NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 7. marca 2018 (1)
Vec C‑246/17
Ibrahima Diallo
proti
État belge
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Právo občanov Únie voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členského štátu – Žiadosť rodinného príslušníka o pobytový preukaz – Smernica 2004/38/ES – Článok 10 ods. 1 – Lehota šesť mesiacov – Prijatie a oznámenie rozhodnutia – Dôsledky nedodržania lehoty – Prerušenie a spočívanie lehoty“
1. V tomto prejudiciálnom konaní má Súdny dvor príležitosť rozhodnúť o význame ustanovení článku 10 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(2).
2. Tento návrh bol podaný pri príležitosti sporu medzi pánom Ibrahimom Diallom, guinejským štátnym príslušníkom a priamym príbuzným vo vzostupnej línii dieťaťa, ktoré je holandským štátnym príslušníkom s bydliskom v Belgicku, na jednej strane a Belgickom na druhej strane v záležitosti rozhodnutia, ktorým mu Belgicko zamietlo vydanie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Európskej únie a nariadilo mu opustiť územie Belgicka.
3. Tento návrh konkrétne Súdny dvor vyzýva, aby na jednej strane poskytol dôležité spresnenia, pokiaľ ide o lehotu, v ktorej musia byť rozhodnutia na základe článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 prijaté a oznámené, a pokiaľ ide o prípadné dôsledky vyplývajúce z neprijatia alebo neoznámenia týchto rozhodnutí. Na druhej strane má Súdny dvor určiť, či po súdnom zrušení rozhodnutia prijatého na základe tohto ustanovenia je lehota šesť mesiacov, ktorú má k dispozícii vnútroštátny orgán príslušný na základe uvedeného ustanovenia prerušená alebo spočíva.
4. V týchto návrhoch vysvetlím dôvody, pre ktoré sa domnievam, že článok 10 ods. 1 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že vydanie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie musí nastať v lehote šesť mesiacov upravenej týmto ustanovením, že rozhodnutia na základe uvedeného ustanovenia musia byť rovnako prijaté v tejto lehote, zatiaľ čo oznámenie rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie môže nastať po uplynutí tejto lehoty. Uvediem tiež dôvody, pre ktoré si myslím, že neprijatie alebo neoznámenie rozhodnutia prijatého na základe článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 by nemalo mať automaticky za následok vydanie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie, a napokon, že súdne zrušenie takého rozhodnutia má za následok prerušenie lehoty šesť mesiacov, ktorú majú k dispozícií správne orgány, a preto má začať plynúť nová lehota šesť mesiacov.
I. Právny rámec
A. Právo Únie
5. Článok 2 smernice 2004/38 stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
1) ‚Občan Únie‘ znamená akákoľvek osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu;
2) ‚Rodinný príslušník‘ znamená:
…
d) závislí priami príbuzní po vzostupnej línii…;
…“
6. Článok 3 ods. 1 tejto smernice uvádza:
„Táto smernica sa uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú, a na ich rodinných príslušníkov, ako sú definovaní v bode 2 článku 2, ktorí ich sprevádzajú, alebo sa k nim pripájajú.“
7. Článok 10 ods. 1 uvedenej smernice stanovuje:
„Právo pobytu rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, sa dokazuje vydaním dokladu nazvaného ‚Pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie‘ nie neskôr ako šesť mesiacov od dátumu predloženia žiadosti. Potvrdenie o požiadaní o pobytový preukaz sa vydáva okamžite.“
8. Článok 15 smernice 2004/38 s názvom „Procedurálna ochrana“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Postupy stanovené článkami 30 a 31 sa uplatňujú analogicky na všetky rozhodnutia obmedzujúce voľný pohyb občanov Únie a ich rodinných príslušníkov z dôvodov iných, ako je verejný poriadok, verejná bezpečnosť alebo verejné zdravie.“
9. Článok 30 tejto smernice s názvom „Oznámenie o rozhodnutiach“ stanovuje:
„1. Dané osoby dostanú písomné oznámenie o akýchkoľvek rozhodnutiach prijatých podľa článku 27 ods. 1 tak, aby boli schopné porozumieť ich obsahu a dôsledkom pre nich.
…
3. Takéto oznámenie uvádza súd alebo správny úrad, na ktorom môže daná osoba podať odvolanie, časový limit na podanie odvolania a prípadne čas, do kedy musí daná osoba opustiť územie členského štátu. Okrem riadne zdôvodnených súrnych prípadov, čas na opustenie územia nie je kratší ako jeden mesiac od dátumu oznámenia.“
B. Belgické právo
10. Podľa článku 42 ods. 1 loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zákon o vstupe na územie, pobyte, usadení sa a vyhostení cudzincov)(3) z 15. decembra 1980:
„Právo na pobyt v kráľovstve v trvaní viac ako tri mesiace sa priznáva v čo najkratšej možnej lehote, najneskôr však do šesť mesiacov po dni podania žiadosti podľa [odseku] 4 druhého pododseku občanovi Únie a jeho rodinným príslušníkom, ktorí spĺňajú podmienky určené kráľom a na dobu určenú kráľom, v súlade s európskymi nariadeniami a smernicami. Priznanie práva na pobyt zohľadňuje všetky okolnosti uvedené v administratívnom spise.“
11. Na základe článku 52 ods. 4 druhý pododsek arrêté royal sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (kráľovské nariadenie o vstupe na územie, pobyte, usadení sa a vyhostení cudzincov)(4) z 8. októbra 1981:
„Ak minister alebo jeho zástupca prizná právo na pobyt alebo ak v rámci lehoty podľa článku 42 zákona [z 15. decembra 1980] nie je prijaté žiadne rozhodnutie, starosta alebo jeho zástupca vydá cudzincovi ‚pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie‘, ktorý sa zhoduje so vzorom v prílohe 9.“
II. Skutkový stav sporu vo veci samej a prejudiciálne otázky
12. Pán Diallo je guinejským štátnym príslušníkom, otcom dieťaťa holandskej štátnej príslušnosti s bydliskom v Belgicku.
13. Na základe tohto svojho postavenia podal 25. novembra 2014 v tomto členskom štáte žiadosť o pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie.
14. Dňa 22. mája 2015 vydali belgické orgány rozhodnutie zamietajúce povolenie na pobyt spolu s príkazom na opustenie územia a oznámili mu toto rozhodnutie 3. júna 2015, to znamená šesť mesiacov a deväť dní po podaní žiadosti.
15. Pán Diallo podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Conseil du contentieux des étrangers (Rada pre cudzinecké spory, Belgicko), ktorá rozsudkom z 29. septembra 2015 zrušila rozhodnutie zamietajúce povolenie na pobyt s príkazom na opustenie územia z toho dôvodu, že rozhodnutie nebolo dostatočne odôvodnené.
16. Belgické orgány potom 9. novembra 2015 prijali nové rozhodnutie zamietajúce povolenie na pobyt s príkazom na opustenie územia. Toto rozhodnutie bolo oznámené pánovi Diallovi 26. novembra 2015.
17. Podľa tohto rozhodnutia pán Diallo nespĺňa podmienky na udelenie práva na pobyt na viac ako tri mesiace ako rodinný príslušník občana Únie, keďže nepredložil dôkazy o dostatočných zdrojoch a nepreukázal, že by jeho dieťa holandskej štátnej príslušnosti na ňom bolo závislé alebo že by mu bolo dieťa skutočne zverené do osobnej starostlivosti.
18. Dňa 11. decembra 2015 podal pán Diallo proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Conseil du contentieux des étrangers (Rada pre cudzinecké spory), ktorá rozsudkom z 23. februára 2016 toto odvolanie zamietla.
19. Dňa 25. marca 2016 pán Diallo podal kasačný správny opravný prostriedok proti tomuto rozsudku na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, teda na Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko).
20. Na podporu tohto opravného prostriedku v zásade tvrdí, že podľa článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 musí byť rozhodnutie o žiadosti o pobytový preukaz žiadateľovi oznámené v lehote šesť mesiacov po podaní žiadosti a že vnútroštátne právo treba vykladať v súlade s touto požiadavkou. Dodáva, že priznanie novej lehoty šesť mesiacov po zrušení prvého rozhodnutia príslušnému vnútroštátnemu orgánu by článok 10 ods. 1 smernice 2004/38 zbavilo potrebného účinku.
21. Pokiaľ ide o belgické orgány, tieto sa domnievajú, že keďže žiadne ustanovenie neukladá lehotu na oznámenie, príslušný orgán je v lehote šesť mesiacov len povinný prijať rozhodnutie o žiadosti o pobytový preukaz. Dodávajú, že lehota, ktorou disponuje tento orgán po súdnom zrušení prvého rozhodnutia, spadá do pôsobnosti vnútroštátneho práva a že nebolo preukázané, že by začatie plynutia novej lehoty šesť mesiacov bolo neprimerané.
22. Pokiaľ ide o vnútroštátny súd, tento zdôrazňuje, že po prvé keďže vnútroštátne právo nespresňuje, či rozhodnutie o priznaní práva na pobyt musí byť prijaté a oznámené v lehote šesť mesiacov, je nevyhnutný výklad článku 10 ods. 1 smernice 2004/38.
23. Po druhé prechováva pochybnosti, pokiaľ ide o lehotu, ktorou disponuje vnútroštátny orgán po zrušení rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu na prijatie nového rozhodnutia, a uvádza, že je dôležité určiť, či zásada efektivity bráni tomu, aby mal tento orgán opäť k dispozícii celú lehotu šesť mesiacov upravenú článkom 10 ods. 1 smernice 2004/38.
24. Po tretie sa vnútroštátny súd pýta na dôsledky zmeškania lehoty šesť mesiacov uvedenej v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 tak, aby sa určilo, či toto ustanovenie bráni automatickému vydaniu pobytového preukazu z dôvodu zmeškania lehoty šesť mesiacov aj v prípade, že žiadateľ nespĺňa požadované podmienky.
25. Za týchto podmienok Conseil d’État (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 10 ods. 1 smernice 2004/38 vykladať tak, že vyžaduje, aby rozhodnutie týkajúce sa konštatovania práva na pobyt bolo prijaté a oznámené v lehote šesť mesiacov alebo tak, že umožňuje, aby rozhodnutie bolo prijaté v tejto lehote, ale oznámené neskôr? Ak už citované rozhodnutie môže byť oznámené neskôr, v akej lehote sa tak musí stať?
2. Má sa článok 10 ods. 1 smernice 2004/38 v spojení s jej článkom 5, článkom 5 ods. 4 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny[(5)] a s článkami 7, 20, 21 a 41 Charty základných práv Európskej únie vykladať a uplatňovať v tom zmysle, že rozhodnutie prijaté na tomto základe musí byť iba prijaté v lehote šesť mesiacov, ktorú stanovuje, bez toho, aby existovala akákoľvek lehota na jeho oznámenie a akýkoľvek vplyv na právo na pobyt v prípade, že k oznámeniu dôjde po uplynutí tejto lehoty?
3. S cieľom zabezpečiť účinnosť práva na pobyt rodinného príslušníka občana Únie bráni zásada efektivity tomu, aby mal vnútroštátny orgán v nadväznosti na zrušenie rozhodnutia týkajúceho sa už citovaného práva opäť k dispozícii celú lehotu šesť mesiacov, ktorú mal k dispozícii podľa článku 10 ods. 1 smernice 2004/38? V prípade kladnej odpovede, akú lehotu má ešte k dispozícii vnútroštátny orgán po zrušení jeho rozhodnutia zamietajúceho priznanie dotknutého práva?
4. Sú články 5, 10 a 31 smernice 2004/38 v spojení s článkami 8 a 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd[(6)], článkami 7, 24, 41 a 47 Charty základných práv… a článkom 21 [ZFEÚ] zlučiteľné s judikatúrou a vnútroštátnymi ustanoveniami, akými sú článok 39/2 ods. 2, články 40, 40a, 42 a 43 zákona z 15. decembra 1980… a článok 52 ods. 4 kráľovského nariadenia z 8. októbra 1981…, ktoré vedú k tomu, že rozsudok, ktorým sa zrušuje rozhodnutie zamietajúce pobyt na základe týchto ustanovení, vydaný Conseil du contentieux des étrangers (Rada pre cudzinecké spory), má účinok prerušenia a nie odkladný účinok na záväznú lehotu šesť mesiacov stanovenú článkom 10 smernice 2004/38, článkom 42 zákona z 15. decembra 1980 a článkom 52 kráľovského nariadenia z 8. októbra 1981?
5. Vyžaduje smernica 2004/38, aby malo zmeškanie lehoty šesť mesiacov stanovenej v jej článku 10 ods. 1 určité dôsledky, a ak áno, o aké dôsledky ide? Vyžaduje alebo umožňuje tá istá smernica 2004/38, aby dôsledkom zmeškania tejto lehoty bolo automatické priznanie žiadaného pobytového preukazu bez toho, aby sa konštatovalo, že žiadateľ skutočne spĺňa požadované podmienky na priznanie práva na pobyt, o ktorý žiada?“
III. Analýza
A. O právomoci Súdneho dvora
26. V prvom rade belgická vláda namieta nedostatok právomoci Súdneho dvora rozhodnúť o prejudiciálnych otázkach z dôvodu, že na situáciu, o akú ide v spore vo veci samej, sa právo Únie neuplatní. Pán Diallo teda nespadá do pôsobnosti smernice 2004/38 a nemôže ustanovenia tejto smernice využiť, keďže nie je „rodinný príslušník“ v zmysle článku 2 bodu 2 uvedenej smernice. Okrem toho skutkové okolnosti sporu vo veci samej taktiež nespadajú do pôsobnosti smernice 2003/86, keďže žiadosť o vydanie pobytového preukazu pána Dialla bola odôvodnená výlučne jeho postavením priameho príbuzného po vzostupnej línii občana Únie. Napokon belgická vláda tvrdí, že pánovi Diallovi nemožno na základe článkov 20 a 21 ZFEÚ priznať právo na pobyt.
27. Podľa môjho názoru treba všetky tieto námietky zamietnuť.
28. Treba totiž konštatovať, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že súd rozhodujúci o návrhu uviedol dôvody, pre ktoré sa domnieva, že požadovaný výklad je nevyhnutný pre rozhodnutie sporu vo veci samej, a konkrétne spresnil, že tento výklad práva Únie bude mať priamy vplyv na posúdenie situácie pána Dialla.
29. Takto vnútroštátny súd na jednej strane uviedol, že ak by z odpovede Súdneho dvora vyplynulo, že lehota šesť mesiacov uvedená v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 vyžaduje alebo nebráni tomu, aby malo zmeškanie tejto lehoty za následok automatické vydanie požadovaného pobytového preukazu, pobytový preukaz by musel byť pánovi Diallovi vydaný.
30. Na druhej strane sa vnútroštátny súd Súdneho dvora v zásade pýta, či je v rozpore s právom Únie vnútroštátna judikatúra, podľa ktorej má príslušný vnútroštátny orgán po súdnom zrušení rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu opäť k dispozícii celú lehotu šesť mesiacov uvedenú v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38.
31. Vzhľadom na podstatný obsah belgickej právnej úpravy a skutkové okolnosti sporu vo veci samej je však vplyv požadovaného výkladu na situáciu pána Dialla nesporný.
32. Je nesporné, že pán Diallo podal žiadosť o vydanie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie ako priamy príbuzný po vzostupnej línii dieťaťa holandskej štátnej príslušnosti s bydliskom v Belgicku, že zamietavé rozhodnutie mu bolo oznámené viac ako šesť mesiacov po podaní tejto žiadosti a že po zrušení tohto rozhodnutia bolo prijaté a bolo mu oznámené druhé rozhodnutie.
33. Je taktiež nesporné, že na základe belgického práva je pobytový preukaz vydaný žiadateľovi z úradnej povinnosti, ak nebolo v lehote šesť mesiacov prijaté žiadne rozhodnutie.
34. Výklad poskytnutý Súdnym dvorom tak umožní vnútroštátnemu súdu rozhodnúť, či v prejednávanej veci mali vnútroštátne orgány doručiť pánovi Diallovi pobytové povolenie, keďže mu bolo oznámené prvé rozhodnutie po uplynutí lehoty šesť mesiacov a keďže podľa lehoty, ktorou disponuje príslušný vnútroštátny orgán na prijatie druhého rozhodnutia po zrušení toho prvého, nie je vylúčené, že toto druhé rozhodnutie bolo prijaté po uplynutí tejto lehoty.
35. Za týchto okolností nemôže belgická vláda tvrdiť, že situácia pána Dialla nepatrí do pôsobnosti smernice 2004/38.
36. Vzhľadom na všetky tieto okolnosti si myslím, že požadovaný výklad patrí do výkladovej právomoci Súdneho dvora.
B. O prejudiciálnych otázkach
1. O prvej, druhej a piatej prejudiciálnej otázke
37. Svojou prvou, druhou a piatou prejudiciálnou otázkou, ktoré podľa môjho názoru treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v zásade pýta, či sa článok 10 ods. 1 smernice 2004/38 má vykladať v tom zmysle, že rozhodnutie o žiadosti o pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie musí byť vydané a oznámené v lehote šesť mesiacov upravenej týmto ustanovením.
38. Za predpokladu, že toto rozhodnutie možno oznámiť neskôr, vnútroštátny súd sa Súdneho dvora pýta na lehotu, v ktorej musí nastať oznámenie.
39. Napokon sa vnútroštátny súd Súdneho dvora pýta na dôsledky zmeškania lehoty šesť mesiacov upravenej v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38, najmä pokiaľ ide o vydanie pobytového preukazu.
40. Tieto otázky podľa môjho názoru poukazujú na dva samostatné okruhy problémov, konkrétne na jednej strane na lehotu, v ktorej musí byť prijaté a oznámené rozhodnutie vydané na základe žiadosti o pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie a, na druhej strane na prípadný dôsledok zmeškania lehoty šesť mesiacov upravenej článkom 10 ods. 1 smernice 2004/38.
a) O lehotách na prijatie a oznámenie rozhodnutí podľa článku 10 ods. 1 smernice 2004/38
41. Po preukázaní záväznej povahy lehoty šesť mesiacov uvedenej v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 označím povinnosti uložené príslušným vnútroštátnym orgánom, pokiaľ ide o oznamovanie rozhodnutí o vydaní pobytového preukazu a rozhodnutí zamietajúcich žiadosť.
42. V prvom rade, pokiaľ ide o povahu lehoty uvedenej v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38, treba pripomenúť, že podľa tohto ustanovenia sa právo na pobyt rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, konštatuje vydaním pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie nie neskôr ako šesť mesiacov od dátumu predloženia žiadosti.
43. Treba teda konštatovať, že na jednej strane znenie tohto článku výslovne upravuje len situáciu, v ktorej bola žiadosť o pobytový preukaz uznaná za dôvodnú a v dôsledku toho bola konštatovaná existencia práva na pobyt a, na druhej strane použité pojmy a použité slovesné časy dávajú tomuto ustanoveniu nesporne záväznú povahu.
44. Domnievam sa teda, že tak použitie prítomného času oznamovacieho spôsobu, ako aj použitie zvratu „nie neskôr ako“, ktorý jasne označuje, že táto lehota predstavuje maximálnu dobu trvania preskúmavania žiadosti(7) hovoria v prospech takého záveru.(8)
45. Okrem toho použitím pojmu „vydan[ie]“ normotvorca jasne označil svoj zámer určiť vnútroštátnym orgánom časovú lehotu. Tým, že stanovuje, že členské štáty sú povinné vydať žiadateľovi pobytový preukaz „nie neskôr ako šesť mesiacov od dátumu predloženia žiadosti“, článok 10 ods. 1 smernice 2004/38 vyžaduje, aby v lehote šesť mesiacov príslušné vnútroštátne orgány preskúmali žiadosť, prijali rozhodnutie a v prípade konštatovania práva žiadateľa na pobyt vydali pobytový preukaz. Vydanie tohto dokumentu teda zhmotňuje kladné rozhodnutie, ktoré bolo predtým vydané príslušnými vnútroštátnymi orgánmi v nadväznosti na preskúmanie žiadosti z ich strany.
46. Takže ako správne zdôraznila Komisia, z použitia pojmu „vydan[ie]“ a zodpovedajúcich pojmov v ostatných jazykových verziách smernice 2004/38(9) vyplýva nielen to, že rozhodnutie má byť prijaté v lehote šesť mesiacov, ale tiež to, že pobytový preukaz má byť v uvedenej lehote poskytnutý žiadateľovi k dispozícii.
47. Navyše akýkoľvek iný výklad článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 by ohrozil účinnosť práva na pobyt a v konečnom dôsledku potrebný účinok tohto ustanovenia, keďže tento potrebný účinok sa bude môcť plne uplatniť iba vtedy, keď bude mať žiadateľ tento preukaz v držbe.
48. Ako správne zdôrazňuje Európska komisia, držba listiny trvalej povahy, skôr ako držba dočasného potvrdenia vydaného vnútroštátnymi orgánmi pri podaní žiadosti, totiž nepochybne napomáha každodennému výkonu práva na pobyt a dočasná povaha potvrdenia neumožňuje využiť ustanovenie uvedené v článku 5 ods. 2 smernice 2004/38, ktoré oslobodzuje rodinných príslušníkov od vízovej povinnosti.
49. Napokon tento výklad je podporený judikatúrou Súdneho dvora, ktorý na otázku netýkajúcu sa povahy lehoty, ale podmienok vydania pobytového preukazu, uviedol, že preukaz konštatujúci právo na pobyt musí byť „vydaný“ do šesť mesiacov po podaní žiadosti.(10)
50. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že uznanie opodstatnenosti žiadosti a jeho zhmotnenie do dokumentu sa musí uskutočniť v tejto lehote, pričom toto úradné uznanie poskytuje oprávnenej osobe právo na určité výhody.
51. Keďže pojem „vydan[ie]“ sa týka výlučne prípadu, keď príslušné vnútroštátne orgány konštatujú, že žiadateľ splnil podmienky práva na pobyt, nastoľuje sa teda otázka, či vzhľadom na mlčanie smernice 2004/38 skutočnosť, že rozhodnutie je záporné a že vydanie pobytového preukazu sa zamieta, vyvoláva zmenu dĺžky alebo povahy lehoty.
52. Nie je to podľa môjho názoru tak. Lehota by nemala zmeniť povahu a mala by byť len poriadkovou lehotou vtedy, keď ako v prejednávanej veci, pokiaľ ide o situáciu pána Dialla, vnútroštátne orgány zamietnu vydanie pobytového preukazu.
53. Je totiž jasné, že duch smernice 2004/38 vyžaduje preskúmanie situácie osôb, ktoré sa nachádzajú v situácii pána Dialla, v čo možnej najkratšej lehote.
54. Okrem toho, ak, tak ako to navrhujem, majú orgány vydať pobytový preukaz v lehote šesť mesiacov a prijať na tento účel rozhodnutie, preskúmanie žiadosti predchádzajúce tomuto rozhodnutiu nevyhnutne prebehne v tejto lehote. V dôsledku toho by záver, že lehota šesť mesiacov je rovnako záväzná v prípadoch zamietnutia žiadosti o vydanie pobytového povolenia neuložil z hľadiska rýchlosti konania príslušným vnútroštátnym orgánom žiadnu dodatočnú povinnosť.
55. Za týchto podmienok nie je jasné, z akých dôvodov by mohlo byť rozhodnutie o odmietnutí vydania pobytového preukazu prijaté po lehote šesť mesiacov, či dokonca byť stále odkladané.
56. V druhom rade, čo sa týka otázok vnútroštátneho súdu týkajúcich sa oznámenia rozhodnutia, domnievam sa, že z procesného hľadiska treba situácie vedúce k vydaniu pobytového preukazu odlíšiť od situácií, akou je situácia v prejednávanej veci, keď ide o odmietnutie vydania tohto preukazu.
57. Domnievam sa, že ak sa konštatuje právo na pobyt, rozhodnutie musí byť prijaté a pobytový preukaz vydaný v lehote šesť mesiacov, a to z dôvodov vysvetlených v bodoch 44 až 50 vyššie.
58. Naopak, ak aj záväzná povaha lehoty upravenej týmto ustanovením prikazuje vydať rozhodnutie zamietajúce žiadosť o vydanie pobytového preukazu v uvedenej lehote, napriek tomu sa domnievam, že oznámenie o takom rozhodnutí možno uskutočniť po uplynutí uvedenej lehoty.
59. Je pravda, že v súlade s ustanoveniami smernice 2004/38(11) a práva na účinnú súdnu ochranu(12) je oznámenie rozhodnutia zamietajúceho udelenie pobytového preukazu povinné.(13)
60. Napriek tomu sa rovnako ako belgická vláda domnievam, že oznámenie sa zásadne líši od preskúmavania podmienok práva na pobyt tak, že lehota šesť mesiacov sa na oznámenie nevzťahuje.
61. Oznámenie totiž nemá vplyv na právo na pobyt, ale podmieňuje preskúmanie rozhodnutí konštatujúcich existenciu alebo neexistenciu tohto práva.
62. Okrem toho vzhľadom na mlčanie normotvorcu, pokiaľ ide o oznámenie rozhodnutí zamietajúcich vydanie pobytového preukazu, a vzhľadom na rozdielne oblasti pôsobnosti smerníc 2003/86 a 2004/38 článok 5 ods. 4 smernice 2003/86 ukladajúci príslušným vnútroštátnym orgánom povinnosť v lehote deviatich mesiacov od dátumu podania žiadosti o zlúčenie rodiny písomne dotknutej osobe oznámiť vyhovujúce alebo zamietavé rozhodnutie nijako nepomáha s výkladom povinností vnútroštátnych orgánov na základe smernice 2004/38.
63. K oznámeniu by však podľa môjho názoru malo dôjsť v čo najkratšej lehote po prijatí rozhodnutia príslušnými vnútroštátnymi orgánmi práve preto, aby ho mohla dotknutá osoba v čo najkratšej lehote napadnúť.
64. Mnou navrhovaný výklad nepoškodzuje práva žiadateľov o pobytový preukaz.
65. Takto je v okamih podania žiadosti ihneď žiadateľovi vydané potvrdenie, ktoré zostáva platným až do oznámenia rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu a dočasne žiadateľa chráni.
66. Okrem toho, keďže lehota na podanie odvolania proti rozhodnutiu začína plynúť až okamihom oznámenia rozhodnutia,(14) a nie v okamihu jeho prijatia, oznámenie rozhodnutia po uplynutí lehoty šesť mesiacov neporušuje právo na účinnú súdnu ochranu.
b) O dôsledkoch zmeškania lehoty šesť mesiacov uvedenej v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38
67. Vnútroštátny súd sa Súdneho dvora pýta na dôsledky zmeškania lehoty šesť mesiacov upravenej článkom 10 ods. 1 smernice 2004/38. Konkrétne sa Súdneho dvora pýta, či táto smernica vyžaduje alebo umožňuje, aby dôsledok zmeškania tejto lehoty spočíval v automatickom udelení pobytového preukazu bez toho, aby sa predtým konštatovalo, že žiadateľ splnil podmienky na jeho priznanie.
68. V tomto ohľade je pravda, že keďže smernica 2004/38 nijako nespresňuje dôsledky vyplývajúce zo zmeškania lehoty šesť mesiacov, táto otázka v zásade spadá do procesnej autonómie členských štátov s výhradou rešpektovania zásad efektivity a ekvivalencie.(15)
69. Vzhľadom na účel smernice 2004/38 a vplyvy automatického udelenia pobytového preukazu som však presvedčený, že článok 10 ods. 1 tohto predpisu neumožňuje taký následok spojiť so zmeškaním lehoty šesť mesiacov.
70. Po prvé belgická právna úprava vyvoláva situácie, ktoré sú podľa môjho názoru v rozpore s cieľom smernice 2004/38.
71. Tak znenie, ako aj duch smernice 2004/38 totiž predpokladajú zlučiteľnosť odpovede na žiadosť o vydanie pobytového preukazu so situáciou žiadateľa a spočívajú na dôkladnom a individuálnom preskúmaní situácie žiadateľa.(16)
72. V prejednávanej veci tak situácia pána Dialla dokonale ilustruje prinajmenšom nevhodné výsledky, ku ktorým môže viesť belgická právna úprava.
73. Oznámenie rozhodnutia o uznaní práva na pobyt po lehote šesť mesiacov teda nemá žiadne dôsledky, zatiaľ čo v takej situácii, o akú ide v spore vo veci samej, v prípade zamietnutia žiadosti o pobytový preukaz vyvoláva nedodržanie lehoty šesť mesiacov automatické vydanie neodôvodneného povolenia na pobyt zakladajúce právo, ktoré je v skutočnosti v rozpore s rozhodnutím, ktoré nebolo načas oznámené.
74. Samozrejme, odôvodnenie som tu demonštratívne doviedol do krajnosti. Dôsledky tohto odôvodnenia však podľa môjho názoru preukazujú skutočnosť, že ustanovenia belgického zákona za akéhokoľvek predpokladu vedú k výsledku, ktorý je v rozpore s cieľom sledovaným smernicou 2004/38, ktorým očividne je to, aby odpoveď na žiadosť o pobytový preukaz zodpovedala situácii žiadateľa.
75. Po druhé si myslím, že systém automatického vydávania pobytových preukazov je zdrojom právnej neistoty.
76. Kladne hodnotím snahu belgickej vlády vyhnúť sa odopretiu rozhodnutia v správnom konaní a to, že belgická právna úprava umožňuje žiadateľovi ujasniť si svoju situáciu napriek nečinnosti alebo prieťahom v konaní príslušných vnútroštátnych orgánov.
77. Keďže však pobytové preukazy vydané z úradnej povinnosti môžu byť následne odňaté, majú v skutočnosti len dočasnú povahu. V dôsledku toho belgická právna úprava spôsobuje z hľadiska držiteľov uvedených preukazov veľkú právnu neistotu, či dokonca nespravodlivé situácie, keďže niekoľko rokov po tom, čo im bol vydaný pobytový preukaz bez skutočného preskúmania situácie žiadateľa, môžu belgické orgány preukaz odňať z toho dôvodu, že držiteľ, hoci aj bol v dobrej viere, nikdy nesplnil podmienky na vydanie takého preukazu.
78. Na rozdiel od dočasného potvrdenia vydaného žiadateľovi na obdobie čakania na prijatie rozhodnutia, pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie nemá z nijakého hľadiska dočasnú povahu.
79. Navyše je vzhľadom na automatickú povahu vydávania preukazu paradoxné, že belgická vláda sa pre odôvodnenie možnosti odňatia tohto preukazu pokúša odvolávať na právo na chybu.
80. Ak je totiž aj zrejmé, že správnym orgánom nemožno uprieť možnosť napraviť chyby, treba konštatovať, že automatické vydávanie pobytových preukazov nevyplýva ani tak z chyby ako skôr z nečinnosti alebo prieťahov v konaní správneho orgánu, ktorý neprijal rozhodnutie v určenej lehote.
81. Po tretie vydanie povolenia na pobyt štátnemu príslušníkovi tretieho štátu nemožno považovať za konštitutívny právny akt, ale za akt, ktorým má členský štát konštatovať osobné postavenie takého štátneho príslušníka.(17)
82. Belgická právna úprava, ktorá ako dôsledok prieťahov v konaní alebo nečinnosti správneho orgánu ukladá povinnosť automatického vydania pobytového preukazu, však dočasnou povahou, ktorú v skutočnosti priznáva tomuto preukazu, ktorý môže byť následne odňatý, priznáva tomuto dokumentu povahu vyvrátiteľnej domnienky existencie práva, a nie deklaratórnu povahu potvrdenia tohto práva.
83. Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti som presvedčený o tom, že zmeškanie lehoty šesť mesiacov upravenej v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 nemôže mať za následok automatické vydanie pobytového preukazu, to znamená automatické a prípadne chybné konštatovanie práva žiadateľa.
84. Ak aj totiž toto zmeškanie nemôže zostať bez následkov, skutočnosť, že žiadateľ spĺňa alebo nespĺňa podmienky na získane pobytového preukazu, je nezávislá od nečinnosti správneho orgánu, keďže také okolnosti nič nemenia na objektívnej situácii žiadateľa o pobytový preukaz a konštatovaní, podľa ktorého spĺňa alebo nespĺňa podmienky pre udelenie pobytového preukazu.
85. Žaloba o mimozmluvnú zodpovednosť predmetného členského štátu za porušenie práva Únie však predstavuje vhodný prostriedok na určenie dôsledkov zmeškania záväznej lehoty šesť mesiacov v každom jednom prípade.(18)
86. Ak by totiž omeškanie členského štátu malo samo osebe vyvolať konkrétnu škodu, nárok na náhradu tejto škody, akejkoľvek je povahy, by mala spôsobiť vznik práva na náhradu škody žiadateľa o pobytový preukaz.(19)
87. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené skutočnosti sa na jednej strane domnievam, že rozhodnutie zamietajúce vydanie pobytového preukazu na základe článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 musí byť prijaté v lehote šesť mesiacov stanovenej týmto ustanovením, ale môže byť oznámené neskôr.
88. Na druhej strane sa domnievam, že táto smernica bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa pri nevydaní rozhodnutia v lehote šesť mesiacov automaticky udeľuje pobytový preukaz, dokonca ak aj žiadateľ nespĺňa potrebné podmienky.
2. O tretej a štvrtej prejudiciálnej otázke
89. Treťou a štvrtou prejudiciálnou otázkou, ktoré Súdnemu dvoru navrhujem preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd pýta, či je v rozpore s právom Únie vnútroštátna judikatúra, podľa ktorej má príslušný vnútroštátny orgán po súdnom zrušení rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu rodinnému príslušníkovi občana Únie opäť k dispozícii celú šesťmesačnú lehotu uvedenú v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38.
90. Treba konštatovať, že keďže smernica 2004/38 neupravuje otázku lehoty, ktorú má k dispozícii správny orgán na prijatie rozhodnutia po zrušení prvého rozhodnutia, táto lehota spadá do procesnej autonómie členských štátov.(20)
91. V dôsledku toho bude úlohou vnútroštátneho súdu overiť dodržanie zásady ekvivalencie. V tomto ohľade je pravidlo, podľa ktorého má príslušný vnútroštátny orgán po súdnom zrušení rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie opätovne k dispozícii celú lehotu, ako je to uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, pravidlom odvodeným z judikatúry a v dôsledku toho sa uplatňuje na konania riešiace podobné situácie podrobené vnútroštátnemu právu.
92. Pokiaľ ide o dodržanie zásady efektivity, treba overiť, že vnútroštátne procesné pravidlá v praxi neznemožňujú uplatnenie nárokov vyplývajúcich z práva Únie, ani ho neprimerane nesťažujú.
93. Dobre chápem situáciu pána Dialla a dosah jeho tvrdení. V jeho osobnom prípade by uloženie povinnosti správnemu orgánu prijať druhé rozhodnutie a aj ho oznámiť počas niekoľkých dní, ktoré zostávajú do uplynutia lehoty šesť mesiacov, predstavovalo uloženie v podstate nemožnej úlohy, čo mu z dôvodu automatickej povahy vydávania pobytového preukazu v prípade zmeškania lehoty poskytuje istotu, že bude môcť využiť povolenie na pobyt, na ktoré možno nemá právo.
94. Prirodzene, účinná súdna ochrana vyžaduje, aby mala osoba, ktorej žiadosť o pobytový preukaz bola zamietnutá neskorším rozhodnutím, právo na vydanie nového rozhodnutia(21) v lehote neprekračujúcej lehotu, ktorú mal k dispozícií správny orgán na prijatie prvého rozhodnutia, konkrétne v danom prípade lehotu šesť mesiacov.(22)
95. Retroaktívna povaha zrušenia však vyžaduje, aby bolo zrušené rozhodnutie považované za neplatné od počiatku (ex tunc), aby sa správny orgán opätovne dostal do rovnakej situácie, v akej bol predtým, a v dôsledku toho, aby mohol využiť lehotu šiestich mesiacov. Ako správne zdôrazňuje belgická vláda, zrušenie spôsobuje vznik povinnosti opätovne začať, ab initio, konanie, ktoré sa zrušením považuje za konanie, ktoré nikdy neexistovalo.
96. Toto stanovisko ani zďaleka nie je spochybnené potrebnou ochranou práv žiadateľov o pobytové preukazy.
97. Je totiž jasné, že správne orgány nemožno obmedziť tak krátkymi lehotami, ktoré by prakticky znemožnili akékoľvek riadne, kontradiktórne a starostlivé preskúmanie im predkladaných žiadostí napriek tomu, že keďže bolo prvé rozhodnutie zrušené, také preskúmanie je zjavne nevyhnutné.
98. Navyše, ak, ako to zdôraznila Komisia počas normotvorného postupu, „lehota šesť mesiacov sa zdá byť viac realistická na to, aby umožnila členským štátom pristúpiť k nevyhnutným overeniam a vydať pobytový preukaz“(23), potom je taká lehota o to viac nevyhnutná vtedy, keď bolo prvé rozhodnutie zrušené.
99. Preto zastávať názor, tak ako to navrhuje žalobca vo veci samej, že vnútroštátne orgány disponujú na prijatie druhého rozhodnutia len zvyškom šesťmesačnej lehoty, by bolo podľa môjho názoru v rozpore s právom žiadateľov o pobytový preukaz na riadne a starostlivé preskúmanie ich žiadosti.
100. Okrem toho je výklad odporúčaný Komisiou, podľa ktorého musí byť nová lehota určená podľa okolností konkrétneho prípadu, podľa môjho názoru problematický z dvoch hľadísk.
101. Na jednej strane, keďže tento prístup závisí od stupňa starostlivosti predmetného orgánu, ako aj dôvodu zrušenia, nijako neumožňuje jednoducho určiť novú lehotu poskytnutú príslušnému vnútroštátnemu orgánu. Vyvoláva tiež riziko, že bude zdrojom nových sporov a predlžovania lehoty na vydanie rozhodnutia a predlžovania konania, keďže Komisia navrhuje, aby vnútroštátny orgán odôvodňoval novú lehotu, ktorú má k dispozícii.
102. Na druhej strane, pokiaľ ide o veľké množstvo sporov, toto stanovisko nie je realistické a malo by tiež za následok predlžovanie lehôt na rozhodnutie.
103. V každom prípade, ak je aj pravda, že skutočnosť, že príslušný vnútroštátny orgán má po súdnom zrušení rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu opäť k dispozícii celú lehotu šesť mesiacov uvedenú v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38, môže mať za následok predĺženie konania, žiadateľ je dočasne chránený potvrdením, ktoré mu je vydané v okamih podania jeho žiadosti.
104. Vzhľadom na všetky tieto úvahy sa domnievam, že príslušný vnútroštátny orgán má po súdnom zrušení rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie opäť k dispozícii celú lehotu šesť mesiacov uvedenú v článku 10 ods. 1 smernice 2004/38.
IV. Návrh
105. Vzhľadom na vyššie uvedené Súdnemu dvoru navrhujem, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položila Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko), odpovedal takto:
1. Rozhodnutie zamietajúce vydanie pobytového preukazu na základe článku 10 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, musí byť prijaté v lehote šesť mesiacov stanovených týmto ustanovením, ale môže byť oznámené neskôr.
2. Článok 10 ods. 1 smernice 2004/38 neumožňuje automatické udelenie pobytového preukazu ako dôsledok zmeškania lehoty šesť mesiacov bez toho, aby sa konštatovalo, že žiadateľ skutočne vyhovuje stanoveným podmienkam na priznanie práva pobytu.
3. Po súdnom zrušení rozhodnutia zamietajúceho vydanie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie na základe článku 10 ods. 1 smernice 2004/38 má na prijatie nového rozhodnutia príslušný vnútroštátny orgán k dispozícii celú lehotu šesť mesiacov stanovenú týmto ustanovením.