CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 16 de fevereiro de 2017 (1)
Processo C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
contra
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e de Trabalho de Szolnok, Hungria)]
«Ambiente — Diretiva 2004/35 — Responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais — Diretiva 2008/98 — Resíduos — Princípio do poluidor‑pagador — Proporcionalidade — Presunção de inocência — Contaminação do ar devido à incineração ilegal de resíduos — Responsabilidade solidária do proprietário do imóvel em que se verificou a poluição e do poluidor»
I – Introdução
1. O Tribunal de Justiça volta a ser chamado a clarificar as consequências do princípio do poluidor‑pagador (2). No presente caso, coloca‑se a questão de saber se o proprietário de um imóvel arrendado pode ser punido pelo facto de aí serem incinerados resíduos de forma ilegal e se não identificar a pessoa que tem o uso efetivo do imóvel e não for capaz de demonstrar que não é responsável pela referida violação.
2. Apesar de o órgão jurisdicional nacional levantar esta questão no âmbito da diretiva relativa à responsabilidade ambiental (3), esta última não é desde logo aplicável devido ao facto de não conter quaisquer regulamentações sobre sanções. As sanções por incinerações ilegais de resíduos são antes objeto da diretiva relativa aos resíduos (4). Esta também se baseia no princípio do poluidor‑pagador e exige expressamente sanções efetivas em caso de violações. Estando em causa sanções, importa analisar também, para além do princípio do poluidor‑pagador, o princípio da proporcionalidade, que impõe limites à aplicação de sanções, bem como a presunção de inocência.
II – Quadro jurídico
A – Direito da União
1. Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
3. O artigo 48.o, n.o 1, da Carta consagra a presunção de inocência:
«Todo o arguido se presume inocente enquanto não tiver sido legalmente provada a sua culpa.»
4. O princípio da legalidade da pena e a aplicação do princípio da proporcionalidade em relação a sanções resultam do artigo 49.o da Carta:
«1. Ninguém pode ser condenado por uma ação ou por uma omissão que, no momento da sua prática, não constituía infração perante o direito nacional ou o direito internacional […]
2. […]
3. As penas não devem ser desproporcionadas em relação à infração.»
2. Diretiva relativa à responsabilidade ambiental
5. O artigo 1.o da diretiva relativa à responsabilidade ambiental diz respeito ao seu objeto:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um quadro de responsabilidade ambiental baseado no princípio do “poluidor‑pagador”, para prevenir e reparar danos ambientais.»
6. O conceito de «danos ambientais» é definido no artigo 2.o, n.o 1, da mesma diretiva:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1. “Danos ambientais”:
a) Danos causados às espécies e habitats naturais protegidos, isto é, quaisquer danos com efeitos significativos adversos para a consecução ou a manutenção do estado de conservação favorável desses habitats ou espécies. O significado de tais efeitos deve ser avaliado em relação ao estado inicial, tendo em atenção os critérios do anexo I.
Os danos causados às espécies e habitats naturais protegidos não incluem os efeitos adversos previamente identificados que resultem de um ato de um operador expressamente autorizado pelas autoridades competentes nos termos das disposições de execução dos n.os 3 e 4 do artigo 6.o ou do artigo 16.o da Diretiva 92/43/CEE ou do artigo 9.o da Diretiva 79/409/CEE, ou, no caso dos habitats e espécies não abrangidos pela legislação comunitária, nos termos das disposições equivalentes da legislação nacional em matéria de conservação da natureza;
b) Danos causados à água, isto é, quaisquer danos que afetem adversa e significativamente o estado ecológico, químico e/ou quantitativo e/ou o potencial ecológico das águas em questão, definidos na Diretiva 2000/60/CE, com exceção dos efeitos adversos aos quais seja aplicável o n.o 7 do seu artigo 4.o;
c) Danos causados ao solo, isto é, qualquer contaminação do solo que crie um risco significativo de a saúde humana ser afetada adversamente devido à introdução, direta ou indireta, no solo ou à sua superfície, de substâncias, preparações, organismos ou microrganismos.»
7. O conceito de danos ambientais é ainda esclarecido no quarto considerando da diretiva relativa à responsabilidade ambiental:
«Os danos ambientais incluem igualmente os danos causados pela poluição atmosférica, na medida em que causem danos à água, ao solo, às espécies ou aos habitats naturais protegidos.»
3. Diretiva relativa aos resíduos
8. O vigésimo sexto considerando da diretiva relativa aos resíduos refere‑se ao princípio do poluidor‑pagador:
«O princípio do “poluidor‑pagador” é um princípio diretor a nível europeu e internacional. […]»
9. O artigo 36.o da diretiva relativa aos resíduos diz respeito ao cumprimento das disposições em matéria de resíduos:
«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga ou a gestão não controlada de resíduos.
2. Os Estados‑Membros aprovam disposições relativas às sanções aplicáveis em caso de violação do disposto na presente diretiva e tomam todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.»
B – Direito húngaro
10. O pedido de decisão prejudicial apresenta as disposições húngaras aplicáveis da seguinte forma:
11. Nos termos do artigo 102.o, n.o 1, da környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Lei LIII de 1995, sobre normas gerais de proteção ambiental), a responsabilidade por danos ao meio ambiente ou por risco ambiental, salvo prova em contrário, é, solidariamente, em qualquer momento posterior à produção do dano ou risco ambiental, do proprietário e do possuidor (quem disponha do uso) do imóvel em que ocorreu o dano ambiental ou foi levada a cabo a atividade que implicou um risco para o meio ambiente. Segundo o artigo 102.o, n.o 2, o proprietário será isentado da responsabilidade solidária se identificar a pessoa que dispõe do uso efetivo do imóvel e demonstrar inequivocamente que não é responsável.
12. Nos termos do artigo 27.o, n.o 2, da levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Kormányrendelet (Decreto Governamental 306/2010 sobre proteção do ar), é proibida a incineração de resíduos efetuada em espaços abertos ou em instalações que não correspondam ao disposto na regulamentação na qual se estabelecem as condições de incineração de resíduos, exceto a incineração de resíduos de papel de proveniência doméstica e resíduos de madeira não tratada considerados não perigosos efetuada em instalações domésticas. Considera‑se que há incineração de resíduos em espaço aberto quando estes ardam por qualquer razão que não causas naturais.
13. Segundo o artigo 34.o, n.o 1, do referido decreto governamental, a autoridade de proteção ambiental aplica uma coima em matéria de proteção de qualidade do ar à pessoa singular ou coletiva ou à entidade sem personalidade jurídica que viole as exigências de qualidade do ar e, simultaneamente, impõe a obrigação de cessação de atividade ilícita ou de omissão, salvo disposição em contrário.
14. Segundo as informações prestadas pela Hungria, a legislação em matéria de resíduos é ainda regulada em outros atos jurídicos húngaros, designadamente a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (Lei CLXXXV de 2012 sobre a gestão dos resíduos) e o hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet (Decreto Governamental 271/2001, de 21 de dezembro de 2001, relativo ao montante da multa no âmbito da gestão dos resíduos e as modalidades da sua imposição e determinação).
III – Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
15. Em 2 de julho de 2014, a autoridade aduaneira e tributária comunicou à autoridade de proteção ambiental de primeira instância que em Túrkeve se procedia à incineração de resíduos urbanos num terreno propriedade da Túrkevei Tejtermelő Kft. (a seguir «TTK»).
16. O pessoal da autoridade de proteção ambiental efetuou uma inspeção in situ do imóvel, que registou em ata. Desta consta que em cada um dos três silos de armazenamento eram incinerados 30 m³ a 40 m³ de resíduos urbanos, que continham latas de conserva e outros resíduos metálicos. Havia também resíduos metálicos provenientes da incineração numa superfície de 5 x 5 metros, fora dos silos de armazenamento.
17. Ao chegar ao local, os inspetores encontraram três camiões no terreno, preparados para transportar os resíduos metálicos resultantes da incineração. Os condutores identificaram uma sociedade comercial com sede em Budapeste como sendo a proprietária dos veículos. Segundo declarações dos condutores dos veículos, estes só iam receber instruções acerca do lugar para o qual deveriam transportar os resíduos metálicos quando os tivessem carregado.
18. A autoridade de proteção ambiental de primeira instância assinalou que a TTK, de acordo com as suas declarações de 12 de julho de 2014, tinha arrendado o imóvel em 15 de março de 2014 a uma pessoa que faleceu em 1 de abril de 2014. O pedido de decisão prejudicial não indica se foram identificados os herdeiros desta pessoa ou aqueles que foram responsáveis pela incineração dos resíduos.
19. A autoridade de primeira instância aplicou à TTK uma coima em matéria de proteção da qualidade do ar no valor de 500 000 forints húngaros (HUF), o que corresponde a cerca de 1 650 euros), fundamentando juridicamente a aplicação da sanção no direito de propriedade da recorrente.
20. Na sequência da reclamação interposta pela TTK, a Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Inspeção‑Geral Nacional para a proteção do meio ambiente e da natureza) confirmou a decisão da autoridade de primeira instância.
21. As autoridades intervenientes assinalaram que a incineração de resíduos num espaço aberto liberta substâncias nocivas para a saúde humana e para o meio ambiente, que constituem um risco ambiental. O responsável pelo risco ambiental é o proprietário da instalação. A Inspeção‑Geral Nacional indica que o terreno em que se realiza a incineração é propriedade da recorrente e que, de acordo com a lei de proteção do meio ambiente, o proprietário e o possuidor do imóvel no momento dos factos são responsáveis solidários, exceto se o proprietário demonstrar de forma inequívoca que não é responsável pelo risco ambiental. Tendo em conta que o arrendatário do imóvel tinha falecido, a autoridade de primeira instância levou a cabo os trâmites processuais necessários para a aclaração dos factos e considerou, além disso, que existia uma inversão do ónus da prova, pelo que incumbia à recorrente demonstrar que não era responsável.
22. A TTK interpôs recurso dessa decisão e o órgão jurisdicional competente submeteu as seguintes questões ao Tribunal de Justiça:
«1) O artigo 191.o TFUE e as disposições da [d]iretiva relativa à responsabilidade ambiental opõem‑se a uma regulamentação nacional que, indo além do princípio do poluidor‑pagador, permite à autoridade administrativa de proteção ambiental responsabilizar especificamente pelo dano ambiental o proprietário, sem ter de verificar previamente a existência do nexo causal entre a conduta dessa pessoa (sociedade comercial) e a contaminação?
2) Em caso de resposta negativa à primeira questão e, dada a contaminação do ar, caso não seja necessário reparar o dano ambiental, pode justificar‑se a aplicação de uma coima em matéria de proteção da qualidade do ar com base na regulamentação mais rigorosa dos Estados‑Membros prevista no artigo 16.o da diretiva relativa à responsabilidade ambiental e no artigo 193.o TFUE ou esta regulamentação também não pode originar a aplicação de uma coima de caráter unicamente punitivo ao proprietário que não é o responsável pela contaminação?»
23. A Inspeção‑Geral Nacional para a proteção do meio ambiente e da natureza, a Hungria e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas a respeito destas duas questões, bem como de uma outra questão do Tribunal de Justiça relativa à relevância da diretiva relativa aos resíduos.
IV – Apreciação jurídica
24. O pedido de decisão prejudicial visa descobrir se o princípio do poluidor‑pagador consagrado no artigo 191.o, n.o 2, TFUE permite que seja imposta uma sanção ao proprietário de um imóvel arrendado no qual eram ilegalmente incinerados resíduos, sem que se tenha demonstrado a existência de um nexo de causalidade entre a sua conduta e a infração.
25. O órgão jurisdicional de reenvio parte corretamente do pressuposto de que o princípio do poluidor‑pagador apenas é aplicável no contexto de uma concretização em matéria de direito derivado (5). No entanto, esta concretização é erradamente procurada na diretiva relativa à responsabilidade ambiental (v., infra, ponto A), figurando antes, no que respeita ao processo principal, na diretiva relativa aos resíduos (v., infra, ponto B). É neste contexto que devem ser analisadas as consequências do princípio do poluidor‑pagador e, neste âmbito, também o princípio da proporcionalidade e a presunção de inocência. Por último, importa analisar a segunda questão, que diz respeito à faculdade dos Estados‑Membros de adotar medidas de proteção mais rigorosas (v., infra, ponto C).
A – Quanto à diretiva relativa à responsabilidade ambiental
26. No processo principal, foi aplicada uma sanção em matéria de proteção da qualidade do ar na sequência da incineração ilegal de resíduos. No entanto, tal como a Comissão sublinha corretamente, a diretiva relativa à responsabilidade ambiental não diz respeito às sanções por violações da legislação ambiental nem à deterioração da qualidade do ar.
27. Nos termos do seu artigo 1.o, a diretiva relativa à responsabilidade ambiental tem por objetivo estabelecer um quadro de responsabilidade ambiental baseado no princípio do «poluidor‑pagador», para prevenir e reparar danos ambientais.
28. Apesar de, em princípio, ser concebível integrar igualmente as sanções por violações num quadro legal relativo à responsabilidade ambiental para prevenir e reparar danos ambientais, tal não é previsto pela diretiva relativa à responsabilidade ambiental. Esta limita‑se a prever a obrigação de adoção de medidas de prevenção e reparação dos danos ambientais, bem como a regular a responsabilidade pelos custos deste tipo de medidas.
29. Além disso, o conceito de danos ambientais, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, da diretiva relativa à responsabilidade ambiental, não abrange a deterioração da qualidade do ar. No referido artigo, este conceito restringe‑se antes aos danos causados a espécies e habitats naturais protegidos, à água ou ao solo.
30. Apesar de o quarto considerando especificar que o conceito de «danos ambientais» inclui igualmente os danos causados pela poluição atmosférica, na medida em que causem danos à água, ao solo, às espécies ou aos habitats naturais protegidos, no processo principal não são evidentes quaisquer indícios da existência deste tipo de consequências.
31. Além disso, importa referir que a incineração ilegal de resíduos, enquanto tal, não constitui um dano ambiental na aceção da diretiva relativa à responsabilidade ambiental.
32. Por conseguinte, a diretiva relativa à responsabilidade ambiental não é aplicável ao processo principal e, consequentemente, não pode servir como ponte para a aplicação do princípio do poluidor‑pagador nos termos do artigo 191.o, n.o 2, TFUE.
B – Quanto à legislação em matéria de resíduos
33. Resulta, no entanto, do pedido de decisão prejudicial que a sanção controvertida foi aplicada devido à incineração ilegal de resíduos.
34. A Hungria sublinha que a sanção se baseia numa regulamentação relativa à proteção da qualidade do ar, mas tendo em consideração que estabelece uma associação com a eliminação de resíduos e que a diretiva relativa aos resíduos, nos termos do seu artigo 13.o, alínea a), também visa a proteção da qualidade do ar, o regime de sanções húngaro aplicado deve considerar‑se uma execução do artigo 36.o, n.o 2, da diretiva relativa aos resíduos. Esta disposição prevê que os Estados‑Membros aprovam disposições relativas às sanções aplicáveis em caso de violação do disposto na presente diretiva e tomam todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções previstas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.
35. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça deve apreciar o pedido de decisão prejudicial à luz da legislação em matéria de resíduos. Isto porque, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.o TFUE, compete a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta perspetiva, incumbe ao Tribunal de Justiça, se for caso disso, reformular as questões que lhe são submetidas. Por outro lado, o Tribunal de Justiça pode ser levado a tomar em consideração normas de direito da União às quais o juiz nacional não tenha feito referência no enunciado da sua questão (6).
36. Assim, começarei por identificar os princípios a ter em conta no âmbito da aplicação de sanções nos termos do artigo 36.o, n.o 2, da diretiva relativa aos resíduos. Em seguida, importa clarificar os fundamentos da aplicação da sanção à TTK no processo principal, designadamente a presunção ilidível da sua corresponsabilidade pelas violações. Por último, devem ser determinados os limites desta presunção à luz dos princípios acima referidos.
1. Quanto aos fundamentos da imposição de uma sanção à luz do artigo 36.o, n.o 2, da diretiva relativa aos resíduos
37. Tal como a diretiva relativa à responsabilidade ambiental, também a diretiva relativa aos resíduos se refere expressamente ao princípio do poluidor‑pagador. Ao passo que, no primeiro considerando e no artigo 14.o, este princípio apenas é referido em relação com os custos da gestão de resíduos, o vigésimo sexto considerando sublinha em termos gerais a sua função enquanto princípio diretor a nível europeu e internacional.
38. Além disso, nos termos do artigo 191.o, n.o 2, TFUE, o legislador da União está sempre obrigado, ao adotar disposições em matéria ambiental, a concretizar o princípio do poluidor‑pagador. A diretiva relativa aos resíduos constitui uma regulamentação deste tipo, na medida em que se baseia no artigo 175.o, n.o 1, CE (atual artigo 192.o, n.o 1, TFUE). Por conseguinte, esta diretiva deve ser interpretada à luz do princípio do poluidor‑pagador.
39. Neste sentido, também a obrigação prevista no artigo 36.o, n.o 2, da diretiva relativa aos resíduos de aplicação de sanções em caso de violações deve entender‑se como uma concretização do princípio do poluidor‑pagador.
40. A obrigação de aplicação de sanções nos termos do artigo 36.o, n.o 2, da diretiva relativa aos resíduos está estreitamente associada à obrigação prevista no artigo 36.o, n.o 1, de proibir o abandono, a descarga ou a gestão não controlada de resíduos. Daqui resulta o dever de eliminação ou de valorização dos resíduos nos termos do artigo 15.o, n.o 1, da mesma diretiva que incumbe, regra geral, ao produtor dos mesmos ou ao detentor de resíduos (7). Em conformidade com o princípio do poluidor‑pagador nos termos do artigo 14.o, esta pessoa deve assumir os custos da eliminação de resíduos, tendo o Tribunal de Justiça sublinhado que tal constitui uma referência àquele que deu origem aos resíduos (8).
41. Por este motivo, o Tribunal de Justiça concluiu que a aplicação do princípio do poluidor‑pagador, na aceção do artigo 191.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE e do artigo 15.o da diretiva relativa aos resíduos, seria posta em causa se as entidades que estiveram implicadas na produção dos resíduos pudessem escapar às suas obrigações financeiras, como as previstas na mesma diretiva (9).
42. Estas considerações a respeito da responsabilidade dos produtores de resíduos pelos custos assumem também relevância para a obrigação de imposição de sanções por violações. A sanção deve ser imposta àqueles que tenham estado na origem a violação. Por conseguinte, os Estados‑Membros estão obrigados a adotar medidas adequadas para identificar essas pessoas e impor‑lhes sanções. No processo principal, poder‑se‑ia pensar, antes de mais, naqueles que cometeram ou ordenaram as violações, bem como possivelmente a pessoa que exercia o domínio efetivo sobre o imóvel durante as violações, possivelmente os herdeiros do arrendatário falecido.
43. Pelo contrário, seria incompatível com o princípio do poluidor‑pagador aplicar sanções a pessoas por violações pelas quais não são responsáveis (10). Tal também não seria necessário e violaria, por conseguinte, o princípio da proporcionalidade (11), que deve ser respeitado na aplicação do direito da União (12). Nos termos do artigo 49.o, n.o 3, da Carta, este princípio aplica‑se ao grau das sanções (13) e também é mencionado expressamente no artigo 36.o, n.o 2, segunda frase, da diretiva relativa aos resíduos.
44. Na medida em que estão em causa sanções, assumem ainda relevância outros princípios, nomeadamente o da legalidade da pena, nulla poena sine lege, nos termos do artigo 49.o, n.o 1, primeira frase, da Carta, e o da presunção de inocência, consagrado no artigo 48.o, n.o 1, da Carta. A presunção de inocência inclui igualmente o princípio da culpa, nulla poena sine culpa, que exige a existência de culpa, ou seja, a responsabilidade pela violação (14).
45. No entanto, importa ter igualmente em consideração que a concretização do princípio da proporcionalidade e do princípio do poluidor‑pagador em geral (15) e em particular no domínio da aplicação de sanções por violações (16) compete aos Estados‑Membros, pelo que, em regra, os mesmos dispõem de uma ampla margem de apreciação. O controlo desta margem de apreciação compete primordialmente aos órgãos jurisdicionais nacionais.
2. Quanto à especificação da acusação
46. De forma a determinar a responsabilidade de um proprietário de um imóvel por atos cometidos por terceiros num imóvel arrendado, poder‑se‑ia examinar várias categorias penais de participação. Neste âmbito, poderia considerar‑se, designadamente, a cumplicidade, a instigação e a assistência, bem como, após o ato, o encobrimento ou a obstrução da justiça. No entanto, não há quaisquer elementos que permitam concluir que se procedeu às necessárias constatações neste sentido no litígio no processo principal.
47. Pelo contrário, a sanção é exclusivamente fundamentada no facto de a TTK ser a proprietária do imóvel e não ter identificado a pessoa que dispõe do uso efetivo do imóvel nem ter demonstrado inequivocamente que não é responsável pelas violações.
48. Neste sentido, cabe antes de mais ao órgão jurisdicional nacional comprovar se o direito húngaro fundamenta efetivamente a correspondente responsabilidade do proprietário do imóvel em conformidade com o princípio da legalidade da pena, nos termos do artigo 49.o, n.o 1, da Carta.
49. Tal como também foi indicado no pedido de decisão prejudicial, não parece ser essencial que a disposição aí referida, o artigo 102.o, n.o 1, da Lei LIII de 1995, sobre normas gerais de proteção ambiental, tenha esse efeito. Esta disposição impõe a responsabilidade solidária por danos ao meio ambiente ou por risco ambiental a quem, após a ocorrência dos danos, é ou será proprietário ou possuidor (que dispõe do uso) do imóvel em causa.
50. Abrangendo igualmente os proprietários e possuidores futuros, esta terminologia inclui assim pessoas que não têm qualquer responsabilidade por eventuais violações cometidas no passado. Em determinadas condições, tal pode ser admissível a respeito da reparação de danos ou da prevenção dos riscos, apesar de ir além das regulamentações da diretiva relativa à responsabilidade ambiental (17). No entanto, o presente caso não diz respeito à reparação de danos ambientais ou à prevenção de riscos ambientais, mas sim à imposição de sanções em virtude de uma violação.
51. Não obstante, no âmbito da resposta ao presente pedido de decisão prejudicial, há que partir do pressuposto de que o direito húngaro impõe ao proprietário do imóvel uma responsabilidade sujeita a sanção por violações cometidas no imóvel caso o mesmo não identifique a pessoa que dispõe do uso efetivo do imóvel e não demonstre inequivocamente que não é responsável.
52. A sanção é, por conseguinte, fundamentada numa presunção ilidível.
3. Quanto à admissibilidade de presunções ilidíveis
53. A jurisprudência do TEDH a respeito da presunção de inocência nos termos do artigo 6.o, n.o 2, da CEDH permite retirar argumentos favoráveis à admissibilidade da fundamentação de sanções com uma presunção ilidível. Este princípio exige que as presunções, de facto ou de direito, estabelecidas nas leis penais estejam sujeitas a limites adequados, devendo ser tida em consideração a importância dos interesses afetados e a salvaguarda dos direitos de defesa (18). O Tribunal de Justiça segue esta jurisprudência (19).
54. A responsabilidade solidária do proprietário do imóvel pelo comportamento de um utilizador do imóvel baseia‑se em dois pilares: por um lado, o pressuposto lógico de que o proprietário pelo menos tolera, ou mesmo aprova, este comportamento e, por outro, os deveres de diligência (20) associados à sua propriedade. Nas suas observações, a Inspeção‑Geral Nacional descreveu o último pilar recorrendo ao princípio bonus et diligens pater familias.
55. Este fundamento duplo parece ser compatível com o princípio do poluidor‑pagador, o princípio da proporcionalidade e o princípio da presunção de inocência, sobretudo tendo em consideração a margem de apreciação dos Estados‑Membros. Isto porque, no presente processo, a violação da diretiva relativa aos resíduos apenas foi possível devido ao facto de a TTK não ter exercido os seus direitos de proprietária para impedir estas violações.
56. A par da fundamentação de uma presunção deste tipo, importa, no entanto, também realçar os direitos de defesa, devendo ser possível ao acusado refutar a presunção que o incrimina (21).
57. A Hungria sublinha que, nos termos do artigo 102.o, n.o 2, da Lei LIII, o proprietário será isentado da responsabilidade solidária se identificar a pessoa que dispõe do uso efetivo do imóvel e se demonstrar inequivocamente que não é responsável.
58. A Inspeção‑Geral Nacional conclui no presente caso que a TTK não cumpriu nenhum dos requisitos e, por conseguinte, não refutou a presunção da sua própria responsabilidade. O arrendatário indicado pela mesma não podia usar efetivamente o imóvel, na medida em que entretanto faleceu, e a TTK não demonstrou igualmente que não era responsável pelas violações cometidas no imóvel.
59. A Inspeção‑Geral Nacional considera que esta conclusão é justificada, na medida em que resulta de uma violação dos deveres de diligência que incumbiriam ao proprietário de um imóvel. Durante um período prolongado, a TTK não verificou o que se passava no seu imóvel.
60. No entanto, os deveres de diligência devem ser proporcionados e, em particular, razoáveis (22). Isto porque, nos termos do princípio da proporcionalidade, uma medida deve ser «adaptada, necessária e proporcionada ao objetivo por ela prosseguido» (23). A exigência de razoabilidade resulta neste âmbito do terceiro passo desta avaliação, que consiste em verificar se a medida, neste caso o dever de diligência, é proporcionada ou adequada ao objetivo por ela prosseguido.
61. Também a refutação de uma presunção que se baseia neste tipo de deveres de diligência deve manter‑se razoável.
62. Por conseguinte, os órgãos jurisdicionais húngaros competentes devem analisar de forma crítica se os requisitos impostos à refutação da presunção de uma responsabilidade do proprietário do imóvel são efetivamente razoáveis no processo principal.
63. No processo principal, levanta‑se sobretudo a questão de saber se a TTK poderia fazer algo mais para além de identificar o seu arrendatário, tendo em consideração que perdeu o domínio direto sobre o imóvel na sequência do arrendamento. Desde então, incumbia ao arrendatário evitar que a lei fosse violada no imóvel. Pelo contrário, não é evidente de que forma a TTK poderia ter impedido as violações.
64. Não dispondo de outros elementos, também não é evidente que a sociedade proprietária de uma instalação arrendada deva verificar regularmente o que sucede na instalação. Caso nem o direito húngaro nem o contrato de arrendamento estabeleçam outras normas, frequentemente os direitos do arrendatário opõem‑se desde logo a este tipo de controlos.
65. Tão‑pouco parece evidente que se possam deduzir deveres de diligência e de controlo mais abrangentes do falecimento do arrendatário, na medida em que é de partir do pressuposto de que os herdeiros ficariam sub‑rogados em todos os direitos e obrigações decorrentes do contrato de arrendamento. Além disso, não é possível depreender do pedido de decisão prejudicial que a TTK devesse ter tido conhecimento do falecimento do arrendatário.
66. No presente caso, podem existir elementos de investigação que justificam deveres de diligência mais amplos e, por conseguinte, a imposição de exigências mais rígidas a uma refutação da presunção da responsabilidade do proprietário. Para este efeito, poderia analisar‑se a questão de saber se a renda continuou a ser paga e, em caso de resposta afirmativa, por quem. Também o papel dos herdeiros do arrendatário poderá revestir interesse. É mesmo possível que existam indícios de que a TTK apenas celebrou o contrato de arrendamento de forma meramente fictícia e/ou consciente com um testa de ferro. No entanto, o pedido de decisão prejudicial não contém quaisquer informações a este respeito.
67. Para o caso de o órgão jurisdicional nacional concluir, apesar das considerações precedentes, que a TTK não refutou a presunção da sua responsabilidade, importa ainda referir que a sanção deve ser igualmente proporcionada e, em particular, adequada. Deve, por conseguinte, corresponder à intensidade da contribuição individual para a produção do dano ou da violação do dever de diligência. Em regra, a violação dos deveres de diligência de um proprietário de um imóvel no que respeita à conduta do utilizador efetivo de um imóvel arrendado não terá a mesma relevância que a violação direta de disposições em matéria de resíduos. Por conseguinte, mesmo que se presuma uma corresponsabilidade, não se deve impor diretamente ao proprietário do imóvel a sanção pela violação das referidas disposições em matéria de resíduos.
68. Resumindo, importa concluir que o artigo 36.o, n.o 2, da diretiva relativa aos resíduos, o princípio do poluidor‑pagador, nos termos do artigo 191.o, n.o 2, TFUE, o princípio da proporcionalidade da pena, nos termos do artigo 49.o, n.o 3, da Carta, e a presunção de inocência, nos termos do artigo 48.o, n.o 1, da Carta, não se opõem à imposição de uma sanção adequada ao proprietário de um imóvel arrendado que se baseia na presunção legal de que o mesmo é responsável, conjuntamente com a pessoa que dispõe do uso efetivo do imóvel, pela violação de regulamentações em matéria de resíduos no imóvel quando, em princípio, for possível refutar esta presunção com base em provas razoáveis.
C – Quanto ao conceito de disposições de proteção mais rigorosas
69. A segunda questão, relativa à faculdade de os Estados‑Membros adotarem disposições de proteção mais rigorosas, é colocada para o caso de o princípio do poluidor‑pagador se opor à imposição de uma sanção ao proprietário do imóvel.
70. Esta situação não é de excluir caso seja possível, ao abrigo do direito húngaro, punir o proprietário, apesar de o mesmo ter apresentado todas as provas razoáveis para refutar a sua responsabilidade presumida ou caso a sanção não seja adequada. Apesar de a diretiva relativa aos resíduos, ao contrário da diretiva relativa à responsabilidade ambiental, não conter nenhuma disposição relativa a medidas mais rigorosas, nos termos do artigo 193.o TFUE, uma regulamentação como a diretiva relativa aos resíduos não obsta a que cada Estado‑Membro mantenha ou introduza medidas de proteção reforçadas.
71. O Tribunal de Justiça concluiu no passado que o princípio da proporcionalidade não se aplica às medidas nacionais de proteção reforçadas dos Estados‑Membros (24). Tal permitiria concluir que as sanções que vão além do disposto no artigo 36.o, n.o 2, da diretiva relativa aos resíduos são justificadas pelo artigo 193.o TFUE.
72. No entanto, a faculdade de adotar medidas de proteção reforçadas é, em qualquer caso, limitada pelos objetivos da respetiva regulamentação do direito da União, que não podem ser postos em causa pelos Estados‑Membros (25). E o artigo 36.o, n.o 2, da diretiva relativa aos resíduos prevê expressamente que as sanções por violação de disposições em matéria de resíduos devem ser proporcionadas. Regulamentações relativas a sanções «reforçadas», que se baseiam em exigências excessivas ou que exigem penas desproporcionadas, não seriam compatíveis com o direito da União.
73. Por conseguinte, os Estados‑Membros não podem invocar o artigo 193.o TFUE como fundamento para a imposição de sanções pela violação de obrigações em matéria de resíduos que se baseiam em exigências excessivas ou que são desproporcionadas.
V – Conclusão
74. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões prejudiciais:
1) A Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais, não se aplica à imposição de sanções por violações de obrigações em matéria de ambiente nem a uma contaminação do ar que não provoque danos causados às espécies e aos habitats naturais protegidos, à água ou ao solo.
2) O artigo 36.o, n.o 2, da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas, o princípio do poluidor‑pagador, nos termos do artigo 191.o, n.o 2, TFUE, o princípio da proporcionalidade da pena, nos termos do artigo 49.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, e a presunção de inocência, nos termos do artigo 48.o, n.o 1, da Carta, não se opõem à imposição de uma sanção adequada ao proprietário de um imóvel arrendado que se baseia na presunção legal de que o mesmo é responsável, conjuntamente com a pessoa que dispõe do uso efetivo do imóvel, pela violação de regulamentação em matéria de resíduos no imóvel quando, em princípio, for possível refutar esta presunção com base em provas razoáveis.
3) Os Estados‑Membros não podem invocar o artigo 193.o TFUE como fundamento para a imposição de sanções pela violação de obrigações em matéria de resíduos que se baseiam em exigências excessivas ou que são desproporcionadas.