SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 29 de julio de 2019 (*)
«Procedimiento prejudicial — Importación de productos textiles incorrectamente declarados como originarios de Jamaica — Recaudación a posteriori de derechos de importación — Solicitud de condonación de los derechos — Reglamento (CEE) n.º 2913/92 — Código aduanero comunitario — Artículos 220, apartado 2, letra b), y 239 — Decisión de denegación de la Comisión Europea en un caso particular — Validez»
En el asunto C‑589/17,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, mediante auto de 31 de julio de 2017, recibido en el Tribunal de Justicia el 10 de octubre de 2017, en el procedimiento entre
Prenatal, S.A.,
y
Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña (TEARC),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, y los Sres. T. von Danwitz (Ponente) y C. Vajda, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretario: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de octubre de 2018;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Prenatal, S.A., por el Sr. P. Muñiz, abogado;
– en nombre del Gobierno español, por el Sr. S. Jiménez García, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. A. Caeiros y la Sra. S. Pardo Quintillán, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de febrero de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial versa, por un lado, sobre la validez de la Decisión C(2008) 6317 final de la Comisión, de 3 de noviembre de 2008, por la que se constata que procede la contracción a posteriori de los derechos de importación y que no se justifica la condonación de estos derechos en un caso particular (asunto REM 03/07; en lo sucesivo, «Decisión REM 03/07»), y, por otro lado, sobre la interpretación de los artículos 220, apartado 2, letra b), y 239 del Reglamento (CEE) n.º 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el código aduanero comunitario (DO 1992, L 302, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 2700/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2000 (DO 2000, L 311, p. 17) (en lo sucesivo, «código aduanero»), así como del artículo 905, apartado 1, del Reglamento (CEE) n.º 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 2913/92 (DO 1993, L 253, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 1335/2003 de la Comisión, de 25 de julio de 2003 (DO 2003, L 187, p. 16) (en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación»).
2 La presente petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Prenatal, S.A., y el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña (TEARC) en relación con la solicitud presentada por esta sociedad con el objeto de que se le devuelvan ciertos derechos de importación.
Marco jurídico
Acuerdo de Cotonú
3 El Acuerdo de asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, firmado en Cotonú el 23 de junio de 2000 (DO 2000, L 317, p. 3), se aprobó en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2003/159/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002 (DO 2003, L 65, p. 27) (en lo sucesivo, «Acuerdo de Cotonú»). Aunque el Acuerdo de Cotonú entró en vigor el 1 de abril de 2003, fue objeto de aplicación anticipada desde el 2 de agosto de 2000 en virtud de la Decisión n.º 1/2000 del Consejo de Ministros ACP-CE, de 27 de julio de 2000, relativa a las medidas transitorias en vigor a partir del 2 de agosto de 2000 y hasta la entrada en vigor del Acuerdo de asociación ACP-CE (DO 2000, L 195, p. 46), prorrogada mediante la Decisión n.º 1/2002 del Consejo de Ministros ACP-CE, de 31 de mayo de 2002 (DO 2002, L 150, p. 55).
4 A tenor del artículo 3 del Acuerdo de Cotonú, «las Partes Contratantes adoptarán […] todas las medidas generales o particulares susceptibles de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del Acuerdo y de facilitar la realización de sus objetivos».
5 El artículo 36, apartado 1, del anexo IV de este Acuerdo dispone:
«La Comisión estará representada en cada Estado [de África, del Caribe y del Pacífico (ACP)] o en cada grupo regional que lo solicite expresamente, por una delegación bajo la autoridad del Jefe de delegación autorizado por el Estado o Estados ACP afectados. En caso de que se designe a un Jefe de delegación ante un grupo de Estados ACP, se adoptarán las medidas adecuadas para que dicho Jefe de delegación esté representado por un adjunto residente en cada uno de los Estados en que no resida el Jefe de delegación. El Jefe de delegación representará a la Comisión en todos los ámbitos de su competencia y en todas sus actividades.»
6 El artículo 1 del anexo V de dicho Acuerdo establece un trato arancelario preferencial con respecto a la importación en la Unión Europea de productos «originarios de los Estados ACP», lo que significa que la importación de estos productos en la Unión está exenta de derechos aduaneros y de gravámenes de efecto equivalente.
7 El Protocolo n.º 1 del citado anexo V (en lo sucesivo, «Protocolo n.º 1»), que forma parte integrante de este anexo, aborda la definición del concepto de «productos originarios» y los métodos de cooperación administrativa. Incluye un artículo 15, titulado «Procedimiento de expedición de certificados de circulación de mercancías EUR.1», que dispone:
«1. Las autoridades aduaneras del país de exportación expedirán un certificado de circulación de mercancías EUR.1 a petición escrita del exportador o, bajo su responsabilidad, de su representante autorizado.
2. A tal efecto, el exportador o su representante autorizado deberán cumplimentar tanto el certificado de circulación de mercancías EUR.1 como el formulario de solicitud, cuyos modelos figuran en el Anexo IV. Estos formularios se cumplimentarán de acuerdo con las disposiciones del presente Protocolo. Si se cumplimentan a mano, se deberán realizar con tinta y en caracteres de imprenta. La descripción de los productos deberá figurar en la casilla reservada a tal efecto sin dejar líneas en blanco. En caso de que no se rellene por completo la casilla, se deberá trazar una línea horizontal debajo de la última línea de la descripción y una línea cruzada en el espacio que quede en blanco.
3. El exportador que solicite la expedición de un certificado de circulación de mercancías EUR.1 deberá poder presentar en cualquier momento, a petición de las autoridades aduaneras del Estado ACP de exportación en el que se expida el certificado de circulación de mercancías EUR.1, toda la documentación oportuna que demuestre el carácter originario de los productos de que se trate y que se satisfacen todos los demás requisitos del presente Protocolo.
4. El certificado de circulación de mercancías EUR.1 será expedido por las autoridades aduaneras del Estado ACP exportador cuando los productos de que se trate puedan ser considerados productos originarios de los Estados ACP o de uno de los demás países a que se hace referencia en el artículo 6 y cumplan los demás requisitos del presente Protocolo.
5. Las autoridades aduaneras que expidan los certificados deberán adoptar todas las medidas necesarias para verificar el carácter originario de los productos y la observancia de los demás requisitos del presente Protocolo. A tal efecto, estarán facultadas para exigir cualquier tipo de prueba e inspeccionar la contabilidad del exportador o llevar a cabo cualquier otra comprobación que se considere necesaria. […]»
8 El artículo 31 de este Protocolo, titulado «Asistencia mutua», preceptúa en su apartado 2:
«Con el fin de garantizar la correcta aplicación del presente Protocolo, la Comunidad, los [países y territorios de ultramar (PTU)] y los Estados ACP se prestarán mutuamente asistencia a través de sus administraciones aduaneras respectivas para el control de autenticidad de los certificados EUR.1, las declaraciones en factura o las declaraciones del proveedor y la exactitud de las informaciones proporcionadas en dichos documentos.
Las autoridades consultadas facilitarán la información pertinente sobre las condiciones con arreglo a las cuales se ha elaborado el producto, indicando en particular en qué condiciones se han respetado las normas de origen en los diferentes Estados ACP, Estados miembros y PTU de que se trate.»
9 El artículo 32 del referido Protocolo, titulado «Comprobación de las pruebas de origen», establece en sus apartados 1, 3 y 7:
1. La comprobación a posteriori de las pruebas de origen se efectuará al azar o cuando las autoridades aduaneras del país de importación alberguen dudas fundadas acerca de la autenticidad del documento, del carácter originario de los productos de que se trate o de la observancia de los demás requisitos del presente Protocolo.
[…]
3. Las autoridades aduaneras del país de exportación serán las encargadas de llevar a cabo la comprobación. A tal efecto, estarán facultadas para exigir cualquier tipo de prueba e inspeccionar la contabilidad del exportador o llevar a cabo cualquier otra comprobación que se considere necesaria.
[…]
7. Cuando parezca que el procedimiento de comprobación o cualquier otra información disponible indican una transgresión de las disposiciones del presente Protocolo, el Estado ACP, por propia iniciativa o a petición de la Comunidad, llevará a cabo la oportuna investigación o adoptará disposiciones para que dicha investigación se realice con la urgencia apropiada con el fin de comprobar y evitar tal transgresión en el futuro. [A tal fin, el Estado ACP de que se trate podrá invitar a la Comunidad a participar en esa investigación.]
10 A tenor del artículo 37 del Protocolo n.º 1:
«1. Se crea un Comité de cooperación aduanera, en lo sucesivo denominado “el Comité”, encargado de garantizar la cooperación administrativa para la aplicación correcta y uniforme del presente Protocolo y para llevar a cabo cualquier otro cometido que pudiera serle encomendado en el ámbito aduanero.
2. El Comité examinará periódicamente la incidencia en los Estados ACP y, en particular, en los Estados ACP menos desarrollados, de la aplicación de las normas de origen, y recomendará al Consejo de Ministros las medidas adecuadas.
3. El Comité tomará las decisiones relativas a la acumulación de acuerdo con las disposiciones establecidas en el artículo 6.
4. El Comité adoptará, en las condiciones previstas en el artículo 38, las decisiones referentes a las excepciones al presente Protocolo.
[…]
6. El Comité estará compuesto, por una parte, por expertos de los Estados miembros y por funcionarios de la Comisión responsables de cuestiones aduaneras y, por otra parte, por expertos representantes de los Estados ACP y por funcionarios de agrupaciones regionales de los Estados ACP responsables de cuestiones aduaneras. En caso necesario, el Comité podrá recurrir a expertos externos.»
Código aduanero
11 El artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero dispone:
«Con la salvedad de los casos mencionados en los párrafos segundo y tercero del apartado 1 del artículo 217, no se procederá a la contracción a posteriori cuando:
[…]
b) el importe legalmente adeudado de derechos no se haya contraído como consecuencia de un error de las propias autoridades aduaneras que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, siempre que este, por su parte, haya actuado de buena fe y haya observado todas las disposiciones establecidas por la normativa vigente en relación con la declaración en aduana.
Cuando el estatuto preferencial de una mercancía se establezca sobre la base de un sistema de cooperación administrativa en el que participen las autoridades de un tercer país, se considerará que la expedición por dichas autoridades de un certificado que resulte incorrecto constituye un error que no podía ser descubierto, en el sentido del párrafo primero.
No obstante, la expedición de un certificado incorrecto no constituirá un error cuando el certificado se base en una versión de los hechos incorrecta facilitada por el exportador, salvo en el caso en que resulte evidente que las autoridades de expedición del certificado estaban enteradas, o hubieran debido estar enteradas, de que las mercancías no podían acogerse a un trato preferencial.
[…]»
12 A tenor del artículo 239 de este código:
«1. Se podrá proceder a la devolución o a la condonación de los derechos de importación o de los derechos de exportación en situaciones especiales, distintas de las contempladas en los artículos 236, 237 y 238:
– que se determinarán según el procedimiento del Comité;
– que resulten de circunstancias que no impliquen ni maniobra ni manifiesta negligencia por parte del interesado. Las situaciones en las que se podrá aplicar esta disposición y las modalidades de procedimiento que se seguirán a tal fin se definirán según el procedimiento del Comité. La devolución o la condonación podrán supeditarse a condiciones especiales.
2. La devolución o la condonación de los derechos por los motivos indicados en el apartado 1 se concederá previa petición presentada ante la aduana correspondiente antes de la expiración de un plazo de doce meses contados a partir de la fecha de comunicación de dichos derechos al deudor.
[…]»
Reglamento de aplicación
13 La parte IV del Reglamento de aplicación, relativa a la deuda aduanera, incluye el título III, que lleva por rúbrica «Recaudación del importe de la deuda aduanera». Este título comprende los artículos 868 a 876 bis, que rigen las solicitudes presentadas con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero. El artículo 871 de dicho Reglamento preceptúa:
«1. La autoridad aduanera transmitirá el caso a la Comisión para que se resuelva de conformidad con el procedimiento previsto en los artículos 872 a 876 cuando estime que se reúnen las condiciones de la letra b) del apartado 2 del artículo 220 y:
– considere que la Comisión cometió un error en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 220 del código, o
– las circunstancias del caso estén vinculadas a los resultados de una investigación comunitaria efectuada en virtud de las disposiciones del Reglamento (CE) n.º 515/97 del Consejo, de 13 marzo 1997, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre estas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria [(DO 1997, L 82, p. 1)], o efectuada sobre la base de cualquier otra disposición comunitaria o acuerdo celebrado por la Comunidad con determinados países o grupos de países, en los que esté prevista la posibilidad de proceder a tales investigaciones comunitarias, o
[…]
2. No se procederá a la transmisión prevista en el apartado 1 cuando:
[…]
– ya se haya remitido a la Comisión algún caso en que se presentaban elementos de hecho y de derecho comparables.
3. El expediente remitido a la Comisión deberá contener todos los elementos necesarios para un examen completo del caso. […]
[…]
6. Cuando se dé una de las situaciones siguientes, la Comisión devolverá el expediente a la autoridad aduanera y se considerará no iniciado el procedimiento contemplado en los artículos 872 a 876:
[…]
– no debe procederse a la transmisión del expediente de acuerdo con los apartados 1 y 2,
[…]».
14 El artículo 873, párrafo primero, del Reglamento de aplicación establece:
«Tras consultar a un grupo de expertos compuesto por representantes de todos los Estados miembros reunidos en el seno del Comité para examinar el caso de que se trate, la Comisión decidirá si la situación examinada permite o no contraer a posteriori los derechos en cuestión.»
15 En el capítulo 3 del Reglamento de aplicación, titulado «Disposiciones específicas relativas a la aplicación del artículo 239 del Código» y que está comprendido en el título IV de la parte IV, figura el artículo 905, a tenor del cual:
«1. Cuando la solicitud de devolución o de condonación contemplada en el apartado 2 del artículo 239 del código esté fundamentada en motivos que puedan justificar que se trata de una situación especial resultante de circunstancias que no supongan negligencia manifiesta o maniobra por parte del interesado, el Estado miembro al que pertenezca la autoridad aduanera de decisión transmitirá el caso a la Comisión para que se resuelva de acuerdo con el procedimiento previsto en los artículos 906 a 909:
[…]
– si las circunstancias del caso están vinculadas a los resultados de una investigación comunitaria efectuada de acuerdo con las disposiciones del Reglamento [n.º 515/97], o efectuada sobre la base de cualquier otra disposición comunitaria o acuerdo celebrado por la Comunidad con determinados países o grupos de países, en que esté prevista la posibilidad de proceder a tales investigaciones comunitarias, o
[…]
2. No se procederá a la transmisión prevista en el apartado 1 cuando:
[…]
– ya se haya sometido a la Comisión un proyecto de decisión en que se presentasen elementos de hecho y de derecho comparables.
3. El expediente dirigido a la Comisión deberá contener todos los elementos necesarios para un examen completo del caso presentado. […]
[…]
6. Cuando se dé una de las situaciones siguientes, la Comisión devolverá el expediente a la autoridad aduanera y se considerará no iniciado el procedimiento contemplado en los artículos 906 a 909:
[…]
– no debe procederse a la transmisión del expediente de acuerdo con los apartados 1 y 2,
[…]»
16 A tenor del artículo 907, párrafo primero, del Reglamento de aplicación:
«Previa consulta a un grupo de expertos compuesto por representantes de todos los Estados miembros, reunidos en el seno del Comité con objeto de examinar el caso en cuestión, la Comisión decidirá si la situación especial examinada justifica o no la concesión de la devolución o de la condonación.»
Decisión REM 03/07
17 La Decisión REM 03/07 tiene por objeto una solicitud de condonación de ciertos derechos de importación relativos a unos productos textiles amparados por certificados de circulación de mercancías EUR.1 (en lo sucesivo, «certificados EUR.1») que habían sido expedidos por las autoridades aduaneras jamaicanas. Esos productos se importaron en la Unión en el período comprendido entre 2002 y 2005.
18 La Comisión recordó en esa Decisión que, en el momento de los hechos, los productos en cuestión podían importarse en la Unión exentos de derechos de importación, ya que estaban amparados por certificados EUR.1 que acreditaban que eran originarios de Jamaica. A resultas de una misión que se llevó a cabo en marzo de 2005 con el fin de determinar el origen de estos productos, la Comisión estimó que el origen y el consiguiente trato arancelario preferencial les habían sido atribuidos a partir de una versión incorrecta de los hechos facilitada por los exportadores jamaicanos.
19 Mediante la Decisión REM 03/07, la Comisión consideró, primero, que, en el caso objeto de esta Decisión, las autoridades aduaneras jamaicanas no habían incurrido en ningún error, en el sentido del artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero, y, segundo, que no existía una situación especial, en el sentido del artículo 239 del citado código. En consecuencia, y sin entrar a examinar los demás requisitos establecidos en estas disposiciones, la Comisión decidió que procedía contraer a posteriori los derechos de importación y que no estaba justificada la condonación de estos derechos en el caso particular objeto de dicha Decisión.
20 La sociedad que había solicitado la condonación de los derechos de importación en el caso particular que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07 interpuso recurso de anulación contra esta ante el Tribunal General. Mediante auto de 9 de diciembre de 2013, El Corte Inglés/Comisión (T‑38/09, no publicado, EU:T:2013:675), el Tribunal General decretó el sobreseimiento del recurso, por considerar que este había quedado sin objeto al haberse anulado el acuerdo de liquidación de derechos de importación y que la Decisión REM 03/07 no podía surtir efectos jurídicos en la situación jurídica de esta sociedad.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
21 En el período comprendido entre 2002 y 2004, Prenatal importó prendas de vestir en España presentando certificados EUR.1 expedidos por las autoridades jamaicanas en los que se mencionaba el origen preferencial «Jamaica». A la vista de estos certificados, las autoridades aduaneras españolas concedieron a estas importaciones un trato preferencial en virtud del artículo 1 del anexo V del Acuerdo de Cotonú.
22 En marzo de 2005, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) llevó a cabo una investigación conjuntamente con los representantes de varios Estados miembros con la finalidad de verificar el origen de las prendas de vestir introducidas en la Unión al amparo de los referidos certificados EUR.1. En su informe de misión (en lo sucesivo, «informe de la OLAF de 2005»), la OLAF hizo constar que las prendas de vestir importadas por Prenatal se habían fabricado utilizando componentes importados de China o de Hong Kong, por lo que no podía considerarse que fueran originarias de Jamaica, en el sentido de las disposiciones del Acuerdo de Cotonú.
23 Las conclusiones de esta investigación llevaron a las autoridades jamaicanas a invalidar los certificados EUR.1 en cuestión con respecto al referido período. Como consecuencia de la invalidación de estos certificados, las autoridades españolas procedieron a recaudar a posteriori el importe de los derechos aduaneros adeudados por Prenatal por estas importaciones.
24 El 10 de mayo de 2006, Prenatal solicitó ante la Dependencia Regional de Aduanas de la Delegación Especial de Cataluña (en lo sucesivo, «Dependencia Regional de Aduanas») que se le devolviesen los derechos aduaneros, invocando el artículo 239 del código aduanero.
25 Al considerar que, mediante su argumentación en apoyo de esta solicitud, Prenatal estaba poniendo en tela de juicio las conclusiones recogidas en el informe de la OLAF de 2005, la Dependencia Regional de Aduanas transmitió a la Comisión dicha solicitud junto con el expediente relativo a esta, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 905, apartado 1, del Reglamento de aplicación. La Comisión estimó que el caso de Prenatal era comparable, de hecho y de Derecho, a otro caso —a saber, el caso objeto del asunto REM 03/07—, y devolvió el expediente, conforme a lo previsto en el artículo 905, apartado 6, del Reglamento de aplicación.
26 Tras adoptar la Comisión la Decisión REM 03/07, la Dependencia Regional de Aduanas denegó la solicitud de devolución de Prenatal. También se desestimó la reclamación que contra esta denegación presentó ante el TEARC. En consecuencia, dicha sociedad ha interpuesto recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
27 Prenatal ha manifestado ante el órgano jurisdiccional remitente que alberga dudas acerca de la validez de la Decisión REM 03/07, ya que considera que la Comisión cometió un error de Derecho al concluir que las autoridades aduaneras jamaicanas no habían incurrido en error, en el sentido del artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero, y que no existía una situación especial, en el sentido del artículo 239 del código. El TEARC ha rebatido estas alegaciones.
28 En estas circunstancias, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿La [Decisión REM 03/07], por la que se constata que procede la contracción a posteriori de los derechos de importación y que no se justifica la condonación de estos derechos en un caso particular, relativa a la importación de productos textiles declarados como originarios de Jamaica (asunto REM 03/07) es contraria al Derecho de la Unión, particularmente a los artículos 220[, apartado 2, letra b),] y 239 del código aduanero comunitario?
2) Cuando solicitada una condonación la Comisión notifica la decisión de que el caso presenta elementos de hecho y de Derecho comparables a otro anterior ya resuelto por la misma o la decisión de que existe un caso comparable pendiente de resolución, ¿se debe considerar cualquiera de dichas decisiones como un acto con contenido jurídico que vincula a las autoridades del Estado miembro en el que se presenta la solicitud de condonación y por tanto recurrible por la persona que solicita la condonación [artículo 239 del código aduanero] o la no contracción (artículo 220[, apartado 2, letra b),] del citado código aduanero comunitario)?
3) En el supuesto de no considerarse como una decisión de la Comisión con contenido jurídico vinculante, ¿corresponde entonces a las autoridades nacionales evaluar si en el caso se dan los elementos de hecho o jurídicos comparables?
4) En el supuesto de respuesta afirmativa, en el caso de haberse realizado tal análisis y llegado a la conclusión de que no concurren tales elementos, ¿se debe aplicar el apartado 1 del artículo 905 del Reglamento [de aplicación] y, por tanto, la Comisión debe dictar una decisión con contenido jurídico vinculante para tales autoridades nacionales?»
Sobre la solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento
29 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de febrero de 2019, Prenatal solicitó que se ordenase la reapertura de la fase oral del procedimiento, en virtud del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, al considerar que en las conclusiones de la Abogado General no se había tenido en cuenta una serie de elementos de hecho que, en opinión de esta sociedad, resultan determinantes para examinar la validez de la Decisión REM 03/07.
30 A este respecto, es preciso recordar que, en virtud del artículo 252 TFUE, párrafo segundo, el Abogado General presenta públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, requieran su intervención. El Tribunal de Justicia no está vinculado ni por las conclusiones del Abogado General ni por la motivación que este desarrolla para llegar a las mismas. Por consiguiente, el hecho de que una parte interesada no esté de acuerdo con las conclusiones del Abogado General no constituye en sí mismo un motivo que justifique la reapertura de la fase oral, sin importar cuáles sean las cuestiones examinadas en dichas conclusiones (sentencia de 21 de marzo de 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker y Rhenus Veniro, C‑266/17 y C‑267/17, EU:C:2019:241, apartado 55 y jurisprudencia citada).
31 En cambio, el Tribunal de Justicia puede ordenar en cualquier momento, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 83 de su Reglamento de Procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente, o también cuando el asunto deba resolverse sobre la base de un argumento que no haya sido debatido entre las partes o los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
32 En el caso de autos, mediante su solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento, Prenatal se limita esencialmente a manifestar su desacuerdo con las conclusiones de la Abogado General, y no señala ningún argumento nuevo sobre la base del cual deba resolverse el presente asunto. En consecuencia, el Tribunal de Justicia, oída la Abogado General, considera que dispone de todos los elementos necesarios para resolver la petición de decisión prejudicial que se le ha planteado y que esta petición no debe examinarse a la luz de un argumento que no ha sido debatido ante él.
33 Por consiguiente, procede desestimar la solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
34 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente al Tribunal de Justicia que aprecie la validez de la Decisión REM 03/07 a la luz de los artículos 220, apartado 2, letra b), y 239 del código aduanero.
35 Con carácter preliminar, es preciso señalar que, mediante la Decisión REM 03/07, la Comisión denegó una solicitud de condonación de derechos de importación en un caso particular, sobre la base del código aduanero y del Reglamento de aplicación, concretamente, por un lado, del artículo 220, apartado 2, letra b), de este código, en relación con los artículos 871 y 873 del Reglamento de aplicación, y, por otro lado, del artículo 239 de dicho código, en relación con los artículos 905 y 907 del citado Reglamento. Cuando la Comisión se pronuncia sobre una solicitud de este tipo sobre la base de estas disposiciones, está obligada a examinar, en lugar de las autoridades aduaneras del Estado miembro de importación, las condiciones de importación de determinadas mercancías y la aplicación de las reglas aduaneras pertinentes (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de julio de 2018, Comisión/Combaro, C‑574/17 P, EU:C:2018:598, apartado 54 y jurisprudencia citada).
36 Además, procede recordar que, conforme al artículo 220, apartado 2, letra b), párrafo primero, del código aduanero, no se procederá a la contracción a posteriori de los derechos de importación o de exportación cuando «el importe legalmente adeudado de derechos no se haya contraído como consecuencia de un error de las propias autoridades aduaneras que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, siempre que este, por su parte, haya actuado de buena fe y haya observado todas las disposiciones establecidas por la normativa vigente en relación con la declaración en aduana». Los requisitos establecidos en esta disposición son acumulativos (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de octubre de 2007, Agrover, C‑173/06, EU:C:2007:612, apartado 30 y jurisprudencia citada, y de 15 de diciembre de 2011, Afasia Knits Deutschland, C‑409/10, EU:C:2011:843, apartado 47).
37 Por lo que se refiere al artículo 239 del código aduanero, se trata, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de una cláusula general de equidad que implica la condonación de los derechos de importación siempre que se cumplan dos requisitos, a saber, la existencia de una situación especial y la inexistencia de negligencia manifiesta o intento de fraude por parte del deudor (sentencia de 25 de julio de 2018, Comisión/Combaro, C‑574/17 P, EU:C:2018:598, apartado 45 y jurisprudencia citada).
38 En ese caso, la Comisión consideró, por un lado, que las autoridades aduaneras jamaicanas no habían incurrido en ningún error —en el sentido del artículo 220, apartado 2, letra b), de este código— al expedir los certificados EUR. 1 de que se trata y, por otro lado, que no existía una situación especial —en el sentido del artículo 239 del citado código— que pudiese justificar la condonación de los derechos de importación abonados. En consecuencia, la Comisión decidió, sin entrar a examinar los demás requisitos establecidos en estas disposiciones, que no procedía conceder la condonación de los derechos de importación solicitada en el caso objeto de la Decisión REM 03/07.
39 Prenatal ha alegado ante el órgano jurisdiccional remitente que la Comisión cometió un error de Derecho al concluir, en dicha Decisión, que no se había incurrido en error, en el sentido del artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero, y que tampoco existía una situación especial, en el sentido del artículo 239 de este código. Así pues, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia acerca de la validez de dicha Decisión a la luz de las exigencias establecidas en estas disposiciones.
Sobre la existencia de un error, en el sentido del artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero
40 De conformidad con el artículo 220, apartado 2, letra b), párrafo segundo, del código aduanero, la expedición, por parte de las autoridades aduaneras competentes de un país tercero, de un certificado EUR.1 incorrecto constituye, en principio, un error que razonablemente no podía ser conocido por el deudor, en el sentido del párrafo primero de esta disposición. No obstante, el párrafo tercero de ese artículo precisa que «la expedición de un certificado incorrecto no constituirá un error cuando el certificado se base en una versión de los hechos incorrecta facilitada por el exportador, salvo en el caso en que resulte evidente que las autoridades de expedición del certificado estaban enteradas, o hubieran debido estar enteradas, de que las mercancías no podían acogerse a un trato preferencial».
41 Por lo que se refiere a la existencia de un error, en el sentido de esta disposición, en una situación como la que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07, consta que los certificados EUR.1 en cuestión que expidieron las autoridades aduaneras jamaicanas eran incorrectos, puesto que los productos de que se trata no se habían fabricado, en Jamaica, utilizando exclusivamente hilo, sino a partir de prendas de vestir procedentes de China y, por lo tanto, no podían acogerse al trato arancelario preferencial de que disfrutan los productos originarios de los Estados ACP en virtud del Acuerdo de Cotonú. Consta asimismo que estos certificados se elaboraron sobre la base de una versión incorrecta de los hechos facilitada por el exportador de los productos en cuestión y su proveedor, establecidos en una de las zonas francas de Jamaica.
42 Dadas estas circunstancias, procede comprobar si, como exige el artículo 220, apartado 2, letra b), párrafo tercero, in fine, del código aduanero, resultaba evidente que las autoridades aduaneras jamaicanas estaban enteradas o habrían debido estar enteradas de que las mercancías en cuestión no podían acogerse al trato arancelario preferencial establecido en el Acuerdo de Cotonú.
43 A este respecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde a quien invoca la excepción que figura al final de esta disposición demostrar que se cumplen los requisitos para su aplicación (véanse, en este sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2006, Beemsterboer Coldstore Services, C‑293/04, EU:C:2006:162, apartado 45, y el auto de 1 de julio de 2010, DSV Road/Comisión, C‑358/09 P, no publicado, EU:C:2010:398, apartado 58). Así, corresponde a cualquier persona legitimada para impugnar la legalidad o la validez de una decisión de la Comisión basada en el artículo 220, apartado 2, letra b), párrafo tercero, del código aduanero demostrar que resultaba evidente que las autoridades que expidieron el certificado EUR.1 estaban enteradas o habrían debido estar enteradas de que las mercancías en cuestión no podían acogerse al trato arancelario preferencial.
44 A tal efecto, incumbe a la Comisión, en el ejercicio de la facultad que le ha conferido el legislador de la Unión, evaluar las condiciones de exportación de las mercancías de que se trate y la aplicación de las reglas aduaneras pertinentes por parte de las autoridades de expedición del certificado sobre la base de las pruebas aportadas ante ella, para determinar si resultaba evidente que esas autoridades estaban enteradas o habrían debido estar enteradas de tal circunstancia. La Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación al realizar esta evaluación (véase, por analogía, en relación con el control a posteriori de las autoridades aduaneras nacionales, la sentencia de 26 de octubre de 2017, Aqua Pro, C‑407/16, EU:C:2017:817, apartados 61 y 73 y jurisprudencia citada).
45 En tales circunstancias, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación de la Comisión por la suya propia, sino que debe ceñirse a examinar si esta institución se extralimitó en su facultad de apreciación al concluir, sobre la base de las pruebas que se aportaron ante ella, que no resultaba evidente que las autoridades de expedición del certificado estuvieran enteradas o hubieran debido estar enteradas de que las mercancías no podían acogerse al trato arancelario preferencial.
46 A este respecto, es preciso recordar que, cuando la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación, el juez de la Unión debe verificar no solo la exactitud material de los medios probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales medios de prueba constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si resultan adecuados para fundamentar las conclusiones que de ellos se extraen [véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de marzo de 2017, Stichting Woonlinie y otros/Comisión, C‑414/15 P, EU:C:2017:215, apartado 53, y de 14 de diciembre de 2017, EBMA/Giant (China), C‑61/16 P, EU:C:2017:968, apartados 68 y 69].
47 Procede examinar a la luz de estas consideraciones si la Comisión pudo concluir en la Decisión REM 03/07, sin incurrir en error de Derecho, que las autoridades aduaneras jamaicanas no habían cometido ningún error, en el sentido del artículo 220, apartado 2, letra b), párrafo tercero, del código aduanero.
48 En primer lugar, Prenatal alega que la Comisión incurrió en error de Derecho en dicha Decisión al considerar que no resultaba evidente que las autoridades aduaneras jamaicanas estuvieran enteradas de que las mercancías en cuestión no podían acogerse al trato arancelario preferencial establecido en el Acuerdo de Cotonú.
49 A efectos de demostrar ante el órgano jurisdiccional remitente que las autoridades aduaneras jamaicanas estaban enteradas de tal circunstancia, Prenatal hace referencia a las pruebas presentadas en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07 por la Comisión. Prenatal considera, primero, que de un informe de la agencia gubernamental Jamaica Promotions Corporation (en lo sucesivo, «Jampro») se desprende que esta hizo constar, en 1998, tras efectuarse una auditoría de dos fábricas radicadas en una de las zonas francas de Jamaica, una notable discrepancia entre la capacidad de producción de estas fábricas y la cantidad de productos terminados que ulteriormente se exportaba a la Unión; segundo, que la OLAF había informado a las autoridades aduaneras jamaicanas, mediante escrito de septiembre de 2004, de que existían sospechas de que los productos textiles exportados desde estas zonas francas no cumplían las normas en materia de origen preferencial; tercero, que las estadísticas oficiales jamaicanas sobre las importaciones y las exportaciones mostraban que las importaciones de hilo en Jamaica no eran suficientes para producir la cantidad de productos terminados que se exportaba a la Unión; cuarto, que las autoridades aduaneras jamaicanas observaron, en diversas ocasiones, discordancias entre las descripciones de los productos importados desde China recogidas en las declaraciones de importación y lo que verdaderamente había en los contenedores, y quinto, que determinados funcionarios de estas zonas francas mencionaron que no se llevaba a cabo una transformación pertinente, en Jamaica, de los productos importados desde China antes de su reexportación a la Unión.
50 Mediante la Decisión REM 03/07, la Comisión concluyó, tras haber examinado este conjunto de pruebas, que estas no demostraban que las autoridades aduaneras jamaicanas estuvieran enteradas de las irregularidades en cuestión.
51 En relación con el informe de la Jampro, la Comisión consideró que este informe, elaborado en 1998, no proporcionaba información alguna sobre el estado del conocimiento de estas autoridades durante el período comprendido entre enero de 2002 y marzo de 2005, en el que se efectuaron las importaciones de que se trata. Según la Comisión, en el escrito de septiembre de 2004 meramente se informó a dichas autoridades de la existencia de sospechas acerca de la validez de los certificados EUR.1 en cuestión, las cuales estaban aún pendientes de confirmación mediante una investigación posterior.
52 En cuanto a las estadísticas oficiales jamaicanas sobre las importaciones y las exportaciones, la Comisión señaló que no se elaboraban estadísticas con respecto a las mercancías situadas en las zonas francas de Jamaica, de manera que dichas estadísticas oficiales no permitían constatar que las importaciones de hilo chino en Jamaica fueran insuficientes para fabricar la cantidad de productos terminados que ulteriormente se exportaba desde esas zonas francas a la Unión. La Comisión señaló que, para llegar a tal conclusión, la OLAF se sirvió de las estadísticas oficiales chinas, estadísticas estas que las autoridades aduaneras jamaicanas desconocían.
53 En lo que atañe a las irregularidades señaladas por dichas autoridades, la Comisión subrayó que, si bien estas habían efectivamente descubierto, en determinados casos, que las mercancías descritas en las declaraciones de importación no coincidían con las que se encontraban en los contenedores, estas irregularidades no concernían al importador interesado en la situación que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07 y que, por otra parte, el importador había dado por escrito explicaciones verosímiles sobre las circunstancias de la infracción.
54 En lo que respecta, por último, a las declaraciones de los funcionarios destinados en una de la zonas francas de Jamaica, la Comisión subrayó que las declaraciones habían sido realizadas por dos agentes de seguridad encargados del control de las entradas y salidas de esas zonas francas, y que su testimonio no permitía extraer conclusiones acerca del conocimiento efectivo por parte de las autoridades aduaneras jamaicanas en cuanto a la actividad real de las empresas en cuestión. La Comisión precisó asimismo que la persona encargada de una de esas zonas francas había desmentido esas declaraciones.
55 Pues bien, procede hacer constar, para empezar, que ningún dato de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia desvirtúa las apreciaciones de la Comisión según las cuales el informe de la Jampro tenía por objeto un período distinto del analizado en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07, ya que el escrito de septiembre de 2004 se limitaba a dejar constancia de sospechas acerca de posibles irregularidades y en las estadísticas oficiales jamaicanas sobre las importaciones y las exportaciones no se recogían las mercancías situadas en las zonas francas de Jamaica.
56 En particular, habida cuenta de que el informe de la Jampro versaba sobre un período distinto del analizado en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07, no puede censurarse a la Comisión por haber considerado que los resultados de ese informe no podían proyectarse sobre el período analizado en ese procedimiento y que, en consecuencia, dicho informe no constituía, por sí solo, un dato concluyente en cuanto al conocimiento real de las autoridades jamaicanas durante el período analizado en dicho procedimiento.
57 En lo que atañe, seguidamente, a las apreciaciones de la Comisión según las cuales las irregularidades señaladas por dichas autoridades habían sido cometidas por un importador que no era el importador interesado en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión y este último había proporcionado explicaciones verosímiles en relación con dichas irregularidades, ningún dato de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia desvirtúa estas apreciaciones.
58 Por último, lo mismo puede decirse de la constatación de la Comisión de que las declaraciones de dos agentes de seguridad destinados en una de estas zonas francas habían sido desmentidas por la persona encargada de otra de dichas zonas francas.
59 Pues bien, a la vista de estas constataciones y apreciaciones de la Comisión, debe considerarse que ningún dato de los autos que obran el poder del Tribunal de Justicia demuestra que la Comisión se extralimitara en su facultad de apreciación al estimar que las pruebas presentadas en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07, resumidas en el apartado 49 de la presente sentencia, no demostraban de manera evidente, ni individual ni conjuntamente, que las autoridades aduaneras jamaicanas estuvieran enteradas de que las mercancías objeto de la Decisión no podían acogerse al trato arancelario preferencial establecido en el Acuerdo de Cotonú.
60 Por lo tanto, no se aprecia que la Comisión incurriera en error de Derecho al concluir que no resultaba evidente que las autoridades aduaneras jamaicanas estuvieran enteradas de que las mercancías objeto de la Decisión REM 03/07 no podían acogerse al trato arancelario preferencial establecido en el Acuerdo de Cotonú.
61 En segundo lugar, Prenatal alega que la Comisión incurrió en error de Derecho al no declarar que las autoridades aduaneras jamaicanas deberían haber estado enteradas de estas irregularidades, pues las habrían descubierto de no haber incumplido su obligación de efectuar controles físicos.
62 A efectos de demostrar ante el órgano jurisdiccional remitente que las autoridades aduaneras jamaicanas deberían haber estado enteradas de estas irregularidades, Prenatal hace referencia a las pruebas presentadas en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07 por la Comisión, conforme a las cuales las autoridades aduaneras jamaicanas rara vez rompían los precintos de los contenedores donde se encontraban las materias primas importadas o se dirigían a las empresas que fabricaban productos textiles en las zonas francas de Jamaica para comprobar si el hilado de las prendas se tejía efectivamente en empresas establecidas en esas zonas.
63 Según Prenatal, las constataciones recogidas en el informe de la Jampro, el elevado número de solicitudes de control a posteriori de los certificados EUR.1 y las estadísticas oficiales jamaicanas sobre las importaciones de hilo y las exportaciones de productos terminados deberían haber llevado a dichas autoridades a efectuar, de conformidad con los artículos 15, apartado 5, y 32 del Protocolo n.º 1, controles físicos y a elaborar informes sobre las actividades realizadas en las zonas francas de Jamaica. Sin embargo, las constataciones que figuran en el acta de las reuniones de la Jamaica Trade Board celebradas en enero de 2006 confirman, en opinión de Prenatal, que dichas autoridades aún no habían establecido un sistema de control físico para cerciorarse del carácter originario de las prendas de vestir que se exportaban desde estas zonas francas.
64 En la Decisión REM 03/07, la Comisión concluyó, tras haber examinado este conjunto de pruebas, que estas no demostraban que las autoridades aduaneras jamaicanas hubieran incumplido sus obligaciones en materia de control por efectuar fundamentalmente controles documentales, y solo de manera ocasional controles físicos.
65 A los efectos de determinar si la Comisión pudo llegar a esta conclusión fundadamente, procede examinar primero las obligaciones que del Protocolo n.º 1 se derivan para estas autoridades.
66 A este respecto, el artículo 15, apartado 5, primera frase, del citado Protocolo dispone que las autoridades aduaneras que expidan los certificados EUR.1 «deberán adoptar todas las medidas necesarias para verificar el carácter originario de los productos y la observancia de los demás requisitos del presente Protocolo», aunque no obstante no especifica las circunstancias en las que deben efectuarse tales verificaciones ni, más concretamente, las medidas específicas que deben adoptarse a tal fin. En efecto, a tenor de la segunda frase de esta disposición, estas autoridades «estarán facultadas para exigir cualquier tipo de prueba e inspeccionar la contabilidad del exportador o llevar a cabo cualquier otra comprobación que se considere necesaria». Por lo tanto, dichas autoridades disponen de un amplio margen de apreciación para determinar las medidas de control necesarias.
67 De este modo, el tenor de dicha disposición no impone a las autoridades aduaneras que expidan los certificados EUR.1 la obligación de efectuar controles físicos de manera sistemática, apreciación corroborada por el contexto de la misma. En efecto, según el artículo 15, apartados 1 y 2, del Protocolo n.º 1, las autoridades aduaneras del país de exportación expedirán los certificados EUR.1 «a petición escrita» del exportador o de su representante autorizado, debiendo incluirse en esta petición el certificado EUR.1 junto con el formulario de solicitud, cuyos modelos figuran en el anexo IV del Acuerdo de Cotonú, debidamente cumplimentados por el exportador o su representante autorizado. Además, el apartado 3 del citado artículo 15 dispone que el exportador que solicite la expedición de un certificado de esta clase deberá poder presentar en cualquier momento, a petición de dichas autoridades aduaneras, «toda la documentación oportuna que demuestre el carácter originario de los productos de que se trate».
68 De estas disposiciones resulta que el procedimiento de expedición de los certificados EUR.1 es un procedimiento esencialmente escrito que se basa en la presentación de documentos. Así, de la lectura conjunta de los apartados 1 a 3 y 5 del artículo 15 del Protocolo n.º 1 se desprende que las autoridades que expiden los certificados EUR.1 pueden limitarse a efectuar controles documentales si consideran que los documentos que les han sido presentados son suficientes y adecuados para acreditar el carácter originario de los productos de que se trate y la observancia de los demás requisitos establecidos en dicho Protocolo. En consecuencia, estas autoridades no pueden estar obligadas a efectuar sistemáticamente controles físicos de todas las mercancías para las que se solicite la expedición de un certificado EUR.1.
69 Por lo que atañe al artículo 32 de este Protocolo, es preciso recordar que su apartado 1 dispone que la comprobación a posteriori de las pruebas de origen se efectuará «al azar o cuando las autoridades aduaneras del país de importación alberguen dudas fundadas acerca de la autenticidad del documento, del carácter originario de los productos de que se trate o de la observancia de los demás requisitos del presente Protocolo». Aunque este artículo no menciona las medidas que las autoridades del país de exportación están obligadas a tomar a tal efecto, prevé, en su apartado 3, que estas autoridades «estarán facultadas para exigir cualquier tipo de prueba e inspeccionar la contabilidad del exportador o llevar a cabo cualquier otra comprobación que se considere necesaria». Por lo tanto, como la Abogado General ha señalado en el punto 51 de sus conclusiones, esta disposición no impone a dichas autoridades la obligación de efectuar controles físicos ni de realizarlos con una determinada regularidad, en la medida en que consideren que otras medidas de control, por ejemplo, un control documental, son suficientes y adecuadas para acreditar el carácter originario de los productos de que se trate y la observancia de los demás requisitos establecidos en el Protocolo n.º 1.
70 No obstante, el artículo 32 de este Protocolo dispone, en su apartado 7, que, «cuando parezca que el procedimiento de comprobación o cualquier otra información disponible indican una transgresión de las disposiciones del presente Protocolo, el Estado ACP, por propia iniciativa o a petición de la [Unión], llevará a cabo la oportuna investigación o adoptará disposiciones para que dicha investigación se realice con la urgencia apropiada con el fin de comprobar y evitar tal transgresión en el futuro. [A tal fin, el Estado ACP de que se trate podrá invitar a la Unión a participar en esa investigación.]»
71 De ello se sigue que el Estado ACP de exportación está obligado a efectuar las oportunas investigaciones para descubrir o evitar transgresiones de las disposiciones del Protocolo n.º 1 cuando existan indicios que hagan sospechar una irregularidad respecto del origen de las mercancías de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 2011, Afasia Knits Deutschland, C‑409/10, EU:C:2011:843, apartados 31 y 32). Pues bien, entre tales medidas de investigación pueden encontrarse los controles físicos.
72 En cambio, cuando no existan tales indicios, las autoridades de expedición de los certificados EUR.1 pueden limitarse esencialmente a efectuar controles documentales, y solo de manera ocasional controles físicos.
73 Procede examinar a la luz de estas consideraciones si la Comisión pudo concluir en la Decisión REM 03/07, sin incurrir en error de Derecho, que las autoridades aduaneras jamaicanas cumplieron las obligaciones de control que les incumben en virtud del Protocolo n.º 1.
74 A este respecto, del tenor mismo del artículo 220, apartado 2, letra b), párrafo tercero, del código aduanero resulta que el control de la Comisión se limita a comprobar si las pruebas presentadas acreditan la existencia de indicios evidentes de una posible inobservancia de las disposiciones de dicho Protocolo por parte de las autoridades aduaneras jamaicanas.
75 Por lo que se refiere a las pruebas resumidas en los apartados 62 y 63 de la presente sentencia, la Comisión tomó en consideración, en la Decisión REM 03/07, las constataciones que figuran en el informe de la Jampro acerca de la existencia de notables discrepancias entre las capacidades de producción de las empresas radicadas en una de las zonas francas de Jamaica y la cantidad de prendas de vestir terminadas que se exportaban. La Comisión observó no obstante que esas discrepancias se referían a un período distinto del período analizado en dicha Decisión y que no podían proyectarse sobre este último. La Comisión añadió que las autoridades jamaicanas consideraban que dichas discrepancias eran resultado de la circunstancia de que en el referido informe no se había tenido íntegramente en cuenta el tiempo de trabajo real efectuado en las empresas en cuestión.
76 En lo que atañe a las solicitudes de control a posteriori que se transmitieron a las autoridades aduaneras jamaicanas, la Comisión subrayó que un elevado número de esas solicitudes se referían a la autenticidad de los sellos estampados en los certificados EUR.1, y no a la aplicación de las normas de origen preferencial. La Comisión precisó que, si bien, en dos casos, en las respuestas que estas autoridades dieron a tales solicitudes se mencionaron discrepancias entre las capacidades de producción de las empresas radicadas en las zonas francas de Jamaica y la cantidad de productos terminados que se exportaba, dichas respuestas se referían a un período anterior al analizado en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07. Por último, la Comisión expuso en la Decisión los motivos, recordados en el apartado 52 de la presente sentencia, por los cuales las estadísticas oficiales jamaicanas sobre las importaciones y las exportaciones no permitían constatar que las importaciones de hilo chino en Jamaica fueran insuficientes para fabricar la cantidad de productos terminados que ulteriormente se exportaba a la Unión desde esas zonas francas.
77 Pues bien, procede comenzar por recordar que, como se desprende del apartado 55 de la presente sentencia, ningún dato de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia desvirtúa la constatación de que las notables discrepancias señaladas en el informe de la Jampro entre las capacidades de producción de las empresas en cuestión radicadas en una de las zonas francas de Jamaica y la cantidad de prendas de vestir terminadas que se exportó desde esta zona a la Unión se refería a un período distinto del analizado en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07. En consecuencia, no puede censurarse a la Comisión por haber considerado que esas discrepancias no podían proyectarse sobre el período analizado en el referido procedimiento.
78 Por otra parte, las discrepancias podían deberse, no al hecho de que se hubieran importado desde China a Jamaica prendas de vestir terminadas que después se exportaran fraudulentamente desde este último Estado como producto de origen jamaicano, sino al hecho de que ese informe no había tenido en cuenta el tiempo de trabajo real en las empresas en cuestión.
79 Por lo que se refiere, a continuación, a las solicitudes de control a posteriori que se transmitieron a las autoridades aduaneras jamaicanas, es preciso señalar que, en la medida en que las respuestas de las autoridades se referían a las capacidades de producción de determinadas empresas jamaicanas, ningún dato de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia desvirtúa la constatación de la Comisión de que versaban sobre un período distinto del analizado en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07.
80 Por último, lo mismo puede decirse de las constataciones resumidas en los apartados 52 y 76 de la presente sentencia, según las cuales las estadísticas oficiales jamaicanas no podían arrojar ningún indicio respecto de las mercancías situadas en las zonas francas de Jamaica.
81 Por lo que atañe a la alegación formulada por Prenatal ante el Tribunal de Justicia, en relación con las discrepancias señaladas en el informe de la Jampro entre las capacidades de producción de las empresas en cuestión y la cantidad de prendas de vestir terminadas que se exportaban, según la cual el hecho de que no se hubiera tomado en consideración el tiempo de trabajo real en esas empresas no explicaba tales discrepancias, es preciso hacer constar que esta sociedad no cuestiona que ese informe se refería a un período distinto del analizado en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07, y que no ha demostrado que dicho informe sea, no obstante, pertinente en relación con el período de autos en el litigio principal. Por lo tanto, debe desestimarse esta alegación por inoperante.
82 En lo atinente a los documentos presentados por Prenatal en relación con las respuestas de las autoridades aduaneras jamaicanas a determinadas solicitudes de control a posteriori, procede señalar que no especifican las mercancías con respecto a las cuales esas autoridades confirmaron que eran de origen jamaicano y, por lo tanto, no permiten extraer conclusiones pertinentes para el examen de la Decisión REM 03/07.
83 En consecuencia, ni la argumentación ni las pruebas que invoca Prenatal, resumidas en los apartados 62 y 63 de la presente sentencia, desvirtúan las constataciones y las apreciaciones realizadas por la Comisión en la Decisión REM 03/07 o acreditan, conjuntamente o por separado, la existencia de indicios evidentes que demuestren que las mercancías objeto de la Decisión REM 03/07, procedentes de empresas radicadas en esas zonas francas, no podían acogerse al trato arancelario preferencial establecido en el Acuerdo de Cotonú.
84 En estas circunstancias, procede considerar que los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no han revelado ningún error de Derecho que pudiera haber cometido la Comisión al concluir, en el ejercicio de la facultad de apreciación que tiene atribuida, que no resultaba evidente que las autoridades aduaneras jamaicanas hubieran incumplido las obligaciones de control que les incumben en virtud de los artículos 15, apartado 5, y 32 del Protocolo n.º 1.
85 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede concluir que el examen de la Decisión REM 03/07, a la luz del artículo 220, apartado 2, letra b), del código aduanero, no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de dicha Decisión.
Sobre la existencia de una situación especial, en el sentido del artículo 239 del código aduanero
86 Según se indica en la petición de decisión prejudicial, Prenatal sostiene que la Comisión incumplió su obligación de velar por la correcta aplicación del Acuerdo de Cotonú al abstenerse de utilizar los instrumentos previstos a tal efecto en los artículos 31, apartado 2, y 37, apartado 2, del Protocolo n.º 1, incumplimiento que, según esta sociedad, es constitutivo de una situación especial en el sentido del artículo 239 del código aduanero, recordado en el apartado 37 de la presente sentencia.
87 A este respecto, procede recordar que el control deficiente por parte de la Comisión de la correcta aplicación del Acuerdo de Cotonú puede constituir una situación especial, en el sentido del artículo 239 del código aduanero. En efecto, como resulta del artículo 17 TUE, apartado 1, la Comisión está obligada, en su condición de guardiana de los Tratados y de los Acuerdos celebrados en virtud de estos, a cerciorarse del correcto cumplimiento por un tercer país de las obligaciones que ha contraído en virtud de un Acuerdo celebrado con la Unión a través de los instrumentos previstos en el Acuerdo o de las decisiones adoptadas en virtud de este (véase, por analogía, la sentencia de 25 de julio de 2008, C.A.S./Comisión, C‑204/07 P, EU:C:2008:446, apartados 92 y 95).
88 Por lo demás, esta obligación también resulta del propio Acuerdo de Cotonú. Así, el artículo 3 de este Acuerdo, en relación con el artículo 17 TUE, apartado 1, exige que la Comisión tome todas las medidas generales o particulares adecuadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de dicho Acuerdo. Además, según el artículo 15, apartado 1, del Acuerdo de Cotonú, la Comisión estará presente, como representante de la Unión, en el seno del Consejo de Ministros y en el de los distintos comités establecidos por dicho Acuerdo. Por otra parte, en virtud del artículo 36, apartado 1, del anexo IV de dicho Acuerdo, esta institución estará representada por una delegación en cada Estado ACP o en cada grupo regional que lo solicite expresamente, lo que le permite, cuando menos, estar informada de forma fidedigna sobre las cuestiones jurídicas en estos Estados y, más en particular, sobre el estado de la aplicación del Acuerdo de Cotonú (véase, por analogía, la sentencia de 25 de julio de 2008, C.A.S./Comisión, C‑204/07 P, EU:C:2008:446, apartados 96 a 98).
89 En el caso de autos, por lo que respecta, en primer término, al artículo 31, apartado 2, del Protocolo n.º 1, procede recordar que esta disposición establece que tanto la Unión como los Estados ACP «se prestarán mutuamente asistencia a través de sus administraciones aduaneras respectivas para el control de autenticidad de los certificados EUR.1, las declaraciones en factura o las declaraciones del proveedor y la exactitud de las informaciones proporcionadas en dichos documentos».
90 Así pues, como la Abogado General ha señalado en el punto 56 de sus conclusiones, la Comisión está obligada a prestar una particular atención a la correcta aplicación por parte de los Estados ACP de las obligaciones que han contraído en virtud de dicho Acuerdo, dado que este consagra un trato arancelario preferencial de carácter unilateral exclusivamente para los productos originarios de estos Estados.
91 Ahora bien, del tenor mismo del artículo 31, apartado 2, del Protocolo n.º 1 resulta que los Estados ACP comparten con la Unión la responsabilidad de comprobar la autenticidad de estos documentos y la exactitud de la información contenida en ellos. En particular, la responsabilidad de comprobar el carácter originario de los productos —a los efectos del control de la exactitud de la información contenida en los documentos que se mencionan en el citado artículo 31, apartado 2, del Protocolo— incumbe, de entrada, al Estado ACP de exportación y, por lo que atañe a la Unión, al Estado miembro de importación, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del referido Protocolo. No obstante, corresponde a la Comisión recabar de dichos Estados información sobre el desarrollo de los acontecimientos y, si procede, adoptar las medidas adecuadas para garantizar la correcta aplicación del Acuerdo de Cotonú.
92 En el presente caso, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, en 2003, las autoridades alemanas llamaron la atención de la Comisión sobre ciertos elementos que, según ellas, ponían de manifiesto que determinados certificados EUR.1 expedidos por las autoridades aduaneras jamaicanas para prendas de vestir podían no ser conformes con el Protocolo n.º 1. Posteriormente, la OLAF abrió una investigación en marzo de 2004, advirtiéndose a las autoridades jamaicanas de las posibles irregularidades en septiembre de ese mismo año y realizándose visitas sobre el terreno en febrero y marzo de 2005 a invitación de estas autoridades.
93 Se pone así de manifiesto que la Comisión estuvo a este respecto en contacto con las autoridades aduaneras del Estado ACP de exportación y del Estado miembro de importación, y que tomó medidas oportunas que permitieron descubrir las irregularidades señaladas en el informe de la OLAF de 2005. Consta asimismo que este informe llevó a las autoridades jamaicanas a invalidar los certificados EUR.1 expedidos durante el período en cuestión, acabando así con las irregularidades de que se trataba. En estas circunstancias, no puede sostenerse que la Comisión faltó al deber de asistencia que le incumbe en virtud del artículo 31, apartado 2, del Protocolo n.º 1.
94 Por lo que respecta, en segundo término, al artículo 37 de este Protocolo, es preciso señalar que, si bien la Comisión forma parte del Comité de cooperación aduanera contemplado en este artículo, del tenor mismo de su apartado 1 resulta que el Comité está encargado de garantizar la cooperación administrativa para la aplicación correcta y uniforme del Protocolo, y no de supervisar él mismo dicha aplicación.
95 Las demás disposiciones del mencionado artículo 37 corroboran esta interpretación de la función que dicho Comité tiene encomendada. En efecto, según el apartado 2 de este artículo, el Comité de cooperación aduanera examinará la incidencia de la aplicación de las normas de origen, en particular en los Estados ACP menos desarrollados, examen al término del cual se adoptan, no decisiones del Comité, sino meras recomendaciones dirigidas al Consejo de Ministros. Además, aunque el Comité puede resolver, según establece el apartado 3 del referido artículo 37, en relación con el artículo 6 del Protocolo n.º 1, sobre la eventual aplicación de las normas de origen del Protocolo a productos que incorporen materias de diferentes orígenes, así como, en virtud de los artículos 37, apartado 4, y 38 del Protocolo, sobre la adopción de determinadas excepciones al Protocolo, estas disposiciones no confieren no obstante al Comité de cooperación aduanera potestad para supervisar él mismo la correcta aplicación de las normas de origen por parte de los Estados ACP ni para decidir qué medidas tomar con respecto a una posible infracción de las mismas. Por lo tanto, no puede invocarse fundadamente el artículo 37, apartado 1, del Protocolo n.º 1 a efectos de demostrar que, en las circunstancias que dieron lugar a la adopción de la Decisión REM 03/07, la Comisión incumplió su obligación de velar por la correcta aplicación del Acuerdo de Cotonú.
96 En consecuencia, no puede imputarse a la Comisión haber incumplido su obligación de velar por la correcta aplicación del Acuerdo de Cotonú en la situación que dio lugar a la Decisión REM 03/07. Así pues, Prenatal no ha demostrado que la Comisión incurriera en un error de Derecho al concluir, en la Decisión REM 03/07, que no existía una situación especial, en el sentido del artículo 239 del código aduanero.
97 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el examen de la Decisión REM 03/07 a la luz de los artículos 220, apartado 2, letra b), y 239 del código aduanero no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de dicha Decisión.
Cuestiones prejudiciales segunda a cuarta
98 Mediante las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pretende esencialmente que se determine si, cuando la Comisión devuelve a las autoridades aduaneras nacionales el expediente relativo a una solicitud de devolución de derechos aduaneros, la apreciación de la Comisión, según la cual la situación que ha originado la solicitud presenta elementos de hecho y de Derecho comparables a los de la situación objeto de otra solicitud que ya obra en poder de la Comisión, vincula a dichas autoridades o si estas pueden, apartándose de la apreciación de la Comisión, concluir que las situaciones no son comparables.
99 La Comisión sostiene que las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta son inadmisibles dado que las autoridades aduaneras españolas y el órgano jurisdiccional remitente convienen en que la situación objeto de la solicitud de devolución de los derechos aduaneros de que se trata en el litigio principal y la situación objeto de la solicitud que dio lugar a la Decisión REM 03/07 presentan elementos de hecho y de Derecho comparables, de modo que no resulta necesario responder a estas cuestiones prejudiciales para resolver el litigio principal. Por las mismas razones, Prenatal estima que la cuarta cuestión prejudicial tiene carácter hipotético y que, por lo tanto, es inadmisible.
100 En ese sentido, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una petición de decisión prejudicial presentada por un órgano jurisdiccional nacional solo es posible cuando resulta patente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder eficazmente a las cuestiones planteadas (sentencia de 28 de marzo de 2019, Cogeco Communications, C‑637/17, EU:C:2019:263, apartado 57 y jurisprudencia citada).
101 En el caso de autos, la información que se recoge en la petición de decisión prejudicial pone de manifiesto que las autoridades aduaneras nacionales ya han resuelto sobre la solicitud de devolución de los derechos aduaneros de Prenatal siguiendo la apreciación de la Comisión según la cual la situación objeto de esta solicitud presenta elementos de hecho y de Derecho comparables a los de la situación objeto de la solicitud que dio lugar a la Decisión REM 03/07, apreciación que comparten tanto el órgano jurisdiccional remitente como Prenatal. Por otra parte, de ningún dato de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que las autoridades aduaneras nacionales pudieran verse llevadas a considerar, en el marco del litigio principal, que dichas situaciones no son comparables.
102 En estas circunstancias, resulta evidente que no es necesaria una respuesta a las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta para resolver el litigio principal y que, por lo tanto, la interpretación solicitada del Derecho de la Unión es de naturaleza hipotética en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 100 de la presente sentencia.
103 En consecuencia, deben declararse inadmisibles las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta.
Costas
104 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes en el litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
El examen de la Decisión C(2008) 6317 final de la Comisión, de 3 de noviembre de 2008, por la que se constata que procede la contracción a posteriori de los derechos de importación y que no se justifica la condonación de estos derechos en un caso particular (asunto REM 03/07), a la luz de los artículos 220, apartado 2, letra b), y 239 del Reglamento (CEE) n.º 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el código aduanero comunitario, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 2700/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2000, no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de esta Decisión.
Arabadjiev | von Danwitz | Vajda |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de julio de 2019.
El Secretario | | El Presidente de la Sala Segunda |
A. Calot Escobar | | A. Arabadjiev |