CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 16 februari 2017 (1)
Zaak C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
tegen
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
[verzoek van de Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs‑ en arbeidsrechter Szolnok, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]
„Milieu – Richtlijn 2004/35 – Milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade – Richtlijn 2008/98 – Afval – Beginsel dat de vervuiler betaalt – Evenredigheid – Vermoeden van onschuld – Luchtverontreiniging door illegale afvalverbranding – Gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de eigenaar van het perceel waarop de milieuverontreiniging plaatsvond, en van de vervuiler”
I – Inleiding
1. Het Hof dient nogmaals(2) de consequenties te preciseren van het beginsel dat de vervuiler betaalt. Deze keer gaat het om de vraag of de eigenaar van een verpacht perceel mag worden gestraft omdat op dit perceel illegaal afvalstoffen zijn verbrand en hij noch kenbaar maakt wie de daadwerkelijke gebruiker van het perceel is, noch aantoont dat hij niet verantwoordelijk is voor die overtreding.
2. Weliswaar stelt de nationale rechter deze vraag aan de orde uit het oogpunt van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn(3), maar deze is niet van toepassing, alleen al omdat zij geen voorschriften over sancties bevat. Sancties voor illegale afvalverbranding vallen veeleer binnen de werkingssfeer van de afvalstoffenrichtlijn(4). Ook deze richtlijn berust op het beginsel dat de vervuiler betaalt, en zij vereist uitdrukkelijk dat bij overtredingen in doeltreffende sancties wordt voorzien. Aangezien het over sancties gaat, dient niet alleen aandacht te worden besteed aan het beginsel dat de vervuiler betaalt, maar ook aan het evenredigheidsbeginsel – op grond waarvan de oplegging van sancties aan beperkingen onderhevig is – en aan het vermoeden van onschuld.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
1. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
3. In artikel 48, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) is het vermoeden van onschuld neergelegd:
„Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.”
4. Het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel en de toepasselijkheid van het evenredigheidsbeginsel op sancties vloeien voort uit artikel 49 van het Handvest:
„1. Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten. […]
[…]
3. De zwaarte van de straf mag niet onevenredig zijn aan het strafbare feit.”
2. Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn
5. In artikel 1 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn wordt het voorwerp ervan omschreven:
„Deze richtlijn heeft ten doel een kader voor milieuaansprakelijkheid vast te stellen, op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor het voorkomen en herstellen van milieuschade.”
6. Het begrip „milieuschade” wordt in artikel 2, punt 1, van deze richtlijn gedefinieerd als volgt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. ‚milieuschade’:
a) schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, dat wil zeggen elke vorm van schade die aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of handhaven van de gunstige staat van instandhouding van deze soorten of habitats. Of schade aanmerkelijk is, wordt bepaald aan de hand van de referentietoestand, rekening houdend met de criteria van bijlage I;
Schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats omvat niet de vooraf vastgestelde negatieve effecten van handelingen van een exploitant waarvoor de betrokken instanties uitdrukkelijk toestemming hebben gegeven in overeenstemming met bepalingen ter uitvoering van artikel 6, leden 3 en 4, of artikel 16 van richtlijn 92/43/EEG, dan wel artikel 9 van richtlijn 79/409/EEG, of, in het geval van niet onder het gemeenschapsrecht vallende habitats en soorten, in overeenstemming met gelijkwaardige bepalingen van de nationale wetgeving betreffende natuurbehoud.
b) schade aan wateren, dat wil zeggen elke vorm van schade die een aanmerkelijke negatieve invloed heeft op de ecologische, chemische en/of kwantitatieve toestand en/of het ecologisch potentieel, als omschreven in richtlijn 2000/60/EG, van de betrokken wateren, met uitzondering van de negatieve effecten waarop artikel 4, lid 7, van die richtlijn van toepassing is;
c) bodemschade, dat wil zeggen elke vorm van bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid, waarbij direct of indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen aangebracht zijn”.
7. Het begrip „milieuschade” wordt bovendien toegelicht in overweging 4 van dezelfde richtlijn:
„Milieuschade omvat ook schade veroorzaakt door in de lucht aanwezige elementen voor zover zij schade veroorzaken aan water, bodem, of beschermde soorten of natuurlijke habitats.”
3. Afvalstoffenrichtlijn
8. Overweging 26 van de afvalstoffenrichtlijn betreft het beginsel dat de vervuiler betaalt:
„Het beginsel ,de vervuiler betaalt’ is een leidend beginsel op Europees en internationaal niveau. […]”
9. Artikel 36 van de afvalstoffenrichtlijn heeft betrekking op de handhaving van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen:
„1. De lidstaten nemen alle noodzakelijke maatregelen om het achterlaten, dumpen en ongecontroleerd beheren van afvalstoffen te verbieden.
2. De lidstaten stellen voorwaarden voor de sancties vast die van toepassing zijn op overtreding van de bepalingen van deze richtlijn en nemen alle maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat deze sancties worden uitgevoerd. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
B – Hongaars recht
10. In het verzoek om een prejudiciële beslissing worden de relevante Hongaarse bepalingen weergegeven als volgt:
11. Volgens § 102, lid 1, van de 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (wet nr. LIII van 1995 houdende algemene milieubeschermingsnormen; hierna: „wet nr. LIII”) zijn hoofdelijk aansprakelijk voor milieuschade of voor een milieurisico degenen die na het ontstaan van de schade of het risico de eigenaar en de bezitter (gebruiker) zijn van het perceel waarop de milieuschade zich heeft voorgedaan of waarop de activiteit is uitgevoerd die een risico voor het milieu oplevert, tenzij zij het bewijs leveren dat zij niet verantwoordelijk zijn voor die schade of voor dat risico. Volgens § 102, lid 2, van dezelfde wet wordt de eigenaar van zijn hoofdelijke aansprakelijkheid ontheven indien hij de daadwerkelijke gebruiker van het perceel aanwijst en onomstotelijk bewijst dat hij niet verantwoordelijk is.
12. Krachtens § 27, lid 2, van de 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (regeringsbesluit nr. 306/2010 van 23 december 2010 betreffende de bescherming van de luchtkwaliteit) is het verboden om in de openlucht of in installaties afval te verbranden op een wijze die niet voldoet aan de rechtsvoorschriften waarin de voorwaarden voor afvalverbranding zijn vastgesteld. Dit verbod is niet van toepassing op de verbranding van huishoudelijk papierafval of van als ongevaarlijk beschouwd onbehandeld houtafval in huishoudelijke installaties. Er is sprake van verbranding van afval in de openlucht wanneer afval door welke oorzaak dan ook – met uitzondering van een natuurlijke oorzaak – vuur vat.
13. Volgens § 34, lid 1, van de levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet legt de milieubeschermingsinstantie een geldboete ter bescherming van de luchtkwaliteit op aan de natuurlijke of rechtspersoon dan wel de entiteit zonder rechtspersoonlijkheid die de bepalingen ter bescherming van de luchtkwaliteit heeft geschonden, en verplicht zij tevens die persoon of entiteit om de onrechtmatige handeling te staken of een einde te maken aan de onrechtmatige nalatigheid, tenzij anders is bepaald.
14. Volgens Hongarije wordt het recht inzake afvalstoffen in andere Hongaarse rechtsinstrumenten geregeld, te weten in de 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (wet nr. CLXXXV van 2012 betreffende afvalbeheer) en in de 271/2001. (XII. 21.) korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (regeringsbesluit nr. 271/2001 van 21 december 2001 betreffende de zwaarte van de straf in het kader van het afvalbeheer en betreffende de nadere regels voor de oplegging en vaststelling van die straf).
III – Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
15. Op 2 juli 2014 heeft een douane‑ en belastingdienst de milieu-autoriteit die in eerste instantie bevoegd was, meegedeeld dat in de installatie van Túrkevei Tejtermelő Kft. (hierna: „TTK”) in Túrkeve stedelijk afval werd verbrand.
16. De medewerkers van de milieu-autoriteit hebben het perceel ter plaatse geïnspecteerd. Van deze inspectie is een proces-verbaal opgemaakt, waarin vermeld is dat zich in elk van de drie opslagsilo’s 30 tot 40 m³ verbrand stedelijk afval bevond, dat conservenblikken en ander metaalafval bevatte. Voorts bevond zich op het terrein buiten de opslagsilo’s op een oppervlakte van 5 m² nog meer metaalafval dat na de verbranding als residu was overgebleven.
17. Bij hun aankomst ter plaatse hebben de inspecteurs op het terrein van de installatie drie vrachtwagens aangetroffen, die net klaarstonden om het na de verbranding als residu overgebleven metaalafval af te voeren. De vrachtwagenchauffeurs hebben een te Boedapest gevestigde handelsvennootschap aangewezen als eigenares van de voertuigen. Volgens de door hen afgelegde verklaringen zouden zij pas na het laden van hun voertuig aanwijzingen krijgen over de plaats waarnaar zij het metaalafval moesten vervoeren.
18. De milieu-autoriteit die in eerste instantie bevoegd was, heeft vastgesteld dat TTK het perceel volgens een door deze vennootschap op 12 juli 2014 afgelegde verklaring sinds 15 maart 2014 in pacht had gegeven aan een natuurlijke persoon, die op 1 april 2014 was komen te overlijden. Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat geen informatie waaruit kan worden afgeleid of de erfgenamen van deze persoon dan wel degenen die voor de afvalverbranding verantwoordelijk waren, werden opgespoord.
19. De milieu-autoriteit heeft TTK een geldboete van 500 000 Hongaarse forint (HUF) (ongeveer 1 650 EUR) opgelegd ter bescherming van de luchtkwaliteit. Als reden voor deze geldboete voerde zij aan dat TTK het desbetreffende perceel in eigendom had.
20. Nadat TTK tegen het besluit van deze lagere instantie bezwaar had gemaakt, is dit besluit bevestigd door de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nationale instantie die belast is met de algemene inspectie van de milieu‑ en natuurbescherming).
21. De betrokken instanties hebben erop gewezen dat bij de verbranding van afval in de openlucht stoffen vrijkomen die schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens en voor het milieu, hetgeen een risico voor het milieu vormt. De eigenaar van de installatie was volgens hen aansprakelijk voor het milieurisico. De Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség heeft erop gewezen dat de fabriek waar het afval was verbrand, verzoeksters eigendom was, en dat volgens de milieubeschermingswet degenen die de eigenaar en de bezitter van het perceel zijn, hoofdelijk aansprakelijk zijn, tenzij de eigenaar onomstotelijk bewijst dat hij niet verantwoordelijk is voor het milieurisico. Aangezien de pachter van het perceel was overleden, heeft de autoriteit die in eerste instantie bevoegd was, de procedurele handelingen verricht die nodig waren om de feitelijke toedracht op te helderen. Voorts heeft zij zich op het standpunt gesteld dat er een omkering van de bewijslast had plaatsgevonden, zodat verzoekster moest bewijzen dat zij niet verantwoordelijk was.
22. TTK heeft tegen het besluit van de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség beroep ingesteld en de bevoegde rechter legt thans de volgende vragen voor aan het Hof:
„1) Verzetten artikel 191 VWEU en de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn zich tegen een nationale bepaling die verder gaat dan het beginsel dat de vervuiler betaalt en die de overheidsinstantie die met de milieubescherming belast is, de bevoegdheid verleent om de eigenaar op specifieke wijze aansprakelijk te stellen voor de milieuschade, zonder dat deze instantie ten gronde hoeft na te gaan of er een causaal verband bestaat tussen het gedrag van die persoon (handelsvennootschap) en de verontreiniging?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord en het niet noodzakelijk is de milieuschade te herstellen voor zover het gaat om luchtverontreiniging, kan het dan gerechtvaardigd zijn een geldboete ter bescherming van de luchtkwaliteit op te leggen op grond van een strengere regeling van de betrokken lidstaat in de zin van artikel 16 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn en artikel 193 VWEU, of kan ook die strengere regeling niet ten gevolge hebben dat een geldboete van louter punitieve aard wordt opgelegd aan de eigenaar die niet verantwoordelijk is voor de verontreiniging?”
23. Over deze twee vragen en over een aanvullende vraag van het Hof, namelijk welke betekenis aan de afvalstoffenrichtlijn toekomt, zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség, Hongarije en de Europese Commissie.
IV – Juridische beoordeling
24. Het verzoek om een prejudiciële beslissing strekt ertoe te vernemen of het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, toelaat dat een sanctie wordt opgelegd aan de eigenaar van een verpacht perceel waarop illegaal afvalstoffen zijn verbrand, zonder dat een causaal verband tussen zijn gedrag en de overtreding is aangetoond.
25. Daarbij gaat de nationale rechter er terecht van uit dat het beginsel dat de vervuiler betaalt, enkel toepassing kan vinden in het kader van een bepaling van afgeleid recht waarin dat beginsel wordt geconcretiseerd.(5) Hij zoekt deze concretisering evenwel ten onrechte in de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (zie hieronder, punt A). In de onderhavige zaak moet deze concretisering veeleer worden gezocht in de afvalstoffenrichtlijn (zie hieronder, punt B). In deze context moeten de consequenties van dit beginsel alsook het evenredigheidsbeginsel en het vermoeden van onschuld worden besproken. Ten slotte dient op de tweede vraag te worden ingegaan, die betrekking heeft op de bevoegdheid van de lidstaten om strengere beschermingsmaatregelen te treffen (zie hieronder, punt C).
A – Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn
26. In het hoofdgeding is ter bescherming van de luchtkwaliteit een sanctie wegens illegale afvalverbranding opgelegd. De Commissie beklemtoont evenwel terecht dat de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn geen betrekking heeft op de bestraffing van inbreuken op het milieurecht, noch op de aantasting van de luchtkwaliteit.
27. Deze richtlijn heeft volgens artikel 1 ervan ten doel op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, een kader voor milieuaansprakelijkheid vast te stellen om milieuschade te voorkomen en te herstellen.
28. In beginsel zou het weliswaar denkbaar zijn dat in het kader van de wettelijke regeling betreffende milieuaansprakelijkheid ter voorkoming en herstel van milieuschade ook de bestraffing van overtredingen wordt geregeld, maar de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn voorziet daar niet in. Zij legt de verplichting op om maatregelen voor het voorkomen en herstellen van milieuschade te treffen en bepaalt wie de aan deze maatregelen verbonden kosten dient te dragen, meer niet.
29. Daarenboven strekt het begrip „milieuschade” zich volgens de definitie van artikel 2, punt 1, van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn niet uit tot de aantasting van de luchtkwaliteit. In deze bepaling is dat begrip veeleer beperkt tot schade die wordt toegebracht aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, aan wateren of aan de bodem.
30. Weliswaar wordt in overweging 4 van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn gepreciseerd dat milieuschade ook schade omvat die wordt veroorzaakt door in de lucht aanwezige elementen voor zover deze schade veroorzaken aan water of bodem dan wel aan beschermde soorten of natuurlijke habitats, maar er zijn geen aanwijzingen dat dergelijke effecten zich in het hoofdgeding hebben voorgedaan
31. Overigens vormt ook de illegale verbranding van afvalstoffen als zodanig geen milieuschade in de zin van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn.
32. Bijgevolg is de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn in het hoofdgeding niet van toepassing en kan zij dus niet als grondslag dienen voor de toepassing van het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt.
B – Recht inzake afvalstoffen
33. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt evenwel dat de in het geding zijnde sanctie is opgelegd wegens de illegale verbranding van afvalstoffen.
34. Hongarije beklemtoont weliswaar dat deze sanctie berust op een regeling ter bescherming van de luchtkwaliteit, maar zij houdt verband met de verwijdering van afvalstoffen, en de afvalstoffenrichtlijn heeft volgens artikel 13, onder a), ervan ook tot doel de luchtkwaliteit te beschermen, zodat de toegepaste Hongaarse sanctieregeling uitvoering geeft aan artikel 36, lid 2, van die richtlijn. Ingevolge laatstgenoemde bepaling moeten de lidstaten voorwaarden vaststellen voor de sancties die van toepassing zijn op overtreding van de bepalingen van de afvalstoffenrichtlijn en alle maatregelen nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat deze sancties worden uitgevoerd. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
35. Bijgevolg dient het Hof het verzoek om een prejudiciële beslissing te behandelen uit het oogpunt van het afvalstoffenrecht. In het kader van de bij artikel 267 VWEU ingevoerde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof staat het namelijk aan het Hof om de nationale rechter een antwoord te geven dat relevant is voor de beslechting van het voor hem aanhangige geding. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren. Voorts kan het Hof genoopt zijn bepalingen van Unierecht in aanmerking te nemen die de nationale rechter in zijn vraag niet heeft vermeld.(6)
36. Hierna zal ik dan ook eerst vaststellen welke beginselen in acht moeten worden genomen wanneer sancties worden opgelegd in de zin van artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn. Vervolgens dient te worden gepreciseerd waarop de bestraffing van TTK in het hoofdgeding gebaseerd is, namelijk op een weerlegbaar vermoeden dat zij medeverantwoordelijk is voor de overtredingen. Ten slotte moet in het licht van de bovengenoemde beginselen worden bepaald binnen welke grenzen dit vermoeden dient te blijven.
1. Grondslagen van de overeenkomstig artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn opgelegde sancties
37. Evenals de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn verwijst de afvalstoffenrichtlijn uitdrukkelijk naar het beginsel dat de vervuiler betaalt. In overweging 1 en in artikel 14 van deze richtlijn wordt dit beginsel enkel vermeld in verband met de kosten van het afvalbeheer, maar in overweging 26 van deze richtlijn wordt in het algemeen beklemtoond dat het een leidend beginsel op Europees en internationaal niveau is.
38. Daarenboven is de Uniewetgever krachtens artikel 191, lid 2, VWEU steeds verplicht om bij de vaststelling van milieurechtelijke voorschriften het beginsel dat de vervuiler betaalt, toe te passen. De afvalstoffenrichtlijn is een regeling die dergelijke voorschriften bevat, aangezien zij is vastgesteld op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU). Bijgevolg dient deze richtlijn te worden uitgelegd in het licht van het beginsel dat de vervuiler betaalt.
39. Ook de in artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn neergelegde verplichting om overtredingen te bestraffen, dient dus zodanig te worden uitgelegd dat het beginsel dat de vervuiler betaalt, toepassing vindt.
40. Deze verplichting hangt nauw samen met de in artikel 36, lid 1, van de afvalstoffenrichtlijn neergelegde verplichting om het achterlaten, dumpen en ongecontroleerd beheren van afvalstoffen te verbieden. Daaruit vloeit de in artikel 15, lid 1, van deze richtlijn neergelegde verplichting voort om afvalstoffen te verwijderen of nuttig toe te passen, die in beginsel rust op de eerste afvalproducent of op de houder van afvalstoffen.(7) Deze persoon dient krachtens artikel 14 van de afvalstoffenrichtlijn overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, de kosten van de afvalverwijdering te dragen, waarbij het Hof heeft beklemtoond dat deze kosten ten laste komen van degene van wie de afvalstoffen afkomstig zijn.(8)
41. Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat het beginsel dat de vervuiler betaalt in de zin van artikel 191, lid 2, eerste alinea, VWEU en artikel 15 van de afvalstoffenrichtlijn, zou worden uitgehold wanneer de genoemde personen die tot het ontstaan van de afvalstoffen hebben bijgedragen, zich aan de krachtens die richtlijn op hen rustende financiële verplichtingen zouden kunnen onttrekken.(9)
42. Deze overweging met betrekking tot de verantwoordelijkheid van afvalproducenten voor de kosten is ook van belang voor de verplichting om overtredingen te bestraffen. De sancties moeten degenen treffen die voor de overtreding verantwoordelijk zijn. De lidstaten zijn dan ook verplicht om passende maatregelen te nemen teneinde deze personen te identificeren en hun sancties op te leggen. In het hoofdgeding moet in dit verband vooral worden gedacht aan degenen die de overtredingen hebben begaan of gelast en eventueel aan degenen die ten tijde van de overtredingen feitelijke macht over het perceel uitoefenden, in voorkomend geval de erfgenamen van de overleden pachter.
43. Omgekeerd zou het onverenigbaar zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt, om personen te straffen voor overtredingen waarvoor zij niet verantwoordelijk zijn.(10) Dit zou evenmin noodzakelijk zijn en zou dus indruisen tegen het evenredigheidsbeginsel(11), dat bij de toepassing van het Unierecht in acht dient te worden genomen.(12) Dit beginsel is krachtens artikel 49, lid 3, van het Handvest van toepassing op de zwaarte van de straf(13) en wordt ook in artikel 36, lid 2, tweede volzin, van de afvalstoffenrichtlijn uitdrukkelijk vermeld.
44. Aangezien het om een sanctie gaat, zijn voorts nog andere beginselen relevant, te weten het in artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest neergelegde strafrechtelijke legaliteitsbeginsel (nulla poena sine lege) en het in artikel 48, lid 1, van het Handvest neergelegde vermoeden van onschuld. In het vermoeden van onschuld ligt ook het schuldbeginsel (nulla poena sine culpa) besloten, dat vereist dat de betrokkene schuld treft, met andere woorden dat hij voor de overtreding verantwoordelijk is.(14)
45. Er dient evenwel ook in aanmerking te worden genomen dat de concrete uitwerking van het evenredigheidsbeginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt in het algemeen(15) – en in het bijzonder op het gebied van de bestraffing van overtredingen(16) – toekomt aan de lidstaten, zodat zij in de regel over een grote beoordelingsmarge beschikken. Het staat in de eerste plaats aan de nationale rechterlijke instanties om toezicht uit te oefenen op het gebruik dat zij van die marge maken.
2. Toelichting bij de aanklacht
46. De vaststelling dat de eigenaar van een verpacht perceel verantwoordelijk is voor daden die anderen daarop verrichten, zou op verschillende strafrechtelijke deelnemingsvormen kunnen worden gebaseerd. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan medeplegen, uitlokking, medeplichtigheid en – na het feit – belemmering van het onderzoek of begunstiging van de dader. Er bestaan evenwel geen aanwijzingen dat de daartoe vereiste vaststellingen zijn gedaan in het hoofdgeding.
47. De in het geding zijnde sanctie wordt veeleer uitsluitend gebaseerd op het feit dat TTK het perceel in eigendom heeft, maar de daadwerkelijke gebruiker ervan niet heeft aangewezen en evenmin onomstotelijk heeft bewezen dat zij voor de overtredingen niet verantwoordelijk was.
48. In zoverre staat het in de eerste plaats aan de nationale rechter om zich ervan te vergewissen of het wel in overeenstemming is met het in artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest neergelegde strafrechtelijke legaliteitsbeginsel dat de eigenaar van het perceel in kwestie aldus op grond van het Hongaarse recht aansprakelijk wordt gesteld.
49. Zoals in het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt aangestipt, is de daarin aangehaalde bepaling, te weten § 102, lid 1, van wet nr. LIII, namelijk niet noodzakelijk in overeenstemming met dat beginsel. Krachtens deze bepaling is eenieder die na een schadeveroorzakende gebeurtenis eigenaar of bezitter (gebruiker) van het perceel in kwestie is of wordt, hoofdelijk aansprakelijk voor de milieuschade of voor het milieurisico.
50. Deze bewoordingen strekken zich uit tot toekomstige eigenaren en gebruikers, en dus tot personen die geen enkele verantwoordelijkheid dragen voor eventueel in het verleden begane overtredingen van voorschriften. Voor zover het zou gaan om het herstel van schade of de afwending van gevaren, kan dit best toelaatbaar zijn, ook al gaat de betrokken regeling in dit opzicht verder dan de regeling van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn.(17) In casu gaat het evenwel niet om het herstel van milieuschade of om de afwending van milieurisico’s, maar om de bestraffing van een overtreding.
51. Voor de beantwoording van de onderhavige prejudiciële vraag dient evenwel te worden aangenomen dat de eigenaar van het perceel in kwestie op grond van het Hongaarse recht aansprakelijk wordt gesteld en wordt bestraft voor overtredingen die op dat perceel worden begaan, indien hij de daadwerkelijke gebruiker van het perceel niet kenbaar maakt en niet onomstotelijk bewijst dat hij niet verantwoordelijk is.
52. De sanctie berust bijgevolg op een weerlegbaar vermoeden.
3. Toelaatbaarheid van weerlegbare vermoedens
53. De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over het in artikel 6, lid 2, EVRM neergelegde beginsel van vermoeden van onschuld bevat aanwijzingen omtrent de voorwaarden waaronder het toelaatbaar is sancties te baseren op een weerlegbaar vermoeden. Dit beginsel vereist dat de in strafbepalingen neergelegde feitelijke of wettelijke vermoedens binnen redelijke grenzen blijven, waarbij het gewicht van de betrokken belangen in aanmerking moet worden genomen en de rechten van de verdediging moeten worden geëerbiedigd.(18) Het Hof heeft zich aangesloten bij deze rechtspraak.(19)
54. Dat de eigenaar van het perceel in kwestie hoofdelijk aansprakelijk is voor de gevolgen van het gedrag van een gebruiker van dat perceel, berust op twee grondslagen, namelijk ten eerste op de voor de hand liggende aanname dat de eigenaar dit gedrag minstens gedoogt, of zelfs goedkeurt, en ten tweede op zorgvuldigheidsverplichtingen(20) die op hem als eigenaar rusten. De Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nationale instantie die belast is met de algemene inspectie van de milieu‑ en natuurbescherming) vat deze eisen in haar opmerkingen samen onder het beginsel „bonus et diligens pater familias”.
55. Deze dubbele grondslag lijkt – met name gelet op de aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge – verenigbaar te zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt, met het evenredigheidsbeginsel en met het vermoeden van onschuld. De schending van de afvalstoffenrichtlijn in het hoofdgeding kon immers enkel plaatsvinden doordat TTK haar rechten als eigenares niet heeft gebruikt om de desbetreffende overtredingen te beletten.
56. Behalve aan de grondslag van het in het geding zijnde vermoeden dient evenwel ook aandacht te worden besteed aan de kwestie van de rechten van de verdediging. De verdachte moet namelijk over de mogelijkheid beschikken het vermoeden te zijnen laste te weerleggen.(21)
57. Hongarije beklemtoont dat de eigenaar volgens § 102, lid 2, van wet nr. LIII van zijn hoofdelijke aansprakelijkheid wordt ontheven indien hij de daadwerkelijke gebruiker van het perceel aanwijst en onomstotelijk bewijst dat hij zelf niet verantwoordelijk is.
58. De Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség komt in het hoofdgeding tot de slotsom dat TTK aan geen van beide voorwaarden voldoet en het vermoeden dat zij zelf verantwoordelijk is, dus niet heeft weerlegd. De door haar aangewezen pachter was namelijk inmiddels overleden, zodat hij het perceel niet daadwerkelijk kon gebruiken, en TTK heeft evenmin onomstotelijk bewezen dat zij niet verantwoordelijk was voor de op dat perceel begane overtredingen.
59. Volgens de Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség is deze uitkomst gerechtvaardigd, aangezien zij voortvloeit uit de niet-nakoming van de zorgvuldigheidsverplichtingen die op de eigenaar van een perceel rusten. TTK heeft geruime tijd geen aandacht besteed aan wat er zich op haar perceel afspeelde.
60. Zorgvuldigheidsverplichtingen moeten evenwel evenredig en inzonderheid redelijk zijn.(22) Volgens het evenredigheidsbeginsel moet een maatregel namelijk „voor het daarmee nagestreefde doel geschikt en noodzakelijk alsook aan dit doel evenredig” zijn.(23) Het redelijkheidsvereiste vloeit voort uit het derde onderdeel van deze toetsing, waarbij wordt nagegaan of de maatregel – in casu de zorgvuldigheidsplicht – evenredig of aangepast is aan het daarmee nagestreefde doel.
61. Evenzo moeten ook de eisen die worden gesteld aan de weerlegging van een vermoeden dat op dergelijke zorgvuldigheidsverplichtingen gebaseerd is, redelijk blijven.
62. Derhalve staat het aan de bevoegde Hongaarse rechterlijke instanties om kritisch te onderzoeken of de eisen die in het hoofdgeding worden gesteld aan de weerlegging van het vermoeden dat de eigenaar van het perceel verantwoordelijk is, daadwerkelijk redelijk zijn.
63. In het hoofdgeding is met name onzeker of TTK eigenlijk wel meer kon doen dan aan te wijzen wie haar pachter was. Door de verpachting kon zij immers niet langer rechtstreeks macht uitoefenen over het perceel. Sindsdien was het de taak van de pachter om erop toe te zien dat er geen wetsovertredingen op het perceel werden begaan. Daarentegen valt niet in te zien hoe TTK overtredingen had kunnen verhinderen.
64. Bij gebreke van nadere aanwijzingen dient evenmin per se te worden aangenomen dat de eigenaar van een verpachte installatie regelmatig moet nagaan wat er in de installatie gebeurt. Tenzij in het Hongaarse recht of de pachtovereenkomst anders is bepaald, staan de rechten van de pachter wellicht vaak reeds aan dergelijke controles in de weg.
65. Voorts lijken uit het overlijden van de pachter op zichzelf niet per se verderstrekkende zorgvuldigheids‑ en controleverplichtingen te moeten worden afgeleid. Aangenomen dient namelijk te worden dat in eerste instantie zijn erfgenamen in de uit de overeenkomst voortvloeiende rechten en verplichtingen zijn getreden. Bovendien bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing geen aanwijzingen dat TTK op de hoogte diende te zijn van de dood van de pachter.
66. In het hoofdgeding zou het onderzoek sporen kunnen opleveren die rechtvaardigen dat de eigenaar tot een verderstrekkende zorgvuldigheid gehouden is en dus moet voldoen aan strengere vereisten om het vermoeden te weerleggen dat hij verantwoordelijk is. Om vast te stellen of dergelijke sporen voorhanden zijn, zou kunnen worden nagegaan of na de dood van de pachter nog steeds pacht werd betaald, en wie in dat geval deze pacht betaalde. Ook de rol van de erfgenamen van de pachter zou van belang kunnen zijn. Mogelijkerwijs bestaan er zelfs aanwijzingen dat TTK de pachtovereenkomst enkel pro forma en/of welbewust met een stroman heeft gesloten. Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat evenwel geen gegevens die daarop wijzen.
67. Voor het geval dat de nationale rechter in weerwil van al het voorgaande tot de slotsom zou komen dat TTK het vermoeden dat zij verantwoordelijk is, niet heeft weerlegd, zij ten slotte nog opgemerkt dat ook de sanctie evenredig – dat wil met name zeggen passend – moet zijn. Zij moet dus in overeenstemming zijn met het gewicht van de individuele bijdrage tot het ontstaan van de schade en van de tekortkoming in de nakoming van de zorgvuldigheidplicht. Doorgaans weegt de niet-nakoming door de eigenaar van een verpacht perceel van zijn zorgvuldigheidsplicht ten aanzien van het gedrag van de daadwerkelijke gebruiker niet even zwaar als de directe schending van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen. Derhalve is het niet toegestaan de eigenaar van dat perceel eenvoudigweg de sanctie op te leggen die geldt voor een schending van het afvalstoffenrecht, ook al wordt hij vermoed medeverantwoordelijk te zijn.
68. Samenvattend dient te worden vastgesteld dat artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn, het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, alsook het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde beginsel van evenredige bestraffing en het in artikel 48, lid 1, van het Handvest neergelegde vermoeden van onschuld er niet aan in de weg staan dat aan de eigenaar van een verpacht perceel een passende sanctie wordt opgelegd op grond van het wettelijke vermoeden dat hij samen met de daadwerkelijke gebruiker van dat perceel verantwoordelijk is voor daarop begane overtredingen van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen, mits dit vermoeden in beginsel kan worden weerlegd aan de hand van gegevens die redelijkerwijs kunnen worden verstrekt.
C – Begrip „strengere beschermingsbepalingen”
69. De tweede prejudiciële vraag, die betrekking heeft op de bevoegdheid van de lidstaten om strengere beschermingsbepalingen vast te stellen, wordt alleen gesteld voor het geval dat het beginsel dat de vervuiler betaalt eraan in de weg zou staan dat de eigenaar van het perceel wordt gestraft.
70. Deze bevoegdheid valt niet uit te sluiten indien het naar Hongaars recht mogelijk zou zijn de eigenaar te straffen hoewel hij alle gegevens heeft overgelegd die redelijkerwijs kunnen worden verstrekt om het vermoeden te weerleggen dat hij verantwoordelijk is, of indien de straf niet-passend is. Weliswaar bevat de afvalstoffenrichtlijn, anders dan de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, geen specifieke bepaling over strengere maatregelen van de lidstaten, maar volgens artikel 193 VWEU staan regelingen zoals de afvalstoffenrichtlijn er niet aan in de weg dat lidstaten verdergaande beschermingsmaatregelen handhaven of treffen.
71. Het Hof heeft in het verleden al eens geoordeeld dat het evenredigheidsbeginsel niet van toepassing is op verdergaande beschermingsmaatregelen van de lidstaten.(24) Daaruit zou kunnen worden geconcludeerd dat straffen die verder gaan dan wat in artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn is bepaald, hun rechtvaardiging vinden in artikel 193 VWEU.
72. De bevoegdheid om verdergaande beschermingsmaatregelen vast te stellen, wordt evenwel hoe dan ook beperkt door de doelstellingen van de Unierechtelijke regeling in kwestie, die de lidstaten niet mogen ondermijnen.(25) Artikel 36, lid 2, van de afvalstoffenrichtlijn bepaalt expliciet dat sancties voor de schending van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen evenredig moeten zijn. „Verdergaande” sanctieregelingen die berusten op onredelijke vereisten of in niet-passende straffen voorzien, zouden met de betrokken regeling niet verenigbaar zijn.
73. Artikel 193 VWEU kan door de lidstaten dan ook niet als grondslag worden gehanteerd om wegens de niet-nakoming van verplichtingen op het gebied van het afvalstoffenrecht sancties op te leggen die op onredelijke vereisten berusten of niet-passend zijn.
V – Conclusie
74. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1) Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade is niet van toepassing op sancties die worden opgelegd wegens de niet-nakoming van verplichtingen op het gebied van het milieurecht, noch op luchtverontreiniging die geen schade toebrengt aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, wateren of de bodem.
2) Artikel 36, lid 2, van richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen, het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, alsook het in artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten neergelegde beginsel van evenredige bestraffing en het in artikel 48, lid 1, van het Handvest neergelegde vermoeden van onschuld staan er niet aan in de weg dat aan de eigenaar van een verpacht perceel een passende sanctie wordt opgelegd op grond van het wettelijke vermoeden dat hij samen met de daadwerkelijke gebruiker van dat perceel verantwoordelijk is voor daarop begane overtredingen van rechtsvoorschriften inzake afvalstoffen, mits dit vermoeden in beginsel kan worden weerlegd aan de hand van gegevens die redelijkerwijs kunnen worden verstrekt.
3) Artikel 193 VWEU kan door de lidstaten niet als grondslag worden gehanteerd om wegens de niet-nakoming van verplichtingen op het gebied van het afvalstoffenrecht sancties op te leggen die op onredelijke vereisten berusten of niet-passend zijn.”