BENDROJO TEISMO (pirmoji kolegija) SPRENDIMAS
2017 m. gegužės 10 d.(*)
„Institucinė teisė – Europos piliečių iniciatyva – Transatlantinės prekybos ir investicijų partnerystė – Išsamus ekonomikos ir prekybos susitarimas – Akivaizdus nepatekimas į Komisijos įgaliojimus – Teisės akto pasiūlymas siekiant taikyti Sutartis – ESS 11 straipsnio 4 dalis – Reglamento (ES) Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalis ir 4 straipsnio 2 dalies b punktas – Vienodas požiūris“
Byloje T‑754/14
Michael Efler, gyvenantis Berlyne (Vokietija), ir kiti ieškovai, kurių pavardės nurodytos priede(1), atstovaujami profesoriaus B. Kempen,
ieškovai,
prieš
Europos Komisiją, iš pradžių atstovaujamą J. Laitenberger ir H. Krämer, vėliau H. Krämer ir galiausiai H. Krämer ir F. Erlbacher,
atsakovę,
dėl SESV 263 straipsniu grindžiamo prašymo panaikinti 2014 m. rugsėjo 10 d. Komisijos sprendimą C(2014) 6501 final, kuriuo atmestas prašymas įregistruoti Europos piliečių iniciatyvos pasiūlymą „Stop TTIP“,
BENDRASIS TEISMAS (pirmoji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas H. Kanninen, teisėjai E. Buttigieg (pranešėjas) ir L. Calvo‑Sotelo Ibáñez-Martín,
posėdžio sekretorė S. Bukšek Tomac, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2016 m. rugsėjo 13 d. posėdžiui,
priima šį
Sprendimą
Ginčo aplinkybės
1 2009 m. balandžio 27 d. sprendimu Europos Sąjungos Taryba įgaliojo Komisiją pradėti derybas su Kanada dėl laisvosios prekybos susitarimo – jis vėliau pavadintas „Išsamiu ekonomikos ir prekybos susitarimu“ („Comprehensive Economic and Trade Agreement“, toliau – CETA“) – sudarymo. 2013 m. birželio 14 d. sprendimu Taryba įgaliojo Komisiją pradėti derybas su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis dėl laisvosios prekybos susitarimo – jis vėliau pavadintas „Transatlantinės prekybos ir investicijų partneryste“ („Transatlantic Trade and Investment Partnership“, toliau – TTIP) – sudarymo.
2 2014 m. liepos 15 d. ieškovai Michael Efler ir kiti, kurių pavardės nurodytos priede, kaip specialiai tam susikūrusio piliečių komiteto nariai perdavė Komisijai prašymą įregistruoti Europos piliečių iniciatyvos (toliau – EPI) pasiūlymą „Stop TTIP“ (toliau – EPI pasiūlymas). Prie EPI pasiūlymo dalyko yra pažymėta: „Europos Komisija <...> rekomenduoja Tarybai panaikinti [TTIP] derybų įgaliojimus ir nesudaryti [CETA]“. EPI pasiūlyme nurodyta, kad jo tikslai yra „užkirsti kelią TTIP ir CETA sudarymui, nes juose yra keli nerimą keliantys dalykai, kaip antai ginčų tarp investuotojų ir valstybių sprendimo procedūros, nuostatos dėl bendradarbiavimo teisės aktų priėmimo srityje, kurios kelia pavojų demokratijai ir teisinės valstybės principui <...>, neleisti, kad neskaidrios derybos susilpnintų darbo apsaugos, socialinės saugos, aplinkosaugos, privataus gyvenimo apsaugos, vartotojų apsaugos taisykles, siekti, kad nebūtų pakenkta komunalinių paslaugų (pvz., aprūpinimas vandeniu) ir kultūros reglamentavimui“, ir remti „kitokią prekybos ir investicijų politiką [Europos Sąjungoje]“. EPI pasiūlyme SESV 207 ir 218 straipsniai nurodyti kaip šios iniciatyvos teisinis pagrindas.
3 2014 m. rugsėjo 10 d. Sprendimu C(2014) 6501 (toliau – ginčijamas sprendimas) Komisija, remdamasi 2011 m. vasario 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 211/2011 dėl piliečių iniciatyvos (OL L 65, 2011, p. 1) 4 straipsnio 2 dalies b punktu, atsisakė įregistruoti EPI.
4 Ginčijamame sprendime iš esmės pažymėta, kad Tarybos sprendimas, kuriuo Komisija įgaliojama pradėti derybas dėl susitarimo su trečiąja šalimi sudarymo, nėra Europos Sąjungos teisės aktas ir kad su tuo susijusi rekomendacija nėra atitinkamas pasiūlymas, kaip tai suprantama pagal ESS 11 straipsnio 4 dalį ir Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalį, nes toks sprendimas yra tik parengiamasis vėlesnio Tarybos sprendimo, kuriuo suteikiami įgaliojimai pasirašyti ir sudaryti susitarimą, dėl kurio vyko derybos, aktas. Toks parengiamasis sprendimas esą sukelia teisinių padarinių tik atitinkamų institucijų tarpusavio santykiams, nekeičia Sąjungos teisės, kitaip nei sprendimas pasirašyti ir sudaryti tam tikrą susitarimą, kuris gali būti EPI dalykas. Remdamasi tuo Komisija daro išvadą, kad turi būti atsisakyta registruoti EPI pasiūlymą, kuriuo ji raginama pateikti Tarybai rekomendaciją priimti sprendimą atšaukti įgaliojimus pradėti derybas dėl TTIP sudarymo.
5 Ginčijamame sprendime, be kita ko, pažymima, kad tiek, kiek EPI pasiūlymas gali būti suprantamas kaip Komisijai adresuotas prašymas nepateikti Tarybai Tarybos sprendimų pasiūlymų dėl CETA ar TTIP pasirašymo ir sudarymo arba pateikti Tarybai sprendimų pasiūlymus nesuteikti įgaliojimų pasirašyti ar sudaryti šiuos susitarimus, toks prašymas taip pat nepatenka į Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalies, pagal kurią EPI siekiama, kad būtų priimti Sutartims įgyvendinti reikalingi teisės aktai, sukeliantys savarankiškų teisinių padarinių, taikymo sritį.
6 Ginčijamame sprendime daroma išvada, kad todėl EPI pasiūlymas nepatenka į Komisijos įgaliojimus pateikti pasiūlymą dėl Sąjungos teisės akto siekiant įgyvendinti Sutartis, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 211/2011 4 straipsnio 2 dalies b punktą, taikomą atsižvelgiant į šio reglamento 2 straipsnio 1 dalį.
Procesas ir šalių reikalavimai
7 2014 m. lapkričio 10 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo pareiškimą, kuriuo ieškovai pareiškė šį ieškinį.
8 2016 m. balandžio 15 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo atskirą aktą, kuriuo ieškovai pateikė prašymą taikyti laikinąsias apsaugos priemones; šis prašymas buvo atmestas 2016 m. gegužės 23 d. Nutartimi Efler ir kt. / Komisija (T‑754/14 R, nepaskelbta Rink., EU:T:2016:306). 2016 m. liepos 17 d. aktu ieškovai pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 57 straipsnio 2 dalį padavė apeliacinį skundą ir jis buvo atmestas 2016 m. rugsėjo 29 d. Teisingumo Teismo pirmininko pavaduotojo nutartimi Efler ir kt. / Komisija (C‑400/16 P(R), nepaskelbta Rink., EU:C:2016:735).
9 Ieškovai Bendrojo Teismo prašo:
– panaikinti ginčijamą sprendimą,
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
10 Komisija Bendrojo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį,
– priteisti iš ieškovų bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
11 Grįsdami savo ieškinį ieškovai remiasi dviem pagrindais, kurių pirmasis susijęs su ESS 11 straipsnio 4 dalies, Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalies ir 4 straipsnio 2 dalies b punkto pažeidimu, o antrasis – su vienodo požiūrio principo pažeidimu.
12 Dėl pirmojo ieškinio pagrindo ieškovai pirmiausia pažymi, kad tiek, kiek atsisakymas registruoti EPI pasiūlymą grindžiamas tuo, kad Tarybos sprendimai, kuriais siekiama suteikti įgaliojimus pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo, yra parengiamieji aktai, jie neginčija, kad tokie sprendimai yra parengiamieji. Tačiau kitaip nėra ir Tarybos sprendimų, kuriais suteikiami įgaliojimai pasirašyti tarptautinį susitarimą, atveju. Jų teigimu, Reglamentas Nr. 211/2011 bendrai taikomas visiems teisės aktams, neapsiribojant aktais, sukeliančiais galutinių teisinių padarinių, be to, nei šių nuostatų genezė, nei jų normatyvinis kontekstas nerodo, kad sąvoka „teisės aktas“ turi būti aiškinama siaurai. Galiausiai sprendimas atšaukti Komisijai suteiktus derybų įgaliojimus lemia derybų nutrūkimą, yra teisiškai privalomas ir todėl galutinis.
13 Antra, dėl argumento, kad atsisakymas registruoti EPI pasiūlymą grindžiamas tuo, jog Tarybos sprendimai, kuriais siekiama suteikti įgaliojimus pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo, sukelia teisinių padarinių tik atitinkamų institucijų tarpusavio santykiams, ieškovai pažymi, kad SESV 288–292 straipsniuose įtvirtinta plati teisės akto sąvoka neleidžia nesuteikti teisės akto statuso Komisijos sprendimams, priimtiems ne pagal įprastą teisėkūros procedūrą, ir neįtraukti jų į EPI reglamentuojančių nuostatų taikymo sritį, jei šie aktai yra teisiškai privalomi. Remiantis Sutarčių tekstu, jų struktūra ar jomis siekiamais tikslais negalima daryti išvados, kad demokratijos principas, kuriuo grindžiama Sąjunga, turi būti taikomas tik tiems asmenims, kuriems teisės aktas daro poveikį arba kurie yra suinteresuoti jo priėmimu. Komisija taip pat prieštarauja pati sau, nes pritarimo ir patvirtinimo EPI, kuria siekiama, kad būtų pasirašytas ir sudarytas susitarimas, kurio dalykas ir turinys jau yra nuspręsti, ji laiko priimtina.
14 Trečia, dėl argumento, kad ginčijamas sprendimas grindžiamas tariamai „destruktyviu“ aktų pasiūlymų, kuriais siekiama atšaukti Komisijos įgaliojimus derėtis dėl TTIP sudarymo ir pateikti Tarybai pasiūlymą nesuteikti įgaliojimų pasirašyti ar sudaryti TTIP ir CETA, pobūdžiu, ieškovai pažymi, kad tokiems pasiūlymams negali būti užkirstas kelias motyvuojant tuo, kad pagal ESS 11 straipsnio 4 dalį ir Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalį numatytas teisės aktas turi būti reikalingas „Sutartims įgyvendinti“, jei numatyti aktai viena ar kita forma iš pirminės teisės kylančius kompetencijų pagrindus padaro veikiančius. Pasak ieškovų, bendra piliečių teisė dalyvauti Sąjungos demokratiniame gyvenime apima galimybę imtis veiksmų siekiant iš dalies pakeisti galiojančius antrinės teisės aktus, juos perdaryti arba visiškai ar iš dalies panaikinti. Įregistravus EPI vyktų daugiau viešų diskusijų, o tai ir yra pagrindinis visų EPI tikslas.
15 Be to, nors, kaip atsiliepime į ieškinį pirmą kartą teigia Komisija, EPI gali pasiūlyti bet kokią tarptautinę sutartį, nesvarbu, ar ja siekiama panaikinti egzistuojančią sutartį, ar sudaryti visiškai naują sutartį, tai, kad ja negalima siekti neleisti sudaryti sutartį, dėl kurios vyksta derybos, yra prieštaravimas.
16 Ieškovai priduria, kad pasiūlymas Tarybai nepatvirtinti CETA nereiškia, kad vėliau negali būti parengti pakeisti transatlantinės laisvosios prekybos susitarimų projektai.
17 Galiausiai bet kuriuo atveju nėra taip, kad EPI „akivaizdžiai“ nepatektų į Komisijos įgaliojimus, kaip reikalaujama Reglamento Nr. 211/2011 4 straipsnio 2 dalies b punkte.
18 Komisija pirmiausia pažymi, kad kaltinimas dėl ESS 11 straipsnio 4 dalies pažeidimo yra neveiksmingas, nes remiantis SESV 24 straipsnio pirma pastraipa priimtas Reglamentas Nr. 211/2011 yra Komisijos sprendimų dėl EPI pasiūlymų įregistravimo teisėtumo kontrolės referencinis pagrindas.
19 Toliau Komisija tvirtina, kad Tarybos sprendimas, kuriuo suteikiami įgaliojimai pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo, kitaip nei Tarybos sprendimas pasirašyti tokį susitarimą, yra tik parengiamojo pobūdžio, nes jis sukelia teisinių padarinių tik atitinkamų institucijų tarpusavio santykiams. Jos nuomone, sistemiškai ir teleologiškai aiškinant Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalį ir 4 straipsnio 2 dalies b punktą reikėtų daryti išvadą, kad grynai parengiamojo pobūdžio teisės aktas nėra teisės aktas, kaip tai suprantama pagal šias nuostatas.
20 Be to, pasak Komisijos, tik teisės aktai, kurių padariniai peržengia santykių tarp Sąjungos institucijų ribas, gali būti EPI dalykas, nes dalyvaujamąja demokratija, kurią ja norima skatinti, siekiama, kad piliečiai būtų įsitraukę į sprendimų dėl dalykų, kurie bent jau potencialiai yra susiję su jų pačių teisės sritimi, priėmimo procedūrą. Taryba ir Komisija turi pakankamą demokratinį netiesioginį legitimumą priimti aktus, kurių teisinis veikimas apsiribotų institucijomis.
21 Be to, pasak Komisijos, EPI pasiūlymas apeina taisyklę, pagal kurią EPI negali jos prašyti neteikti tam tikro teisės akto pasiūlymo ar pasiūlyti sprendimą nepriimti tam tikro teisės akto. Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punkto tekstas, kiek jame kalbama apie „veiksm[us], [kurių ji] ketina imtis“, suponuoja, kad leidžiamos tik tokios EPI, kuriomis siekiama priimti konkretaus turinio teisės aktą arba panaikinti egzistuojantį teisės aktą. Jei savo pranešime pagal Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktą Komisija paskelbtų, kad ji neketina siūlyti atitinkamo teisės akto, tai būtų neleistinas politinis jos iniciatyvos teisės apribojimas. Be to, numatytas EPI tikslas priversti Komisiją viešai svartyti temą, kuri yra EPI dalykas, ir taip paskatinti viešą politinę diskusiją gali būti visiškai pasiektas tik jei EPI siekiama, kad būtų priimtas konkretaus turinio teisės aktas arba panaikintas egzistuojantis teisės aktas. EPI, kuria prašoma nepriimti Tarybos sprendimo, nebegalėtų pasiekti tikslo sukelti politinę diskusiją, kurios anksčiau nebuvo, ir būtų neleistinas kišimasis į teisėkūros procedūros eigą.
22 Galiausiai Tarybos sprendimas nepriimti tokių TTIP ar CETA, kokius siūlo EPI, neturėtų savarankiško poveikio, palyginti su paprastu Tarybos sprendimo, kuriuo patvirtinamas susitarimo sudarymas, nepriėmimu, nes toks sprendimas būtų teisiškai nereikalingas. EPI, kurios dalykas yra toks, funkciškai būtų lygiavertė EPI, kuria prašoma susilaikyti nuo teisės akto pasiūlymo pateikimo, todėl būtų nepriimtina.
23 Bendrasis Teismas primena, kad ESS 11 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad ne mažiau kaip milijonas reikšmingos valstybių narių dalies piliečių, manydami, kad Sutartims įgyvendinti reikalingas Sąjungos teisės aktas, gali imtis iniciatyvos raginti Europos Komisiją, kad ji, neviršydama savo įgaliojimų, pateiktų tuo klausimu atitinkamą pasiūlymą.
24 Kaip teigiama Reglamento Nr. 211/2011, kuriame Europos Parlamentas ir Taryba pagal SESV 24 straipsnio pirmą pastraipą nustatė nuostatas, reglamentuojančias EPI, kaip ji suprantama pagal ESS 11 straipsnį, pasiūlymo pateikimo procedūras ir sąlygas, 1 konstatuojamojoje dalyje, Europos Sąjungos sutartimi numatant Europos piliečių iniciatyvą sustiprinama Sąjungos pilietybė ir dar labiau sutvirtinamas demokratinis Sąjungos veikimas, inter alia, kiekvienam piliečiui suteikiant teisę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime (2015 m. rugsėjo 30 d. Sprendimo Anagnostakis / Komisija, T‑450/12, pateiktas apeliacinis skundas, EU:T:2015:739, 26 punktas ir 2016 m. balandžio 19 d. Sprendimo Costantini ir kt. / Komisija, T‑44/14, EU:T:2016:223, 53 ir 73 punktai). Pagal šią konstatuojamąją dalį šis mechanizmas leidžia piliečiams, kaip ir Parlamentui pagal SESV 225 straipsnį bei Tarybai pagal SESV 241 straipsnį, tiesiogiai kreiptis į Komisiją, kad ji pateiktų Sąjungos teisės akto, kuriuo siekiama įgyvendinti Sutartis, pasiūlymą.
25 Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalyje EPI apibrėžiama kaip Komisijai pagal šį reglamentą pateikta iniciatyva, pagal kurią Komisija raginama neviršydama savo įgaliojimų pateikti „pasiūlymą dėl tų klausimų, dėl kurių, piliečių nuomone, Sutartims įgyvendinti reikalingas Sąjungos teisės aktas“, ir kuriai pritarė bent milijonas reikalavimus atitinkančių pasirašiusiųjų, kurie yra bent iš ketvirtadalio visų valstybių narių.
26 Pagal Reglamento Nr. 211/2011 4 straipsnio 2 dalies b punktą ir 3 dalį Komisija atsisako įregistruoti pasiūlytą EPI, jeigu ji akivaizdžiai nepatenka į Komisijos įgaliojimus pateikti „pasiūlymą dėl Sąjungos teisės akto siekiant įgyvendinti Sutartis“.
27 Iš tikrųjų, Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punkte numatyta, kad Komisija, gavusi EPI pagal šio reglamento 9 straipsnį, per tris mėnesius paskelbia pranešimą, kuriame pateikia savo teisines ir politines išvadas dėl EPI, nurodo, kokių veiksmų prireikus ketina imtis ir dėl kokių priežasčių tokių veiksmų imsis arba nesiims.
28 Dėl EPI pasiūlymo apimties ieškovai, atsakydami į per posėdį užduotą klausimą, pažymėjo, kad juo buvo siekiama ne paraginti Komisiją nepateikti Tarybai akto pasiūlymo dėl įgaliojimų pasirašyti ir sudaryti TTIP ir CETA suteikimo, bet paraginti ją pateikti Tarybai, pirma, Tarybos akto pasiūlymą atšaukti derybų dėl TTIP sudarymo įgaliojimus ir, antra, Tarybos akto pasiūlymą nesuteikti Komisijai įgaliojimų pasirašyti ir sudaryti TTIP ir CETA.
29 Be to, šis ieškinys nėra susijęs su Sąjungos kompetencija derėtis dėl TTIP ir CETA, tačiau ieškovai ginčija ginčijamame sprendime pateikus motyvus, kuriais grindžiamas atsisakymas įregistruoti EPI pasiūlymą dėl to, kad juo siekiama panaikinti derybų dėl TTIP sudarymo įgaliojimus ir sutrukdyti pasirašyti ir sudaryti CETA ir TTIP.
30 Iš ginčijamo sprendimo matyti, kad, Komisijos nuomone, tai, kad Tarybos sprendimas, kuriuo suteikiami įgaliojimai pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo, yra parengiamojo pobūdžio ir sukelia teisinių padarinių tik atitinkamų institucijų tarpusavio santykiams, neleidžia tokio sprendimo laikyti teisės aktu, kaip tai suprantama pagal nagrinėjamas teisės normas, ir įregistruoti EPI pasiūlymą tiek, kiek juo siekiama, kad būtų atšauktas toks sprendimas. Tas pats pasakytina apie EPI pasiūlymą tiek, kiek juo Komisija raginama pateikti Tarybai sprendimo nesuteikti įgaliojimų pasirašyti ar sudaryti aptariamus susitarimus pasiūlymą, nes toks sprendimas nesukelia savarankiškų teisinių padarinių, o pagal Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalį EPI, kitaip nei yra šioje byloje, turi būti siekiama priimti „Sutartims įgyvendinti reikalingus“ teisės aktus.
31 Kaip pažymėta, Komisija atsisako įregistruoti EPI pasiūlymus, jeigu jie akivaizdžiai nepatenka į Komisijos įgaliojimus pateikti „pasiūlymą dėl Sąjungos teisės akto siekiant įgyvendinti Sutartis“.
32 Akivaizdu, kad Komisija gali savo iniciatyva pateikti Tarybai akto pasiūlymą dėl įgaliojimų pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo atėmimo iš jos. Niekas negali taip pat Komisijai uždrausti pateikti Tarybai sprendimo pasiūlymą galiausiai nesuteikti įgaliojimų pasirašyti susitarimą, dėl kurio vyko derybos, ar jį sudaryti.
33 Vis dėlto Komisija tvirtina, kad EPI pasiūlymas negali apimti tokių aktų, ir nurodo, pirma, parengiamąjį akto pobūdį ir už institucijų ribų išeinančių akto pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo teisinių padarinių nebuvimą ir, antra, tai, kad teisės aktai, kuriuos siūloma priimti, nėra reikalingi „siekiant įgyvendinti Sutartis“.
34 Pirmiausia reikia konstatuoti, jog šalys sutinka, kad Tarybos sprendimas pagal SESV 207 ir 218 straipsnius suteikti įgaliojimus Komisijai pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo yra parengiamasis aktas vėlesnio sprendimo pasirašyti ir sudaryti tokį susitarimą atžvilgiu ir kad jis sukelia teisinių padarinių Sąjungos ir jos valstybių narių, taip pat Sąjungos institucijų tarpusavio santykiams (šiuo klausimu žr. 2014 m. rugsėjo 4 d. Sprendimo Komisija / Taryba, C‑114/12, EU:C:2014:2151, 40 punktą ir 2015 m. liepos 16 d. Sprendimo Komisija / Taryba, C‑425/13, EU:C:2015:483, 28 punktą).
35 Kaip teisingai teigia ieškovai, teisės akto sąvoka, minima ESS 11 straipsnio 4 dalyje, Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalyje ir 4 straipsnio 2 dalies b punkte, jei nenumatyta kitaip, negali būti suprantama taip, kaip nurodo Komisija, kad ji esą apima tik galutinius Sąjungos teisės aktus, sukeliančius teisinių padarinių tretiesiems asmenims.
36 Nei nurodytų nuostatų turinys, nei jomis siekiami tikslai neleidžia neįtraukti pagal SESV 207 straipsnio 3 ir 4 dalį ir SESV 218 straipsnį priimto sprendimo, kuriuo suteikiami įgaliojimai pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo, šiuo atveju TTIP ir CETA, sudarymo ir kuris akivaizdžiai yra sprendimas, kaip jis suprantamas pagal SESV 288 straipsnio ketvirtą pastraipą (šiuo klausimu žr. 2014 m. rugsėjo 4 d. Sprendimo Komisija / Taryba, C‑114/12, EU:C:2014:2151, 40 punktą ir 2015 m. liepos 16 d. Sprendimo Komisija / Taryba, C‑425/13, EU:C:2015:483, 28 punktą), į teisės akto sąvoką EPI reglamentavimo srityje.
37 Priešingai, kaip pažymėta ES sutarties preambulėje, ESS 2 straipsnyje ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos preambulėje, demokratijos principas, kuris yra viena iš pagrindinių vertybių, kuria grindžiama Sąjunga, ir EPI mechanizmu konkrečiai siekiamas tikslas sutvirtinti demokratinį Sąjungos veikimą, kiekvienam piliečiui suteikiant teisę dalyvauti demokratiniame gyvenime (žr. šio sprendimo 24 punktą), reikalauja teisės aktą aiškinti taip, kad jis apimtų tokius teisės aktus kaip sprendimas pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo, kuriuo akivaizdžiai siekiama pakeisti teisinę tvarką Sąjungoje, sudarymo.
38 Komisijos ginama tezė, jog Taryba ir ji turi pakankamą demokratinį netiesioginį legitimumą priimti aktus, kurie nesukelia teisinių padarinių tretiesiems asmenims, smarkiai apribotų naudojimąsi EPI mechanizmu kaip Sąjungos piliečių dalyvavimo jos normatyvinėje veikloje sudarant tarptautinius susitarimus instrumentu. Tiek, kiek ginčijamame sprendime nurodyti motyvai gali būti tam tikrais atvejais suprantami kaip visiškai užkertantys kelią Sąjungos piliečiams pasiūlyti pradėti derybas dėl naujos sutarties naudojantis EPI, tokie motyvai akivaizdžiai prieštarauja Sutartimis ir Reglamentu Nr. 211/2011 siekiamiems tikslams, todėl jiems negalima pritarti.
39 Todėl Komisijos ginčijamame sprendime ginama tezė, jog sprendimas atšaukti įgaliojimus pradėti derybas dėl TTIP sudarymo nepatenka į teisės akto sąvoką EPI reglamentavimo srityje, nes ši sąvoka neapima paties įgaliojimų suteikimo dėl to, kad jis yra parengiamojo pobūdžio sprendimas ir nesukelia padarinių tretiesiems asmenims, taip pat turi būti atmesta. Ją reikia atmesti dar ir dėl to, kad, kaip teisingai pažymėjo ieškovai, sprendimas atšaukti įgaliojimus pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo dėl to, kad jį priėmus derybos yra nutraukiamos, negali būti laikomas parengiamuoju aktu, bet yra galutinio pobūdžio sprendimas.
40 Be to, atsisakymą registruoti EPI pasiūlymą Komisija dar grindžia tuo, kad Tarybos aktai, kurių priėmimas numatytas tame pasiūlyme, ypač Tarybos sprendimai nepasirašyti ar nesudaryti TTIP ir CETA, laikytini „destruktyviais“, kurie nepriimami siekiant „taikyti Sutartis“, todėl jie negali būti EPI dalykas.
41 Į tai reikia atsakyti, kad EPI reglamentuojančiuose teisės aktuose nėra nurodyta, kad piliečių dalyvavimas negalimas siekiant užkirsti kelią teisės akto priėmimui. Jei pagal ESS 11 straipsnio 4 dalį ir Reglamento Nr. 211/2011 2 straipsnio 1 dalį numatomas priimti teisės aktas turi būti reikalingas Sutartims įgyvendinti, taip yra ir aktų, kuriais norima užkirsti kelią sudaryti TTIP ir CETA, kuriais siekiama pakeisti Sąjungos teisinę tvarką, atveju.
42 Kaip teisingai pažymėjo ieškovai, EPI mechanizmu siekiamas dalyvavimo Sąjungos demokratiniame gyvenime tikslas akivaizdžiai apima galimybę prašyti pakeisti galiojančius teisės aktus ir visiškai ar iš dalies juos panaikinti.
43 Todėl nėra priežasčių, pateisinančių teisės aktų, kuriais siekiama atšaukti sprendimą, kuriuo suteikiami įgaliojimai pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo, ir aktų, kuriais siekiama užkirsti kelią tokio susitarimo pasirašymui ir sudarymui ir kurie, kitaip, nei teigia Komisija, neginčijamai sukelia savarankiškų teisinių padarinių, tam tikrais atvejais neleisdami atlikti numatomo Sąjungos teisės pakeitimo, neįtraukimą į demokratines diskusijas.
44 Komisijos ginama tezė, kaip, atrodo, matyti iš ginčijamo sprendimo, neabejotinai reikštų, kad EPI galėtų būti taikoma tik Tarybos sprendimui sudaryti arba suteikti įgaliojimus pasirašyti tarptautinius susitarimus, dėl kurių Sąjungos institucijos ėmėsi veiksmų ir dėl kurių anksčiau vedė derybas, tačiau tai neleistų Sąjungos piliečiams pasinaudoti EPI mechanizmu ir pasiūlyti pakeisti šiuos susitarimus ar jų atsisakyti. Tiesa, Bendrajame Teisme Komisija teigė, kad tam tikrais atvejais EPI galėtų apimti pasiūlymą pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo. Tačiau tokiu atveju yra nepateisinama priversti EPI pasiūlymo autorius laukti, kol bus sudarytas susitarimas, kad paskui būtų galima ginčyti tik susitarimo tinkamumą.
45 Komisijos argumentui, kad aktai, kuriuos EPI ją ragina pateikti Tarybai, yra neleistinas kišimasis į teisėkūros procedūros eigą, taip pat negalima pritarti. Kaip žinoma, EPI siekiama leisti Sąjungos piliečiams daugiau dalyvauti Sąjungos demokratiname gyvenime, pavyzdžiui, Komisijai detaliai išdėstant EPI iškeltus klausimus, raginant šią instituciją pateikti Sąjungos teisės akto pasiūlymą po to, kai tam tikrais atvejais EPI yra pristatoma per Parlamente vykstantį posėdį, kaip numatyta Reglamento Nr. 211/2011 11 straipsnyje, taip sukeliant demokratinę diskusiją anksčiau, nei bus priimtas teisės aktas, kurį ir norima galiausiai pakeisti ar kurio norima atsisakyti.
46 Todėl leidus tokią galimybę tai nepadarytų žalos ir institucinės pusiausvyros principui, būdingam Sąjungos institucinei struktūrai (šiuo klausimu žr. 2015 m. balandžio 14 d. Sprendimo Taryba / Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, 64 punktą), nes Komisija turi teisę spręsti, ar pritarti EPI, ir tą ji daro pagal Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punktą pateiktame pareiškime išdėstydama savo teisines ir politines išvadas dėl EPI, nurodydama, kokių veiksmų prireikus ketina imtis ir dėl kokių priežasčių tokių veiksmų imsis arba nesiims.
47 Todėl EPI pasiūlymas tikrai yra ne kišimasis į teisėkūros procedūros eigą, o veiksmingo Sąjungos piliečių dalyvavimo jos demokratiniame gyvenime, kuris nekenkia Sutartyse įtvirtintai institucinei pusiausvyrai, išraiška.
48 Galiausiai jokie argumentai nepagrindžia to, kad veiksmai, kurių Komisija „prireikus ketina imtis“, kaip numatyta Reglamento Nr. 211/2011 10 straipsnio 1 dalies c punkte, negali būti pasiūlymas Tarybai priimti EPI pasiūlyme numatytus aktus. Priešingai, nei teigia Komisija, niekas netrukdo Sąjungos institucijoms prireikus vesti derybas dėl naujų transatlantinės laisvosios prekybos sutarčių ir jas sudaryti po to, kai Taryba priima aktus, kurie yra EPI pasiūlymo dalykas.
49 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad, atsisakydama įregistruoti EPI pasiūlymą, Komisija pažeidė SESV 11 straipsnio 4 dalį, Reglamento Nr. 211/2011 4 straipsnio 2 dalies b punktą, atsižvelgiant į 2 straipsnio 1 dalį.
50 Todėl pirmąjį ieškinio pagrindą ir visą ieškinį reikia tenkinti, nesant būtinybės priimti sprendimo dėl antrojo ieškinio pagrindo.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
51 Pagal Bendrojo Teismo procedūros reglamento 134 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija pralaimėjo bylą, iš jos priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, patirtos šioje instancijoje ir susijusios su laikinųjų apsaugos priemonių taikymo procedūra, pagal ieškovų pateiktus reikalavimus.
Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (pirmoji kolegija),
nusprendžia:
1. Panaikinti 2014 m. rugsėjo 10 d. Komisijos sprendimą C(2014) 6501 final, kuriuo atmestas prašymas įregistruoti Europos piliečių iniciatyvos pasiūlymą „Stop TTIP“.
2. Komisija padengia savo ir Michael Efler ir kitų ieškovų, kurių pavardės nurodytos priede, bylinėjimosi išlaidas, įskaitant išlaidas, patirtas per laikinųjų apsaugos priemonių taikymo procedūrą.
Kanninen | Buttigieg | Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín |
Paskelbta 2017 m. gegužės 10 d. viešame posėdyje Liuksemburge.
Parašai.