirjan 47 artiklan otsikko(75) ja sanamuoto osoittavat, että perusoikeuskirjassa tunnustetaan yhtäältä oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon, joka mainitaan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa, ja toisaalta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tunnustettu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, johon sisältyy oikeus riippumattomaan ja puolueettomaan tuomioistuimeen.
71. Koska kyseisen 47 artiklan sisältöön on otettu vaikutteita suoraan näistä Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksistä,(76) perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan sitä on tulkittava sekä ottamalla huomioon perusoikeuskirjaa koskevat selitykset että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa;(77) kyseisellä 47 artiklalla taatuilla oikeuksilla on siten lähtökohtaisesti sama merkitys ja sama ulottuvuus kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taatuilla oikeuksilla; tämä sääntö ei kuitenkaan estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa. Alusta alkaen on huomautettu,(78) että perusoikeuskirjan 47 artikla tarjoaa nimenomaan suojan, jonka aineellinen soveltamisala on laajempi kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavien artiklojen tarjoama suoja.(79)
72. Kun otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeussopimusta ja sen pöytäkirjoja koskeva oikeuskäytäntö,(80) minusta vaikuttaa siltä, että tässä ennakkoratkaisupyynnössä tarkoitettu ”tuomareiden riippumattomuuden periaate” on pikemminkin osa ”jokaisen oikeutta – – oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa”, sellaisena kuin se ilmenee perusoikeuskirjan 47 artiklan toisesta kohdasta,(81) kuin osa ”oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa”, sellaisena kuin niistä määrätään kyseisen artiklan ensimmäisessä kohdassa.(82)
73. Sekä kyseinen tuomioistuin että ASJP väittävät nimittäin, että tuomioistuinten riippumattomuuden periaate voi olla ”esteenä Portugalissa tuomareihin kohdistuville palkanalennustoimenpiteille, joita muut julkisen vallan edustajat/elimet [ovat toteuttaneet] yksipuolisesti ja jatkuvasti”.(83)
74. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin toistuvasti katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut takeet ”riippumattomasta tuomioistuimesta”(84) edellyttävät, että tuomarit ovat riippumattomia sekä virkasuhteensa(85) että tehtävissään toimimisen osalta. Tähän käsitteeseen sisältyy oikeuslaitoksen sisäinen ulottuvuus,(86) joka ei ole merkityksellinen nyt käsiteltävässä asiassa, ja oikeuslaitoksen ulkoinen ulottuvuus, jonka mukaan tuomarien on voitava toimia ilman, että riita-asian osapuolet(87) tai muut valtion elimet(88) vaikuttavat niihin, minkä katson olevan ainoa näkökohta, johon ASJP on vedonnut. Korostan, että unionin tuomioistuin on omaksunut samanlaisen lähestymistavan määritellessään kriteerejä, joiden avulla voidaan luonnehtia kansallisen tuomioistuimen riippumattomuutta.(89)
75. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jo myöntänyt tuomioistuimen jäsenten riippumattomuuden ja heidän palkkansa välisen vuorovaikutuksen toteamalla, että ”se, että valtio jättää maksamatta oikea-aikaisesti tuomareiden palkkiot, on ristiriidassa sen takaamista koskevan tarpeen kanssa, että tuomioistuimen jäsenet voivat käyttää tuomiovaltaa riippumattomina ja puolueettomina suojassa sellaiselta ulkopuoliselta paineelta, jonka tarkoituksena on vaikuttaa heidän ratkaisuihinsa ja toimintaansa”, samalla kun se korosti tässä yhteydessä ”tuomareiden riippumattomuutta koskevan kysymyksen erityistä arkaluonteisuutta”.(90)
76. Tämä analyysi perustuu useisiin Euroopan neuvoston oikeudellisiin välineisiin, joista käy ilmi tällaisia huolenaiheita. Tuomarien ohjesääntöä koskevan eurooppalaisen peruskirjan 6 artiklassa nimittäin mainitaan – ilman sitovaa vaikutusta – että tuomareiden palkkataso on vahvistettava sellaiseksi, ettei ole vaaraa heidän riippumattomuuteensa haitallisesti vaikuttavista paineista, vaikkakin palkka voi vaihdella tuomarikohtaisesti objektiivisten tekijöiden, kuten hoidettavana olevan työmäärän mukaan.(91) Myös ministerikomitean suosituksissa(92) on yhtäältä suositeltu, että tuomareiden palkka vastaisi heidän rooliaan ja vastuutaan ja olisi riittävä, jotta he voivat antaa ratkaisunsa suojassa ulkopuolisesta vaikuttamisesta aiheutuvilta paineilta, ja toisaalta, että erityisesti tuomareiden palkanalennuksilta suojautumiseksi annetaan erityisiä säännöksiä.(93)
77. Nämä seikat huomioon ottaen katson, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettuun oikeudenkäyntiä riippumattomassa tuomioistuimessa koskevaan jokaisen oikeuteen kuuluu tarve taata tuomioistuimen jäsenten riippumattomuus maksamalla heille heidän hoitamiensa tehtävien kannalta riittävän suuri ja vakaa korvaus heidän suojelemisekseen siltä, että mahdolliset ulkopuolisten tahojen puuttumiset tai ulkopuoliset paineet vaikuttavat haitallisesti heidän tehtävänään olevien tuomioistuinpäätösten neutraalisuuteen.
78. Vaikka tuomareille maksettavan korvauksen on oltava heidän hoitamiensa julkisten tehtävien merkityksen huomioon ottaen riittävä, korvauksen määrää ei voida kuitenkaan määrittää irrallaan sen valtion, jossa asianomaiset harjoittavat ammattitoimintaa, taloudellisista ja yhteiskunnallisista realiteeteista ja varsinkaan sen keskimääräisestä elintasosta.(94) Lisäksi heidän tulojensa kohtuullinen vakaus edellyttää mielestäni, etteivät tulot vaihtele ajan kuluessa tavalla, joka vaarantaa heidän riippumattoman päätöksentekonsa, mutta se ei edellytä, että tulojen olisi säilyttävä muuttumattomana.
79. Tarkemmin sanottuna pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamista edeltävän ajanjakson aikana koetun kaltaisessa laajan mittakaavan talouskriisissä(95) tuomioistuinten riippumattomuuden periaatetta ei voida tulkita siten, että se estää heille maksettavien korvausten muutokset, vaikka muutosten on luonnollisestikin oltava kohtuullisia, jotta vältetään tuomareiden altistuminen heihin mahdollisesti kohdistettaville paineille. Kuten Portugalin hallitus toteaa, on nimittäin löydettävä asianmukainen tasapaino yhteisön yleisen edun ja tuomareiden – joiden tehtävänä on taata yksityisille oikeussubjekteille tunnustettujen oikeuksien kunnioittaminen – erityisen edun välillä.
80. Lisäksi kuten olen jo(96) Portugalin hallituksen(97) ja komission tavoin korostanut, riidanalaiset palkanalennustoimenpiteet eivät koskeneet vain tuomioistuinlaitoksen tuomareita, vaan suurta joukkoa julkishallinnossa toimivia henkilöitä. Koska toimenpiteet eivät koskeneet yksinomaan tuomareita tai edes erityisesti heitä, ei voida katsoa, että ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitetut ”muut julkisen vallan edustajat/elimet” olisivat pyrkineet horjuttamaan tuomioistuinlaitoksen jäsenten asemaa etenkään, kun sekä toimeenpanovallan että lainsäädäntövallan käyttäjiin kohdistettiin täsmälleen samat säästötoimenpiteet lain nro 75/2014 2 §:n nojalla.
81. Näin ollen katson, että perusoikeuskirjan 47 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa riitautetun kaltaisten toimenpiteiden toteuttamiselle, koska kyseisillä toimenpiteillä ei loukata kyseiseen artiklaan sisältyvää tuomioistuinten riippumattomuuden periaatetta.
82. Päinvastainen tulkinta johtaisi mielestäni siihen valitettavaan käytännön seuraukseen, että jäsenvaltiot menettäisivät mahdollisuutensa tehdä vakavassa talouskriisissä henkilöille, jotka kuuluvat julkishallintoon sen laajassa merkityksessä, maksettavien korvausten määrää koskevia tarvittavia mukautuksia, kunhan kyseinen mukautus ei koske ainoastaan tuomareita eikä ole suhteeton.
V Ratkaisuehdotus
83. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Supremo Tribunal Administrativon esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä julkishallinnon palkkojen yleistä alentamista koskeville toimenpiteille, jotka kohdistuvat tuomareihin pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen lainsäädännön nojalla.