CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 2 juni 2016 (1)
Zaak C‑76/15
Paul Vervloet e.a.
[verzoek van het Grondwettelijk Hof (België) om een prejudiciële beslissing]
„Mededinging – Staatssteun (artikel 107, lid 1, VWEU) – Belgische garantieregeling ter bescherming van de aandelen die individuele aandeelhouders aanhouden in erkende financiële coöperaties – Geldigheid van het besluit van de Europese Commissie dat deze garantieregeling verbiedt (besluit 2014/686/EU) – Standstillverplichting (artikel 108, lid 3, VWEU) – Depositogarantiestelsels (richtlijn 94/19/EG)”
I – Inleiding
1. De bestrijding van de in 2008 uitgebroken wereldwijde economische en financiële crisis heeft in de Europese Unie tot allerlei problemen geleid en telkens weer wordt het Hof van Justitie gevraagd zich over deze problemen te buigen. In de laatste jaren waren twee zaken met een constitutionele dimensie, waarin het Hof verzocht werd om de rechtmatigheid te beoordelen van een aantal maatregelen die op Europees niveau waren getroffen ter versterking van de economische en monetaire unie, beslist van zeer groot belang.(2) Minder spectaculair, maar economisch, sociaal en politiek niettemin van groot belang zijn bepaalde maatregelen die de lidstaten met het oog op de stabilisering van hun nationale financiële sector en de bescherming van de spaargelden van de burgers van de Unie hebben genomen. Precies over een dergelijke maatregel gaat het onderhavige prejudiciële verzoek.
2. In het kader van de herkapitalisatie van de Belgisch-Franse bank Dexia, die in zware moeilijkheden was geraakt, heeft de Belgische Staat een garantie verleend ten gunste van de talrijke natuurlijke personen(3) die destijds aandeelhouder waren van drie financiële coöperaties van de Arco-groep(4) (hierna ook: „financiële coöperaties van de Arco-groep”, „Arco-coöperaties” of eenvoudigweg „Arco”). Arco was destijds een van de hoofdaandeelhouders van Dexia.
3. De voormelde garantie voor door particulieren aangehouden aandelen van de Arco-coöperaties (hierna ook: „Arco-garantie”) is in tweeërlei opzicht op juridische weerstand gestuit.
4. Ten eerste heeft de Europese Commissie zich over de Arco-garantie gebogen. Zij heeft de daaraan ten grondslag liggende regeling in het jaar 2014 bij besluit 2014/686/EU(5) aangemerkt als met de interne markt onverenigbare staatssteun. De Commissie heeft het Koninkrijk België gelast de daaraan verbonden voordelen terug te vorderen en heeft deze lidstaat verboden om op basis van de Arco-garantie betalingen te verrichten. Twee beroepen tot nietigverklaring van dit besluit zijn thans aanhangig bij het Gerecht van de Europese Unie.(6)
5. Ten tweede hebben in België heel wat individuele en institutionele aandeelhouders die niet hadden belegd in aandelen van de Arco-coöperaties, maar – rechtstreeks of via holdings – in aandelen van Dexia of andere kapitaalvennootschappen en die zich benadeeld voelden omdat zij niet in aanmerking kwamen voor een garantie als de Arco-garantie, geprotesteerd tegen de toekenning van deze garantie. Zij hebben beroepen ingesteld tegen de Belgische Staat en aldus een rechtszaak gestart die inmiddels bij het Grondwettelijk Hof van het Koninkrijk België is aanbeland.
6. Op verzoek van het Grondwettelijk Hof dient het Hof van Justitie zich thans uit te spreken over deze twee aspecten van de Arco-garantie. Het Hof van Justitie moet dus nagaan of besluit 2014/686 van de Commissie geldig is, alsook of een garantieregeling als de onderhavige Belgische regeling verenigbaar is met de in richtlijn 94/19/EG(7) neergelegde Unierechtelijke voorschriften inzake depositogaranties en met het in artikel 107, lid 1, VWEU en artikel 108, lid 3, VWEU vervatte staatssteunverbod.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
7. Het Unierechtelijke kader van de onderhavige zaak wordt gevormd door de artikelen 107 VWEU, 108 VWEU en 296 VWEU en de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten, alsook door richtlijn 94/19(8). Hieronder vermeld ik enkel de in casu relevante voorschriften van die richtlijn.
8. Artikel 1 van richtlijn 94/19 bevat onder meer de volgende definities voor de toepassing van deze richtlijn:
„1. deposito: een creditsaldo dat wordt gevormd door op een rekening staande gelden of dat tijdelijk uit normale banktransacties voortvloeit, en dat de kredietinstelling onder de toepasselijke wettelijke en contractuele voorwaarden dient terug te betalen, alsmede schulden belichaamd in door deze kredietinstelling uitgegeven schuldbewijzen.
Aandelen van ‚building societies’ in het Verenigd Koninkrijk en in Ierland worden als deposito’s behandeld, tenzij het gaat om aandelen met een vermogenskarakter, als bedoeld in artikel 2.
[…]
[…]
4. kredietinstelling: een onderneming waarvan de werkzaamheden bestaan in het van het publiek in ontvangst nemen van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden en het verlenen van kredieten voor eigen rekening;
[…]”
9. Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 94/19 luidt:
„Iedere lidstaat ziet erop toe dat op zijn grondgebied een of meer depositogarantiestelsels worden ingevoerd en officieel worden erkend. Uitgezonderd in de omstandigheden bedoeld in de tweede alinea en in lid 4, mogen kredietinstellingen waaraan op grond van artikel 3 van richtlijn 77/780/EEG in die lidstaat vergunning is verleend, alleen deposito’s aanvaarden indien zij aan een van die stelsels deelnemen.”
10. Volledigheidshalve moet nog worden gewezen op artikel 2 van richtlijn 94/19, dat als volgt luidt:
„Van terugbetaling door een garantiestelsel zijn uitgesloten:
– onverminderd artikel 8, lid 3, in eigen naam en voor eigen rekening door andere kredietinstellingen verrichte deposito’s;
– alle instrumenten die zouden vallen onder de definitie van ‚eigen vermogen’ in artikel 2 van richtlijn 89/299/EEG […] betreffende het eigen vermogen van kredietinstellingen […];
– deposito’s uit hoofde van transacties in verband waarmee een strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken wegens het witwassen van geld als omschreven in artikel 1 van richtlijn 91/308/EEG […].”
B – Nationaal recht
11. Wat het Belgische recht betreft, is ten eerste de wet van 22 februari 1998 tot vaststelling van het organiek statuut van de Nationale Bank van België (hierna: „wet op de Nationale Bank”) relevant.
12. Bij koninklijk besluit van 3 maart 2011, waaraan nadien door het Belgische parlement kracht van wet is toegekend(9), is met ingang van 1 april 2011 in de wet op de Nationale Bank artikel 36/24 ingevoegd. Dat artikel bepaalt, in de versie die op het hoofdgeding van toepassing is, onder meer het volgende:
„§ 1. De Koning kan, na advies van de Bank, ingeval zich een plotse crisis voordoet op de financiële markten of in geval van een ernstige dreiging van een systemische crisis, teneinde de omvang of de gevolgen hiervan te beperken:
[…]
2° in een systeem voorzien waarbij een staatswaarborg wordt verleend voor verbintenissen die zijn aangegaan door de krachtens voornoemde wetten aan toezicht onderworpen instellingen die Hij bepaalt, of de staatswaarborg toekennen aan bepaalde schuldvorderingen gehouden door dergelijke instellingen;
3° in een systeem voorzien, in voorkomend geval door middel van reglementen vastgesteld overeenkomstig 1°, van toekenning van de staatswaarborg voor de terugbetaling aan vennoten die natuurlijke personen zijn van hun deel in het kapitaal van coöperatieve vennootschappen, erkend overeenkomstig het koninklijk besluit van 8 januari 1962 tot vaststelling van de voorwaarden tot erkenning van de nationale groeperingen van coöperatieve vennootschappen en van de coöperatieve vennootschappen, die instellingen zijn onderworpen aan toezicht krachtens voornoemde wetten of waarvan minstens de helft van het vermogen is geïnvesteerd in dergelijke instellingen;
[…]
De koninklijke besluiten […] hebben geen gevolg meer indien zij niet worden bekrachtigd door de wet binnen de twaalf maanden vanaf hun datum van inwerkingtreding. De bekrachtiging werkt terug tot op de datum van inwerkingtreding van de koninklijke besluiten. De koninklijke besluiten genomen op grond van het eerste lid, 2° tot 6°, worden overlegd in de Ministerraad.
[…]”
13. Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, werd deze bepaling – net als de voorlopers ervan(10) – vastgesteld in de context van de wereldwijde economische en financiële crisis van 2008. Deze bepaling moet ervoor zorgen dat snel maatregelen kunnen worden getroffen om de omvang en de gevolgen van een plotse crisis op de financiële markten of een ernstige dreiging van een systemische crisis te beperken. Specifiek wat financiële coöperaties betreft, was de Belgische wetgever bovendien van mening dat de aandelen van die coöperaties in bepaalde gevallen alle kenmerken van een spaarproduct hadden, en dat zij dus op dezelfde manier moesten worden beschermd als bankdeposito’s of bepaalde soorten levensverzekeringen.
14. Op grond van artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet op de Nationale Bank is dan het koninklijk besluit van 10 oktober 2011 uitgevaardigd, waarbij de erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, werd toegestaan om zich op vrijwillige basis aan te sluiten bij het Bijzonder Beschermingsfonds voor deposito’s en levensverzekeringen, dat in 2008 in België was opgericht. Tegelijk werd dat fonds omgedoopt tot „Bijzonder Beschermingsfonds voor deposito’s, levensverzekeringen en kapitaal van erkende coöperatieve vennootschappen”.
15. Tot slot werd bij koninklijk besluit van 7 november 2011 de door drie erkende coöperaties van de Arco-groep – te weten Arcopar, Arcofin en Arcoplus – ingediende aanvraag tot bescherming van hun kapitaal aanvaard. Geen enkele andere coöperatieve vennootschap heeft een aanvraag tot toekenning van een dergelijke garantie ingediend.
III – Feiten en hoofdgeding
16. De Belgische Raad van State heeft het Grondwettelijk Hof van het Koninkrijk België in drie verknochte zaken verzocht om zich uit te spreken over de grondwettigheid van artikel 36/24 van de wet op de Nationale Bank, een bepaling die de Belgische wetgever – zoals reeds vermeld – heeft vastgesteld als reactie op de wereldwijde economische en financiële crisis die in 2008 was uitgebroken.
17. De aanleiding voor deze procedure van grondwettigheidstoetsing is het feit dat de Belgische Staat op grond van artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet op de Nationale Bank de voornoemde garantieregeling heeft ingesteld voor aandelen van bepaalde erkende financiële coöperaties, voor zover deze worden aangehouden door natuurlijke personen, en dat de waarde van deze aandelen als gevolg daarvan werd beschermd ten belope van het wettelijk bepaalde niveau van 100 000 EUR per investeerder.
18. Voordien had de regering haar voornemen om een dergelijke garantie te verlenen reeds geuit in twee regeringsmededelingen, te weten eerst in een mededeling van 10 oktober 2008 en nadien nog eens in een mededeling van 21 januari 2009.(11) De Arco-groep heeft de mededeling van 21 januari 2009 diezelfde dag nog op haar website geplaatst.
19. De Belgische Staat heeft de voornoemde garantieregeling pas op 7 november 2011 aangemeld bij de Europese Commissie, de dag waarop de financiële coöperaties van de Arco-groep bij koninklijk besluit zijn opgenomen in het Belgische depositogarantiestelsel.(12)
20. Het Grondwettelijk Hof moet nu, naar aanleiding van het verzoek van de Raad van State, verduidelijken of de in artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet op de Nationale Bank neergelegde garantieregeling verenigbaar is met de fundamentele beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, zoals zij door de artikelen 10 en 11 van de Belgische Grondwet zijn gewaarborgd. In wezen betogen de verzoekende partijen bij de Raad van State dat de in casu aan de orde zijnde garantieregeling aanleiding geeft tot discriminatie tussen enerzijds de individuele aandeelhouders van financiële coöperaties, en anderzijds verschillende aandeelhouders van andere kapitaalvennootschappen en instellingen die op de markt actief zijn.
21. Alvorens te beoordelen of artikel 36/24 van de wet op de Nationale Bank in overeenstemming is met de Belgische Grondwet, wil de verwijzende rechter te weten komen of de Belgische Staat het Unierecht – en meer bepaald de voorschriften inzake depositogaranties en de staatssteunregels – heeft geschonden door de litigieuze garantieregeling in te stellen. Een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie is volgens hem noodzakelijk om een antwoord op deze voorafgaande vraag te kunnen krijgen.
IV – Verzoek om een prejudiciële beslissing en procedure bij het Hof
22. Bij arrest van 5 februari 2015(13), ingekomen bij het Hof op 19 februari 2015, heeft de verwijzende rechter het Hof overeenkomstig artikel 267 VWEU verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Dienen de artikelen 2 en 3 van […] richtlijn 94/19/EG […], in voorkomend geval in samenhang gelezen met de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en met het algemene gelijkheidsbeginsel, in die zin te worden geïnterpreteerd dat:
a) zij aan de lidstaten de verplichting opleggen om de aandelen van de erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, op dezelfde wijze te waarborgen als de deposito’s?
b) zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat aan de entiteit die gedeeltelijk belast is met de waarborg van de in die richtlijn beoogde deposito’s de opdracht toevertrouwt om eveneens, ten belope van 100 000 EUR, de waarde van de aandelen van de vennoten, natuurlijke personen, van een erkende coöperatieve vennootschap die actief is in de financiële sector, te waarborgen?
2) Is [besluit 2014/686/EU] verenigbaar met de artikelen 107 [VWEU] en 296 [VWEU] in zoverre het de waarborgregeling die het voorwerp van dat besluit uitmaakt, kwalificeert als nieuwe staatssteun?
3) In geval van een ontkennend antwoord op de tweede vraag, dient artikel 107 [VWEU] in die zin te worden geïnterpreteerd dat een regeling van staatswaarborg toegekend aan de vennoten, natuurlijke personen, van erkende coöperatieve vennootschappen die actief zijn in de financiële sector, in de zin van artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de [wet op de Nationale Bank], nieuwe staatssteun vormt die bij de Europese Commissie moet worden aangemeld?
4) In geval van een bevestigend antwoord op de tweede vraag, is [besluit 2014/686] verenigbaar met artikel 108, lid 3, [VWEU] indien het in die zin wordt geïnterpreteerd dat daarin wordt geoordeeld dat de in het geding zijnde staatssteun tot uitvoering is gebracht vóór 3 maart 2011 of 1 april 2011 of op een van beide data, of, omgekeerd, indien het in die zin wordt geïnterpreteerd dat daarin wordt geoordeeld dat de in het geding zijnde staatssteun op een latere datum tot uitvoering is gebracht?
5) Dient artikel 108, lid 3, [VWEU] in die zin te worden geïnterpreteerd dat het een lidstaat verbiedt om een maatregel, zoals die welke is vervat in artikel 36/24, [§ 1,] eerste lid, 3°, van de [wet op de Nationale Bank], aan te nemen, indien die maatregel staatssteun tot uitvoering brengt of staatssteun vormt die reeds tot uitvoering is gebracht en die staatssteun nog niet is aangemeld bij de Europese Commissie?
6) Dient artikel 108, lid 3, [VWEU] in die zin te worden geïnterpreteerd dat het een lidstaat verbiedt om, zonder voorafgaande kennisgeving aan de Europese Commissie, een maatregel, zoals die welke is vervat in artikel 36/24, [§ 1,] eerste lid, 3°, van de [wet op de Nationale Bank], aan te nemen, indien die maatregel staatssteun vormt die nog niet tot uitvoering is gebracht?”
23. Op verzoek van het Hof van Justitie heeft de verwijzende rechter in januari 2016 overeenkomstig artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering nader uiteengezet in welk opzicht de tweede tot en met de zesde vraag relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding.
24. De verzoekende partijen in het hoofdgeding (P. Vervloet e.a. alsook de Gemeente Schaarbeek en het Pensioenfonds Ogeo Fund), de drie Arco-coöperaties die als interveniëntes bij het hoofdgeding betrokken zijn (Arcopar, Arcofin en Arcoplus), het Koninkrijk België en de Europese Commissie hebben aan de schriftelijke procedure bij het Hof deelgenomen. Diezelfde belanghebbenden waren ook ter terechtzitting van 6 april 2016 vertegenwoordigd.
V – Beoordeling
25. Met zijn lange reeks vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de Belgische Staat het Unierecht heeft geschonden toen hij in de context van de in 2008 uitgebroken economische en financiële crisis een garantieregeling ten gunste van de individuele aandeelhouders van bepaalde financiële coöperaties in het leven riep.
A – Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
26. Voordat ik kan beginnen met de inhoudelijke beoordeling van de prejudiciële vragen, moet ik eerst kort de kwestie van de ontvankelijkheid van dit verzoek om een prejudiciële beslissing bespreken. Bepaalde partijen hebben immers betoogd dat de Unierechtelijke kwesties niet relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding, aangezien in dit geding enkel het Belgische grondwettelijk recht van belang is, en noch richtlijn 94/19, noch de staatssteunregels – ook niet de vraag naar de selectiviteit van de steunmaatregelen – daarmee enig verband houden.
27. In dit verband moet worden opgemerkt dat voor prejudiciële vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie geldt. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van Unierecht klaarblijkelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(14)
28. In het onderhavige geval is hiervan echter geen sprake.
29. Het Grondwettelijk Hof is hier weliswaar verzocht de litigieuze garantieregeling, die overeenkomstig artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet op de Nationale Bank is ingesteld, te toetsen vanuit het oogpunt van de fundamentele beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, zoals deze door de artikelen 10 en 11 van de Belgische Grondwet zijn gewaarborgd, maar het is kennelijk van mening dat het die toetsing pas kan uitvoeren nadat het een antwoord heeft gekregen op de gestelde vragen van Unierecht. Dat had het reeds in zijn verwijzingsbeslissing aangegeven en heeft het nader uiteengezet in de aanvullende verduidelijkingen die het overeenkomstig artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering heeft verstrekt. Ook ter terechtzitting van het Hof hebben partijen, in het bijzonder de Gemeente Schaarbeek en Ogeo Fund, dit duidelijk gemaakt.
30. Zeer terecht wil het Grondwettelijk Hof eerst opheldering krijgen over de voorafgaande vraag of de litigieuze garantieregeling strookt met het Unierecht. Rekening houdend met het antwoord op die vraag, zal het dan uitmaken of sprake is van een verboden ongelijke behandeling in de zin van de Belgische Grondwet.
31. Indien immers uit het Unierecht volgt dat de bedoelde garantieregeling geboden is krachtens het Unierecht (bijvoorbeeld omdat de Belgische Staat op grond van de voorschriften van richtlijn 94/19 inzake depositogaranties verplicht is dergelijke garanties te verlenen), zou dit ook een rechtvaardiging kunnen vormen voor een eventuele ongelijke behandeling van beleggers. Indien daarentegen zou blijken dat het Unierecht zich verzet tegen een dergelijke garantieregeling (bijvoorbeeld omdat zij is ingevoerd in strijd met richtlijn 94/19 of niet voldoet aan de vereisten van de staatssteunregels), zou deze regeling wellicht ook geen ongelijke behandeling tussen beleggers in de zin van de Belgische Grondwet kunnen rechtvaardigen.
32. De prejudiciële vragen zijn derhalve niet kennelijk irrelevant voor de beslechting van het hoofdgeding, en over de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing kan dan ook geen ernstige twijfel bestaan.
B – Inhoudelijke beoordeling van de prejudiciële vragen
33. Inhoudelijk wordt het Hof verzocht om een garantieregeling als de Belgische ten eerste te toetsen aan de Unierechtelijke voorschriften inzake depositogaranties (eerste prejudiciële vraag; zie deel 1 hieronder) en deze ten tweede vanuit het oogpunt van het Unierechtelijke staatssteunverbod te beoordelen (tweede tot en met zesde prejudiciële vraag; zie deel 2 hieronder).
1. Unierechtelijke voorschriften inzake depositogaranties (eerste prejudiciële vraag)
34. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een garantieregeling als die welke hier aan de orde is, strookt met de Unierechtelijke vereisten inzake depositogaranties. Daartoe vraagt hij het Hof van Justitie welke betekenis toekomt aan de artikelen 2 en 3 van richtlijn 94/19, uitgelegd in het licht van de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten en het algemene beginsel van gelijke behandeling.
35. Arco is van mening dat de litigieuze garantieregeling, gelet op de geest en het doel van de in richtlijn 94/19 bedoelde depositogarantie, verplicht diende te worden ingesteld, terwijl de Gemeente Schaarbeek en Ogeo Fund de tegenovergestelde opvatting voorstaan. België en de Commissie stellen zich op het standpunt dat de richtlijn de instelling van een dergelijke garantieregeling noch gebiedt noch verbiedt. Vervloet en de andere particuliere verzoekers betogen dat de garantieregeling geen omzetting van richtlijn 94/19 vormt en dat het in strijd is met het betrokken stelsel om de depositogarantie uit te breiden tot aandelen van financiële coöperaties.
36. Zoals ik hierna zal toelichten, staat richtlijn 94/19 in beginsel neutraal tegenover kwesties als de onderhavige. Deze richtlijn bevat dus geen verplichting om de depositogarantie uit te breiden tot aandelen van financiële coöperaties [zie daartoe punt a) hieronder], maar verbiedt een dergelijke uitbreiding ook niet [zie daartoe punt b) hieronder].
a) Richtlijn 94/19 verplicht de lidstaten er niet toe de depositogarantie uit te breiden tot aandelen van financiële coöperaties (eerste onderdeel van de eerste prejudiciële vraag)
37. Eerst moet worden achterhaald of richtlijn 94/19 de verplichting bevatte om een nationaal depositogarantiestelsel als het Belgische uit te breiden tot aandelen van financiële coöperaties die in handen zijn van particulieren.
38. Krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 94/19 moeten de lidstaten erop toezien dat op hun grondgebied depositogarantiestelsels worden ingevoerd en officieel worden erkend. De draagwijdte van die verplichting moet worden vastgesteld tegen de achtergrond van de materiële en personele werkingssfeer van de richtlijn.
39. Ratione materiae is richtlijn 94/19 van toepassing op deposito’s. Volgens de definitie van artikel 1, punt 1, van deze richtlijn gaat het daarbij om creditsaldo’s op rekeningen die aan de deposanten moeten worden terugbetaald, alsook om schulden die zijn belichaamd in schuldbewijzen.
40. Volgens de informatie waarover ik beschik, voldoen de aandelen van Belgische financiële coöperaties als die van de Arco-groep aan geen van deze beide beschrijvingen. In wezen gaat het bij dergelijke aandelen immers om een deelneming in het eigen vermogen van de betrokken onderneming, terwijl het kenmerkend is voor deposito’s dat zij deel uitmaken van het vreemd vermogen van een kredietinstelling.
41. Bovendien moeten deposito’s, wanneer zij opgeëist worden, worden terugbetaald ten belope van hun nominale waarde, in voorkomend geval vermeerderd met de overeengekomen rente en na aftrek van eventuele kosten en belastingen. Het bedrag dat een coöperant ontvangt wanneer hij uit de betrokken coöperatie uittreedt, weerspiegelt daarentegen de winstgevendheid van deze onderneming en kan dienovereenkomstig hoger of lager uitvallen.
42. De verwerving van een aandeel van een coöperatie door een belegger is dus – zelfs indien dit instrument hem is aangeprezen als een spaarproduct – niet zozeer te vergelijken met het plaatsen van gelden op een bankrekening of met de verwerving van een obligatie, maar veeleer met de aankoop van een aandeel van een beursgenoteerde vennootschap, een situatie waarvoor richtlijn 94/19 niet in bescherming voorziet.
43. De in geding zijnde aandelen van Belgische financiële coöperaties kunnen overigens evenmin worden gelijkgesteld met de in artikel 1, punt 1, tweede alinea, van richtlijn 94/19 bedoelde aandelen van „building societies”. Ten eerste betreft deze bijzondere uitbreiding van het begrip „deposito” reeds volgens de bewoordingen ervan uitsluitend aandelen van Britse en Ierse „building societies” en is in dat voorschrift geen sprake van financiële coöperaties naar Belgisch recht. Ten tweede is deze bijzondere regeling uitdrukkelijk niet van toepassing op aandelen met een vermogenskarakter. Zoals reeds is vermeld, gaat het bij de hier in geding zijnde aandelen van financiële coöperaties als die van de Arco-groep nu juist wél daarom – te weten om een deelneming in het eigen vermogen.
44. Ratione personae is richtlijn 94/19 uitsluitend van toepassing op kredietinstellingen. Volgens de definitie van artikel 1, punt 4, van richtlijn 94/19 zijn dit ondernemingen waarvan de werkzaamheden bestaan in het van het publiek in ontvangst nemen van deposito’s of van andere terugbetaalbare gelden en het verlenen van kredieten voor eigen rekening.
45. Ook daarvan is geen sprake bij de financiële coöperaties waarvoor de litigieuze Belgische garantieregeling is bedoeld. Volgens de eensluidende verklaringen van alle partijen bij het hoofdgeding, inclusief Arco zelf, zijn financiële coöperaties zoals de Arco-coöperaties immers geen kredietinstellingen. Zij nemen geen deposito’s van het publiek in ontvangst en evenmin verlenen zij op de voor banken kenmerkende wijze regelmatig kredieten voor eigen rekening.
46. De conclusie luidt niet anders wanneer richtlijn 94/19 in het licht van het algemene Unierechtelijke beginsel van gelijke behandeling wordt uitgelegd, zoals het Belgische Grondwettelijk Hof in zijn prejudiciële vraag voorstelt.
47. Het gelijkheidsbeginsel is een algemeen rechtsbeginsel van de Unie, dat in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten is verankerd.(15) Het kan niet op uiteenlopende wijze worden uitgelegd en toegepast al naargelang van het rechtsgebied dat aan de orde is.
48. Volgens vaste rechtspraak vereist dit beginsel dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.(16)
49. Zoals hierboven is uiteengezet(17), onderscheiden de aan de orde zijnde aandelen in financiële coöperaties zich, gelet op het voorwerp van de Unierechtelijke depositogarantie, zeer duidelijk van klassieke deposito’s bij kredietinstellingen, ook al lijken zij wellicht in heel wat opzichten – bijvoorbeeld wat de wijze betreft waarop zij worden belast en door de staat worden gereglementeerd, en wat hun populariteit bij het publiek betreft – op klassieke spaarproducten. Dienovereenkomstig legt het Unierecht geenszins de verplichting op om een nationaal depositogarantiestelsel als het Belgische krachtens het beginsel van gelijke behandeling ook te laten gelden voor aandelen van financiële coöperaties.
50. Bijgevolg was België noch krachtens richtlijn 94/19 noch krachtens het algemene beginsel van gelijke behandeling Unierechtelijk verplicht om zijn nationale depositogarantiestelsel uit te breiden tot deze vorm van geldbeleggingen.
b) Richtlijn 94/19 verbiedt de lidstaten niet om de depositogarantie uit te breiden tot aandelen van financiële coöperaties (tweede onderdeel van de eerste prejudiciële vraag)
51. Voorts moet de vraag worden behandeld of richtlijn 94/19 het verbod bevatte om een nationaal depositogarantiestelsel als het Belgische uit te breiden tot aandelen van financiële coöperaties die in handen zijn van particulieren.
52. Ter beantwoording van deze vraag moet in de eerste plaats acht worden geslagen op het tweede streepje van artikel 2 van richtlijn 94/19. Overeenkomstig die bepaling zijn alle instrumenten die vallen onder de definitie van eigen vermogen in artikel 2 van richtlijn 89/299, waartoe met name het „gestort kapitaal” behoort, uitgesloten van terugbetaling door een depositogarantiestelsel.
53. Op het eerste gezicht lijkt die uitsluitingsgrond hier effectief van toepassing te zijn. Zoals hierboven reeds is uiteengezet, zijn de aan de orde zijnde aandelen van financiële coöperaties immers instrumenten waarmee de belegger, net als bij de aankoop van aandelen van beursgenoteerde vennootschappen, een deelneming verwerft in het eigen vermogen van de betrokken onderneming.(18)
54. Bij nadere beschouwing blijkt evenwel dat de in artikel 2, tweede streepje, van richtlijn 94/19 bedoelde uitsluitingsgrond enkel geldt voor het eigen vermogen van kredietinstellingen. In die bepaling wordt immers uitdrukkelijk gesproken over „eigen vermogen” dat „[zou] vallen onder de definitie van […] artikel 2 van [richtlijn 89/299] betreffende het eigen vermogen van kredietinstellingen”. Zoals hierboven reeds is vermeld(19), kunnen de erkende financiële coöperaties naar Belgisch recht echter juist niet worden aangemerkt als dergelijke kredietinstellingen.
55. Derhalve verzet artikel 2, tweede streepje, van richtlijn 94/19 zich er in beginsel niet tegen dat de toepassing van een nationaal depositogarantiestelsel wordt verruimd tot aandelen van financiële coöperaties die worden aangehouden door particulieren.
56. Meer nog: het feit dat de richtlijn op het gebied van depositogaranties slechts een minimale harmonisatie tot stand brengt(20), schraagt de stelling dat de lidstaten een zekere speelruimte hebben om ook andere, Unierechtelijk niet voorgeschreven gevallen binnen de werkingssfeer van hun nationale depositogarantiestelsels te brengen.
57. Evenwel staat het de lidstaten niet volledig vrij om hun nationale depositogarantiestelsels naar believen ook van toepassing te verklaren op andere instrumenten dan die waarvoor krachtens richtlijn 94/19 in een garantie dient te worden voorzien, te weten de deposito’s bij kredietinstellingen. In dit opzicht hoeven zij weliswaar het Unierechtelijke beginsel van gelijke behandeling niet in acht te nemen, waaraan de nationale instanties immers enkel gebonden zijn wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen (zie artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten), maar zij mogen de nuttige werking van het depositogarantiestelsel niet ondergraven, zoals het krachtens richtlijn 94/19 in de hele interne markt moet worden verwezenlijkt.
58. Zoals de Commissie in deze context terecht benadrukt, zou aan de nuttige werking van de depositogarantie effectief worden afgedaan indien een lidstaat zijn nationaal depositogarantiestelsel op grotere schaal risico’s zou laten dragen die niet rechtstreeks in verband staan met het doel van dit stelsel. Hoe groter de te verzekeren risico’s zijn, des te meer de depositogarantie verwaterd raakt en des te minder het depositogarantiestelsel – bij in beginsel onveranderd gebleven middelen – kan bijdragen tot de verwezenlijking van het doel van richtlijn 94/19, een harmonische ontwikkeling van de werkzaamheden van de kredietinstellingen te bevorderen, de stabiliteit van het bankwezen te versterken en de spaarders te beschermen.(21)
59. Het staat aan de nationale rechterlijke instanties om te beoordelen of de litigieuze garantieregeling concreet afdoet aan de nuttige werking van het Belgische depositogarantiestelsel. In het kader van die beoordeling moeten zij rekening houden met het feit dat een garantie als de Arco-garantie een groot aantal kleine beleggers binnen de werkingssfeer van het depositogarantiestelsel brengt, dat de financiële coöperaties in het verleden niets hebben bijgedragen aan de financiering van het stelsel(22) en dat zij zelfs maar kort vóór het plaatsvinden van het feit dat het garantiestelsel in werking deed treden – namelijk ongeveer een maand vóór het besluit om over te gaan tot vrijwillige vereffening – in dat stelsel zijn opgenomen. Bijgevolg ontvangen zij uit het nationale depositogarantiestelsel een duidelijk voordeligere tegenprestatie dan andere ondernemingen die reeds langere tijd aangesloten zijn bij en bijdragen aan het stelsel.
60. Vanzelfsprekend mag evenmin inbreuk worden gemaakt op andere Unierechtelijke voorschriften – in het bijzonder de vereisten van de in de artikelen 107 VWEU en 108 VWEU neergelegde staatssteunregels(23).
c) Tussenconclusie
61. Gelet op een en ander moet richtlijn 94/19 aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten niet verplicht, maar ook niet verbiedt, om hun nationale depositogarantiestelsel ook te laten gelden voor de aandelen die natuurlijke personen aanhouden in erkende financiële coöperaties, voor zover daardoor niet wordt afgedaan aan de nuttige werking van de depositogarantie en geen inbreuk wordt gemaakt op andere Unierechtelijke voorschriften.
2. Unierechtelijke vereisten die voortvloeien uit de staatssteunregels (tweede tot en met zesde prejudiciële vraag)
62. Met zijn tweede tot en met zesde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een garantieregeling als die welke hier in het geding is, strijdig is met de Unierechtelijke vereisten die voortvloeien uit de staatssteunregels. In wezen wenst het Grondwettelijk Hof verduidelijkt te zien of deze garantieregeling nieuwe staatssteun in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU oplevert, die bij de Commissie moest worden aangemeld en die niet ten uitvoer mocht worden gelegd voordat zij door de Commissie was goedgekeurd. Deze problematiek loopt als een rode draad door de laatste vijf prejudiciële vragen.
63. De vraag of de garantieregeling, in het bijzonder in het licht van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, verenigbaar is met de interne markt, waarover verschillende partijen voor het Hof hun mening te kennen hebben gegeven, maakt daarentegen niet het voorwerp uit van het door het Grondwettelijk Hof ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing.
a) Geldigheid van besluit 2014/686 van de Commissie (tweede vraag)
64. Met zijn tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof allereerst om besluit 2014/686 te evalueren en meer bepaald de geldigheid ervan te beoordelen. Zolang de Unierechter dit besluit niet naar aanleiding van een beroep nietig heeft verklaard of naar aanleiding van een verzoek om een prejudiciële beslissing ongeldig heeft verklaard, blijft het Grondwettelijk Hof namelijk gebonden aan de daarin vervatte beoordeling van de Commissie(24), volgens welke de Arco-garantie nieuwe staatssteun oplevert die op onrechtmatige wijze ten uitvoer is gelegd, moet worden teruggevorderd en niet de basis kan vormen van enige betaling.
65. Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, betwisten de drie financiële coöperaties van de Arco-groep de geldigheid van besluit 2014/686 in het hoofdgeding bij de Belgische rechterlijke instanties (het Grondwettelijk Hof en de Raad van State) in wezen op grond van dezelfde argumenten als die welke zij hebben aangevoerd tot staving van hun beroep tot nietigverklaring van dat besluit bij het Gerecht van de Europese Unie.(25) Uiteindelijk zal het Hof van Justitie met zijn oordeel over de geldigheid van dit besluit dus niet alleen een belangrijk richtsnoer bieden aan de nationale rechter voor het verdere verloop van de procedure, maar ook het geding dat in eerste aanleg voor de Unierechter aanhangig is(26) in zekere mate sturen.
66. De door Arco tegen besluit 2014/686 aangevoerde grieven, zoals zij in de verwijzingsbeslissing zijn samengevat, betreffen ten eerste het in artikel 107, lid 1, VWEU bedoelde begrip staatssteun en ten tweede de motiveringsplicht die krachtens artikel 296, tweede alinea, VWEU op de Commissie rust. Thans zal ik achtereenvolgens deze beide aspecten bespreken.
i) Begrip staatssteun
67. Volgens artikel 107, lid 1, VWEU „[zijn, behoudens] de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, […] steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
68. Een maatregel kan slechts als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt indien hij voldoet aan alle in deze bepaling vermelde voorwaarden.(27)
69. In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel die uitgaat van de staat of die met staatsmiddelen is bekostigd. In de tweede plaats moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. In de derde plaats moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen. Ten vierde moet deze maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.(28)
70. Bij de beoordeling of aan deze voorwaarden is voldaan, moet volgens vaste rechtspraak worden gekeken naar de gevolgen van de betrokken maatregel en niet naar de subjectieve doelstellingen van de nationale instanties (de litigieuze garantieregeling berust ongetwijfeld op het lovenswaardige voornemen om particulieren te behoeden voor het verlies van hun spaargeld en tevens bij te dragen tot de stabilisering van het nationale financiële stelsel).(29)
71. In het onderhavige geval bestaat onenigheid over de vraag of de Belgische garantieregeling een selectief voordeel oplevert voor de Arco-coöperaties (derde voorwaarde om van steun te kunnen spreken) alsook over de vraag of deze regeling de handel tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging op de interne markt kan vervalsen (tweede en vierde voorwaarde om van steun te kunnen spreken).(30)
– De Arco-coöperaties als begunstigden van de garantieregeling
72. Om te beginnen zet de Commissie in de overwegingen 80 tot en met 84 van besluit 2014/686 uiteen dat Arco „de enige reële begunstigde van de garantieregeling” was.
73. Arco repliceert daarop dat de echte begunstigden van de garantieregeling ten eerste de individuele aandeelhouders van de Arco-coöperaties waren, aangezien hun uitdrukkelijk de terugbetaling van hun kapitaal ten belope van 100 000 EUR werd gewaarborgd, en ten tweede de bank Dexia, omdat de bedoelde garantieregeling moest bijdragen aan de redding van die bank.
74. Die repliek treft echter geen doel. Het loutere feit dat andere betrokkenen – de individuele aandeelhouders van de financiële coöperaties en de bank Dexia – voordeel konden puren uit de litigieuze garantieregeling sluit immers geenszins uit dat Arco diende te worden aangemerkt als begunstigde, of zelfs als de hoofdbegunstigde, van deze regeling (of, om het met de woorden van de Commissie te zeggen, als „de enige reële begunstigde”).
75. In het bijzonder gaat Arco in dit verband voorbij aan het feit dat alle maatregelen – in welke vorm ook – die ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen, aan te merken zijn als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.(31) De Belgische garantieregeling verleende aan Arco, als onderneming die actief was in de financiële sector, zonder twijfel minstens een indirect voordeel. Eerst door deze garantieregeling werd de Arco-groep immers beschermd tegen een dreigende uittocht van de individuele beleggers uit de drie financiële coöperaties van de groep(32), en werd het haar mogelijk gemaakt om als hoofdaandeelhouder mee te werken aan de toen geplande herkapitalisatie van de bank Dexia. Voor het overige moet eraan worden herinnerd dat de financiële coöperaties van de Arco-groep – in tegenstelling tot alle andere financiële coöperaties – zelf een aanvraag hebben ingediend om onder de garantieregeling te vallen. Zij zouden een dergelijke aanvraag waarschijnlijk niet hebben ingediend indien zij niet de verwachting koesterden daaraan een concreet economisch voordeel te kunnen ontlenen.
76. Ook Arco’s tegenargument dat een uitstroom van eigen vermogen niet noodzakelijk nadelige gevolgen zou hebben gehad voor de drie financiële coöperaties van de Arco-groep, overtuigt niet. Wanneer het eigen vermogen van een onderneming afneemt, verhoogt immers haar schuldgraad en verslechtert haar kredietwaardigheid, zodat zij vanaf dan enkel nog tegen weinig gunstige voorwaarden nieuw kapitaal kan ophalen. Zeker in een situatie als die van Arco, die toen een belangrijk economisch engagement was aangegaan door mee te werken aan de pogingen tot redding van de bank Dexia, mag dat perspectief niet worden veronachtzaamd.
– Selectiviteit van het voordeel
77. Artikel 107, lid 1, VWEU verbiedt steunmaatregelen die „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties [begunstigen]”, dat wil zeggen selectieve steunmaatregelen.(33) Van een selectief voordeel is volgens de rechtspraak sprake wanneer bepaalde ondernemingen of producties worden begunstigd ten opzichte van andere die zich uit het oogpunt van de doelstelling van de betrokken regeling in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.(34)
78. In de overwegingen 100 tot en met 107 van besluit 2014/686 verklaart de Commissie dat de litigieuze garantieregeling Arco een voordeel verschaft dat „duidelijk selectief” is.(35)
79. Arco bestrijdt echter dat haar een dergelijk selectief voordeel is verleend. Volgens Arco bevinden haar financiële coöperaties zich in een situatie die feitelijk en juridisch vergelijkbaar is met die van aanbieders van klassieke spaarproducten, zodat het in overeenstemming was met het Belgische depositogarantiestelsel om de Belgische depositogarantie uit te breiden tot de aandeelhouders van zulke financiële coöperaties.
80. Dit argument overtuigt evenwel niet. Zoals ik hierboven in verband met richtlijn 94/19 reeds heb toegelicht, zijn aandelen van financiële coöperaties als die van de Arco-groep – gelet op de doelstellingen van de depositogarantie – niet zozeer te vergelijken met klassieke deposito’s die worden aangehouden bij kredietinstellingen, maar wel met aandelen van beursgenoteerde vennootschappen.(36) Bovendien verklaren de bedoelde financiële coöperaties zelf dat zij geen kredietinstellingen zijn.(37)
81. Bijgevolg bevonden financiële coöperaties als die van de Arco-groep zich – gelet op de doelstellingen van de depositogarantie – niet in een situatie die vergelijkbaar was met die van kredietinstellingen, waarin zij als vanzelf via de litigieuze garantieregeling onder het Belgische depositogarantiestelsel zouden kunnen vallen. Hun situatie was daarentegen eerder vergelijkbaar met die van ondernemingen die het publiek de mogelijkheid bieden om door de aankoop van aandelen een participatie te verwerven en dit publiek daarmee een soort kapitaalbelegging ter beschikking stellen waarvoor in beginsel geen depositogarantie geldt.
82. Het door Arco en België aangevoerde arrest Paint Graphos(38) leidt niet tot een andere conclusie.
83. In dat arrest heeft het Hof in een belastingrechtelijke context onderzocht onder welke voorwaarden een door een lidstaat toegekend voordeel selectief is en dus staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan opleveren. Kort gezegd is volgens dat arrest sprake van selectiviteit indien de betrokken maatregel van de algemene regeling afwijkt voor zover zij differentiaties invoert tussen marktdeelnemers die zich, gelet op het doel van het belastingstelsel van de betrokken lidstaat, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.(39)
84. Volgens de „algemene regeling” waar het in het onderhavige geval om gaat, geldt voor geldbeleggingen in beginsel geen depositogarantie. Een dergelijke garantie geldt alleen voor deposito’s bij kredietinstellingen, terwijl investeringen in de vorm van participaties in ondernemingen, waarvan de waarde afhangt van de winstgevendheid van deze onderneming, in beginsel niet onder deze garantie kunnen vallen.
85. Wanneer België bepaalde vormen van participaties in ondernemingen – in casu de door particulieren aangehouden aandelen in het kapitaal van erkende financiële coöperaties – niettemin onder de depositogarantie laat vallen, voert het – om het met de woorden van het arrest Paint Graphos te zeggen – „differentiaties [in] tussen marktdeelnemers”.
86. Het maakt dan namelijk een onderscheid tussen financiële coöperaties enerzijds en andere coöperaties of vennootschappen anderzijds, met andere woorden tussen marktdeelnemers die zich – ondanks het feit dat zij als gevolg van hun rechtsvorm een aantal specifieke kenmerken kunnen hebben(40) – in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden, in ieder geval vanuit het oogpunt van de doelstellingen van de depositogarantie. Al deze ondernemingen kunnen individuele beleggers immers de mogelijkheid bieden te participeren in hun kapitaal. Toch vallen enkel participaties in het kapitaal van de eerstbedoelde vennootschappen – financiële coöperaties – onder de depositogarantie.
87. Bijgevolg is ook volgens het criterium dat het Hof in het arrest Paint Graphos en in een aantal andere arresten(41) heeft geformuleerd, sprake van een selectieve bevoordeling van de financiële coöperaties.
88. De Commissie heeft in besluit 2014/686 dus geheel terecht aangenomen dat bij de litigieuze garantieregeling een selectief voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is verleend aan de financiële coöperaties van de Arco-groep.
– Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
89. Voorts bekritiseert Arco de in de overwegingen 108 en 109 van besluit 2014/686 door de Commissie gedane vaststelling dat de litigieuze garantieregeling „de mededinging [verstoort]” en dat zij „wel degelijk het handelsverkeer binnen de Unie [beïnvloedt]”.
90. Het grootste deel van de door Arco in dit verband aangevoerde argumenten, zoals deze in de verwijzingsbeslissing zijn samengevat, is evenwel opnieuw gebaseerd op de vermeende gelijkenissen tussen aandelen van financiële coöperaties en klassieke spaardeposito’s. Dat die argumenten geen steek houden, heb ik hierboven reeds in een andere context uiteengezet.(42)
91. Daarnaast is het vaste rechtspraak dat, om een nationale maatregel als staatssteun te kunnen aanmerken, niet hoeft te worden bewezen dat hij de handel tussen de lidstaten daadwerkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk vervalst, maar enkel dat deze maatregel dit handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen.(43)
92. Wat om te beginnen een eventuele vervalsing van de mededinging betreft, heeft de Commissie overtuigend uiteengezet(44) dat de litigieuze garantieregeling de financiële coöperaties van de Arco-groep wapende tegen een kapitaaluitstroom of een dergelijke uitstroom minstens afzwakte en vertraagde. Het is duidelijk dat dit een voordeel opleverde in het kader van de mededinging met andere ondernemingen uit de financiële sector, zeker in een tijd waarin als gevolg van een wereldwijde economische en financiële crisis grote onrust heerste op de markten en in het bijzonder de banken veel moeite hadden om vers kapitaal op te halen, en waarin alom het gevaar bestond dat vooral kleine beleggers hun geld zouden verliezen.
93. Wat vervolgens de ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten betreft, moet worden opgemerkt dat van een dergelijke beïnvloeding reeds sprake is wanneer de betrokken nationale maatregel de positie van een onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen versterkt. De begunstigde onderneming hoeft daarvoor niet zelf aan het handelsverkeer tussen de lidstaten deel te nemen. Het feit dat een economische sector als die van de financiële diensten sterk is geliberaliseerd op het niveau van de Unie, waardoor de mededinging is versterkt, kan reeds voldoende zijn om te besluiten dat staatssteun de handel tussen de lidstaten daadwerkelijk of potentieel beïnvloedt.(45)
94. Arco’s argument dat de participaties van de individuele aandeelhouders van de Arco-coöperaties elk slechts een gering bedrag vertegenwoordigen, overtuigt in dit verband niet. Ten eerste moet bij de beoordeling van de impact van de litigieuze garantieregeling op de mededinging en op de handel tussen de lidstaten worden gekeken naar het geheel van de aandelen van de financiële coöperaties die onder deze regeling vallen en niet naar het beschermde kapitaal van een afzonderlijke individuele belegger. Ten tweede sluit noch het feit dat de steun relatief beperkt is in omvang, noch het feit dat de begunstigde onderneming relatief klein is, a priori uit dat sprake kan zijn van mededingingsvervalsing of ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten.(46)
95. De conclusie van de Commissie dat de litigieuze garantieregeling de mededinging vervalst en de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, kan derhalve – in ieder geval op grond van de in de verwijzingsbeslissing weergegeven grieven – niet worden bekritiseerd.(47)
ii) Motiveringsplicht
96. Ten slotte wenst de verwijzende rechter in het kader van deze tweede prejudiciële vraag verduidelijkt te zien of besluit 2014/686 ontoereikend is gemotiveerd.
97. De plicht tot motivering van een Uniehandeling vloeit voort uit artikel 296, tweede alinea, VWEU en is bovendien als onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur verankerd in artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
98. Aangezien een maatregel, zoals hierboven reeds is vermeld, slechts als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt indien is voldaan aan elk van de vier in die bepaling gestelde voorwaarden(48), moet de Commissie in een besluit waarin zij concludeert dat staatssteun is verleend, afdoende motiveren dat aan elk van deze vier voorwaarden is voldaan(49).
99. Dit is voor besluit 2014/686 het geval. In de overwegingen van dit besluit(50) heeft de Commissie immers gedetailleerd uiteengezet waarom er volgens haar in het onderhavige geval sprake is van staatssteun. Meer bepaald heeft zij voor elk van de vier voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU naar behoren en voldoende grondig onderzocht of zij was vervuld.
100. Arco betoogt evenwel dat de motivering van besluit 2014/686 onvoldoende gedetailleerd is, inzonderheid tegen de achtergrond van het feit dat dit besluit „niet strookt met de vaste beslissingspraktijk”.
101. Deze stelling kan niet worden aanvaard, vooral omdat de in de verwijzingsbeslissing en in de stukken van Arco vermelde grieven gebaseerd zijn op uiterst vage en algemene verwijten en niet concreet aangeven in hoeverre de door de Commissie geformuleerde toelichtingen onbegrijpelijk zijn en met betrekking tot welke aspecten van de zaak de verstrekte informatie niet uitvoerig genoeg is.
102. Voorts moet de motivering van een Uniehandeling volgens vaste rechtspraak de redenering van de instelling van de Unie die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uiting doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen.(51)
103. In deze motivering behoeven echter niet alle feitelijk of juridisch relevante aspecten te worden gespecificeerd, aangezien bij de beantwoording van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296, tweede alinea, VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(52)
104. In casu blijkt uit de toelichtingen die de Commissie in de overwegingen van besluit 2014/686 heeft gegeven, voldoende duidelijk waarom volgens haar was voldaan aan elk van de in artikel 107, lid 1, VWEU genoemde voorwaarden om van staatssteun te kunnen spreken. Bovendien was in het bijzonder Arco voldoende op de hoogte van de context waarin besluit 2014/686 is vastgesteld, aangezien zij de belangrijkste speler was in de voorafgaande administratieve procedure.(53)
105. Tot slot kan Arco’s kritiek op de in besluit 2014/686 – en meer bepaald in voetnoot 65 ervan – aangehaalde rechtspraak(54) evenmin overtuigen. Anders dan Arco lijkt aan te nemen, beweert de Commissie immers geenszins dat de door haar aangevoerde arresten betrekking hebben op precies dezelfde problematiek als die welke in het onderhavige geval aan de orde is. De Commissie wil integendeel enkel een parallel trekken met deze arresten, hetgeen uit de motivering van het besluit(55) ook voldoende duidelijk blijkt. Of de conclusies die de Commissie uit die rechtspraak heeft getrokken inhoudelijk gezien ook steek houden, is een materieelrechtelijke kwestie, die niets te maken heeft met de nakoming van de motiveringsplicht als formeel vereiste.(56)
iii) Tussenconclusie
106. Gelet op een en ander is bij het onderzoek van de prejudiciële vragen in het licht van het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en de motiveringsplicht van artikel 296, tweede alinea, VWEU niet gebleken van feiten of omstandigheden die afbreuk zouden kunnen doen aan de geldigheid van besluit 2014/686.
107. Indien het Hof zich bij deze mening aansluit, is zijn oordeel op dit punt formeel gezien weliswaar niet bindend voor het Gerecht van de Europese Unie ten aanzien van de aldaar aanhangige zaken T‑664/14 en T‑711/14, maar het zal de facto beslist een niet te veronachtzamen precedent vormen voor de beslechting van die zaken. Het Gerecht behoudt dan evenwel nog steeds de mogelijkheid om besluit 2014/686 nietig te verklaren op andere, in de onderhavige prejudiciële procedure niet behandelde gronden.
b) Bestaan van nieuwe staatssteun (derde vraag)
108. De derde vraag van de verwijzende rechter betreft, net als de tweede, het begrip nieuwe staatssteun in de zin van de artikelen 107, lid 1, VWEU en 108, lid 3, VWEU. De verwijzende rechter heeft deze vraag gesteld voor het geval dat de tweede vraag ontkennend zou worden beantwoord.
109. Indien de tweede vraag op de door mij voorgestelde wijze(57) wordt beantwoord, moet het Grondwettelijk Hof besluit 2014/686 als geldig beschouwen en dient de Arco-garantie, zoals de Commissie heeft aangegeven, als nieuwe staatssteun te worden behandeld. De derde vraag hoeft in dat geval dus niet te worden beantwoord.
c) Plichten die overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU op de lidstaten rusten (vierde tot en met zesde vraag)
110. Met zijn vierde, zijn vijfde en zijn zesde vraag, die samen kunnen worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een garantieregeling als die welke hier aan de orde is, in strijd is met artikel 108, lid 3, VWEU.
i) Plichten van de nationale instanties in het licht van de chronologie van de feiten
111. De verwijzende rechter verzoekt met elk van deze vragen om de feiten van het hoofdgeding te onderzoeken vanuit een verschillend tijdsperspectief en zich met name te plaatsen op de verschillende tijdstippen waarop de nationale instanties bepaalde handelingen ter verwezenlijking van de litigieuze garantieregeling hebben verricht, gaande van de loutere aankondiging over de wettelijke machtiging bij artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de wet op de Nationale Bank tot de concrete uitvoering bij koninklijk besluit. Uiteindelijk komt het er echter in elk van de drie betrokken vragen op aan of de Belgische Staat bij de uitvoering van deze garantieregeling artikel 108, lid 3, VWEU heeft geschonden.
112. Artikel 108, lid 3, VWEU legt een dubbele verplichting op aan lidstaten die nieuwe staatssteun verlenen. Ten eerste zijn zij verplicht de Commissie tijdig op de hoogte te brengen van elk voornemen tot invoering of wijziging van staatssteun, opdat deze instelling haar opmerkingen zou kunnen maken (aanmeldingsplicht; zie artikel 108, lid 3, eerste volzin, VWEU). Ten tweede mogen zij de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat de Commissie een eindbeslissing heeft gegeven (uitvoeringsverbod of standstillverplichting; zie artikel 108, lid 3, derde volzin, VWEU). Beide verplichtingen vormen een concrete uitdrukking van de voorafgaande toetsing van nieuwe staatssteun door de Commissie, die van wezenlijk belang is om te kunnen garanderen dat de interne markt goed functioneert.(58)
113. In casu staat vast dat de litigieuze garantieregeling pas op 7 november 2011 bij de Commissie is aangemeld, met andere woorden op de dag waarop de drie financiële coöperaties van de Arco-groep bij koninklijk besluit formeel in het Belgische depositogarantiestelsel zijn opgenomen.
114. Anders dan België meent, kan een zo late kennisgeving in geen geval worden aangemerkt als tijdig in de zin van artikel 108, lid 3, eerste volzin, VWEU.
115. Het is best mogelijk dat het Belgische depositobeschermingsfonds tot op vandaag nog geen enkele effectieve betaling heeft verricht aan individuele aandeelhouders van erkende financiële coöperaties. Zoals de Commissie terecht benadrukt, wordt staatssteun niet pas geacht te zijn „ingevoerd” of „tot uitvoering” te zijn „gebracht” en derhalve te zijn verleend in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU, wanneer er daadwerkelijk staatsmiddelen of aan de staat toerekenbare middelen zijn uitgekeerd, maar is het voldoende dat de steun de mededinging op de interne markt vervalst of dreigt te vervalsen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het uitvoeringsverbod beoogt immers te garanderen dat de effecten van een steunregeling niet intreden voordat de Commissie deze regeling – binnen een redelijke termijn – heeft kunnen toetsen en er een beslissing over heeft kunnen nemen.(59)
116. Wanneer een dergelijke mededingingsvervalsing in het onderhavige geval precies is ingetreden of dreigde in te treden, kan zonder grondig onderzoek niet worden vastgesteld. Gelet op de informatie die in de verwijzingsbeslissing aan het Hof is verstrekt, zijn er heel wat aanwijzingen – en valt hoe dan ook geenszins uit te sluiten – dat de Belgische Staat de voorgenomen steunmaatregel in zijn eerste regeringsmededeling van 10 oktober 2008 reeds voldoende concreet heeft aangekondigd en alleen reeds daardoor de mededingingsverhoudingen zeer aanzienlijk heeft beïnvloed.(60) Gezien de onrust die op de markten heerste toen de in 2008 uitgebroken economische en financiële crisis op haar hoogtepunt was, zijn er heel wat redenen om aan te nemen dat deze regeringsmededeling tot doel had de aandeelhouders van financiële coöperaties als die van de Arco-groep gerust te stellen, en aldus de concurrentiepositie van deze ondernemingen versterkte, zoals de Commissie overigens in besluit 2014/686 heeft vastgesteld.(61) Gelet op de impact die deze regeringsmededeling had op de markt, vertoonde zij dus gelijkenis met een garantie – hoewel zij uiteraard een andere rechtsvorm had.(62)
117. In het kader van de onderhavige procedure hoeft uiteindelijk niet te worden uitgemaakt of de staatssteun reeds is verleend bij de eerste bekendmaking ervan bij de regeringsmededeling van 10 oktober 2008, dan wel pas bij het koninklijk besluit van 7 november 2011 of op een van de door de verwijzende rechter genoemde dagen tussen die twee data. Zoals de Commissie in besluit 2014/686 terecht heeft beklemtoond(63), moeten de aankondiging van de garantieregeling en de verschillende juridische stappen ter realisatie ervan immers als een eenheid worden beschouwd(64). Ten laatste bij het koninklijk besluit van 7 november 2011 hebben de begunstigden van de litigieuze garantieregeling het recht verworven om in het nationale depositogarantiestelsel te worden opgenomen, zodat de staatssteun zich dan niet meer in een ontwerpstadium bevond(65), maar moest worden aangemerkt als toegekend(66) en derhalve als „ingevoerd” of „tot uitvoering gebracht” in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU.
118. De kennisgeving van de garantieregeling aan de Commissie, die precies op diezelfde dag (7 november 2011) is gebeurd, kwam dus in ieder geval te laat. Zij vond immers niet lang genoeg vóór de geplande invoering van de garantieregeling plaats, maar in het beste geval gelijktijdig met deze invoering, zodat het beginsel van de voorafgaande toetsing door de Commissie niet in acht is genomen.(67) Zelfs indien wordt aangenomen dat bepaalde maatregelen ter beheersing van de economische en financiële crisis van 2008 zeer urgent waren, dan nog was er tussen 2008 en 2011 zonder twijfel voldoende gelegenheid om het steunvoornemen tijdig bij de Commissie aan te melden.
119. Door pas op 7 november 2011 kennis te geven van de litigieuze garantieregeling, is België uiteindelijk dus niet alleen tekortgeschoten in de krachtens artikel 108, lid 3, eerste volzin, VWEU op hem rustende aanmeldingsplicht, maar heeft het ook het uitvoeringsverbod van artikel 108, lid 3, derde volzin, VWEU geschonden. Bijgevolg heeft het onrechtmatige staatssteun verleend.
ii) Specifieke toetsing van de geldigheid van besluit 2014/686 aan artikel 108, lid 3, VWEU (vierde prejudiciële vraag)
120. Volledigheidshalve moet in verband met artikel 108, lid 3, VWEU nog een ander aspect worden belicht dat de verwijzende rechter met zijn vierde vraag aan de orde stelt: het Hof wordt verzocht te verduidelijken of de Commissie zich in haar besluit 2014/686 heeft vergist wat het tijdstip betreft waarop de bij de litigieuze garantieregeling verleende staatssteun tot uitvoering is gebracht.
121. Deze vraag wordt slechts gesteld voor het geval dat de tweede vraag bevestigend zou worden beantwoord. Indien het Hof de tweede vraag beantwoordt zoals ik voorstel(68), namelijk in die zin dat besluit 2014/686 niet in strijd is met artikel 107, lid 1, VWEU of artikel 296, tweede alinea, VWEU, moet het in het kader van de vierde vraag de geldigheid van besluit 2014/686 toetsen aan artikel 108, lid 3, VWEU.
122. Het Grondwettelijk Hof stelt deze vraag blijkbaar omdat het van oordeel is dat uit besluit 2014/686, waarin de Commissie uitdrukkelijk vaststelt dat België artikel 108, lid 3, VWEU heeft geschonden(69), niet geheel duidelijk blijkt welk tijdstip de Commissie in aanmerking heeft genomen als moment van tenuitvoerlegging van de staatssteun. Het Grondwettelijk Hof lijkt zich af te vragen of de staatssteun volgens de Commissie vóór dan wel ná de vaststelling van artikel 36/24 van de wet op de Nationale Bank tot uitvoering is gebracht. De twee data die het Grondwettelijk Hof in de vierde vraag vermeldt, hebben immers precies daarop betrekking: op 3 maart 2011 is artikel 36/24 bij koninklijk besluit ingevoegd in de wet op de Nationale Bank, en op 1 april 2011 is dat nieuwe voorschrift in werking getreden.
123. In overweging 110, derde volzin, van besluit 2014/686 zet de Commissie uiteen dat alle criteria om van staatssteun te kunnen spreken „ten laatste aanwezig [waren] wanneer het koninklijk besluit van 10 oktober 2011 [werd] aangenomen”. Zij voegt eraan toe: „[H]et voordeel gecreëerd door de maatregel bestond [echter] al op het ogenblik dat de Belgische regering op 10 oktober 2008 aankondigde dat de maatregel gecreëerd zou worden.”
124. Het is juist dat uit deze formulering op zich niet eenduidig blijkt of de litigieuze garantieregeling volgens de Commissie reeds op 10 oktober 2008 dan wel pas op 10 oktober 2011 moest worden geacht te zijn „ingevoerd” of „tot uitvoering” te zijn „gebracht” in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU. De formulering van besluit 2014/686 blinkt op dat punt niet uit in duidelijkheid, al doet de verwijzing naar een sinds de eerste aankondiging bestaand „voordeel” veeleer vermoeden dat de Commissie de vroegste van de twee data – te weten 10 oktober 2008 – als basis neemt.
125. In het kader van de onderhavige prejudiciële procedure hoeft evenwel geen antwoord te worden gegeven op de vraag of de Commissie in haar besluit de vroegere dan wel de latere datum als referentiepunt beschouwde. De door de Commissie in overweging 143 van besluit 2014/686 gedane vaststelling dat „België [de litigieuze garantieregeling] in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd” is immers hoe dan ook correct, ongeacht of de staatssteun vroeger dan wel later moest worden geacht te zijn „ingevoerd” of „tot uitvoering” te zijn „gebracht” in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU. Van doorslaggevend belang is dat de steun hoe dan ook reeds ten uitvoer was gelegd op het ogenblik waarop hij bij de Commissie werd aangemeld (7 november 2011), zodat deze aanmelding geenszins als tijdig kon worden aangemerkt en de staatssteun reeds om die reden onrechtmatig moet worden geacht.
126. Bijgevolg zijn ook bij het onderzoek van de vierde prejudiciële vraag geen feiten of omstandigheden aan het licht gekomen die erop wijzen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van artikel 108, lid 3, VWEU, en die aldus afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van besluit 2014/686.
iii) Tussenconclusie
127. Gelet op het bovenstaande moet op de tweede tot en met de zesde prejudiciële vraag worden geantwoord dat een garantieregeling als de litigieuze Belgische regeling nieuwe staatssteun vormt. Indien een dergelijke maatregel niet voldoende lang voordat de daarmee gepaard gaande vervalsing van de mededinging op de interne markt intreedt of dreigt in te treden, bij de Commissie wordt aangemeld, moet hij worden geacht onrechtmatig tot uitvoering te zijn gebracht in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU.
VI – Conclusie
128. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Belgische Grondwettelijk Hof als volgt te beantwoorden:
„1) Richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels moet aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten niet verplicht maar ook niet verbiedt om hun nationale depositogarantiestelsel ook te laten gelden voor de aandelen die natuurlijke personen aanhouden in erkende financiële coöperaties als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, voor zover daardoor niet wordt afgedaan aan de nuttige werking van de depositogarantie en geen inbreuk wordt gemaakt op andere Unierechtelijke voorschriften.
2) Bij het onderzoek van de prejudiciële vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die afbreuk zouden kunnen doen aan de geldigheid van besluit 2014/686/EU van de Commissie van 3 juli 2014 betreffende steunmaatregel SA.33927 (12/C) (ex 11/NN), door België ten uitvoer gelegd – Garantieregeling ter bescherming van de aandelen van individuele leden van financiële coöperaties.
3) Een garantieregeling als die welke krachtens artikel 36/24, § 1, eerste lid, 3°, van de Belgische wet op de Nationale Bank mag worden ingesteld, levert nieuwe staatssteun op. Indien een dergelijke garantieregeling niet voldoende lang voordat de daarmee gepaard gaande vervalsing van de mededinging op de interne markt intreedt of dreigt in te treden, bij de Commissie wordt aangemeld, moet zij worden geacht onrechtmatig tot uitvoering te zijn gebracht in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU.”