SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 2 de abril de 2019 (*)
«Procedimiento prejudicial — Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional — Reglamento (UE) n.o 604/2013 — Artículo 18, apartado 1, letras b) a d) — Artículo 23, apartado 1 — Artículo 24, apartado 1 — Procedimiento de readmisión — Criterios de responsabilidad — Nueva solicitud presentada en otro Estado miembro — Artículo 20, apartado 5 — Proceso de determinación en curso de tramitación — Retirada de la solicitud — Artículo 27 — Medios de impugnación judicial»
En los asuntos acumulados C‑582/17 y C‑583/17,
que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Raad van State [Consejo de Estado (Sección de lo Contencioso-Administrativo), Países Bajos], mediante resoluciones de 27 de septiembre de 2017, recibidas en el Tribunal de Justicia el 4 de octubre de 2017, en los procedimientos entre
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
y
H. (C‑582/17),
R. (C‑583/17),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta, el Sr. A. Arabadjiev, la Sra. A. Prechal, los Sres. M. Vilaras y E. Regan, la Sra. C. Toader y el Sr. C. Lycourgos, Presidentes de Sala, y los Sres. A. Rosas, M. Ilešič, L. Bay Larsen (Ponente), M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund y C. Vajda, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 4 de septiembre de 2018;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de H., por la Sra. I.M. Zuidhoek, advocaat;
– en nombre de R., por el Sr. P. Ufkes, advocaat;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M.K. Bulterman y M.H.S. Gijzen, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y R. Kanitz, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno finlandés, por el Sr. J. Heliskoski, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. S. Brandon y por las Sras. Z. Lavery y R. Fadoju, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. D. Blundell, Barrister;
– en nombre del Gobierno suizo, por el Sr. E. Bichet, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. G. Wils y por la Sra. M. Condou-Durande, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de noviembre de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (DO 2013, L 180, p. 31; en lo sucesivo, «Reglamento Dublín III»).
2 Estas peticiones se han presentado en el marco de sendos litigios entre el Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Secretario de Estado para la Seguridad y Justicia, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado»), por una parte, y H. y R., de nacionalidad siria, por otra, en relación con la negativa de aquel a tomar en consideración sus solicitudes de protección internacional.
Marco jurídico
Reglamento (CE) n.o 1560/2003
3 Los anexos I y III del Reglamento (CE) n.o 1560/2003 de la Comisión, de 2 de septiembre de 2003, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 343/2003 del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (DO 2003, L 222, p. 3), en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 118/2014 de la Comisión, de 30 de enero de 2014 (DO 2014, L 39, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 1560/2003), contienen, respectivamente, un «Formulario tipo a efectos de la determinación del Estado miembro responsable de examinar una solicitud de protección internacional» y un «Formulario tipo de solicitudes de readmisión».
Reglamento Dublín III
4 Los considerandos 4, 5, 13, 14 y 19 del Reglamento Dublín III tienen la siguiente redacción:
«(4) Las conclusiones de Tampere precisaron […] que el [sistema europeo común de asilo] debería incluir, a corto plazo, un procedimiento de determinación claro y viable del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo.
(5) Dicho procedimiento debe estar basado en criterios objetivos y equitativos tanto para los Estados miembros como para las personas afectadas. Debe hacer posible, en particular, una determinación rápida del Estado miembro responsable con el fin de garantizar un acceso efectivo a los procedimientos de concesión de protección internacional y no comprometer el objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional.
[…]
(13) De conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989 y con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el interés superior del niño debe constituir una consideración primordial de los Estados miembros en la aplicación del presente Reglamento. A la hora de evaluar el interés superior del niño, los Estados miembros deben, en particular, tener debidamente en cuenta el bienestar y el desarrollo social del menor, los aspectos de seguridad y el punto de vista del menor en función de su edad y madurez, incluidos su procedencia y su entorno. Además, se establecerán garantías de procedimiento específicas para los menores no acompañados habida cuenta de su especial vulnerabilidad.
(14) De conformidad con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el respeto de la vida familiar debe constituir una consideración primordial de los Estados miembros en la aplicación del presente Reglamento.
[…]
(19) Para garantizar la protección efectiva de los derechos de las personas de que se trate, deben establecerse garantías jurídicas y el derecho a la tutela judicial efectiva con respecto a las decisiones sobre traslados al Estado miembro responsable, de conformidad en particular con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. A fin de garantizar el respeto del Derecho internacional, una tutela judicial efectiva ha de comprender tanto el examen de la solicitud según el presente Reglamento como de la situación de hecho y de derecho en el Estado miembro al que se traslade al solicitante.»
5 A tenor del artículo 2 del citado Reglamento:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
d) “examen de una solicitud de protección internacional”: todo examen de una solicitud de protección internacional o toda resolución o sentencia sobre una solicitud de protección internacional dictada por las autoridades competentes conforme a la Directiva 2013/32/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60)] y a la Directiva 2011/95/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9)], con excepción de los procedimientos de determinación del Estado responsable en virtud de las disposiciones del presente Reglamento;
[…]».
6 El artículo 3, apartados 1 y 2, del mismo Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros examinarán toda solicitud de protección internacional presentada por un nacional de un tercer país o un apátrida, ya sea en el territorio de cualquiera de ellos, incluida la frontera, o en las zonas de tránsito. La solicitud será examinada por un solo Estado miembro, que será aquel que los criterios mencionados en el capítulo III designen como responsable.
2. Cuando, con arreglo a los criterios enumerados en el presente Reglamento, no pueda determinarse el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, será responsable del examen el primer Estado miembro ante el que se haya presentado la solicitud de protección internacional.
[…]»
7 Incluido en el capítulo III del Reglamento Dublín III, relativo a los «criterios de determinación del Estado miembro responsable», el artículo 9 de dicho Reglamento, cuyo epígrafe es «Miembros de la familia beneficiarios de la protección internacional», tiene la siguiente redacción:
«Si se hubiera autorizado a algún miembro de la familia del solicitante a residir como beneficiario de protección internacional en un Estado miembro, independientemente del hecho de que la familia se hubiera constituido previamente en el país de origen, ese Estado miembro será responsable del examen de la solicitud de protección internacional, siempre que los interesados hubieran manifestado por escrito que así lo desean.»
8 El artículo 18 del mismo Reglamento precisa:
«1. El Estado miembro responsable en virtud del presente Reglamento deberá:
a) hacerse cargo, en las condiciones establecidas en los artículos 21, 22 y 29, del solicitante que haya presentado una solicitud en otro Estado miembro;
b) readmitir, en las condiciones establecidas en los artículos 23, 24, 25 y 29, al solicitante cuya solicitud esté siendo examinada y que haya formulado una solicitud en otro Estado miembro o se encuentre en el territorio de otro Estado miembro sin un documento de residencia;
c) readmitir, en las condiciones establecidas en los artículos 23, 24, 25 y 29, al nacional de un tercer país o al apátrida que haya retirado su solicitud en curso de examen y haya formulado una solicitud en otro Estado miembro o se encuentre en el territorio de otro Estado miembro sin un documento de residencia;
d) readmitir, en las condiciones establecidas en los artículos 23, 24, 25 y 29, al nacional de un tercer país o al apátrida cuya solicitud se haya rechazado y que haya formulado una solicitud en otro Estado miembro o se encuentre en el territorio de otro Estado miembro sin un documento de residencia.
2. En todos los supuestos contemplados en el apartado 1, letras a) y b), el Estado miembro responsable deberá examinar o completar el examen de la solicitud de protección internacional formulada por el solicitante.
En los supuestos contemplados en el apartado 1, letra c), cuando el Estado miembro responsable haya interrumpido el examen de una solicitud que haya sido retirada por el solicitante antes de que se haya tomado en primera instancia una decisión sobre el fondo, dicho Estado miembro se asegurará de que el solicitante está habilitado para pedir que se complete el examen de su solicitud o para presentar una nueva solicitud de protección internacional […]
En los supuestos contemplados en el apartado 1, letra d), únicamente cuando la solicitud se haya rechazado en primera instancia, el Estado miembro responsable se asegurará de que la persona interesada tenga o haya tenido la oportunidad de obtener una tutela judicial efectiva, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46 de la Directiva 2013/32/UE.»
9 El capítulo VI del Reglamento Dublín III, que lleva como epígrafe «Procedimientos de toma a cargo y de readmisión», comprende los artículos 20 a 33.
10 El artículo 20, apartado 5, párrafo primero, de dicho Reglamento dispone lo siguiente:
«El Estado miembro ante el cual se haya presentado por primera vez la solicitud de protección internacional estará obligado, en las condiciones establecidas en los artículos 23, 24, 25 y 29, y al objeto de finalizar el proceso de determinación del Estado miembro responsable, a readmitir al solicitante que se encuentre en otro Estado miembro sin un documento de residencia o que presente en este Estado miembro una solicitud de protección internacional, después de haber retirado su primera solicitud formulada en un Estado miembro diferente durante el proceso de determinación del Estado miembro responsable.»
11 El artículo 21, apartado 1, párrafo primero, del mismo Reglamento tiene la siguiente redacción:
«El Estado miembro ante el que se haya presentado una solicitud de protección internacional y que estime que otro Estado miembro es el responsable del examen de dicha solicitud, podrá pedir que este último se haga cargo del solicitante, lo antes posible y en cualquier caso dentro de un plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud en el sentido del artículo 20, apartado 2.»
12 El artículo 22, apartados 2 a 7, del Reglamento Dublín III establece lo siguiente:
«2. En la tramitación del procedimiento de determinación del Estado responsable se utilizarán elementos probatorios e indicios.
[…]
4. La exigencia de pruebas no debería superar lo que resulte necesario para la correcta aplicación del presente Reglamento.
5. De no existir pruebas formales, el Estado miembro requerido admitirá su responsabilidad si los indicios son coherentes, verificables y suficientemente detallados para establecer la responsabilidad.
[…]
7. La falta de respuesta al expirar el plazo de dos meses indicado en el apartado 1 y de un mes indicado en el apartado 6 equivaldrá a la aceptación de la petición e implicará la obligación de hacerse cargo de la persona, con inclusión de la obligación de adoptar las medidas adecuadas para la llegada.»
13 El artículo 23 del mismo Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Cuando un Estado miembro en el que una persona mencionada en el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d), haya presentado una nueva solicitud de protección internacional, considere que es responsable otro Estado miembro, de conformidad con el artículo 20, apartado 5, y el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d), podrá pedir a ese otro Estado miembro que readmita al solicitante.
[…]
4. La petición de readmisión se cursará mediante un formulario normalizado e incluirá las pruebas o los indicios descritos en las dos listas mencionadas en el artículo 22, apartado 3, o bien los elementos relevantes de las declaraciones de la persona interesada que permitan a las autoridades del Estado miembro requerido verificar si le incumbe esa responsabilidad en virtud de los criterios definidos en el presente Reglamento.
La Comisión, mediante actos de ejecución, adoptará condiciones uniformes para la preparación y presentación de las peticiones de readmisión. Dichos actos de ejecución se adoptarán de conformidad con el procedimiento de examen a que se refiere el artículo 44, apartado 2.»
14 El artículo 24 del Reglamento Dublín III establece lo siguiente:
«1. Cuando un Estado miembro, en cuyo territorio se encuentra una persona a la que se refiere el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d), sin documento de residencia y que no haya presentado una nueva solicitud de protección internacional, considere que es responsable otro Estado miembro, de conformidad con el artículo 20, apartado 5, y el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d), podrá pedir a ese otro Estado miembro que readmita a la persona en cuestión.
[…]
5. La petición de readmisión de la persona a la que se refiere el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d), se cursará mediante un formulario normalizado e incluirá las pruebas o los indicios descritos en las dos listas mencionadas en el artículo 22, apartado 3, o bien los elementos relevantes de las declaraciones de la persona que permitan a las autoridades del Estado miembro requerido verificar si le incumbe esa responsabilidad en virtud de los criterios definidos en el presente Reglamento.
[…]»
15 El artículo 25 de dicho Reglamento dispone lo siguiente:
«1. El Estado miembro requerido procederá a las verificaciones necesarias y adoptará una decisión sobre la petición de readmisión de la persona interesada lo antes posible, sin superar en ningún caso el plazo de un mes a partir de la fecha de recepción de dicha petición. Cuando la petición se base en datos obtenidos del sistema Eurodac, este plazo se reducirá a dos semanas.
2. La falta de respuesta en el plazo de un mes o en el plazo de dos semanas mencionado en el apartado 1 equivaldrá a la aceptación de la petición e implicará la obligación de readmisión de la persona interesada, incluida la obligación de adoptar las medidas adecuadas para la llegada.»
16 El artículo 27, apartado 1, del mismo Reglamento precisa:
«El solicitante u otra persona mencionada en el artículo 18, apartado 1, letras c) o d), tendrá derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión, de hecho o de derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional.»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Asunto C‑582/17
17 El 21 de enero de 2016, H. presentó una solicitud de protección internacional en los Países Bajos.
18 Al considerar que H. había formulado anteriormente una solicitud de protección internacional en Alemania, el Secretario de Estado presentó a las autoridades alemanas, el 21 de marzo de 2016, une petición de readmisión con arreglo al artículo 18, apartado 1, letra b), del Reglamento Dublín III.
19 Las autoridades alemanas no respondieron a esta petición de readmisión dentro del plazo establecido de dos semanas.
20 Mediante resolución de 6 de mayo de 2016, el Secretario de Estado decidió no tomar en consideración la solicitud de protección internacional que había presentado H., al estimar que esta última no podía invocar el artículo 9 del Reglamento Dublín III a efectos de que se determinara la responsabilidad del Reino de los Países Bajos basándose en la presencia de su cónyuge en este Estado miembro, habida cuenta de que se trataba de una situación de readmisión y no de una situación de toma a cargo.
21 H. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la referida resolución ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, con sede en Groninga, Países Bajos).
22 Mediante sentencia de 6 de junio de 2016, dicho tribunal estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la resolución del Secretario de Estado por considerar que no estaba suficientemente motivada.
23 Tanto H. como el Secretario de Estado interpusieron recurso de apelación contra la mencionada sentencia.
24 El órgano jurisdiccional remitente considera que, de conformidad con la lógica que subyace al Reglamento Dublín III, únicamente al Estado miembro en el que se ha presentado la primera solicitud de protección internacional le corresponde determinar el Estado miembro responsable. De ello deduce que H. no puede invocar en los Países Bajos un criterio recogido en el capítulo III de dicho Reglamento, puesto que la interesada no había esperado a que terminara en Alemania el procedimiento de determinación del Estado miembro responsable y habida cuenta de que ya existe un acuerdo de readmisión entre ambos Estados miembros.
25 Así las cosas, el órgano jurisdiccional remitente se interroga sobre la compatibilidad de tal solución con la solución adoptada en las sentencias de 7 de junio de 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409), y de 7 de junio de 2016, Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410).
26 En tales circunstancias, el Raad van State [Consejo de Estado (Sección de lo Contencioso-Administrativo), Países Bajos] decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el [Reglamento Dublín III] en el sentido de que únicamente el Estado miembro en el que se presentó la solicitud de protección internacional por primera vez es a quien corresponde determinar el Estado miembro responsable, con la consecuencia de que el extranjero únicamente puede oponerse judicialmente en dicho Estado miembro, en virtud del artículo 27 del [mencionado Reglamento], a la aplicación errónea de uno de los criterios para determinar la responsabilidad establecidos en el capítulo III [del Reglamento Dublín III], que comprende el artículo 9?»
Asunto C‑583/17
27 El 9 de marzo de 2016, R. presentó una solicitud de protección internacional en los Países Bajos.
28 Al considerar que R. había presentado anteriormente una solicitud de protección internacional en Alemania, el Secretario de Estado pidió a las autoridades alemanas que readmitieran a la interesada con arreglo al artículo 18, apartado 1, letra b), del Reglamento Dublín III.
29 Las autoridades alemanas denegaron inicialmente la referida petición basándose en que R. estaba casada con una persona que era beneficiaria de una protección internacional en los Países Bajos.
30 El Secretario de Estado remitió entonces a las autoridades alemanas una petición de reconsideración en la que estimaba que era poco verosímil el matrimonio de R. con la persona en cuestión. Dando curso a la referida petición, las autoridades alemanas reconsideraron su posición y, mediante resolución de 1 de junio de 2016, aceptaron la readmisión de R.
31 Mediante resolución de 14 de julio de 2016, el Secretario de Estado decidió no tomar en consideración la solicitud de protección internacional presentada por R., al estimar, por una parte, que el supuesto cónyuge no podía ser considerado como un miembro de la familia de R., en la medida en que la interesada no había logrado justificar claramente la validez del matrimonio alegado, y en que, por otra parte, R. no podía invocar el artículo 9 del Reglamento Dublín III, habida cuenta de que se trataba de una situación de readmisión y no de una situación de toma a cargo.
32 R. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la referida resolución ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, con sede en Bolduque, Países Bajos).
33 Mediante sentencia de 11 de agosto de 2016, dicho tribunal estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la resolución del Secretario de Estado, basándose en que un nacional de un tercer país puede invocar los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento Dublín III tanto en una situación de toma a cargo como en una situación de readmisión.
34 El Secretario de Estado interpuso recurso de anulación contra la citada sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente.
35 En tales circunstancias, el Raad van State [Consejo de Estado, (Sección de lo Contencioso-Administrativo)] decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el [Reglamento Dublín III] en el sentido de que únicamente el Estado miembro en el que se presentó la solicitud de protección internacional por primera vez es a quien corresponde determinar el Estado miembro responsable, con la consecuencia de que el extranjero únicamente puede oponerse judicialmente en dicho Estado miembro, en virtud del artículo 27 del [mencionado Reglamento], a la aplicación errónea de uno de los criterios para determinar la responsabilidad establecidos en el capítulo III [del Reglamento Dublín III], que comprende el artículo 9?
2) En qué medida resulta pertinente para responder a la primera cuestión prejudicial el hecho de que en el Estado miembro en el que se presentó la solicitud de protección internacional por primera vez ya se haya adoptado una decisión sobre dicha solicitud o de que el extranjero haya retirado anticipadamente la solicitud?»
36 Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2017, se acordó la acumulación de los asuntos C‑582/17 y C‑583/17 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento, así como de la sentencia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
37 Mediante la cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑582/17 y las planteadas en el asunto C‑583/17, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide sustancialmente que se dilucide si el Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que un nacional de un tercer país que ha presentado una solicitud de protección internacional en un primer Estado miembro y que posteriormente ha abandonado dicho Estado miembro y ha presentado a continuación una nueva solicitud de protección internacional en un segundo Estado miembro, puede invocar, en el marco de un recurso interpuesto en ese segundo Estado miembro, al amparo del artículo 27, apartado 1, de dicho Reglamento, contra una decisión de traslado de la que sea objeto, el criterio de responsabilidad recogido en el artículo 9 del mismo Reglamento.
Sobre la amplitud de la tutela judicial
38 El artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III prevé que la persona que sea objeto de una decisión de traslado tendrá derecho a la tutela judicial efectiva en forma de recurso o de revisión, de hecho o de Derecho, contra la decisión de traslado, ante un órgano jurisdiccional.
39 La amplitud de la tutela judicial de que se trata se precisa en el considerando 19 del propio Reglamento Dublín III, en donde se indica que, a fin de garantizar el respeto del Derecho internacional, la tutela judicial efectiva establecida por dicho Reglamento contra las decisiones de traslado debe comprender, por un lado, el examen de la solicitud según el mismo Reglamento y, por otro lado, el examen de la situación de hecho y de Derecho en el Estado miembro al que se traslade al solicitante (sentencias de 26 de julio de 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, apartado 43, y de 25 de octubre de 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, apartado 37).
40 En este contexto, habida cuenta, en particular, de la evolución general que ha experimentado el sistema de determinación del Estado miembro responsable de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros a raíz de la adopción del Reglamento Dublín III y de los objetivos perseguidos por este Reglamento, su artículo 27, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que ha de ser posible que el recurso que establece tenga por objeto tanto el cumplimiento de las normas que atribuyen la responsabilidad de examinar una solicitud de protección internacional como el respeto de las garantías procedimentales que en dicho Reglamento se contemplan (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de julio de 2017, A.S., C‑490/16, EU:C:2017:585, apartados 27 y 31; de 26 de julio de 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, apartados 44 a 48, y de 25 de octubre de 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, apartado 38).
41 La circunstancia de que la decisión de traslado contra la que se interpuso el recurso haya sido adoptada al término de un procedimiento de toma a cargo o de un procedimiento de readmisión no puede influir en el alcance que de este modo se ha reconocido a dicho recurso.
42 En efecto, el artículo 27, apartado 1, del Reglamento Dublín III garantiza la tutela judicial tanto a los solicitantes de protección internacional —los cuales pueden ser objeto, según los casos, de un procedimiento de toma a cargo o de un procedimiento de readmisión— como a las restantes personas contempladas en el artículo 18, apartado 1, letras c) o d), del mismo Reglamento —las cuales pueden ser objeto de un procedimiento de readmisión—, sin efectuar ninguna distinción en cuanto a la amplitud de la tutela judicial que se garantiza a esas diferentes categorías de solicitantes.
43 Sentado lo anterior, lo que acaba de declararse no implica que una persona pueda invocar, ante el tribunal nacional que conozca del recurso de que se trate, disposiciones del Reglamento Dublín III que, en la medida en que no resultan aplicables a su situación, no vinculan a las autoridades competentes a la hora de tramitar el procedimiento de toma a cargo o de readmisión y de adoptar la decisión de traslado.
44 En el caso de autos, de las resoluciones de remisión resulta que las cuestiones prejudiciales planteadas tienen su origen en las dudas del órgano jurisdiccional remitente en cuanto a la aplicabilidad del artículo 9 del Reglamento Dublín III en las situaciones sobre las que versan los litigios principales y, por ende, en cuanto a la obligación de las autoridades competentes neerlandesas de tener en cuenta, en el marco de un procedimiento de readmisión, el criterio de responsabilidad recogido en el citado artículo.
45 Así pues, en aras de responder a las cuestiones prejudiciales planteadas, es preciso dilucidar si, en situaciones como aquellas sobre las que versan los litigios principales, las autoridades competentes están obligadas a proceder a la determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional tomando en consideración el referido criterio, antes de poder presentar válidamente una petición de readmisión.
Sobre el procedimiento aplicable en situaciones como aquellas sobre las que versan los litigios principales
46 El ámbito de aplicación del procedimiento de readmisión se define en los artículos 23 y 24 del Reglamento Dublín III. Del artículo 23, apartado 1, y del artículo 24, apartado 1, de dicho Reglamento resulta que el procedimiento de readmisión es aplicable a las personas contempladas en el artículo 20, apartado 5, o en el artículo 18, apartado 1, letras b) a d), del mismo Reglamento.
47 El artículo 20, apartado 5, del Reglamento Dublín III especifica que tal disposición se aplica a un solicitante que presenta una solicitud de protección internacional después de haber retirado su primera solicitud formulada en un Estado miembro diferente durante el proceso de determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud.
48 Así pues, la citada disposición implica que un solicitante que haya advertido formalmente a la autoridad competente del Estado miembro en el que presentó su primera solicitud de su deseo de renunciar a esta antes de la terminación del referido proceso podrá no obstante ser trasladado a ese primer Estado miembro al objeto de finalizar dicho proceso.
49 Pues bien, el traslado con este fin al primer Estado miembro debe ser posible a fortiori en una situación en la que un solicitante ha abandonado dicho Estado miembro, antes de que finalice el proceso de determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, sin informar a la autoridad competente de ese primer Estado miembro de su deseo de renunciar a su solicitud y en la que, por consiguiente, el referido proceso sigue en curso de tramitación en ese Estado miembro.
50 Por consiguiente, como han alegado en la vista el Gobierno finlandés y la Comisión, procede considerar que el artículo 20, apartado 5, del Reglamento Dublín III es igualmente aplicable en tal situación, puesto que el abandono por el interesado del territorio de un Estado miembro en el que ha presentado una solicitud de protección internacional debe asimilarse, a efectos de la aplicación de la citada disposición, a la retirada implícita de dicha solicitud.
51 En cuanto al artículo 18, apartado 1, letras b) a d), del Reglamento Dublín III, este precepto se refiere a una persona que, por una parte, ha presentado una solicitud de protección internacional, la cual está siendo examinada, ha retirado tal solicitud o la ha visto desestimada y que, por otra parte, bien ha presentado una solicitud en otro Estado miembro, o bien se encuentra, sin documento de residencia, en el territorio de otro Estado miembro (sentencia de 25 de enero de 2018, Hasan, C‑360/16, EU:C:2018:35, apartado 44).
52 Teniendo en cuenta que del artículo 2, letra d), del Reglamento Dublín III resulta que el examen de una solicitud de protección internacional incluye todo examen de una solicitud de protección internacional efectuado por las autoridades competentes, con excepción de los procedimientos de determinación del Estado responsable en virtud de las disposiciones del propio Reglamento, es preciso considerar que el artículo 18, apartado 1, letras b) a d), del mismo Reglamento únicamente resultará aplicable si el Estado miembro en el que se haya presentado previamente una solicitud de protección internacional ha finalizado el correspondiente procedimiento de determinación admitiendo su responsabilidad para examinar dicha solicitud y ha iniciado el examen de la solicitud de conformidad con la Directiva 2013/32.
53 De las consideraciones precedentes se desprende que situaciones como aquellas sobre las que versan los litigios principales están incluidas en el ámbito de aplicación del procedimiento de readmisión, con independencia del extremo de dilucidar si la solicitud de protección internacional presentada en el primer Estado miembro ha sido retirada o si se ha iniciado ya en ese Estado miembro el examen de dicha solicitud de conformidad con la Directiva 2013/32.
Sobre la regulación aplicable a los procedimientos de readmisión
54 Los procedimientos de toma a cargo y de readmisión deben tramitarse obligatoriamente de conformidad con las normas establecidas en el capítulo VI del Reglamento Dublín III (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de julio de 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, apartado 49, y de 13 de noviembre de 2018, X y X, C‑47/17 y C‑48/17, EU:C:2018:900, apartado 57), normas que someten a tales procedimientos a regulaciones distintas, definidas, respectivamente, en las secciones II y III de ese mismo capítulo.
55 En el marco del procedimiento de toma a cargo, el artículo 21, apartado 1, del Reglamento Dublín III tan solo prevé la posibilidad de que el Estado miembro ante el que se ha presentado una solicitud de protección internacional requiera a otro Estado miembro para que se haga cargo de un solicitante de protección internacional cuando el primero de esos Estados miembros estime que el segundo de ellos es el Estado miembro «responsable del examen de dicha solicitud», siendo tal Estado, en principio, el Estado miembro que designen los criterios establecidos en el capítulo III del citado Reglamento.
56 La aplicabilidad de los mencionados criterios en el marco del procedimiento de toma a cargo viene confirmada por las disposiciones del artículo 22, apartados 2 a 5, del mismo Reglamento, que regulan detalladamente el examen de las pruebas e indicios que permiten la aplicación de tales criterios y definen el grado de prueba necesario para determinar la responsabilidad del Estado miembro requerido.
57 De los mencionados elementos se desprende que, en el marco del procedimiento de toma a cargo, el proceso de determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional sobre la base de los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento Dublín III reviste un carácter central y que la autoridad competente del Estado miembro en el que se ha presentado una solicitud de protección internacional únicamente podrá dirigir a otro Estado miembro una petición de toma a cargo cuando dicha autoridad estime que ese otro Estado miembro es responsable del examen de la solicitud en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, apartado 43).
58 No sucede lo mismo, empero, en el caso del procedimiento de readmisión, puesto que este último procedimiento se regula por disposiciones que presentan a este respecto diferencias sustanciales en relación con las disposiciones que regulan el procedimiento de toma a cargo.
59 De este modo, en primer lugar, el artículo 23, apartado 1, y el artículo 24, apartado 1, del Reglamento Dublín III establecen la facultad de formular una petición de readmisión cuando el Estado miembro requirente considere que «es responsable otro Estado miembro, de conformidad con el artículo 20, apartado 5, y el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d» de dicho Reglamento, y no cuando considere que otro Estado miembro es «responsable del examen de [la] solicitud».
60 Tal y como ha observado la Comisión en la vista, de lo anterior se deduce que el término «responsable» es utilizado en el artículo 23, apartado 1, y en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento Dublín III en un sentido diferente del que se utiliza en el artículo 21, apartado 1, del mismo Reglamento, en la medida en que no se refiere específicamente a la responsabilidad de examinar la solicitud de protección internacional. Por lo demás, del artículo 18, apartado 2, y del artículo 20, apartado 5, del propio Reglamento resulta que el traslado de una persona al Estado miembro al que incumbe una obligación de readmisión no tiene necesariamente por objeto que se lleve a cabo el examen de dicha solicitud.
61 De este modo, de conformidad con el artículo 23, apartado 1, y con el artículo 24, apartado 1, del Reglamento Dublín III, el ejercicio de la facultad de formular una petición de readmisión no presupone que se determine la responsabilidad del Estado miembro requerido para examinar la solicitud de protección internacional, sino que dicho Estado miembro cumpla los requisitos previstos en el artículo 20, apartado 5, o en el artículo 18, apartado 1, letras b) a d), del mismo Reglamento.
62 Ahora bien, de los propios términos del artículo 20, apartado 5, del Reglamento Dublín III resulta que la obligación que establece de readmitir al solicitante se impone al «Estado miembro ante el cual se haya presentado por primera vez la solicitud de protección internacional». Por consiguiente, los criterios de responsabilidad establecidos en el capítulo III del mismo Reglamento no pueden servir para identificar a dicho Estado miembro.
63 Por otro lado, supeditar la aplicación de la mencionada obligación a la finalización, en el Estado miembro requirente, del proceso de determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, a fin de verificar si esta condición corresponde al Estado miembro a que se refiere el artículo 20, apartado 5, del Reglamento Dublín III, resultaría contrario a la propia lógica de la citada disposición, puesto que este precepto precisa que la finalidad de la obligación de readmitir al solicitante de protección internacional, que se impone a dicho Estado miembro, es permitir a este último «finalizar el proceso de determinación del Estado miembro responsable [del examen de la solicitud]».
64 Por lo demás, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la citada disposición establece obligaciones específicas a cargo del primer Estado miembro ante el que se presente una solicitud de protección internacional, puesto que el Reglamento Dublín III atribuye a este Estado miembro un estatuto particular (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de julio de 2017, Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, apartados 93 y 95).
65 En cuanto al artículo 18, apartado 1, letras b) a d), del Reglamento Dublín III, de su tenor literal resulta ciertamente que las obligaciones que establece se imponen al «Estado miembro responsable».
66 Sin embargo, tal y como se ha expuesto en los apartados 51 y 52 de la presente sentencia, las obligaciones de readmisión previstas en las mencionadas disposiciones únicamente resultan aplicables si previamente ha finalizado, en el Estado miembro requerido, el proceso de determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional regulado en el Reglamento Dublín III y si tal proceso ha llevado a este último Estado a reconocer su responsabilidad para examinar dicha solicitud.
67 En tal situación, al haberse determinado ya la responsabilidad del examen de la solicitud de protección internacional, no procede llevar a cabo una nueva aplicación de las normas que regulan el proceso de determinación de dicha responsabilidad, entre las que figuran, en primer rango, los criterios establecidos en el capítulo III del mismo Reglamento.
68 En segundo lugar, el artículo 25 del Reglamento Dublín III corrobora la falta de pertinencia de los criterios de responsabilidad establecidos en el capítulo III de dicho Reglamento en el marco del procedimiento de readmisión.
69 En efecto, mientras que el artículo 22, apartados 2 a 5, del Reglamento Dublín III prevé detalladamente el modo en que los mencionados criterios deben aplicarse en el marco del procedimiento de toma a cargo, no cabe sino constatar que el artículo 25 del mismo Reglamento no contiene ninguna disposición similar y se limita a imponer al Estado miembro requerido la obligación de proceder a las verificaciones necesarias para adoptar una decisión sobre la petición de readmisión.
70 El carácter simplificado del procedimiento de readmisión viene confirmado, además, por el hecho de que el plazo para responder a una petición de readmisión —previsto en el artículo 25, apartado 2, del Reglamento Dublín III— es considerablemente más corto que el plazo para responder a una petición de toma a cargo —previsto en el artículo 22, apartado 7, del mismo Reglamento—.
71 En tercer lugar, la interpretación que precede viene corroborada por los formularios tipos de petición de toma a cargo y de petición de readmisión que figuran, respectivamente, en el anexo I y en el anexo III del Reglamento n.o 1560/2003.
72 En efecto, mientras que el formulario tipo de solicitud de toma a cargo prevé que el Estado miembro requirente deberá mencionar, marcando la correspondiente casilla, el criterio de responsabilidad pertinente y permite aportar la información necesaria para comprobar si se cumple tal criterio, el formulario tipo de las solicitudes de readmisión únicamente exige que el Estado miembro requirente indique si su petición se fundamenta en el artículo 20, apartado 5, o en el artículo 18, apartado 1, letras b), c) o d), del Reglamento Dublín III y no contiene ninguna rúbrica que haga referencia a los criterios de responsabilidad establecidos en el capítulo III de dicho Reglamento.
73 En cuarto lugar, es importante poner de relieve que la interpretación contraria, es decir, aquella según la cual únicamente podrá formularse una petición de readmisión si el Estado miembro requerido puede ser designado como el Estado miembro responsable en aplicación de los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento Dublín III, choca con la configuración general del propio Reglamento.
74 En efecto, tal interpretación implicaría, en definitiva, que el procedimiento de toma a cargo y el procedimiento de readmisión habrían de tramitarse de manera idéntica en casi todos sus aspectos y que tales procedimientos se configurarían en la práctica como un procedimiento único que supondría, en un primer momento, determinar el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional sobre la base de los mencionados criterios de responsabilidad y posteriormente, en un segundo momento, presentar a dicho Estado miembro una petición cuya procedencia habría de apreciar este último sobre la misma base.
75 Ahora bien, de haber sido voluntad del legislador de la Unión instaurar tal procedimiento único, lógicamente no habría optado por articular, en la estructura misma del Reglamento Dublín III, dos procedimientos autónomos, aplicables a supuestos diferentes, definidos de manera detallada y regulados por normas distintas.
76 En quinto y último lugar, la interpretación mencionada en el apartado 73 de la presente sentencia supondría asimismo comprometer la consecución de algunos de los objetivos del Reglamento Dublín III.
77 En efecto, tal interpretación implicaría, en los supuestos contemplados en el artículo 18, apartado 1, letras b) a d), del citado Reglamento, que las autoridades competentes del segundo Estado miembro podrían, de hecho, reconsiderar la conclusión a la que las autoridades competentes del primer Estado miembro hubieran llegado, al término del proceso de determinación del Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional, en cuanto a su propia responsabilidad, en caso de que las personas afectadas abandonaran el territorio de dicho Estado miembro después de que este hubiera iniciado el examen de sus solicitudes, lo que podría inducir a los nacionales de terceros países que hayan presentado una solicitud de protección internacional en un Estado miembro a marcharse a otros Estados miembros, generando con ello los movimientos secundarios que precisamente pretende evitar el Reglamento Dublín III mediante el establecimiento de mecanismos y criterios uniformes para la determinación del Estado miembro responsable (véanse, por analogía, las sentencias de 17 de marzo de 2016, Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, apartado 52, y de 13 de septiembre de 2017, Khir Amayry, C‑60/16, EU:C:2017:675, apartado 37).
78 Por otro lado, la interpretación mencionada en el apartado 73 de la presente sentencia podría menoscabar el principio esencial del Reglamento Dublín III —formulado en el artículo 3, apartado 1— según el cual la solicitud de protección internacional deberá ser examinada por un solo Estado miembro, en el supuesto de que el proceso de determinación ventilado en el segundo Estado miembro tuviera un resultado diferente del alcanzado en el primer Estado miembro.
79 Por lo demás, la reconsideración —que podría repetirse varias veces— del resultado del proceso de determinación del Estado miembro responsable, en un contexto en el que ya se ha producido la aplicación del Reglamento Dublín III y el acceso efectivo a un procedimiento de protección internacional, pondría en peligro la consecución del objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional, mencionado en el considerando 5 del mismo Reglamento.
80 De lo anterior se deduce que, en los supuestos contemplados en el artículo 23, apartado 1, y en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento Dublín III, las autoridades competentes de que se trate, antes de presentar una petición de readmisión a otro Estado miembro, no están obligada a determinar, basándose en los criterios de responsabilidad recogidos en dicho Reglamento y, concretamente, en el artículo 9, si este último Estado miembro es responsable del examen de la solicitud de protección internacional.
81 Es importante observar, empero, que, en los supuestos a que se refiere el artículo 20, apartado 5, del Reglamento Dublín III, podría en principio llevarse a cabo un traslado, sin que previamente se hubiera determinado la responsabilidad para el examen de la solicitud de protección internacional del Estado miembro requerido.
82 Por lo tanto, a raíz de tal traslado y al término, en dicho Estado miembro, del proceso de determinación del Estado miembro responsable, no cabe excluir que deba contemplarse un traslado, en sentido inverso, al Estado miembro que previamente había requerido la readmisión del solicitante de protección internacional. Además, tal como han observado el Gobierno alemán y la Comisión, a la vista de los plazos previstos en el artículo 21, apartado 1, del Reglamento Dublín III, es probable que, una vez finalizado el mencionado proceso de determinación del Estado miembro responsable, ya no pueda formular válidamente una petición de toma a cargo el Estado miembro que anteriormente hubiera tenido la obligación de readmitir a dicho solicitante.
83 Sentado lo anterior, procede recordar que los criterios de responsabilidad establecidos en los artículos 8 a 10 del Reglamento Dublín III, interpretados a la luz de los considerandos 13 y 14 del propio Reglamento, tienen por objeto contribuir a la protección del interés superior del niño y de la vida familiar de las personas afectadas, que por lo demás están garantizados por los artículos 7 y 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales. En tales circunstancias, de conformidad con el principio de cooperación leal, un Estado miembro no puede formular válidamente, en una situación en la que se aplica el artículo 20, apartado 5, del mismo Reglamento, una petición de readmisión cuando la persona afectada ha transmitido a la autoridad competente datos que demuestren manifiestamente que dicho Estado miembro debe ser considerado como el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional en aplicación de los mencionados criterios de responsabilidad. En tal situación, por el contrario, incumbe a dicho Estado miembro admitir su propia responsabilidad.
84 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑582/17 y a las planteadas en el asunto C‑583/17 que el Reglamento Dublín III debe interpretarse en el sentido de que un nacional de un tercer país que ha presentado una solicitud de protección internacional en un primer Estado miembro y que posteriormente ha abandonado dicho Estado miembro y ha presentado a continuación una nueva solicitud de protección internacional en un segundo Estado miembro:
– no podrá, en principio, invocar, en el marco de un recurso interpuesto en ese segundo Estado miembro, al amparo del artículo 27, apartado 1, de dicho Reglamento, contra una decisión de traslado de la que sea objeto, el criterio de responsabilidad recogido en el artículo 9 del mismo Reglamento;
– podrá excepcionalmente invocar, en el marco de tal recurso, el mencionado criterio de responsabilidad, en una situación en la que se aplique el artículo 20, apartado 5, del mismo Reglamento, siempre que el referido nacional de un tercer país haya transmitido a la autoridad competente del Estado miembro requirente datos que demuestren manifiestamente que dicho Estado miembro debe ser considerado como el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional en aplicación del mencionado criterio de responsabilidad.
Costas
85 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
El Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, debe interpretarse en el sentido de que un nacional de un tercer país que ha presentado una solicitud de protección internacional en un primer Estado miembro y que posteriormente ha abandonado dicho Estado miembro y ha presentado a continuación una nueva solicitud de protección internacional en un segundo Estado miembro:
– no podrá, en principio, invocar, en el marco de un recurso interpuesto en ese segundo Estado miembro, al amparo del artículo 27, apartado 1, de dicho Reglamento, contra una decisión de traslado de la que sea objeto, el criterio de responsabilidad recogido en el artículo 9 del mismo Reglamento;
– podrá excepcionalmente invocar, en el marco de tal recurso, el mencionado criterio de responsabilidad, en una situación en la que se aplique el artículo 20, apartado 5, del mismo Reglamento, siempre que el referido nacional de un tercer país haya transmitido a la autoridad competente del Estado miembro requirente datos que demuestren manifiestamente que dicho Estado miembro debe ser considerado como el Estado miembro responsable del examen de la solicitud de protección internacional en aplicación del mencionado criterio de responsabilidad.
Firmas