CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 14 iulie 2016(1)
Cauza C‑290/15
Patrice D’Oultremont și alții
împotriva
Région wallonne
[cerere de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Belgia)]
„Mediu – Directiva 2001/42/CE – Plan și program – Definiție – Instalarea de parcuri eoliene”
I – Introducere
1. Dezvoltarea producției de energie din surse eoliene face obiectul unor dezbateri controversate și, în parte, este combătută cu vehemență. Cu toate acestea, având în vedere iminența schimbărilor climatice, Uniunea și multe state membre o impulsionează.
2. Disputa din speță se întemeiază pe faptul că adoptarea unor anumite norme privind parcurile eoliene în Regiunea Valonă din Belgia nu a fost precedată de evaluarea efectelor asupra mediului cu participarea publicului, în conformitate cu Directiva privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului(2) (denumită în continuare „Directiva EES”, unde EES înseamnă evaluarea ecologică strategică). Acest fapt este regretabil deoarece o asemenea procedură poate constitui un forum de discuție privind astfel de proiecte și poate contribui la o dezbatere mai pragmatică.
3. Curtea de Justiție s‑a pronunțat în legătură cu conținutul Directivei EES cu câțiva ani în urmă în Hotărârea Terre wallonne și Inter‑Environnement Wallonie(3). De atunci, s‑a dezvoltat o jurisprudență abundentă cu privire la directivă(4). Cu toate acestea, prezenta cerere de decizie preliminară ne confruntă din nou cu principala problemă a primei proceduri, mai precis cu semnificația noțiunii „planuri și programe”. Astfel, Curtea trebuie să decidă dacă un decret care stabilește printre altele norme în privința zgomotului și a umbrei proiectate periodic de instalațiile eoliene constituie un plan sau un program în sensul Directivei EES și trebuie, prin urmare, supus unei evaluări a efectelor asupra mediului.
4. Cu toate acestea, în procedura din fața Curții nu s‑a ținut seama de faptul că într‑o altă hotărâre, pe lângă numeroasele constatări importante privind alte domenii ale dreptului Uniunii în materie de mediu, s‑a definit deja, în termeni abstracți, ce se înțelege prin „plan sau program” în sensul Directivei EES. Astfel, acesta constituie un act care definește criteriile și modalitățile de amenajare a teritoriului și care stabilește normele și procedurile de control la care este supusă punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte(5). Prin urmare, rămâne să se verifice numai dacă această definiție trebuie nuanțată și dacă este pertinentă în speță.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul internațional
5. Dreptul Uniunii referitor la evaluarea efectelor asupra mediului este strâns legat de diferite convenții internaționale.
1. Convenția de la Espoo
6. Convenția privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontalier(6) a fost adoptată în anul 1991 și aprobată în anul 1997 pentru Comunitatea Europeană de atunci(7).
7. Evaluarea planurilor și programelor este menționată la articolul 2 alineatul (7):
„Evaluările impactului asupra mediului, prevăzute de prezenta convenție, se vor efectua cel puțin în stadiul de proiect al activității propuse. În măsura dorită, părțile vor încerca să aplice principiile evaluării impactului asupra mediului în politici [versiunea în limba germană menționează măsuri; versiunile lingvistice autentice menționează noțiunile «policies», «politiques» și «политике» (politike)], planuri și programe.”
2. Protocolul de la Kiev
8. Începând cu anul 2008, Uniunea este parte a protocolului de la Kiev(8) (denumit în continuare „Protocolul de la Kiev”) la Convenția de la Espoo(9). Dispozițiile acestui protocol coincid în mod preponderent cu Directiva EES și au fost transpuse prin intermediul acesteia(10).
9. Articolul 13 din Protocolul de la Kiev se referă la pregătirea de politici și dispoziții juridice, fără a avea însă un corespondent în Directiva EES:
„(1) Fiecare parte se străduiește să asigure luarea în considerare și integrarea, în măsura în care este necesar, a preocupărilor legate de mediu, inclusiv a celor legate de sănătate, în procesul de elaborare a proiectelor acestora de politici și legislație care pot avea efecte semnificative asupra mediului, inclusiv asupra sănătății.
[…]”
3. Convenția de la Aarhus
10. Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu(11) (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”) face de asemenea referire la evaluarea efectelor asupra mediului.
11. Articolul 6 din Convenția de la Aarhus conține norme privind participarea publicului la decizii privind activități specifice(12). Articolele 7 și 8 menționează participarea publicului la planuri, programe, politici și norme juridice.
12. Trebuie subliniat articolul 7 a patra teză din convenție, care se referă la politici:
„Fiecare parte se va strădui să asigure publicului posibilități de participare la pregătirea politicilor privind mediul.”
13. Potrivit articolului 8 prima teză din Convenția de la Aarhus, „fiecare parte depune eforturi de promovare a unei participări efective a publicului la o etapă adecvată, când opțiunile sunt încă deschise, în timpul pregătirii de către autoritățile publice a normelor administrative și a altor instrumente normative juridic obligatorii și cu aplicabilitate generală care pot avea un efect semnificativ asupra mediului.”
B – Dreptul Uniunii
1. Directiva EES
14. Obiectivele Directivei EES sunt enunțate în special la articolul 1:
„Obiectivul prezentei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu prezenta directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.”
15. Planurile și programele sunt definite la articolul 2 litera (a):
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
(a) «planuri și programe» înseamnă planuri și programe, inclusiv cele cofinanțate de Comunitatea Europeană, precum și modificările lor,
– elaborate și/sau adoptate de o autoritate la nivel național, regional sau local sau elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament sau guvern și
– impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative.”
16. Articolul 3 stabilește care sunt planurile și programele care trebuie supuse unei evaluări. Sunt relevante îndeosebi alineatele (1), (2) și (4):
„(1) O evaluare ecologică, în conformitate cu articolele 4-9, se realizează pentru planurile și programele prevăzute la alineatele (2)-(4) care pot avea efecte semnificative asupra mediului.
(2) Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele:
(a) care sunt elaborate pentru agricultură, silvicultură, pescuit, energie, industrie, transport, gestionarea deșeurilor, gestionarea apei, telecomunicații, turism, planificare urbană și rurală sau utilizarea terenului și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I și II din Directiva 85/337/CEE va putea fi autorizată în viitor;
(b) pentru care, având în vedere efectele probabile asupra împrejurimilor, este necesară o evaluare ecologică în temeiul articolelor 6 și 7 din Directiva 92/43/CEE.
(3) […]
(4) Statele membre determină dacă planurile și programele, altele decât cele prevăzute la alineatul (2), care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor poate fi autorizată în viitor, pot avea efecte semnificative asupra mediului.”
17. Anexa I stabilește informațiile care trebuie furnizate prin raportul de mediu. În acest sens, prezintă un interes deosebit litera (c), potrivit căreia trebuie furnizate caracteristicile de mediu ale zonelor care pot fi afectate semnificativ.
18. Anexa II menționează criterii de determinare a amplorii efectelor menționate la articolul 3 alineatul (5) din Directiva EES. Trebuie să subliniem caracteristicile efectelor și zonei care poate fi afectată, care trebuie furnizate în temeiul anexei II punctul 2, liniuțele 5-7:
– „magnitudinea și extinderea spațială a efectelor (aria geografică și dimensiunea populației care poate fi afectată);
– valoarea și vulnerabilitatea zonei care poate fi afectată din cauza:
– caracteristicilor naturale sau patrimoniului cultural special;
– depășirii standardelor de calitate a mediului sau a valorilor limită,
– exploatării intensive a solului;
– efectele asupra zonelor sau peisajelor cu un statut de protecție recunoscut la nivel național, comunitar sau internațional.”
2. Directiva EEM
19. Directiva EEM(13) a înlocuit Directiva 85/337/CEE și acoperă, în temeiul anexei II punctul 3 litera (i) „[i]nstalații destinate transformării energiei eoliene în energie electrică (parcuri eoliene)”.
C – Dreptul belgian
20. Prevederile Decretului Regiunii Valone din 13 februarie 2014 privind condițiile sectoriale referitoare la parcurile de eoliene cu o putere totală mai mare sau egală cu 0,5 MW [denumită în continuare „decretul atacat”] privesc în esență exploatarea turbinelor eoliene (acces, controale, întreținere), prevenirea accidentelor și a incendiilor (între altele, oprirea turbinei eolienei), zgomotul, umbra proiectată periodic de rotorul mobilizat, câmpul magnetic admis, reabilitarea siturilor în cazul opririi definitive și constituirea unei garanții financiare.
21. În materie de zgomot, valorile‑limită variază în funcție de așa‑numite zone de organizare teritorială, respectiv zone de habitat, zone agricole, zone cu activitate economică și altele. Decretul atacat stabilește condiții mai puțin stricte în acest sens decât cele generale aplicabile oricărei instalații, în timpul nopții în afara condițiilor estivale și în zonele de habitat și de habitat cu caracter rural.
III – Situația de fapt și cererea de decizie preliminară
22. Guvernul valon a adoptat diferite inițiative în privința turbinelor eoliene și a publicat în acest context și un raport de mediu cu privire la care publicul putea face observații. Cu toate acestea, niciuna dintre aceste inițiative nu a condus la adoptarea unei norme obligatorii.
23. În schimb, guvernul valon a adoptat decretul atacat de reclamanții din procedura principală (domnul D’Oultremont și alții) în fața Consiliului de Stat belgian. Se dispută în special dacă acest decret ar fi trebuit să facă obiectul unei evaluări strategice de mediu.
24. Prin urmare, în cadrul prezentei proceduri, Consiliul de Stat adresează Curții următoarea întrebare:
„Articolul 2 litera (a) și articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EES presupun că trebuie calificat drept «plan sau program» în sensul acestor prevederi un decret legislativ care cuprinde diverse dispoziții referitoare la instalarea de eoliene, inclusiv măsuri de securitate, de control, de reabilitare și de siguranță, precum și norme de zgomot definite în raport cu zonele de organizare teritorială, dispoziții care stabilesc cadrul pentru acordarea de autorizații administrative care conferă inițiatorului proiectului dreptul de a amplasa și de a exploata instalații supuse de drept evaluării efectelor asupra mediului în temeiul dreptului intern?”
25. Au prezentat observații scrise și verbale domnul D’Oultremont și alții, Federația pentru Energii Regenerabile și Alternative belgiană (Fédération de l’énergie d’origine renouvelable et alternative ASBL, denumită în continuare „EDORA”), Regatul Belgiei, Regatul Țărilor de Jos și Comisia Europeană. La ședința din 7 aprilie 2016, a participat de asemenea Republica Franceză.
IV – Apreciere
26. Prin intermediul cererii de decizie preliminară, Consiliul de Stat dorește să afle dacă un decret care conține norme privind construirea și exploatarea de instalații eoliene și care creează, astfel, un cadru pentru autorizarea acestor instalații constituie un plan sau program în sensul Directivei EES.
27. Potrivit articolului 2 litera (a) din Directiva EES, planuri și programe în sensul directivei înseamnă „planuri și programe […] precum și modificările lor, elaborate și/sau adoptate de o autoritate […] sau elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament sau guvern și impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative”.
28. După cum am menționat deja în altă cauză, această dispoziție nu definește, așadar, această noțiune, ci se limitează la a o califica: în sensul directivei, „planuri și programe” înseamnă planurile și programele care îndeplinesc anumite condiții (suplimentare)(14).
29. Nici în prima hotărâre a sa privind Directiva EES, în cauza Terre wallonne și Inter‑Environnement Wallonie, întemeiată de asemenea pe o cerere a Consiliului de Stat belgian, Curtea nu definește în mod cuprinzător aceste noțiuni de importanță centrală. Curtea constată doar că atât prin caracteristicile pe care le prezintă, cât și prin chiar voința legiuitorului Uniunii(15), programele de acțiune în temeiul Directivei nitrați(16) constituie „planuri” și „programe” în sensul Directivei 2001/42.
30. Această reținere în a defini noțiunile „planuri și programe” provine astfel de la faptul că acestea sunt utilizate pentru o serie de măsuri diferite, atât în legătură cu Directiva EES, cât și cu alte dispoziții din dreptul Uniunii, dar cel puțin în acel moment semnificația lor specifică în cadrul aplicării Directivei EES nu se putea identifica în mod clar. Nici faptul că, în cadrul Directivei 2003/35(17), legiuitorul a prevăzut deja că programele de acțiune în temeiul Directivei nitrați constituie planuri sau programe în sensul Directivei EES(18) nu a facilitat delimitarea acestor noțiuni.
31. Astfel, inclusiv prin cererea de decizie preliminară, părțile interesate solicită suplinirea acestei lacune și prezintă în acest context diferite definiții posibile.
32. Nu s‑a ținut încă seama de faptul că, între timp, în Hotărârea Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias și alții, Curtea a făcut referire la o constatare privind obiectivele din Directiva EES din Hotărârea Inter‑Environnement Bruxelles și alții(19) și a definit sensul unui plan sau program, care constituie un act care definește criteriile și modalitățile de amenajare a teritoriului și care stabilește normele și procedurile de control la care este supusă punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte (denumită în continuare „definiția Curții de Justiție”)(20).
33. În plus, Curtea a subliniat că, având în vedere finalitatea (generală) a Directivei EES, care constă în garantarea unui înalt nivel de protecție a mediului, dispozițiile care delimitează domeniul de aplicare al acestei directive, în special cele care cuprind definițiile actelor avute în vedere de aceasta, trebuie interpretate în mod extensiv(21).
34. În caz de îndoială, delimitarea noțiunilor de alte măsuri ar trebuie să respecte obiectivul specific prevăzut la articolul 1 din Directiva EES, potrivit căruia anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice(22).
35. În conformitate cu definiția Curții, decretul atacat stabilește criterii și modalități de utilizare a instalațiilor eoliene, precum și norme și proceduri de control al unui număr nedeterminat de proiecte în domeniul energiei eoliene. Este foarte probabil ca dispozițiile sale să aibă efecte semnificative asupra mediului. Deja pentru acest motiv pare util ca decretul să fie supus unei evaluări a efectelor asupra mediului cu participarea publicului. În special o interpretare în sens larg a condițiilor de aplicare a Directivei EES susține calificarea decretului ca plan sau program.
36. Cu toate acestea, din cererea de decizie preliminară rezultă că Consiliul de Stat ia în calcul posibilitatea ca un plan sau program să se refere la un domeniu mai strict delimitat din punct de vedere geografic (a se vedea în acest sens secțiunea A) și/sau că trebuie să reprezinte o abordare globală și coerentă care are caracterul unei planificări concrete și articulate (a se vedea în acest sens secțiunea B). În plus, anumite părți interesate solicită o delimitare în raport cu normele mai generale (a se vedea în acest sens secțiunea C).
A – Cu privire la referirea necesară la anumite zone
37. Consiliul de Stat își întemeiază aprecierile privind referirea la anumite zone pe norme din anexele la Directiva EES. Potrivit acestora, raportul de mediu care trebuie întocmit în cazul unei evaluări ecologice trebuie să prezinte caracteristicile de mediu ale zonelor care pot fi afectate semnificativ [anexa I litera (c)]. Caracteristicile zonei trebuie luate în considerare inclusiv atunci când se examinează dacă sunt previzibile efecte semnificative asupra mediului (anexa II punctul 2 a cincea, a șasea și a șaptea liniuță). Se pare că aceste norme se bazează pe planurile de utilizare a solului.
38. Definiția dată de Curte noțiunilor „planuri și programe” trebuie interpretată în același sens, și anume că un plan sau un program trebuie să se refere la o anumită zonă, întrucât actul juridic în discuție trebuie să aibă ca obiect „utilizarea zonei”(23).
39. În cazul unei asemenea interpretări, nu este clar dacă decretul în litigiu prezintă o legătură suficientă cu anumite zone. Legătura principală cu această zonă este faptul că se aplică pe teritoriul întregii Regiuni Valone. Numai valorile‑limită în materie de zgomot prezintă o legătură mai strânsă cu zona, întrucât sunt stabilite pentru diferite tipuri de zone de organizare a teritoriului.
40. Cu toate acestea, nici în Directiva EES și nici în definiția Curții nu se regăsesc criterii privind care delimitare a zonelor ar fi suficient de exactă pentru a putea constitui obiectul unui plan sau al unui program.
41. În plus, la o analiză mai atentă, inclusiv cerințele referitoare la zone prevăzute în anexe ar putea fi aplicate în mod util în privința unor norme care, la fel ca decretul, se aplică fie întregii regiuni, fie unor anumite tipuri de zone din cadrul unei regiuni.
42. Acest aspect este deosebit de evident în cazul valorilor‑limită în materie de zgomot. Acestea se întemeiază în mod evident pe prezumții privind vulnerabilitatea respectivelor tipuri de zone, care la rândul lor corespund anumitor suprafețe de pe teritoriul Regiunii Valone, de exemplu zonele de habitat. Aceste prezumții pot fi prezentate și precizate în cadrul aprecierii posibilelor efecte asupra mediului.
43. În sfârșit, aceeași concluzie este valabilă și în cazul normelor aplicabile pe întreg teritoriul Regiunii Valone, întrucât acestea se întemeiază pe considerente privind efectele de mediu și vulnerabilitățile din cadrul regiunii, care pot fi prezentate și discutate. În cadrul pregătirii unor asemenea norme s‑ar putea întocmi (și ar trebui să se întocmească) prognoze privind locurile din regiune în care există proiectele iminente și privind efectele pe care le vor produce normele respective. În mod ideal, astfel de considerații sau dezbaterea lor în cadrul participării publicului conduc la îmbunătățirea normelor propuse, de exemplu prin interzicerea anumitor proiecte care corespund anumitor locații sau prin impunerea unor cerințe deosebit de stricte în acest sens, iar în alte locuri, s‑ar putea relaxa cerințele impuse.
44. Prin urmare, în plus, există paralele între decret și programele de acțiune în temeiul Directivei nitrați, recunoscute drept planuri sau programe, care, deși, în principiu, trebuie elaborate numai pentru „zone vulnerabile”(24), potrivit articolului 3 alineatul (5) din directivă, pot fi executate pentru întreg teritoriul unui stat membru.
45. În consecință, propunem să se precizeze definiția noțiunii „planuri și programe” potrivit Directivei EES în sensul că acestea nu trebuie să se refere la utilizarea unei anumite zone, ci la utilizarea zonelor și suprafețelor în general.
B – Cu privire la caracterul complet al cadrului aplicabil proiectelor
46. Din cererea de decizie preliminară rezultă și că decretul atacat se referă la un anumit sector economic, la exploatarea de parcuri eoliene, fără să definească un cadru complet în acest sens, mai precis un ansamblu de măsuri coordonate. Prin urmare, Consiliul de Stat se întreabă dacă măsurile care stabilesc numai parțial cadrul de autorizare a proiectelor trebuie calificate drept plan sau program.
47. Definiția dată de Curte „planurilor și programelor” ar putea confirma necesitatea unui cadru complet. Aceasta se referă la „criteriile și modalitățile de utilizare”(25). Acest aspect poate fi interpretat în sensul că, în principiu, toate criteriile și modalitățile de utilizare trebuie să fie parte a unui plan sau a unui program și, prin urmare, trebuie să se stabilească un cadru complet.
48. Mai exact, această problematică se referă mai puțin la interpretarea noțiunilor „planuri și programe” în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva EES, ci mai degrabă la aspectul dacă, în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) sau al articolului 3 alineatul (4) din directivă, o asemenea măsură trebuie supusă unei evaluări a efectelor asupra mediului, întrucât, potrivit acestor dispoziții, pentru a fi supuse unor evaluări ecologice, planurile sau programele trebuie să stabilească cadrul pentru autorizarea proiectelor în viitor. Potrivit economiei Directivei EES, pot exista planuri și programe care nu stabilesc niciun cadru și care, astfel, nici nu trebuie supuse unei evaluări ecologice.
49. Acest aspect este confirmat de articolul 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva EES, care se referă la o a doua grupă de planuri și programe, care, deși impun în mod obligatoriu evaluarea efectelor asupra mediului, nu stabilesc neapărat un cadru pentru autorizarea unor proiecte. Această dispoziție vizează planuri și programe pentru care, având în vedere efectele probabile asupra împrejurimilor, se consideră că este necesară o evaluare ecologică în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
50. Indiferent dacă necesitatea unui cadru este legată de noțiunile „planuri și programe” sau dacă este vorba despre o condiție separată privind îndeplinirea anumitor obligații referitoare la evaluarea ecologică, trebuie să se clarifice dacă respectivul cadru legal trebuie să fie complet. În caz contrar, Consiliului de Stat îi este imposibil să soluționeze litigiul privind necesitatea unei evaluări ecologice a decretului în litigiu.
51. În acest context, Belgia și EDORA consideră că un plan sau un program trebuie să reprezinte o abordare globală și coerentă care are caracterul unei planificări concrete și articulate. Or, referitor la planurile de acțiune în temeiul Directivei nitrați, Curtea le‑a recunoscut această calitate(26) atunci când le‑a calificat drept planuri și programe în sensul Directivei EES.
52. Totuși, această declarație a Curții se referă numai la planurile de acțiune care au făcut obiectul procedurii respective și se inspiră în mod evident din jurisprudența mai veche privind cerințele referitoare la programele în materia apei, menționată și de Belgia(27).
53. Cerințele pe care dreptul Uniunii le impune în cazul planurilor sau programelor prin care trebuie să se realizeze obiective definite în dreptul Uniunii rezultă în mod natural tocmai din obiectivele respective. De exemplu, în cazul planurilor de acțiune în temeiul Directivei nitrați din obiectivul limitării împrăștierii de nitrați pe solurile agricole. Asemenea măsuri trebuie organizate astfel încât să se poată atinge obiectivele în discuție. De regulă, în acest scop este nevoie de o abordare globală coerentă cu caracterul unei planificări concrete și articulate.
54. În schimb, definiția planurilor și programelor în sensul Directivei EES nu depinde de obiectivul respectivei măsuri. Acestea trebuie să respecte obiectivul Directivei EES, potrivit căruia o decizie privind un plan sau un program care poate modifica situația ecologică trebuie supusă unui control al eventualelor sale efecte ulterioare asupra mediului(28). Pentru acest obiectiv al Directivei EES nu prezintă importanță scopul urmărit de măsura respectivă sau dacă aceasta constituie o abordare globală cu caracterul unei planificări concrete și articulate, sau dacă se referă numai la un aspect parțial al unui domeniu problematic.
55. În rest, o limitare a aplicabilității Directivei EES la abordări globale ar încuraja eludarea obligației de control prin fragmentarea unor astfel de abordări în mai multe măsuri parțiale care nu au o natură cuprinzătoare și, astfel, nu trebuie supuse evaluării ecologice. Potrivit declarațiilor Comisiei, Curtea a respins deja o asemenea procedură de eludare a Directivei EEM(29). Această concluzie trebuie să fie valabilă și în cazul Directivei EES.
56. Prin urmare, nici definiția Curții și nici articolul 3 alineatul (2) litera (a) și articolul 3 alineatul (4) din Directiva EES nu pot fi interpretate în sensul că un plan sau program trebuie să conțină o asemenea abordare globală coerentă. În plus, evaluarea strategică a efectelor de mediu trebuie să se poată realiza în cazul unei măsuri care stabilește numai parțial cadrul pentru autorizarea proiectelor în viitor, așadar care se referă la anumite aspecte ale utilizării zonelor, atunci când, în temeiul acestei măsuri, o utilizare poate produce efecte semnificative asupra mediului.
57. Propunem, așadar, Curții să precizeze definiția în sensul că planurile sau programele în sensul Directivei EES nu trebuie să prevadă toate criteriile și modalitățile de utilizare, ci că este suficient să stabilească anumite criterii și modalități. În plus, articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EES nu impune ca planul sau programul respectiv să stabilească un cadru complet pentru autorizarea proiectelor.
C – Cu privire la delimitarea în raport cu normele generale
58. Diferite părți interesate încearcă în cele din urmă să facă diferența dintre planuri și programe și norme generale cum este, de exemplu, decretul în discuție, care, în opinia lor, nu intră în domeniul de aplicare al Directivei EES. Argumentele lor sunt întemeiate, în principal, pe faptul că anumite convenții internaționale impun cerințe mai reduse în ceea ce privește participarea publicului și evaluarea ecologică a politicilor și a normelor juridice cu caracter general decât în cazul planurilor și a programelor (a se vedea în acest sens secțiunea 2 de mai jos). Înainte de a prezenta aceste argumente, dorim să amintim că planurile și programele pot fi și de natură normativă și pentru acest motiv nu sunt excluse în mod automat din domeniul de aplicare al Directivei EES (a se vedea în acest sens secțiunea 1 de mai jos).
1. Cu privire la caracterul normativ al planurilor și programelor
59. Din însuși articolul 2 litera (a) prima liniuță din Directiva EES rezultă că planurile și programele pot fi adoptate de parlament sau guvern printr‑o procedură legislativă.
60. În schimb, Directiva EES nu conține nicio dispoziție care să corespundă articolului 2 alineatul (5) din Directiva EEM. Potrivit acestuia, statele membre pot excepta de la aplicarea dispozițiilor privind participarea publicului orice proiect autorizat printr‑un act legislativ național special(30).
61. În mod corespunzător, în ceea ce privește programele de acțiune în temeiul Directivei nitrați, Curtea a constatat că, deși nu orice măsură legislativă constituie un plan sau un program în sensul Directivei EES, simpla împrejurare că o asemenea măsură este adoptată printr‑o procedură legislativă nu determină excluderea sa din domeniul de aplicare al directivei(31).
62. Inclusiv definiția planurilor și programelor elaborată ulterior de Curte include măsurile legislative, întrucât legile pot fi acte juridice care stabilesc criterii și modalități de utilizare a zonelor sau a solului, precum și norme și proceduri de control al proiectelor.
63. Domeniul de aplicare al noțiunilor „planuri și programe” din Directiva EES nu poate fi limitat prin excluderea măsurilor adoptate sub forma unei legi.
2. Cu privire la conținutul măsurii
64. Unele dintre părțile interesate fac însă diferența între planuri și programe și alte măsuri pe baza conținutului acestora.
65. În cadrul raportului dintre planuri și programe, pe de o parte, și proiecte individuale, pe de altă parte, o asemenea diferențiere este necesară pe baza raportului care există între Directiva EES și Directiva EEM. Nu este util să se verifice posibilele efecte ale unei măsuri asupra mediului în temeiul ambelor directive(32). Și numai pentru acest motiv, în cazul unor proiecte concrete, Directiva EEM reprezintă reglementarea specială(33).
66. Pentru a distinge planurile și programele nu numai de proiecte concrete, ci și de norme (și) mai generale, unele dintre părțile interesate se întemeiază pe articolele 7 și 8 al Convenției de la Aarhus, precum și pe Protocolul de la Kiev.
67. Tipologia măsurilor respective este prezentată cel mai detaliat în Convenția de la Aarhus. Articolul 7 prima, a doua și a treia teză prevede o participare corespunzătoare a publicului în cazul planurilor și programelor referitoare la mediu. În plus, articolul 7 a patra teză impune ca statele semnatare să depună eforturi în direcția participării publicului la politicile de mediu, iar în sfârșit, în temeiul articolului 8, părțile semnatare trebuie să asigure promovarea participării publicului în etapa de elaborare a unor norme administrative și a altor prevederi obligatorii cu aplicabilitate generală care pot avea efecte semnificative asupra mediului.
68. Acesta diferențiere apare inclusiv în Protocolul de la Kiev, care se referă în special la evaluarea ecologică strategică. În timp ce regulile aplicabile planurilor și programelor respectă în mare parte Directiva EES, protocolul conține în plus un articol 13, care face referire în mod explicit la politici și norme juridice. În cadrul elaborării acestora, părțile contractante trebuie să depună numai eforturi de a ține seama de aspecte de mediu.
69. Cu toate acestea, pare să fie exclus ca, în ceea ce privește delimitarea noțiunii de plan sau program, aceste convenții internaționale să stabilească repere pentru Directiva EES. La data adoptării Directivei EES, nici Convenția de la Aarhus și nici Protocolul de la Kiev nu făceau parte din dreptul Uniunii. Convenția exista deja, dar nu este menționată în Directiva EES și directiva nu urmărește s‑o transpună. Cu toate că directiva anticipă în cuprinsul considerentului (7) protocolul încheiat ulterior și, în temeiul unei declarații date la ratificarea acestuia, servește transpunerii protocolului, nu rezultă că protocolul face necesară o interpretare limitativă a directivei.
70. În plus, Directiva EES diferă de cele două convenții internaționale prin faptul că nu conține dispoziții speciale pentru politici sau norme generale care ar impune o delimitare față de planuri și programe.
71. De altfel, interpretarea noțiunilor de plan și program în sens limitativ pe această bază nu ar fi compatibilă nici cu principiul interpretării în sens larg a condițiilor de aplicare ale Directivei EES(34) și nici cu obiectivul general de a evalua efectele asupra mediului în cazul unor măsuri cu efecte semnificative asupra mediului(35). Nu surprinde nici faptul că, în cadrul convențiilor internaționale încheiate cu state terțe, aceste două idei au o pondere mai mică. Spre deosebire de Uniune, în temeiul articolului 3 alineatul (3) a doua teză TUE, al articolului 191 alineatul (2) TFUE și al articolului 37 din Carta drepturilor fundamentale, aceste state nu au neapărat obligația să urmărească un nivel înalt de protecție a mediului. Convențiile referitoare la mediu încheiate cu state terțe pot conține, așadar, compromisuri care nu se ridică la nivelul de protecție din cadrul Uniunii(36).
72. Prin urmare, tipologia prezentată în Convenția de la Aarhus și în Protocolul de la Kiev nu trebuie transferată în mod obligatoriu în privința Directivei EES adoptate ulterior.
73. Se va respecta mai degrabă articolul 2 alineatul (7) a doua teză din Convenția de la Espoo, care a devenit parte a dreptului Uniunii în timpul dezbaterilor privind Directiva EES și care, astfel, mai mult decât convențiile menționate anterior, poate fi utilizată ca posibilă inspirație pentru directivă. În temeiul versiunilor obligatorii ale acestei dispoziții (în limbile engleză, franceză și rusă), părțile s‑au angajat să depună eforturi de a aplica în mod adecvat principiile evaluării efectelor asupra mediului în cazul unor politici, planuri și programe. Astfel cele trei tipuri de măsuri sunt tratate în mod egal.
74. Prin urmare, nu există niciun motiv pentru a limita definiția dată de Curte noțiunilor „planuri și programe” la politici și dispoziții juridice.
75. Nici argumentul Belgiei potrivit căruia decretul în litigiu este comparabil cu regulile generale obligatorii în sensul articolului 6 din Directiva privind emisiile industriale(37), în cazul cărora nu este necesară evaluarea efectelor asupra mediului, nu modifică acest aspect.
76. Trebuie să recunoaștem, așadar, că, în cazul adoptării unor asemenea dispoziții în statul membru, Directiva privind emisiile industriale nu prevede nici evaluarea efectelor asupra mediului și nici o participare a publicului, iar spre deosebire de planurile de acțiune în temeiul Directivei nitrați, nu există niciun alt act juridic al Uniunii care să califice aceste dispoziții drept planuri sau proiecte.
77. Cu toate acestea, nu este exclus ca reguli generale obligatorii în sensul articolului 6 din Directiva privind emisiile industriale să fie într‑adevăr planuri sau programe în cazul cărora, în temeiul Directivei EES, să fie necesară o evaluare a efectelor asupra mediului. Asemenea dispoziții stabilesc criterii și modalități de amenajare a teritoriului sau a solului, precum și norme și proceduri de control la care ar fi supusă punerea în aplicare a proiectelor și pot avea în mod evident efecte considerabile asupra mediului.
78. De altfel, potrivit punctului 2 din anexa III la Directiva nitrați, și programele de acțiune în temeiul acestei directive prevăd o valoare‑limită pentru utilizarea de nitrați.
79. Prin urmare, implicit valori‑limită generale pot constitui o parte a unor „planuri și programe” în sensul Directivei EES.
D – Observații finale
80. Pe lângă calificarea decretului în litigiu ca plan sau program, obligația de a efectua o evaluare strategică a efectelor asupra mediului trebuie să respecte și alte condiții.
81. Astfel, Consiliul de Stat consideră că decretul atacat este o măsură care „trebuie întocmită” pe baza dispozițiilor legale în sensul articolului 2 litera (a) a doua liniuță din Directiva EES, precum și că se referă în mod necontestat, la articolul 3 alineatul (2) litera (a), la domeniul energiei și al autorizării de proiecte care se supun Directivei EEM, mai precis instalații eoliene în sensul anexei II punctul 3 litera (i).
82. Cu toate că EDORA consideră că normele din decret nu ar putea produce efecte semnificative asupra mediului, în sens strict, acest aspect nu reprezintă o condiție pentru obligația de a efectua o evaluare ecologică în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EES. Cu toate că din Hotărârea Dimos Kropias Attikis s‑ar putea conchide în mod contrar, în acest caz, examinarea posibilității unor efecte semnificative asupra mediului este limitată în mod necesar la aspectul dacă, pe baza unor elemente obiective, se poate exclude posibilitatea ca planul sau proiectul respectiv să afecteze în mod semnificativ situl în cauză(38). Pare improbabil ca acest fapt să fie posibil pur și simplu în cazul stabilirii unor valori‑limită, în special în privința zgomotului și a umbrei proiectate periodic de instalațiile eoliene.
83. Cu toate acestea, Consiliul de Stat va trebuie să examineze dacă, după cum susține EDORA, în cadrul altor inițiative valone de reglementare a utilizării energiei eoliene, evaluarea ecologică și participarea publicului au inclus și efectele asupra mediului produse prin decretul atacat. Or, în principiu, Directiva EES nu impune o dublă examinare a efectelor asupra mediului, astfel încât este posibil ca o evaluare ecologică separată a decretului să fie inutilă(39). Cu toate acestea, dacă sunt corecte susținerile prezentate de domnul D’Oultremont și alții potrivit cărora indicațiile furnizate în cadrul participării publicului nu au fost examinate, această participare nu poate înlocui o evaluare ecologică specifică a decretului în litigiu.
V – Concluzie
84. Prin urmare, propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară după cum urmează:
„1) Un «plan sau program» în sensul Directivei 2001/42/CE privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului constituie un act juridic care definește criteriile și modalitățile de amenajare a teritoriului și de utilizare a solului și stabilește normele și procedurile de control la care este supusă punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte.
2) Articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2001/42 nu impune ca planul sau programul respectiv să stabilească cadrul complet pentru autorizarea proiectelor.
3) Un decret care prevede diferite dispoziții de instalare a eolienelor, inclusiv măsuri de securitate, de control, de reabilitare și de siguranță, precum și norme de zgomot definite în raport cu zonele de organizare teritorială, dispoziții care stabilesc, cel puțin în parte, cadrul necesar pentru acordarea de autorizații administrative, prevăzut la punctul 3 litera (i) din anexa II la Directiva 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, trebuie calificat ca plan sau program în sensul Directivei 2001/42.”