CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
GIOVANNI PITRUZZELLA
presentate il 2 maggio 2019 (1)
Causa C‑70/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
contro
A
B
P
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi)]
«Rinvio pregiudiziale – Accordo di associazione CEE/Turchia – Libera circolazione delle persone – Lavoratori – Regole di “standstill” – Decisione n. 1/80 – Articolo 13 – Nuove restrizioni – Divieto – Dati biometrici dei cittadini turchi – Forniture di tali dati a terzi – Motivo imperativo di interesse generale – Prevenzione e lotta contro la frode in materia di identità e di documenti – Carattere necessario e proporzionato – Prevenzione, individuazione e investigazione di reati – Effetto aleatorio e indiretto»
1. Il presente rinvio pregiudiziale solleva la questione se l’obbligo, imposto ai lavoratori turchi al momento dell’ingresso nel territorio dei Paesi Bassi per esercitare ivi un’attività subordinata e ai familiari dei lavoratori turchi già presenti in detto territorio, i quali desiderano ricongiungersi a questi ultimi, di fornire dieci impronte digitali e un’immagine del viso prima che tali dati biometrici vengano inseriti nell’archivio dei cittadini stranieri consultato o al fine di verificare l’autenticità dei documenti e dell’identità del loro detentore o al fine di identificare gli autori di reati, costituisca una restrizione vietata dall’articolo 7 della decisione n. 2/76 (2), del 20 dicembre 1976, adottata dal consiglio di associazione (in prosieguo: la «decisione n. 2/76») istituito dall’accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, che è stato sottoscritto, il 12 settembre 1963, ad Ankara dalla Repubblica di Turchia, da un lato, e dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro, e che è stato concluso, approvato e confermato a nome di quest’ultima dalla decisione 64/732/CEE del Consiglio del 23 dicembre 1963 (3) (in prosieguo: l’«accordo di associazione»), e – soprattutto – dall’articolo 13 della decisione n. 1/80 (4) del consiglio di associazione, del 19 settembre 1980, relativa allo sviluppo dell’associazione (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»).
I. Contesto normativo
2. Il regime nazionale di cui al procedimento principale può essere illustrato come segue.
3. Risulta dalla normativa dei Paesi Bassi che i cittadini di paesi terzi, inclusi i cittadini turchi, i quali desiderino soggiornare nei Paesi Bassi per un periodo superiore a 90 giorni a titolo di soggiorno ordinario devono essere in possesso, in linea di principio, di un permesso di soggiorno temporaneo al momento del loro ingresso nel territorio. Un siffatto permesso è rilasciato dalle autorità consolari e diplomatiche dei Paesi Bassi. Al fine di ottenere un permesso di soggiorno temporaneo, oltre al soddisfacimento dei requisiti sostanziali, i richiedenti devono «collaborare al rilevamento dei dati ai fini della [loro] identificazione» (5).
4. La legge sugli stranieri ha conferito alle autorità dei Paesi Bassi la competenza a rilevare e trattare i dati biometrici dei cittadini di paesi terzi. Segnatamente, l’articolo 106 a di tale legge prevede, in sostanza, che un’immagine del volto e un’immagine delle dieci impronte digitali di un cittadino straniero possano essere rilevate e trattate per stabilire l’identità di quest’ultimo ai fini dell’esecuzione di detta legge. Tali immagini vengono immediatamente confrontate con quelle figuranti nell’archivio dei cittadini stranieri e quindi conservate in quest’ultimo.
5. L’articolo 107 della legge sugli stranieri prevede la creazione di un archivio dei cittadini stranieri che contenga i dati biometrici menzionati all’articolo 106 a di tale legge, e precisa che tali dati verranno trattati al fine di dare esecuzione a detta legge (6), nonché ai fini dell’individuazione e del perseguimento di reati (7). La messa a disposizione dei dati biometrici dei cittadini di paesi terzi ai fini dell’individuazione e del perseguimento di reati è assoggettata al rispetto dei requisiti enunciati all’articolo 107, paragrafo 6, della legge sugli stranieri. In tal senso, deve poter essere pronunciata la misura della custodia cautelare per il reato di cui trattasi (8) e la consultazione dell’archivio degli stranieri deve essere autorizzata per iscritto dal giudice istruttorio su richiesta del pubblico ministero qualora sussista un dubbio ragionevole che il sospettato sia un cittadino di un paese terzo (9) oppure qualora ciò rientri nell’interesse dell’indagine, nel caso in cui l’indagine preliminare non faccia progressi o nel caso in cui siano necessari rapidi risultati per risolverla (10). Inoltre, il sospettato deve destare seri timori.
6. I dati biometrici sono conservati per un periodo di cinque anni a partire dal rigetto della domanda di permesso di soggiorno temporaneo, dalla partenza dai Paesi Bassi al termine di un soggiorno regolare o dalla perdita di validità di un divieto di ingresso o di una dichiarazione di indesiderabilità. I dati vengono pertanto distrutti alla scadenza di tale periodo o prima, in caso di naturalizzazione del cittadino del paese terzo (11).
7. Si evince dalla decisione di rinvio che la facoltà di rilevare, trattare e conservare dati biometrici nell’archivio dei cittadini stranieri può essere esercitata nei confronti dei cittadini di paesi terzi che desiderano ottenere un permesso di soggiorno nei Paesi Bassi di durata superiore a 90 giorni oppure che soggiornano illegalmente in tale Stato membro.
II. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
8. B è un cittadino turco nato nel 1982 la cui coniuge, P (12), possiede la doppia cittadinanza, dei Paesi Bassi e turca. Il 17 febbraio 2014, P ha presentato una domanda di permesso di soggiorno temporaneo per B a titolo di ricongiungimento familiare. Dopo un iniziale rigetto, lo staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Segretario di Stato alla Giustizia e alla Sicurezza; in prosieguo: il «Segretario di Stato») ha alla fine rilasciato il permesso richiesto con decisione del 4 aprile 2014, subordinandolo tuttavia alla fornitura dei dati biometrici di B. Quest’ultimo ha acconsentito al rilevamento di detti dati e successivamente, il 2 maggio 2014, ha proposto, congiuntamente a P, un ricorso amministrativo avverso il rilevamento e il trattamento dei suoi dati biometrici, nel quale B e P eccepivano la contrarietà dell’obbligo di fornire i suoi dati biometrici all’articolo 7 della decisione n. 2/76 e all’articolo 13 della decisione n. 1/80. Il 23 dicembre 2014, il Segretario di Stato ha respinto l’argomento secondo il quale un siffatto obbligo configurerebbe una nuova restrizione ai sensi di tali disposizioni, poiché l’obbligo di cooperare alla registrazione dei dati a fini identificativi risulterebbe già da una normativa del 1965. Se è vero che il rilevamento e il trattamento dei dati incidono sugli articoli 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (13), tale pregiudizio sarebbe giustificato da un obiettivo legittimo. Il Segretario di Stato ha ritenuto che il rilevamento e il trattamento di dati biometrici non fossero neanche contrari all’articolo 9 dell’accordo di associazione (14). Diversamente che nel caso dei cittadini dell’Unione, il titolo di soggiorno dei cittadini turchi al momento di una prima ammissione ha natura non dichiarativa bensì costitutiva, il che giustificherebbe che i dati biometrici dei primi non siano né prelevati né conservati. Il Segretario di Stato ha inoltre sottolineato che i passaporti dei cittadini dell’Unione contenevano dati biometrici.
9. A è un cittadino turco nato nel 1966, impiegato dal 1o dicembre 2013 per un periodo di cinque anni come autista internazionale. Il 15 novembre 2013, il referente di A – ossia il suo datore di lavoro – ha presentato una domanda intesa a far rilasciare ad A un permesso di soggiorno temporaneo ai fini dell’esercizio di un’attività lavorativa subordinata. Il 28 marzo 2014, il Segretario di Stato ha accolto tale domanda. La decisione di rilascio prevedeva tuttavia che il permesso richiesto fosse concesso solo dopo che A avesse fornito i suoi dati biometrici. Dopo aver collaborato al rilevamento di detti dati, A ha proposto un ricorso amministrativo avverso il rilevamento e il trattamento dei suoi dati biometrici. Il 6 gennaio 2015, il Segretario di Stato ha statuito su tale ricorso, adottando una posizione identica a quella indicata nella sua decisione del 23 dicembre 2014, con la quale egli ha respinto il ricorso amministrativo di B e di P.
10. A, da un lato, e B e P, dall’altro, hanno proposto un ricorso avverso queste due decisioni del Segretario di Stato dinanzi al rechtbank den Haag (Tribunale dell’Aia, Paesi Bassi), il quale ha pronunciato le sue due sentenze il 3 febbraio 2016. Il rechtbank den Haag (Tribunale dell’Aia) ha anzitutto dichiarato che l’obbligo di cooperare al rilevamento e al trattamento dei dati biometrici, al quale è subordinato il rilascio di un permesso di soggiorno temporaneo, costituiva una condizione formale per l’ammissione nel territorio dei Paesi Bassi e, in quanto tale, una condizione nuova con riferimento ai dati interessati. Esso ha poi statuito che l’obiettivo perseguito da un siffatto obbligo, vale a dire la prevenzione e la lotta contro le frodi in materia di identità e di documenti, era legittimo. Ha infine considerato l’obbligo in questione sproporzionato rispetto all’obiettivo legittimo perseguito. A tal riguardo, il rechtbank den Haag (Tribunale dell’Aia) ha dichiarato che il Segretario di Stato non aveva fornito prove sufficienti della necessità che i dati biometrici fossero trattati nell’archivio dei cittadini stranieri previsto all’articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli stranieri. Non è stato dimostrato, a suo avviso, che i cittadini turchi farebbero maggiormente ricorso a documenti di viaggio falsificati o a documenti autentici rilasciati sulla base di documenti falsificati rispetto agli altri cittadini di paesi terzi. L’argomento secondo il quale la costituzione di un siffatto archivio sarebbe necessaria al fine di assicurarsi che il detentore del documento di viaggio – il quale contiene già dati biometrici – non avesse già presentato una domanda utilizzando un’altra identità, non è stato accolto, sulla base del rilievo che la situazione dei cittadini turchi non sarebbe diversa, sotto tale profilo, da quella dei cittadini dell’Unione non in possesso della cittadinanza dei Paesi Bassi, in relazione ai quali la legislazione nazionale non prevede tuttavia l’inserimento dei dati biometrici in un archivio centrale. Infine, il rechtbank den Haag (Tribunale dell’Aia) ha dichiarato che la messa a disposizione dei dati biometrici ai fini dell’identificazione degli autori di reati eccedeva quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo legittimo. Il rechtbank den Haag (Tribunale dell’Aia) ha statuito che l’obbligo di collaborare al prelievo dei propri dati biometrici e di acconsentire al trattamento di detti dati nell’archivio centrale, ai sensi dell’articolo 107 della legge sugli stranieri, costituiva una nuova restrizione vietata dall’articolo 7 della decisione n. 2/76 e dall’articolo 13 della decisione n. 1/80.
11. Il Segretario di Stato ha adito il giudice del rinvio e sostiene dinanzi al medesimo che il prelievo e il trattamento dei dati biometrici in un archivio di cittadini di paesi terzi sia necessario per conseguire l’obiettivo legittimo di prevenzione e di lotta alle frodi in materia di identità. L’identificazione grazie al raffronto delle dieci impronte digitali sarebbe più attendibile, il periodo di conservazione dei dati necessario e proporzionato alla luce dell’obiettivo consistente nell’accertare in maniera affidabile l’identità dei cittadini stranieri. La facoltà di trattare i dati biometrici sarebbe limitata nel tempo e cesserebbe, secondo il Segretario di Stato, il 1o marzo 2021. Per quanto riguarda la messa a disposizione dei dati biometrici al fine di identificare gli autori di reati, essa perseguirebbe l’obiettivo legittimo di preservare l’ordine pubblico e sarebbe proporzionata.
12. Il giudice del rinvio prende le mosse dal postulato secondo il quale la facoltà di rilevare e di trattare dati biometrici di cittadini turchi costituisce una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 7 della decisione n. 2/76 e dell’articolo 13 della decisione n. 1/80. Fondandosi segnatamente sulla sentenza Genc (15), ai sensi della quale una restrizione nuova è vietata a meno che essa sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale, sia idonea a garantire il raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito e non vada al di là di quanto necessario per ottenerlo, tale giudice si interroga sostanzialmente sul carattere necessario e proporzionato del rilevamento e del trattamento dei dati biometrici. Da un lato, esso dubita della necessità e della proporzionalità della costituzione di un archivio degli stranieri, nel quale i dati biometrici vengono conservati per un periodo di tempo relativamente lungo. Dall’altro, esso si chiede se il fatto che l’archivio possa essere messo a disposizione delle autorità di polizia nell’ambito della determinazione dell’identità dell’autore di un reato non sia tale da eccedere quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo legittimo connesso alla repressione penale.
13. È in tali circostanze che il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) ha deciso di sospendere il procedimento e, con decisione pervenuta nella cancelleria della Corte il 2 febbraio 2018, ha sottoposto a quest’ultima le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) a) Se gli articoli 7 della decisione n. 2/76 o, rispettivamente, 13 della decisione n. 1/80 debbano essere interpretati nel senso che dette disposizioni non ostano ad una normativa nazionale che prevede in generale il trattamento e la conservazione di dati biometrici di cittadini di paesi terzi, tra i quali i cittadini turchi, in un archivio ai sensi dell’[articolo 2, lettere a) e b)], della [direttiva 95/46] del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati [(16)], in quanto detta normativa nazionale non va oltre quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo da essa legittimamente perseguito di prevenire e ostacolare la frode in materia di identità e di documenti.
b) Se al riguardo sia rilevante il fatto che la durata della conservazione dei dati biometrici è collegata alla durata del soggiorno legale e/o illegale dei cittadini di paesi terzi, tra i quali i cittadini turchi.
2) Se l’articolo 7 della decisione n. 2/76 o, rispettivamente, l’articolo 13 della decisione n. 1/80 debbano essere interpretati nel senso che una normativa nazionale non configura una restrizione ai sensi di dette disposizioni, qualora l’effetto esercitato dalla normativa nazionale sull’accesso all’occupazione, ai sensi delle disposizioni in parola, sia troppo aleatorio e indiretto per poter presumere che detto accesso venga ostacolato.
3) a) Qualora, in risposta alla seconda questione, si dichiari che una normativa nazionale che consente di mettere a disposizione di terzi i dati biometrici di cittadini di paesi terzi, tra i quali i cittadini turchi, conservati in un archivio al fine della prevenzione, [dell’individuazione e dell’investigazione] di reati – terroristici o meno – configura una nuova restrizione, se l’articolo 52, paragrafo 1, in combinato disposto con gli articoli 7 e 8 della [Carta], debba essere interpretato nel senso che osta a siffatta normativa nazionale.
b) Se al riguardo sia rilevante il fatto che, nel momento in cui è stato arrestato in quanto sospettato di un reato, il cittadino in questione abbia con sé il documento di soggiorno sul quale sono registrati i suoi dati biometrici».
14. Nella presente causa sono state presentate osservazioni scritte da A, dai governi dei Paesi Bassi, danese e del Regno Unito, nonché dalla Commissione europea.
15. All’udienza che si è tenuta dinanzi alla Corte il 17 gennaio 2019 hanno formulato osservazioni orali A, i governi dei Paesi Bassi e irlandese, nonché la Commissione.
III. Analisi
A. Osservazioni preliminari
16. Desidero far precedere l’analisi da tre serie di osservazioni preliminari.
17. In primo luogo, sia l’articolo 7 della decisione n. 2/76 sia l’articolo 13 della decisione n. 1/80 prevedono una clausola inequivocabile di «standstill» riguardo all’introduzione di nuove restrizioni all’accesso al lavoro dei lavoratori che si trovino in posizione regolare per quanto concerne il soggiorno e l’occupazione nel territorio degli Stati contraenti (17). Tali clausole vietano pertanto, in generale, l’introduzione di qualsiasi nuova misura interna che abbia per oggetto o per effetto di assoggettare l’esercizio, da parte di un cittadino turco, della libera circolazione dei lavoratori nel territorio nazionale a condizioni più restrittive di quelle che erano applicabili al momento dell’entrata in vigore delle summenzionate decisioni nei confronti dello Stato membro interessato (18). La Corte ha già dichiarato che l’articolo 7 della decisione n. 2/76 si applica ratione temporis alle misure nazionali introdotte nel periodo compreso tra il 20 dicembre 1976 e il 30 novembre 1980, e che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 si applica, da parte sua, ratione temporis alle misure nazionali introdotte a partire dal 1o dicembre 1980 (19). Poiché il regime di cui al procedimento principale discende da leggi e decreti adottati dopo tale data, il suo esame rientra unicamente nell’ambito di applicazione temporale dell’articolo 13 della decisione n. 1/80, ed è alla luce di questa sola disposizione che analizzerò detto regime.
18. In secondo luogo, osservo che la Corte non è investita della questione se il regime di cui al procedimento principale costituisca o meno una nuova restrizione sotto il profilo cronologico né se esso persegua un motivo imperativo di interesse generale ai sensi della giurisprudenza della Corte. Si tratta, in tal caso, delle prime due fasi del test che la Corte effettua per stabilire se essa sia in presenza di una nuova restrizione compatibile con l’articolo 13 della decisione n. 1/80 (20). Alla Corte viene sottoposta unicamente la questione della necessità e della proporzionalità. Pur essendo certamente vincolato dalle questioni sollevate, esprimo tuttavia riserve quanto all’affermazione secondo la quale l’obbligo di cooperare al prelievo dei dati biometrici sarebbe di per sé costitutivo di una nuova restrizione. A tal riguardo, si evince dal fascicolo che, a partire dal 1965, potevano essere rilevati dati biometrici se, secondo il funzionario competente per la sorveglianza delle frontiere o il controllo degli stranieri, ciò risultava giustificato per motivi legittimi (21). In tali circostanze, sarebbe ipotizzabile ritenere che le disposizioni risultanti dalla versione modificata nel 2013 della legge sugli stranieri, le quali obbligano in particolare i lavoratori turchi e i loro familiari a cooperare al prelievo delle dieci impronte digitali e di una fotografia del volto non configurino, in senso stretto, una nuova restrizione, bensì piuttosto un nuovo sviluppo tecnologico di un requisito di identificazione già esistente nel diritto dei Paesi Bassi prima dell’entrata in vigore della decisione n. 1/80. Si potrebbe pertanto mettere in dubbio l’esistenza di una siffatta restrizione.
19. Tuttavia, non si può ignorare il fatto che il regime di cui al procedimento principale non si limita ad imporre il prelievo dei dati biometrici, ma prevede anche il loro trattamento in un archivio consultabile da terzi a fini diversi, nonché la loro conservazione per un periodo di tempo che può rivelarsi estremamente lungo. Il nuovo sviluppo tecnologico menzionato in precedenza ha comportato anche un potenziale pregiudizio ai diritti dei lavoratori turchi, che consente di ritenere che il regime di cui al procedimento principale rientri nella nozione di «nuova restrizione» rispetto alla portata dell’obbligo imposto nel 1965.
20. Inoltre, è utile ricordare che la Corte ha già riconosciuto che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 osta all’introduzione nella normativa degli Stati membri, a partire dalla data di entrata in vigore nello Stato membro interessato della decisione n. 1/80, di qualsiasi nuova restrizione all’esercizio della libera circolazione dei lavoratori, incluse quelle riguardanti le condizioni sostanziali e/o procedurali in materia di prima ammissione nel territorio di tale Stato membro dei cittadini turchi che intendono in esso avvalersi di tale libertà (22), come sembra essere il caso di A. Prima facie, il regime di cui al procedimento principale pare dunque rientrare effettivamente nell’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 (23).
21. In terzo luogo, osservo che il giudice del rinvio ha già constatato esso stesso l’esistenza di due motivi imperativi di interesse generale, l’uno concernente la prevenzione e la lotta contro le frodi in materia di identità e di documenti, l’altro relativo alla prevenzione, all’individuazione e all’investigazione di reati. Tale constatazione deve essere confermata dalla Corte. Infatti, la lotta alle frodi in materia di identità e di documenti è assimilabile all’obiettivo della lotta contro l’ingresso e il soggiorno illegali o all’obiettivo di un’efficace gestione dei flussi migratori, già qualificati dalla Corte come motivi imperativi di interesse generale (24). La prevenzione, l’individuazione e l’investigazione di reati, benché non ancora sancite – a quanto mi risulta – come motivo imperativo di interesse generale dalla Corte nel contesto dell’accordo di associazione, devono essere considerate un corollario del mantenimento dell’ordine pubblico idoneo a giustificare una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della decisione n. 1/80 (25) e costituisce, a tale titolo, un obiettivo che può essere legittimamente perseguito.
22. Ciò premesso, passo ad analizzare la prima questione.
B. Sulla prima questione pregiudiziale
23. Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede se il regime di cui al procedimento principale, il quale prevede il trattamento e la conservazione dei dati biometrici dei cittadini di paesi terzi, inclusi i lavoratori turchi e i loro familiari, ai fini della prevenzione e della lotta contro le frodi in materia di identità e di documenti, non ecceda quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo legittimo perseguito. Il giudice del rinvio si chiede se, a tal riguardo, la durata della conservazione sia un elemento da prendere in considerazione. Tale questione mira a stabilire se la restrizione nuova, la quale consiste nell’imporre ai cittadini turchi di cui trattasi di collaborare al rilevamento dei loro dati biometrici affinché questi ultimi siano successivamente inseriti e trattati nell’archivio degli stranieri, sia giustificata ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80.
24. In sostanza, le principali caratteristiche del regime di cui al procedimento principale possono essere riassunte nei termini seguenti. I cittadini di paesi terzi sono tenuti, salvo eccezioni (26), a cooperare al prelievo delle loro dieci impronte digitali, nonché di una fotografia del viso, qualora sia previsto il rilascio a loro favore di un permesso di soggiorno temporaneo. Tale permesso assume la forma di una vignetta apposta sul documento di viaggio in corso di validità. La vignetta contiene i dati biometrici del suo titolare. Due impronte verranno memorizzate sul permesso di soggiorno rilasciato quando l’individuo di cui trattasi entra nel territorio dei Paesi Bassi. La totalità dei dati prelevati è inoltre inserita nel registro biometrico degli stranieri, il quale costituisce una parte dell’archivio degli stranieri. L’archivio, compreso il registro, può essere consultato soltanto da collaboratori specificamente abilitati a tal fine dalle autorità coinvolte nell’attuazione della politica nazionale relativa agli stranieri, vale a dire, in linea di principio, il personale delle rappresentanze diplomatiche e consolari nell’esercizio delle loro funzioni. Per quanto riguarda le autorità ospitanti, esse si limitano a procedere a talune verifiche, se del caso consultando l’archivio. La predisposizione di tale archivio, nella sua parte biometrica, risponde all’esigenza di accertarsi non solo dell’identità propria della persona che detiene e presenta il documento di viaggio, ma anche della corrispondenza fra il titolare del permesso di soggiorno temporaneo e la persona che ne ha fatto domanda. Il raffronto dei dati del richiedente con i dati già inseriti nell’archivio consente, inoltre, alle autorità di assicurarsi che il richiedente non abbia già presentato una domanda con un’altra identità né abbia soggiornato irregolarmente nel territorio dei Paesi Bassi. I dati sono conservati nell’archivio per un periodo di cinque anni a decorrere dal rigetto della domanda, dalla partenza dell’individuo di cui trattasi al termine di un soggiorno regolare o dalla perdita di validità di un divieto di ingresso o di una dichiarazione di indesiderabilità. I dati biometrici verranno distrutti immediatamente in caso di naturalizzazione dell’individuo interessato. La durata di conservazione, relativamente lunga, sarebbe spiegabile alla luce dell’obiettivo perseguito della lotta contro gli scambi di identità, fermo restando che un siffatto scambio può avere luogo dopo che l’individuo di cui trattasi ha posto fine al suo soggiorno nel territorio dei Paesi Bassi.
25. Al fine di rispondere alla questione sollevata, occorre anzitutto rilevare che i dati biometrici sono dati personali sensibili, la cui utilizzazione e il cui trattamento devono essere regolamentati. In quanto tali, essi sono protetti dall’articolo 8 della Carta. Il loro ruolo nell’identificazione delle persone è già stato riconosciuto nella giurisprudenza della Corte. In particolare, quest’ultima ha già dichiarato che le impronte digitali rientrano nella nozione di «dati personali», dato che contengono obiettivamente informazioni uniche su persone fisiche e consentono la loro precisa identificazione (27). Il legislatore dell’Unione ha previsto il ricorso a tale tipo di dati ai fini dell’accertamento dell’identità dei cittadini dell’Unione (28) o dei cittadini di paesi terzi (29). Inoltre, si deve ritenere che l’azione delle autorità nazionali consistente nel prelievo e nella conservazione di impronte digitali sulla vignetta e nell’archivio centrale degli stranieri costituisca un trattamento di dati personali anch’esso oggetto di regolamentazione (30).
26. Qualsiasi trattamento dei dati personali effettuato da un terzo è idoneo a costituire un pregiudizio al diritto alla protezione dei dati personali (31). Le deroghe e le restrizioni alla tutela dei dati personali devono intervenire entro i limiti dello stretto necessario (32). È dunque alla luce di tali considerazioni che il carattere necessario e proporzionato del regime di cui al procedimento principale deve essere valutato. Per farlo, dovranno essere esaminate la necessità del prelievo e della conservazione ai fini della realizzazione dell’obiettivo perseguito, la natura dei dati, la loro quantità, nonché la durata di conservazione e le condizioni alle quali essi possono essere consultati nell’archivio.
27. Come ho già detto, appare del tutto legittimo, per uno Stato membro, tentare di accertarsi, attraverso la determinazione delle condizioni di ingresso nel suo territorio, della corretta identità del richiedente un permesso di soggiorno temporaneo. La conservazione di due impronte digitali nella vignetta consente di assicurarsi del fatto che il detentore di detta vignetta sia davvero la persona alla quale siffatto permesso è stato effettivamente rilasciato. Quanto all’inserimento dei dati biometrici dei richiedenti nell’archivio centrale degli stranieri, anche in tal caso ciò mi sembra necessario, dato che il governo dei Paesi Bassi, sostenuto in tal senso dagli altri governi intervenuti nel corso del presente procedimento pregiudiziale, ha menzionato la necessità di lottare contro le utilizzazioni fraudolente di identità, il che può imporre di assicurarsi che un richiedente non abbia già depositato una domanda con una diversa identità, raffrontando le sue impronte con quelle già registrate.
28. La natura dei dati raccolti è evidentemente coerente con l’obiettivo perseguito, alla luce del nesso intrinseco fra i dati biometrici e l’identità delle persone.
29. La quantità dei dati non risulta eccessiva. Il legislatore dell’Unione ha peraltro scelto di assoggettare i richiedenti un visto all’obbligo di fornire le loro dieci impronte digitali, nonché una fotografia del viso (33). Siffatti dati sono altresì oggetto di un trattamento nel sistema di informazione visti (34), il cui obiettivo consiste nel migliorare l’attuazione della politica comune in materia di visti e di lotta contro la frode.
30. La durata della conservazione deve naturalmente essere presa in considerazione al momento di stabilire la proporzionalità della nuova restrizione, ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80. Risulta dalla giurisprudenza della Corte che una siffatta durata deve sempre rispondere a criteri oggettivi, che pongano un rapporto tra i dati personali da conservare e l’obiettivo perseguito (35). Il governo dei Paesi Bassi riconosce che la durata della conservazione, nella prassi, sarà molto spesso superiore a cinque anni, poiché il termine di conservazione è collegato alla durata del soggiorno nei Paesi Bassi. Tuttavia, risulta che tale termine è fissato in considerazione dell’obiettivo perseguito. La necessità di accertarsi dell’identità del richiedente un permesso di soggiorno temporaneo non viene meno non appena l’individuo di cui trattasi è entrato nel territorio dei Paesi Bassi o non appena lo ha lasciato. Detta identità potrà ancora essere verificata nel momento in cui il suo diritto di soggiorno verrà riesaminato o consolidato. Analogamente, la lotta contro la frode di identità e contro le identità multiple può giustificare una conservazione lunga dei dati biometrici nell’archivio degli stranieri. Ciò può peraltro giocare a favore dei cittadini di paesi terzi già presenti nel territorio dei Paesi Bassi nel caso in cui una domanda di permesso di soggiorno temporaneo venisse presentata a loro nome, e dunque con una falsa identità. Il personale consolare potrebbe quindi in tal caso rendersi conto, ad esempio, che all’identità dichiarata corrispondono dati biometrici già prelevati. La Commissione ha opportunamente osservato, a tal riguardo, che la sua proposta di modifica del regolamento VIS prevede che il termine di conservazione dei dati relativi ai richiedenti visti, visti per soggiorni di lunga durata o permessi di soggiorno, venga portato a cinque anni a partire dalla scadenza di validità di tali titoli (36).
31. Le condizioni alle quali è prevista la consultazione dell’archivio sono in sintonia con la sua funzione e con l’obiettivo perseguito, poiché è il personale delle rappresentanze diplomatiche e consolari ad essere legittimato ad alimentare e a consultare l’archivio, sempre a fini di verifica dell’identità del richiedente e dell’assenza di usurpazione o di frode di identità. Le autorità ospitanti potranno consultarlo soltanto a questi stessi fini.
32. Pertanto, l’esame del regime di cui al procedimento principale non ha fatto emergere alcun motivo idoneo a rimettere in discussione il carattere necessario e proporzionato della nuova restrizione alla luce dell’obiettivo della lotta contro la frode in materia di identità e di documenti.
33. Di conseguenza, risulta dalle considerazioni che precedono che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 deve essere interpretato nel senso che esso non osta al regime di cui al procedimento principale, il quale obbliga i lavoratori turchi che desiderano entrare nel territorio dei Paesi Bassi al fine di esercitare ivi un’attività subordinata e i familiari dei lavoratori turchi già presenti su tale territorio che desiderano raggiungerli, al fine di ottenere un permesso di soggiorno temporaneo nei Paesi Bassi in vista di un soggiorno di durata superiore a 90 giorni necessario per entrare nel territorio dei Paesi Bassi, a cooperare al prelievo delle loro dieci impronte digitali e di una fotografia del viso ai fini della loro conservazione e del loro trattamento in un archivio degli stranieri consultabile dal personale delle autorità consolari, diplomatiche e ospitanti a fini di prevenzione e lotta contro la frode in materia di identità e di documenti, e allorché tali dati verranno conservati per un periodo di cinque anni a decorrere dal rigetto della domanda di permesso di soggiorno temporaneo, dalla partenza dai Paesi Bassi al termine di un soggiorno regolare o dalla perdita di validità di un divieto di ingresso o di una dichiarazione di indesiderabilità.
C. Sulla seconda e sulla terza questione pregiudiziale
34. Con la seconda questione rivolta alla Corte, il giudice del rinvio chiede se la legislazione nazionale di cui al procedimento principale possa non rientrare nella nozione di «nuova restrizione» ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 qualora il suo effetto sull’accesso all’occupazione dei cittadini turchi dovesse risultare troppo aleatorio e indiretto per poter concludere nel senso dell’esistenza di un ostacolo a detto accesso. Nonostante la sua formulazione generica, si evince dalla domanda di pronuncia pregiudiziale che tale questione viene sollevata con riferimento alla seconda funzione dell’archivio degli stranieri, ossia quella che persegue l’obiettivo concernente la prevenzione, l’individuazione e l’investigazione di reati.
35. Come ho già ricordato, la clausola di «standstill» di cui all’articolo 13 della decisione n. 1/80 vieta in generale l’introduzione di qualsiasi nuova misura che abbia per oggetto o per effetto di assoggettare l’esercizio da parte di un cittadino turco di una libertà economica nel territorio dello Stato membro considerato, a condizioni più restrittive di quelle che erano ad egli applicabili al momento dell’entrata in vigore della suddetta decisione. È dunque nel caso in cui la nuova restrizione sia idonea ad incidere sulla libertà di A di esercitare un’attività lavorativa subordinata nei Paesi Bassi che l’applicazione del regime nazionale di cui al procedimento principale dovrebbe essere esclusa. Inoltre, la decisione di P di stabilirsi e, soprattutto, di restare nei Paesi Bassi nella sua qualità di lavoratrice turca potrebbe parimenti essere influenzata negativamente qualora la normativa nazionale rendesse difficile o impossibile il ricongiungimento familiare con B, poiché P potrebbe allora trovarsi costretta a scegliere tra la sua attività nei Paesi Bassi e la propria vita familiare in Turchia (37). Nella specie, si chiede pertanto se la mera potenzialità dell’utilizzazione dei dati biometrici dei cittadini turchi – lavoratori o familiari dei lavoratori – a fini penali sia idonea ad incidere sull’esercizio di un’attività economica da parte di detti lavoratori, e costituisca pertanto, effettivamente, una «nuova restrizione», ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80, all’esercizio della libera circolazione da parte di tali lavoratori turchi.
36. A tal riguardo, occorre ricordare la giurisprudenza costante della Corte secondo la quale deve essere dedotto dal tenore dell’accordo di associazione, nonché dall’obiettivo perseguito dalla decisione n. 1/80, che i principi sanciti nell’ambito degli articoli 45 e 46 TFUE devono essere trasposti, nei limiti del possibile, ai cittadini turchi che fruiscono dei diritti conferiti dalla detta decisione (38). Occorre dunque ispirarsi alla giurisprudenza della Corte dedicata alla nozione di «ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori dell’Unione» al fine di stabilire se il regime di cui al procedimento principale, in quanto prevede che i dati biometrici raccolti presso cittadini turchi al momento del rilascio del permesso di soggiorno temporaneo per venire a svolgere un’attività subordinata nel territorio dei Paesi Bassi o per raggiungere in tale territorio un lavoratore turco già presente, potranno essere consultati al fine di identificare gli autori di reati, sia idoneo ad incidere sull’esercizio, da parte dei lavoratori turchi interessati, della loro attività economica.
37. Il giudice del rinvio, nonché il governo dei Paesi Bassi hanno segnatamente invocato la sentenza Graf (39). Risulta da tale sentenza, pronunciata in materia di libera circolazione dei lavoratori dell’Unione, che, se l’effetto restrittivo di una misura nazionale risulta troppo aleatorio e indiretto, essa non sarà considerata tale da ostacolare la libera circolazione dei lavoratori (40).
38. Orbene, l’evento consistente nella messa a disposizione, nell’archivio degli stranieri, dei dati biometrici di A o di B al fine di contribuire all’identificazione di persone sospettate di reati mi sembra essere troppo aleatorio e indiretto per costituire una restrizione all’esercizio della libertà di circolazione di cui sono titolari i lavoratori turchi.
39. Il regime di cui al procedimento principale, nei limiti in cui prevede la messa a disposizione dei dati biometrici dei lavoratori turchi e dei loro familiari al fine di identificare gli autori di reati, non è atto, a mio avviso, ad impedire a detti lavoratori di soggiornare ed esercitare un’attività economica nel territorio dei Paesi Bassi, o a dissuaderli dal farlo, poiché tale messa a disposizione dipende da una serie di eventi futuri e ipotetici, ossia a) il fatto di essere sospettato di aver commesso un reato per la cui repressione è possibile effettuare una ricerca nell’archivio degli stranieri o il fatto che l’interesse dell’indagine esiga la consultazione dell’archivio, b) il fatto che esistano ragionevoli sospetti che l’autore del reato sia un cittadino di paesi terzi, c) il fatto che il comportamento di detto straniero sia fonte di gravi timori e, infine, d) il fatto che detta ricerca sia chiesta dal pubblico ministero e sia autorizzata dal giudice (41).
40. Mi è dunque difficile immaginare che P sarebbe dissuasa dal restare a lavorare nei Paesi Bassi poiché i dati biometrici del marito verranno eventualmente messi a disposizione delle autorità competenti nel caso in cui quest’ultimo venisse seriamente sospettato di avere partecipato alla commissione di un reato oppure che A sarebbe pronto a rinunciare alla sua attività di autista internazionale per questo motivo. L’affermazione del governo dei Paesi Bassi, non contestata dalle parti che hanno partecipato all’udienza dinanzi alla Corte, secondo la quale l’archivio degli stranieri viene consultato, a fini penali, fra le 10 e le 30 volte l’anno, conferma, a mio avviso, l’effetto troppo aleatorio e indiretto di una siffatta consultazione sull’esercizio della libertà economica di cui sono titolari i lavoratori turchi. Il governo dei Paesi Bassi ha parimenti confermato in udienza, in risposta ad un quesito della Corte, che i dati dei ricorrenti nel procedimento principale non erano stati utilizzati nell’ambito di un procedimento penale.
41. In tali circostanze, il regime di cui al procedimento principale, nei limiti in cui consente la messa a disposizione di terzi di dati biometrici dei lavoratori turchi e dei loro familiari contenuti in un archivio ai fini della prevenzione, dell’individuazione e dell’investigazione di reati, non costituisce una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 a causa del suo effetto troppo aleatorio e indiretto sull’accesso all’occupazione di detti lavoratori.
42. Poiché la terza questione pregiudiziale viene sottoposta alla Corte per il caso di risposta affermativa alla seconda questione, a mio avviso non occorre esaminarla.
IV. Conclusione
43. Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere nei seguenti termini alle questioni pregiudiziali sottoposte dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi):
1) L’articolo 13 della decisione n. 1/80 del consiglio di associazione, del 19 settembre 1980, relativa allo sviluppo dell’associazione, deve essere interpretato nel senso che esso non osta al regime di cui al procedimento principale, il quale obbliga i lavoratori turchi che desiderano entrare nel territorio dei Paesi Bassi al fine di esercitare ivi un’attività subordinata e i familiari dei lavoratori turchi già presenti su tale territorio che desiderano raggiungerli, al fine di ottenere un permesso di soggiorno temporaneo nei Paesi Bassi in vista di un soggiorno di durata superiore a 90 giorni necessario per entrare nel territorio dei Paesi Bassi, a cooperare al prelievo delle loro dieci impronte digitali e di una fotografia del viso ai fini della loro conservazione e del loro trattamento in un archivio degli stranieri consultabile dal personale delle autorità consolari, diplomatiche e ospitanti a fini di prevenzione e lotta contro la frode in materia di identità e di documenti, e allorché tali dati verranno conservati per un periodo di cinque anni a decorrere dal rigetto della domanda di permesso di soggiorno temporaneo, dalla partenza dai Paesi Bassi al termine di un soggiorno regolare o dalla perdita di validità di un divieto di ingresso o di una dichiarazione di indesiderabilità.
2) Il regime di cui al procedimento principale, nei limiti in cui consente la messa a disposizione di terzi di dati biometrici dei lavoratori turchi e dei loro familiari contenuti in un archivio ai fini della prevenzione, dell’individuazione e dell’investigazione di reati, non costituisce una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 a causa del suo effetto eccessivamente aleatorio e indiretto sull’accesso all’occupazione di detti lavoratori.