Sprawy połączone T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11

Deutsche Bahn AG i in.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Uprawnienia kontrolne Komisji – Prawo do obrony – Proporcjonalność – Obowiązek uzasadnienia

Streszczenie – Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 6 września 2013 r.

1.      Postępowanie sądowe – Podniesione zarzuty – Dopuszczalność i nieskuteczny charakter zarzutu lub zarzutu szczegółowego – Odrębny charakter – Pojęcia zarzutu niedopuszczalnego i zarzutu nieskutecznego

2.      Postępowanie sądowe – Dopuszczalność skargi – Ocena zgodności z prawem aktu w świetle sytuacji istniejącej w chwili jego wydania

3.      Zarzut niezgodności z prawem – Zakres – Akty, na których niezgodność z prawem można się powołać – Akt o charakterze generalnym stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji – Konieczność więzi prawnej między zaskarżonym aktem a spornym aktem generalnym

(art. 277 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)

4.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Naruszenie życia prywatnego – Dopuszczalność – Brak uprzedniego zezwolenia sądowego mogący pociągać za sobą niezgodność z prawem ingerencji administracyjnej – Dopuszczalność – Przesłanki – Odpowiednie i wystarczające gwarancje ustanowione systemem rozporządzenia nr 1/2003

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)

5.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)

6.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienia weryfikacyjne Komisji – Uprawnienie do żądania przedstawienia informacji wymienianych między adwokatem a klientem – Granice – Ochrona poufności takich informacji – Zakres – Wyłączenie komunikacji z adwokatami wewnętrznymi przedsiębiorstwa

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)

7.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Decyzja z żądaniem informacji skierowana do przedsiębiorstwa – Prawo do odmowy udzielenia odpowiedzi oznaczającej przyznanie się do naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)

8.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Zakres i ograniczenia

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)

9.      Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Kontrola sądowa – Zakres

(art. 263 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)

10.    Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienia kontrolne Komisji – Wykorzystanie informacji zgromadzonych w trakcie weryfikacji – Granice

(rozporządzenie Rady nr 1/2003)

11.    Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Obowiązki przedsiębiorstw wysuwających zarzuty co do przebiegu kontroli

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20)

12.    Konkurencja – Podział kompetencji między Komisję a krajowe organy ochrony konkurencji – Prawo Komisji do nakazania przeprowadzenia kontroli w sprawie zawisłej przed krajowym organem ochrony konkurencji oraz do nakazania dodatkowych weryfikacji

(art. 101 TFUE, 102 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003)

13.    Skarga o stwierdzenie nieważności – Właściwość sądu Unii – Żądania wydania nakazu wobec instytucji – Żądania wydania wyroku deklaratoryjnego – Niedopuszczalność

(art. 263 TFUE)

1.      Zakwalifikowanie zarzutu albo zarzutu szczegółowego jako nieskutecznych polega na uznaniu – bez konieczności badania ich zasadności – że nie są one w stanie wywrzeć wpływu na wynik sporu. Wręcz przeciwnie, niedopuszczalny zarzut albo zarzut szczegółowy, choćby nawet mogły mieć wpływ na wynik sporu, nie zostały podniesione w okolicznościach pozwalających sędziemu dokonać oceny ich zasadności. W konsekwencji nieskuteczny charakter argumentu nie jest w każdym razie w stanie pociągnąć za sobą jego niedopuszczalności.

(por. pkt 47, 107)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 49)

3.      Ponieważ celem art. 277 TFUE nie jest umożliwienie stronie podważenia stosowania jakiegokolwiek aktu o charakterze ogólnym na potrzeby jakiejkolwiek skargi, zakres zarzutu niezgodności z prawem musi ograniczać się do tego, co jest niezbędne do rozstrzygnięcia sporu. Wynika stąd, że akt o charakterze ogólnym, którego niezgodność z prawem się podnosi, musi być stosowany – w sposób bezpośredni albo pośredni – w sprawie, która jest przedmiotem skargi, i że musi istnieć bezpośrednia więź prawna między zaskarżoną decyzją indywidualną a spornym aktem generalnym.

(por. pkt 56–58)

4.      Wykonywanie uprawnień w zakresie kontroli powierzonych Komisji przez art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 względem przedsiębiorstwa stanowi ewidentną ingerencję w prawo tego podmiotu do poszanowania życia prywatnego, domu i korespondencji. Nawet jeśli brak uprzedniego zezwolenia sądowego jako taki nie pociąga za sobą niezgodności z prawem ingerencji system ustanowiony przez rozporządzenie nr 1/2003, zwłaszcza art. 20 ust. 4 tego rozporządzenia i sposób, w jaki jest on zrealizowany przedstawia odpowiednie i wystarczające gwarancje odpowiadające dostatecznie określonym ramom uprawnień Komisji w oparciu o pięć kategorii gwarancji. Dotyczą one, po pierwsze, uzasadnienia decyzji w sprawie kontroli, po drugie, nałożonych na Komisję ograniczeń w trakcie przeprowadzania kontroli, po trzecie, niemożności narzucenia kontroli przy użyciu środków przymusu przez Komisję, po czwarte, interwencji organów krajowych, i po piąte, istnienia środków zaskarżenia a posteriori. Istnienie pełnej kontroli sądowej a posteriori jest szczególnie istotne, ponieważ może zrekompensować brak uprzedniego zezwolenia sądowego.

(por. pkt 65, 73, 74, 97)

5.      Artykuł 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 określa zasadnicze elementy, jakie powinna zawierać decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli. Zgodnie z tym przepisem Komisja zobowiązana jest wskazać przedmiot i cel zarządzonej kontroli, termin jej rozpoczęcia, poinformować o karach przewidzianych w art. 23 i 24 tego rozporządzenia oraz o prawie do zaskarżenia decyzji do sądu Unii. Obowiązek określenia przez Komisję przedmiotu i celu kontroli stanowi bowiem podstawową gwarancję prawa do obrony zainteresowanych przedsiębiorstw, a więc zakres obowiązku uzasadnienia decyzji o przeprowadzeniu kontroli nie może być ograniczony w zależności od rozważań dotyczących skuteczności dochodzenia. W tym względzie, chociaż Komisja nie jest zobowiązana ani do przekazania adresatowi takiej decyzji wszystkich posiadanych informacji na temat domniemanych naruszeń, ani do dokładnego określenia właściwego rynku, ani do dokonania dokładnej kwalifikacji prawnej zarzucanych naruszeń, ani też do wskazania okresu, w jakim zarzucane naruszenia zostały popełnione, to jednak jest ona zobowiązana do możliwie najdokładniejszego wskazania przypuszczeń, jakie zamierza sprawdzić, czyli do wskazania tego, czego poszukuje, i elementów, których powinna dotyczyć kontrola.

W decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli Komisja jest również zobowiązana przedstawić opis istotnych cech charakterystycznych podejrzewanego naruszenia, wskazując domniemany rynek właściwy oraz charakter podejrzewanych ograniczeń konkurencji, wyjaśnienia dotyczące sposobu, w jaki przedsiębiorstwo poddane kontroli rzekomo uczestniczy w naruszeniu oraz uprawnienia przyznane urzędnikom unijnym prowadzącym kontrolę.

Aby wykazać zasadność kontroli, Komisja jest zobowiązana w sposób szczegółowy wykazać w decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli, że posiada informacje i poważne wskazówki pozwalające jej podejrzewać, iż przedsiębiorstwo poddane kontroli dopuściło się podejrzewanego naruszenia.

(por. pkt 75–78, 87, 168–172, 174)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 81)

7.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 82)

8.      W trakcie kontroli Komisja może dokonywać dogłębnego przeszukania zawartości określonych biur lub segregatorów, gdy informacje sugerują ‒ choćby nawet brak było jakiejkolwiek jasnej wskazówki ‒ że znajdują się tam informacje dotyczące przedmiotu dochodzenia. Ograniczenie się bowiem do wejścia do pomieszczeń lub zbadania segregatorów mających jasny związek z przedmiotem dochodzenia niesie z sobą ryzyko nieznalezienia określonych istotnych dowodów. Dowody te mogłyby na przykład zostać ukryte lub wskazane w niewłaściwy sposób. Ponadto związek z przedmiotem dochodzenia niekoniecznie od razu jest łatwy do określenia i może się zdarzyć, że jedynie dokładna analiza może pozwolić na jego określenie.

(por. pkt 86–90, 92–94, 139, 140)

9.      Artykuł 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje pełną weryfikację ex ante przez sąd Unii i nakłada obowiązek uczynienia o tym wzmianki w decyzji nakazującej poddanie się kontroli w pomieszczeniach przedsiębiorstwa. Sąd Unii, orzekając w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na podstawie art. 263 TFUE w przedmiocie decyzji w sprawie kontroli, dokonuje sądowej kontroli z punktu widzenia zarówno prawa, jak i faktów, i ma kompetencje do oceny dowodów i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W ramach swojej weryfikacji decyzji w sprawie kontroli sąd Unii może być skłonny do upewnienia się co do istnienia poszlak wystarczająco poważnych, aby uzasadnić podejrzenie istnienia naruszenia reguł konkurencji przez dane przedsiębiorstwa.

(por. pkt 111, 112)

10.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 124–128)

11.    Do przedstawicieli przedsiębiorstw, których dotyczy kontrola należy zapisanie w sposób formalny wszystkich ich zarzutów w chwili popełnienia nadużyć i wykorzystanie każdego zarzutu znajdującego się w ich dyspozycji w celu utrwalenia namacalnych dowodów. W braku dowodów formalnych udowodnienie istnienia poszukiwania skierowanego na obszar znajdujący się poza przedmiotem decyzji w sprawie kontroli jest niewątpliwie trudniejsze.

(por. pkt 136)

12.    Komisja, w celu wypełnienia roli przypisanej jej przez traktat, nie może być związana decyzją wydaną przez sąd krajowy na podstawie art. 101 ust. 1 TFUE i art. 102 TFUE. Komisja ma zatem prawo do podjęcia w każdej chwili decyzji indywidualnych mających na celu zastosowanie art. 101 TFUE i 102 TFUE, nawet jeśli porozumienie lub praktyka są już przedmiotem orzeczenia sądu krajowego, a decyzja zamierzona przez Komisję jest sprzeczna z tym orzeczeniem sądowym. Ponadto istnienie norm sektorowych jest bez znaczenia dla oceny proporcjonalności decyzji Komisji w dziedzinie konkurencji. Zasada ta obowiązuje zarówno względem decyzji końcowej, jak i w odniesieniu do decyzji w sprawie kontroli podczas gdy wcześniejsze spotkania między Komisją i stronami skarżącymi albo fakt, że organ krajowy rozpatrywał daną sprawę, nie mogą wpłynąć na kompetencje, w które wyposażono Komisję na podstawie rozporządzenia nr 1/2003.

(por. pkt 200–202, 216)

13.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 227)