OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PHILIPPE’A LÉGERA
przedstawiona w dniu 3 marca 2005 r.(1)
Sprawa C‑132/03
Ministero della Salute
przeciwko
Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Federconsumatori
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (Włochy)]
Rozporządzenie (WE) nr 49/2000 – Etykietowanie środków spożywczych wytworzonych z niektórych organizmów genetycznie zmodyfikowanych – Obowiązkowa informacja w tym zakresie – Wyłączenie w razie przypadkowego zanieczyszczenia w ilości nieprzekraczającej 1% – Zakres wyłączenia – Środki spożywcze przeznaczone dla niemowląt i małych dzieci
1. Czy środki spożywcze przeznaczone dla niemowląt i małych dzieci powinny być opatrzone etykietą zawierającą informację, z której wynika, iż środki te są wyprodukowane z niektórych organizmów zmodyfikowanych genetycznie (zwanych dalej „GMO”), jeśli zawierają one wskutek przypadkowego zanieczyszczenia składniki pochodzące z takich organizmów w ilości nieprzekraczającej 1%?
2. Taka jest istota pytania skierowanego przez Consiglio di Stato (Włochy) w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia niezgodności z prawem dekretu ministerialnego.
3. Pytanie to ma na celu uzyskanie od Trybunału określenia zakresu stosowania rationae materiae niektórych przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1139/98 z dnia 26 maja 1998 r. dotyczącego obowiązkowego oznaczania na etykietach umieszczonych na niektórych środkach spożywczych wyprodukowanych z organizmów zmodyfikowanych genetycznie innych danych niż przewidziane w dyrektywie 79/112/EWG(2), zmienionego rozporządzeniem Komisji nr 49/2000 z dnia 10 stycznia 2000 r.(3).
I – Ramy prawne
A – Uregulowania wspólnotowe
4. W dziedzinie etykietowania środków spożywczych zostały przyjęte liczne akty prawa wtórnego. Niektóre z nich dotyczą wszystkich środków spożywczych i mają zatem zasięg ogólny i są stosowane horyzontalnie. Inne mają zastosowanie jedynie do niektórych, określonych środków spożywczych i stanowią więc uregulowania o charakterze szczególnym.
1. Uregulowania ogólne w dziedzinie etykietowania środków spożywczych
5. Początki uregulowań ogólnych w dziedzinie etykietowania środków spożywczych sięgają przyjęcia dyrektywy Rady 79/112/EWG z dnia 18 grudnia 1978 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamowania środków spożywczych przeznaczonych dla konsumenta finalnego(4).
6. Jak zostało wskazane w motywie trzecim preambuły, celem tej dyrektywy było ustanowienie reguł wspólnotowych o charakterze ogólnym stosowanych horyzontalnie do wszystkich środków spożywczych wprowadzanych do obrotu.
7. Zatem na mocy art. 3 tej dyrektywy została ustanowiona zasada, zgodnie z którą na etykietach środków spożywczych powinny być umieszczane liczne informacje enumeratywnie wyliczone, w tym informacja dotycząca wykazu składników.
8. Niemniej jednak zasada ta była wielokrotnie ograniczana. W istocie, zgodnie z art. 4 tej dyrektywy, została dopuszczona możliwość uchylenia na mocy uregulowań wspólnotowych o charakterze szczególnym, mających zastosowanie do niektórych określonych środków spożywczych, obowiązku umieszczania na etykietach niektórych informacji, w tym również informacji o wykazie składników(5) bądź przeciwnie, możliwość wprowadzenia wymogu umieszczania dodatkowych informacji niewymienionych w zamkniętym katalogu przedstawionym w art. 3 dyrektywy(6). W tymże art. 4 została przewidziana możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie takich wymagań w odniesieniu do etykietowania w przypadku braku uregulowań wspólnotowych w tym zakresie, z zachowaniem określonych warunków(7).
9. Wszystkie te przepisy dyrektywy 79/112 zostały przejęte co do istoty przez dyrektywę 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamowania środków spożywczych(8). To właśnie dyrektywa 2000/13 obowiązywała w dacie ogłoszenia dekretu ministra zdrowia nr 371 z dnia 31 maja 2001 r.(9), czyli 16 października 2001 r., to jest w dacie, do której należy się odnieść w ramach sporu toczącego się przed sądem krajowym, ażeby ocenić zgodność z prawem tego dekretu.
2. Uregulowania szczególne w dziedzinie etykietowania środków spożywczych
10. Zgodnie z art. 4 dyrektywy 79/112 zostały przyjęte uregulowania szczególne w odniesieniu do środków spożywczych, które są przeznaczone dla niemowląt i małych dzieci, jak również w odniesieniu do tych środków, które są wyprodukowane z GMO.
a) Uregulowania dotyczące etykietowania środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci
11. Dyrektywa Rady 89/398/EWG z dnia 3 maja 1989 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego(10) stanowi w art. 7 ust. 1, że dyrektywa 79/112 ma zastosowanie do produktów, o których mowa w art. 1 tejże dyrektywy 89/398, w tym również do produktów przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci (będących w dobrym stanie zdrowia).
12. W art. 3 ust. 1 dyrektywy 89/398 została ustanowiona zasada, zgodnie z którą charakter bądź skład tych produktów powinny być takie, aby te produkty były dostosowane do celu żywieniowego, do jakiego są przeznaczone. Z tego względu art. 4 ust. 1 tej dyrektywy zakłada przyjęcie dyrektyw szczególnych dotyczących środków spożywczych, określonych w tej dyrektywie, w odniesieniu w szczególności do ich charakteru, składu, etykietowania oraz jakości surowców, z których te środki zostały wytworzone.
13. Na podstawie wskazanego art. 4 ust. 1 dyrektywy 89/398 zostały przyjęte dwie dyrektywy szczególne:
– dyrektywa Komisji 91/321/EWG z dnia 14 maja 1991 r. w sprawie preparatów dla niemowląt i preparatów pochodnych [dalszego żywienia](11) oraz
– dyrektywa Komisji 96/5/WE z dnia 16 lutego 1996 r. w sprawie przetworzonej żywności na bazie zbóż oraz żywności dla niemowląt i małych dzieci(12).
14. W odniesieniu do dyrektywy 91/321 w jej art. 3 ust. 1 i 2 zostało przewidziane, że preparaty dla niemowląt i preparaty dalszego żywienia powinny być wytwarzane, zależnie od przypadku, ze źródeł białka wskazanych w załącznikach oraz z innych składników żywnościowych, co do których zostało wykazane poprzez dane naukowe powszechnie przyjęte, iż nadają się one do specjalnego żywienia niemowląt od momentu ich narodzin. Podobnie w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy zostało dodane, że tylko niektóre substancje (enumeratywnie wyliczone w załączniku III) mogą być stosowane do wytwarzania preparatów dla niemowląt i preparatów dalszego żywienia w celu zapewnienia potrzeb żywieniowych niemowląt(13). Zostało wskazane, że kryteria czystości w odniesieniu do tych substancji zostaną określone w późniejszym czasie.
15. W uzupełnieniu tych przepisów art. 6 ust. 1 dyrektywy 91/321 zawiera wymaganie, ażeby wskazane preparaty nie zawierały jakiejkolwiek substancji w ilości, w której mogłaby ona być szkodliwa dla zdrowia niemowląt. Z tego względu zostało przewidziane, że jeśli będzie to konieczne, należy ustalić w późniejszym czasie maksymalne poziomy zawartości każdej substancji.
16. Oprócz tych przepisów dotyczących wytwarzania i składu środków spożywczych dla niemowląt dyrektywa 91/321 przewiduje w art. 7 ust. 2, że etykiety wskazanych środków powinny zawierać szereg informacji dodatkowych w stosunku do informacji przewidzianych w dyrektywie 79/112(14). Te dodatkowe informacje odnoszą się w szczególności do zawartości witamin, protein, tłuszczów i węglowodanów w tych środkach, ich wartości energetycznej oraz instrukcji spożycia.
17. Całość tych przepisów została przejęta co do istoty przez dyrektywę 96/5 w zakresie dotyczącym preparatów na bazie zbóż i żywności dla niemowląt (mających mniej niż 12 miesięcy) oraz małych dzieci (w wieku od 1 roku do 3 lat).
18. Dyrektywa 91/321, jak również dyrektywa 96/5 zostały zmienione odpowiednio przez dyrektywę 1999/50/WE(15) oraz dyrektywę 1999/39/WE(16). Te ostatnie dyrektywy zostały przyjęte odpowiednio na podstawie art. 6 dyrektywy 91/321 i art. 6 dyrektywy 96/5 w zastosowaniu zasady ostrożności(17). Dyrektywy te dodają do wskazanego art. 6 przepisy dotyczące pestycydów w celu ograniczenia ich obecności w środkach spożywczych dla niemowląt i małych dzieci(18).
b) Uregulowania dotyczące etykietowania środków spożywczych wyprodukowanych z GMO
19. Podstawa prawna uregulowań dotyczących etykietowania środków spożywczych wyprodukowanych z GMO została ustanowiona przez dyrektywę Rady 90/220/EWG z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych(19).
20. Głównym celem tych uregulowań było ustanowienie wspólnej procedury dotyczącej wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na rynku wspólnotowym produktów zawierających GMO bądź wyprodukowane z takich organizmów. W ramach tej procedury zainteresowany podmiot gospodarczy był zobowiązany do powiadomienia właściwego państwa członkowskiego o swoim zamiarze wprowadzenia tego produktu na rynek wspólnotowy z terytorium danego państwa członkowskiego. Powiadomienie to powinno zawierać w szczególności projekt etykiety produktu wskazujący, oprócz innych obligatoryjnych informacji, na obecność GMO. Ta obligatoryjna informacja powinna następnie się znaleźć na etykiecie od chwili, gdy została podjęta decyzja o wprowadzeniu do obrotu, jeśli tylko w wyniku oceny jego nieszkodliwości wskazany produkt został uznany za nieprzedstawiający zagrożenia dla zdrowia ludzkiego bądź dla środowiska(20).
21. Te przepisy dyrektywy 90/220 zostały w bardzo dużym stopniu przejęte przez rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczące nowej żywności i nowych składników żywności(21).
22. Wymogi dotyczące etykietowania przewidziane w rozporządzeniu nr 258/97 w odniesieniu do niektórych określonych produktów znalazły zastosowanie niezależnie od daty, w której te produkty zostały wprowadzone do obrotu (to znaczy zarówno przed, jak i po wejściu w życie wskazanego rozporządzenia)(22).
23. Rozporządzenie nr 1813/97, uchwalone w tym celu, zostało uchylone i zastąpione przez rozporządzenie nr 1139/98. To właśnie tego ostatniego rozporządzenia, w brzmieniu zmienionym, dotyczy pytanie prejudycjalne mające na celu określenie zakresu stosowania rationae materiae rozporządzenia.
24. Tak jak rozporządzenie nr 1813/97, rozporządzenie nr 1139/98 znajduje zastosowanie, w świetle art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia, do żywności i jej składników, które mają zostać dostarczone jako takie konsumentowi końcowemu i które zostały wytworzone w całości lub częściowo ze zmodyfikowanych genetycznie nasion soi objętych decyzją 96/281 lub ze zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy objętej decyzją 97/98.
25. W art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1139/98 została ustanowiona zasada, zgodnie z którą środki spożywcze, które są objęte zakresem stosowania rozporządzenia, podlegają dodatkowym, szczególnym wymaganiom w zakresie etykietowania. Wymagania te (określone w art. 2 ust. 3 rozporządzenia) mają na celu zapewnić konsumentowi informację o pochodzeniu składników, z których dane środki spożywcze zostały wytworzone dzięki umieszczeniu (w ramach wykazu składników przewidzianego w dyrektywie 79/112/EWG bądź w związku z tym wykazem) informacji takiej jak: „wytworzone z genetycznie zmodyfikowanej soi” lub „wytworzone z genetycznie zmodyfikowanej kukurydzy”.
26. Niemniej jednak w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia zostało przewidziane, iż niektóre środki spożywcze (choć wyprodukowane ze wskazanych GMO) nie podlegają takim wymaganiom w zakresie etykietowania, gdyż w wyniku obróbki, której zostały poddane, nie zawierają ostatecznie ani białek, ani DNA pochodzącego z modyfikacji genetycznej(23).
27. Rozporządzenie Komisji nr 49/2000 z dnia 10 stycznia 2000 r., zmieniające rozporządzenie nr 1139/98, wprowadziło inny przypadek (przeciwny do tego, który został wcześniej przytoczony), w którym nie stosuje się wskazanych dodatkowych wymagań dotyczących etykietowania. Jest to przypadek wskazany w art. 2 ust. 2 lit. b) zd. pierwsze rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu. Tego właśnie przypadku dotyczy pytanie prejudycjalne.
28. Chodzi o sytuację, gdy materiał otrzymany z GMO określonych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1139/98 wraz z jakimkolwiek materiałem otrzymanym z innych GMO (wprowadzonym do obrotu zgodnie z rozporządzeniem nr 258/97) jest obecny w składnikach żywności lub w środkach spożywczych zawierających tylko jeden składnik, jeśli ta obecność wynika z zanieczyszczenia wyłącznie przypadkowego i występuje w nieznacznych proporcjach (nieprzekraczających 1% indywidualnie rozpatrywanych składników lub 1% środka spożywczego zawierającego tylko jeden składnik).
29. Zgodnie z motywami czwartym i ósmym rozporządzenia nr 49/2000 to zjawisko przypadkowego zanieczyszczenia może wystąpić w szczególności podczas uprawy, zbioru plonów, transportu, przechowywania lub przetwarzania składników lub środków spożywczych, to znaczy w toku całego procesu produkcyjnego.
30. Artykuł 2 ust. 2 lit. b) akapit drugi rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu precyzował, iż „[w] celu ustalenia, że obecność takiej substancji jest przypadkowa, producenci muszą być w stanie udowodnić w stopniu wystarczającym właściwemu organowi, że podjęli odpowiednie kroki dla uniknięcia stosowania [GMO] (lub ich produkcji) [lub produktów pochodnych względem nich] określonych w poprzednim ustępie jako materiału źródłowego”.
31. Innymi słowy, w tym przypadku składniki i środki spożywcze, o które chodzi, były uznane za niewytworzone z GMO, a zatem nie było powodu, ażeby umieszczać na ich etykietach informacje na ten temat.
32. W okresie późniejszym w stosunku do daty, do której należy się odnieść w ramach sporu przed sądem krajowym, próg tolerancji w wysokości 1% – przewidziany w art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu został obniżony do 0,9%(24).
B – Uregulowania krajowe
33. Dekret ministra zdrowia nr 500 z dnia 6 kwietnia 1994 r.(25), wydany w szczególności w celu dokonania transpozycji dyrektywy 91/321, przewiduje w art. 4 ust. 1, że „[ż]ywność dla niemowląt produkowana jest ze źródeł białka określonych w załącznikach do [dekretu] zgodnie z instrukcjami, które są w nich zawarte oraz z innych składników żywnościowych, których dostosowanie do żywności specjalnego przeznaczenia dla niemowląt od chwili ich urodzenia jest potwierdzone powszechnie uznanymi danymi naukowymi”.
34. W drodze zaskarżonego dekretu do art. 4 akapit pierwszy dekretu nr 500/1994 dodano następujące przepisy: „Z wyłączeniem odstępstwa przewidzianego w rozporządzeniu (WE) nr 49/2000 wykorzystanie produktów otrzymanych z GMO jest zabronione”. To tych właśnie przepisów wskazanego dekretu dotyczy spór przed sądem krajowym.
II – Stan faktyczny i postępowanie przed sądem krajowym
35. Po wejściu w życie zaskarżony dekret był przedmiotem skargi o uchylenie w zakresie tych przepisów, które uzupełniały art. 4 akapit pierwszy wcześniej przyjętego dekretu nr 500/1994.
36. Skarga o uchylenie została złożona przez Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (porozumienie stowarzyszeń ochrony środowiska oraz praw użytkowników i konsumentów)(26). Skarżący podnosił, że kwestionowany dekret był niezgodny z prawem w zakresie, w jakim odsyłając do stosowania rozporządzenia wspólnotowego nr 49/2000, zezwalał, ażeby żywność dla niemowląt zawierająca materiał pochodzący z GMO w ilości nieprzekraczającej 1% nie była opatrzona informacją na ten temat na etykiecie.
37. Wyrokiem z dnia 14 maja 2002 r. Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Włochy) uchylił sporne przepisy zaskarżonego dekretu tylko w części, w jakiej, zdaniem tego sądu, wprowadzały one odstępstwo od szczególnych reguł dotyczących etykietowania preparatów dla niemowląt i preparatów dalszego żywienia w zakresie, w jakim w przypadku przypadkowego zanieczyszczenia tych produktów nie było obowiązkowe umieszczanie na ich etykietach informacji o obecności materiału pochodzącego z GMO w ilości nieprzekraczającej 1%(27).
38. W pierwszej instancji sąd orzekł w ten sposób ze względu na okoliczność, iż preparaty dla niemowląt i preparaty dalszego żywienia podlegają szczególnym zasadom etykietowania (określonym przez dyrektywy 91/321 i 96/5), odrębnym od zasad ogólnych ustanowionych przez dyrektywę 79/112, do której czyni odniesienie rozporządzenie nr 49/2000, tak iż odstępstwo od obowiązku etykietowania przewidziane w tym rozporządzeniu w odniesieniu do przypadkowego zanieczyszczenia w ilości nieprzekraczającej 1% nie ma zastosowania do produktów przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci.
39. Ministero della Salute (włoskie ministerstwo zdrowia) odwołało się od tego wyroku do Consiglio di Stato. Z postanowienia odsyłającego wynika, iż to odwołanie dotyczy jedynie części wyroku, która odnosi się do uchylenia spornych przepisów krajowych.
40. Na poparcie tego odwołania Ministero della Salute podkreśliło, że żadna z dyrektyw szczególnych dotyczących preparatów dla niemowląt nie zawiera reguł odnoszących się do wskazywania na etykietach obecności GMO. Jedynie rozporządzenie nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu zawierało przepisy w tym zakresie. W konsekwencji reguły dotyczące etykietowania zawarte w art. 2 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia nie miałyby zastosowania do preparatów dla niemowląt.
41. Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) (włoskie stowarzyszenie przemysłu spożywczego) wstąpiło do sprawy w charakterze interwenienta po stronie Ministero della Salute. Adusbef i Federconsumatori również wzięły udział w postępowaniu jako interwenienci po stronie Codacons.
III – Pytanie prejudycjalne.
42. Mając na uwadze stanowiska stron, Consiglio di Stato postanowiła zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:
43. „Czy przepis art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1139/98, zmienionego na mocy art. 1 rozporządzenia (WE) nr 49/2000, znajduje zastosowanie również do produktów spożywczych dla niemowląt i małych dzieci do trzeciego roku życia; w szczególności czy na etykiecie należy zamieszczać informację o przypadkowym zanieczyszczeniu tych produktów materiałami otrzymanymi z [GMO] w ilości nieprzekraczającej 1%?”.
44. Za pomocą tego pytania sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy przepis art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu powinien być interpretowany w ten sposób, iż ma on zastosowanie do środków spożywczych, które są przeznaczone dla niemowląt i małych dzieci.
IV – Analiza
45. Ażeby odpowiedzieć na to pytanie prejudycjalne, należy poddać analizie po pierwsze sformułowanie art. 2 ust. 2 lit. b) akapit pierwszy rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu, po drugie ogólną strukturę tego rozporządzenia w powiązaniu z całością uregulowań wspólnotowych odnoszących się do etykietowania środków spożywczych, w ramach których mieści się to rozporządzenie, po trzecie cele założone przez samo rozporządzenie i po czwarte wymagania wynikające z zasady ostrożności.
A – Brzmienie art. 2 ust. 2 lit. b) akapit pierwszy rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu
46. Przypomnijmy, iż art. 2 ust. 2 lit. b) akapit pierwszy rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu stanowi, iż „określone środki spożywcze nie będą przedmiotem [szczególnych] dodatkowych wymagań w zakresie etykietowania, jeżeli: […] materiał otrzymany z [GMO] określonych w art. 1 ust. 1, wraz z jakimkolwiek materiałem wprowadzonym do obrotu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 258/97, otrzymanym z innych [GMO], jest obecny w ich składnikach lub żywności [środkach spożywczych] zawierając[ych] jeden składnik w ilości nieprzekraczającej 1% indywidualnie rozpatrywanych składników lub jedynego ich składnika [środka spożywczego zawierającego tylko jeden składnik] przy założeniu, że ich obecność jest przypadkowa”(28).
47. Określone środki spożywcze, o których mowa we wskazanych przepisach, są zdefiniowane w art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu jako dotyczące „żywności i jej składników, które mają zostać dostarczone jako takie konsumentowi końcowemu lub masowym dostawcom […] wytworzonych w całości lub częściowo ze zmodyfikowanych genetycznie nasion soi objętych decyzją 96/281/WE […] zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy objętej decyzją 97/98/WE”.
48. Definicja ta nie jest oparta na żadnym kryterium odnoszącym się do wieku lub stopnia rozwoju bądź stanu zdrowia konsumenta finalnego. W związku z tym dla zastosowania art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu jest obojętne, czy określone środki spożywcze są przeznaczone dla niemowląt czy dla małych dzieci.
49. Należy zatem stwierdzić, iż z brzmienia tych przepisów nie wynika nic, co by stanowiło przeszkodę w stosowaniu art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu do środków spożywczych, które mają zostać dostarczone jako takie niemowlętom i małym dzieciom, w przypadku gdyby środki te były całkowicie lub częściowo otrzymane z GMO, określonych w decyzjach 96/281 oraz 97/98.
50. Moim zdaniem, ogólna struktura rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu nie podważa tego stwierdzenia.
B – Ogólna struktura rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu
51. Z rozporządzeń nr 1139/98 i 49/2000 nie wynika nic, co pozwalałoby uważać, iż środki spożywcze przeznaczone dla niemowląt i małych dzieci są wyłączone z zakresu stosowania tych rozporządzeń lub co najmniej z części dotyczącej przepisu art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu.
52. Oczywiście, art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 1139/98 (którego przepisy nie zostały zmienione rozporządzeniem nr 49/2000) stanowi, że „przepisy niniejszego artykułu [w szczególności ust. 2 lit. b)] pozostają bez uszczerbku dla innych wymogów prawa wspólnotowego dotyczącego etykietowania środków żywnościowych [spożywczych]”.
53. Sformułowanie to oznacza, że reguły szczególne w zakresie etykietowania środków spożywczych przewidziane w art. 2 rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu mają zastosowanie do środków spożywczych objętych tym rozporządzeniem, chyba że nie uwzględniają one lub naruszają inne obowiązujące reguły w tym zakresie, w szczególności inne reguły szczególne(29), takie jak reguły dotyczące środków spożywczych przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci.
54. Niemniej jednak należy stwierdzić, iż zastosowanie reguł szczególnych dotyczących etykietowania przewidzianych w art. 2 rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu nie jest sprzeczne i nie narusza stosowania przewidzianych w dyrektywach 91/321 i 96/5 reguł dotyczących etykietowania środków spożywczych przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci.
55. W istocie, jak słusznie podkreśliło Ministero della Salute, a także Komisja Wspólnot Europejskich, ani dyrektywa 91/321, ani dyrektywa 96/5 nie zawierają przepisów wymagających, ażeby środki spożywcze przeznaczone dla niemowląt i dla małych dzieci były zaopatrzone w informację na etykietach dotyczącą obecności w tych środkach materiału otrzymanego z GMO bądź wskazującą, że środki te zostały wytworzone z takiego materiału(30).
56. Zatem, moim zdaniem, brak przepisów w tym zakresie nie wynika z założenia, że w każdym przypadku wskazane dyrektywy wykluczają zawartość materiału otrzymanego z GMO w tych środkach i że w konsekwencji nie ma potrzeby ustanawiania jakiegokolwiek wymagania dotyczącego etykietowania w tym zakresie.
57. Zarówno bowiem dyrektywa 91/321, jak i dyrektywa 96/5 stanowią jedynie, w art. 5, że tylko niektóre substancje przystosowane do specjalnego żywienia niemowląt lub małych dzieci mogą być wykorzystywane do wytwarzania środków spożywczych, które są dla nich przeznaczone. W związku z tym przewidziano po prostu, iż kryteria czystości w stosunku do tych substancji zostaną określone w późniejszym czasie. Zgodnie z tą samą logiką wskazane dyrektywy ograniczają się do stwierdzenia w art. 6, że środki spożywcze nie powinny zawierać żadnej substancji w ilości, w której mogłaby ona szkodzić zdrowiu niemowląt lub małych dzieci. W tym zakresie również przewidziano tylko, że jeśli będzie to konieczne, dopuszczalne poziomy zawartości każdej substancji będą określone w późniejszym czasie.
58. Z tych przepisów nie można wyciągnąć wniosku, że w środkach spożywczych dla niemowląt i małych dzieci jest wykluczona wszelka obecność, nawet nieznaczna, materiału otrzymanego z GMO.
59. Ponadto do chwili obecnej, odmiennie niż w odniesieniu do pestycydów(31), nie został określony na podstawie wskazanego art. 6 dyrektyw 91/321 i 96/5 żaden poziom maksymalny w celu ograniczenia obecności w środkach specjalnego przeznaczenia dla niemowląt i małych dzieci materiału otrzymanego z GMO.
60. To właśnie w świetle tych rozważań należy zinterpretować milczenie zarówno dyrektywy 91/321, jak i dyrektywy 96/5 co do obowiązku umieszczania na etykietach środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci informacji o obecności GMO lub materiału pochodzącego z takich organizmów. To milczenie dyrektyw stanowi jedynie wskazówkę, iż dyrektywy te nie zawierają żadnego szczególnego wymagania tego rodzaju.
61. Wnioskuję stąd, iż możliwość ustanowienia odstępstw – na podstawie art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu – od szczególnego wymogu etykietowania związanego z obecnością (w niektórych środkach spożywczych) materiału pochodzącego z GMO nie ma w rzeczywistości żadnego wpływu na stosowanie szczególnych reguł etykietowania przewidzianych w dyrektywach 91/321 i 96/5.
62. Ponadto wbrew temu, co zdaje się sugerować Codacons, okoliczność, iż art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu stanowi odstępstwo od szczególnego obowiązku etykietowania (ustalonego w art. 2 ust. 1 i sprecyzowanego w art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia), który powinien być wobec tego interpretowany ściśle, nie uzasadnia, iż w oparciu wyłącznie o ten argument należy wyłączyć środki spożywcze dla niemowląt i małych dzieci z zakresu stosowania przepisów derogacyjnych.
63. Zaprzeczenie temu stanowisku oznaczałoby dodanie przepisów do brzmienia art. 2 ust. 2 lit. b) akapit pierwszy wskazanego rozporządzenia. W istocie, jak podkreśliłem, wskazany artykuł przewiduje wprost, iż ma on zastosowanie do „określonych środków spożywczych”. Zatem, jak również już stwierdziłem, wyrażenie to niewątpliwie, choć w sposób dorozumiany, obejmuje również środki spożywcze dla niemowląt i małych dzieci (przy założeniu, o czym należy pamiętać, że te środki są wyprodukowane z GMO, o których mowa w decyzjach 96/281 i 97/98). Wyłączenie wskazanych środków spożywczych z zakresu stosowania art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu stanowiłoby raczej działanie legislacyjne aniżeli działanie czysto interpretacyjne.
64. Z tych względów uważam, że rozporządzenie nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu, uwzględniwszy jego ogólną strukturę, nie sprzeciwia się zastosowaniu art. 2 ust. 2 lit. b) wskazanego rozporządzenia do środków spożywczych przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci.
65. Moim zdaniem taki wniosek wynika również z analizy celów, jakie realizuje wskazane rozporządzenie.
C – Cele rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu
66. Jak podkreślił Trybunał w wyroku z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie Glawischnig, rozporządzenie nr 1139/98 realizuje podwójny cel(32).
67. Po pierwsze, jak wskazano w motywie czwartym, ma ono na celu usunięcie potencjalnych przeszkód w swobodnym przepływie żywności i składników żywności otrzymanych z GMO, które wynikają z różnorodności ustawodawstw krajowych dotyczących ich etykietowania. Po drugie, zgodnie z motywem dziewiątym, ma ono na celu zapewnić konsumentowi finalnemu informacje dotyczące wszelkich cech lub właściwości produktu żywnościowego, co sprawia, że produkt ten nie będzie mógł być uznany za równoważny z innym istniejącym produktem w zakresie, w jakim został wyprodukowany z GMO.
68. Realizacja tego podwójnego celu przejawia się w przyjęciu jednolitych reguł dotyczących etykietowania żywności i składników żywnościowych wytworzonych z niektórych GMO (które zostały wprowadzone do obrotu na mocy decyzji 96/281 i 97/98). Zgodnie z tą logiką w motywie dwunastym rozporządzenia nr 1139/98 podkreślono, że wymogi dotyczące etykietowania nie powinny być bardziej skomplikowane, niż jest to konieczne, ale powinny być dostatecznie precyzyjne, ażeby dostarczyć konsumentom niezbędnych informacji.
69. Rozporządzenie nr 49/2000, które zmieniło rozporządzenie nr 1139/98 jest wyrazem takiego samego podejścia Tak jak rozporządzenie nr 1139/98, rozporządzenie to stara się pogodzić różne interesy, tj. interesy podmiotów gospodarczych i konsumentów.
70. Przewidując bowiem możliwość wprowadzenia odstępstw od szczególnych wymagań dotyczących etykietowania, ustalonych w rozporządzeniu nr 1139/98 w razie przypadkowego zanieczyszczenia w ilości nieprzekraczającej 1%, rozporządzenie nr 49/2000 przejawia troskę prawodawcy wspólnotowego o uwzględnienie wysiłków podmiotów gospodarczych podjętych w celu uniknięcia wykorzystania niektórych GMO jako surowca do produktów, które one wytwarzają, przy jednoczesnym poszanowaniu, w możliwie najszerszym zakresie, słusznych interesów konsumentów w zakresie uzyskania informacji.
71. To właśnie w świetle tego podwójnego celu i towarzyszącej mu troski prawodawcy wspólnotowego o pogodzenie różnych interesów należy ustalić zakres art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu.
72. Jeśli chodzi o podmioty gospodarcze, to rozumie się samo przez się, iż w pełni w ich interesie leży uznanie, iż wskazany artykuł znajduje zastosowanie do środków spożywczych, które są przeznaczone dla niemowląt i małych dzieci.
73. W istocie, jakakolwiek informacja na etykietach, która odnosiłaby się do GMO prawdopodobnie może wywołać w umysłach klientów instynktowną reakcję odrzucenia, jeśli tylko dane środki spożywcze są przeznaczone dla tej szczególnej kategorii osób. Prawdopodobnie tak się dzieje nawet przy założeniu, iż na etykiecie umieszczona jest również informacja, że obecność we wskazanych środkach materiału pochodzącego z takich organizmów jest czysto przypadkowa i ograniczona do ilości nie większej niż 1%.
74. Nałożenie na podmioty gospodarcze takiego zobowiązania dotyczącego etykietowania w razie przypadkowego zanieczyszczenia ograniczonego do wskazanej ilości byłoby oczywiście sprzeczne z ich interesami, tym bardziej iż konkretnie w tym przypadku musieliby oni wykazać szczególną staranność w uniknięciu tego zanieczyszczenia. Nałożenie takiego wymagania sprzyjałoby również ograniczeniu swobodnego przepływu środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci.
75. W odniesieniu do konsumentów ochrona ich interesów przemawia z kolei za istnieniem wzmocnionego zobowiązania w zakresie etykietowania środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci, które byłoby nałożone nawet w przypadku zanieczyszczenia ograniczonego i przypadkowego.
76. W związku z tym należy mieć na uwadze prawdziwe znaczenie wymogu informowania lub etykietowania ustalonego przez prawodawcę wspólnotowego, ażeby precyzyjnie określić jego zakres.
77. To wymaganie ma na celu umożliwić konsumentom dokonanie wyboru takiego a nie innego produktu w oparciu o pełną znajomość rzeczy, to znaczy w taki sposób, ażeby nie byli oni wprowadzeni w błąd co do cech produktów, które są im oferowane.
78. Zatem w niniejszym przypadku należy zadać sobie pytanie, czy brak na etykietach środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci jakiejkolwiek informacji dotyczącej obecności niektórych GMO (które zostały dopuszczone do obrotu) może wprowadzać konsumentów w błąd, jeśli ta obecność jest ograniczona do ilości nie wyższej niż 1%.
79. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu ustalenia, czy oznaczenie, znak towarowy bądź informacja na etykiecie jest tego rodzaju, że wprowadza nabywcę w błąd, trzeba rozważyć domniemane oczekiwanie przeciętnego konsumenta, zwyczajnie poinformowanego oraz umiarkowanie uważnego i roztropnego(33).
80. Moim zdaniem orzecznictwo to może być odniesione do sytuacji takiej jak będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, gdy chodzi o ocenę mylącego charakteru etykiety, jeśli nie zawiera ona niektórych informacji.
81. Tak więc pytanie, które się nasuwa, to: czy przeciętny konsument, zwyczajnie poinformowany oraz umiarkowanie uważny i roztropny może się spodziewać obecności w środkach spożywczych dla niemowląt i małych dzieci materiału pochodzącego z niektórych GMO (które zostały dopuszczone do obrotu) w ilości ograniczonej do 1% ze względu na przypadkowe zanieczyszczenie.
82. Moim zdaniem, rzeczywiście można tak przypuszczać. W istocie zanieczyszczenie środowiska przez GMO jest dobrze znanym zjawiskiem, o którym regularnie donoszą media. Ponadto istnienie tego właśnie zjawiska skłoniło prawodawcę wspólnotowego do ujęcia w znaczący sposób w ramy prawne zamierzonego uwalniania tych organizmów do środowiska, podporządkowując je spełnieniu różnych wymagań w ramach rygorystycznej procedury. W tym względzie zarówno dyrektywa 90/220, jak i dyrektywa 2001/18 przypominają, iż „organizmy żywe uwolnione do środowiska naturalnego, w dużej, jak i małej liczbie w celach doświadczalnych albo jako produkty dostępne w handlu, mogą rozmnażać się w środowisku naturalnym i przekraczać granice państwowe, tym samym wywierając wpływ na inne państwa członkowskie”(34).
83. Zanieczyszczenie środowiska przez GMO stanowi zatem rzeczywistość, której z trudem może nie dostrzec przeciętny konsument, zwyczajnie poinformowany i umiarkowanie uważny i roztropny. Można również przypuszczać, iż nie spodziewa się on, iż środki spożywcze dla niemowląt i małych dzieci będą całkowicie pozbawione jakichkolwiek nieczystości i substancji obcych mimo starań dołożonych przez podmioty gospodarcze, aby uniknąć w takich produktach obecności materiału pochodzącego z GMO.
84. Tak więc, nawet jeśli można przypuszczać, iż w niektórych przypadkach konsumenci mogą nie być świadomi tej rzeczywistości i być z tego powodu wprowadzeni w błąd brakiem informacji odnoszącej się do GMO, ryzyko to jest minimalne i nie może w związku z tym uzasadniać przeszkody w swobodnym przepływie towarów, jaka by wynikała z obowiązku umieszczania na etykiecie informacji tego rodzaju, jeśli w danym przypadku zanieczyszczenie jest przypadkowe i ograniczone do 1%.(35)
85. Ten wniosek nasuwa się, tym bardziej że obecność materiału pochodzącego z GMO, oprócz tego, że jest przypadkowa, to jeszcze okazuje się ograniczona do ilości nieprzekraczającej 1% i tym samym, nawet przy założeniu, iż zachodzi tu błąd, nie dotyczyłby on przeważającego składnika ani istotnej cechy danych środków spożywczych(36).
86. Zresztą, można sobie zadać pytanie, czy umieszczenie na etykiecie informacji takiej jak: „produkt wytworzony z soi genetycznie zmodyfikowanej” lub „produkt wytworzony z kukurydzy genetycznie zmodyfikowanej” zgodnie z rozporządzeniem nr 1139/98 nie wprowadza konsumenta w większym stopniu w błąd aniżeli obiektywne poinformowanie o cechach środków spożywczych, które są mu oferowane. W istocie taka informacja może sprawiać wrażenie, że wskazane środki mogły być celowo wytworzone z GMO i zawierają istotną ilość składników pochodzących z takich organizmów. Otóż tak nie jest w określonym w art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu przypadku zanieczyszczenia przypadkowego i ograniczonego do ilości nieprzekraczającej 1%.
87. Z tego wywodu wynika moim zdaniem, iż cel poinformowania konsumenta, który jest realizowany przez wskazane rozporządzenie nie sprzeciwia się temu, ażeby wyłączenie z obowiązku etykietowania przewidziane w art. 2 ust. 2 lit. b) stosowało się również do środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci. Jest tak tym bardziej z tego względu, iż, jak zauważyłem, należy pogodzić cel informowania konsumenta z innym celem, który również jest realizowany przez to rozporządzenie, polegającym na ułatwianiu swobodnego przepływu środków spożywczych.
88. W rezultacie uważam, że cele realizowane przez rozporządzenie nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu nie stoją na przeszkodzie stosowaniu art. 2 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia do środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci.
89. Wnioskuję zatem, iż art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu powinien być interpretowany w ten sposób, iż znajduje on zastosowanie do środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci.
90. Moim zdaniem wniosek ten nie może być podważony przez wymagania wynikające z zasady ostrożności.
D – Wymagania wynikające z zasady ostrożności
91. Zdaniem Codacons obecne techniki pozwalające na stwierdzenie obecności GMO w środkach spożywczych nie dają żadnej pewności, jeśli chodzi o dokładny pomiar poziomu tej obecności, tak iż aktualnie nie jest możliwe ustalenie, czy [zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu] obecność materiału pochodzącego z GMO w środkach spożywczych (w szczególności środkach przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci) rzeczywiście przekracza, czy też nie 1%(37).
92. Wynikałoby z tego, iż w imię zasady ostrożności artykuł 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu powinien być interpretowany w ten sposób, iż nie znajduje on zastosowania do środków spożywczych przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci.
93. Nie podzielam tego stanowiska z następujących przyczyn.
94. Oczywiście, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem(38) z zasady ostrożności wynika, iż jeśli utrzymuje się niepewność co do istnienia lub zakresu zagrożeń dla zdrowia osób, mogą zostać podjęte środki ochronne, zanim istnienie i powaga tych zagrożeń zostaną w pełni wykazane.
95. Niemniej jednak Trybunał określił, iż ocena zagrożenia nie może być oparta wyłącznie na rozważaniach czysto hipotetycznych(39).
96. Ponadto w omawianym przypadku, jeśli przyznaje się, że aktualne techniki nie pozwalają na dokładny pomiar obecności materiału pochodzącego z GMO w środkach spożywczych, żaden precyzyjny argument nie został wysunięty, przy obecnym stanie sprawy, który pozwoliłby racjonalnie sądzić, iż obecność takiego materiału w ilości bardzo nieznacznie przekraczającej 1% może powodować zagrożenie dla zdrowia niemowląt i małych dzieci. Z tego względu mimo, iż jest prawdą, że próg 1% przewidziany w rozporządzeniu nr 49/2000 w odniesieniu do etykietowania środków spożywczych (a nie do ich składu) został obniżony do 0,9% (po dacie właściwej dla wydarzeń leżących u podstaw postępowania przed sądem krajowym), ten argument nie wydaje mi się, sam w sobie, decydujący.
97. Co więcej, nawet jeśli by przypuszczać, iż takie zagrożenie istnieje, konsekwencje, które należałoby z niego wyciągnąć, powinny zostać określone już na etapie procedury wprowadzenia do obrotu na obszarze Wspólnoty nowej żywności i nowych składników żywności, zgodnie z rozporządzeniem nr 258/97. W istocie, jak podkreśliła to Komisja, procedura ta zakłada ocenę bezpieczeństwa środków spożywczych i prowadzi do wydania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu tylko wówczas, gdy środki te zostają uznane za nieszkodliwe dla zdrowia ludzkiego.
98. Ponadto trzeba podkreślić, iż zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 258/97 jeśli państwo członkowskie ma, w wyniku nowych informacji czy też ponownej oceny istniejących informacji określone powody, ażeby uważać, iż korzystanie z żywności bądź składnika żywności, zgodnych z tym rozporządzeniem, stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, państwo to może tymczasowo ograniczyć lub zawiesić wprowadzanie do obrotu i korzystanie z danego produktu żywnościowego lub składnika żywności na swoim terytorium. Niemniej jednak państwo to jest zobowiązane natychmiast powiadomić inne państwa członkowskie i Komisję, określając przyczyny swojej decyzji. Do Komisji należy więc podjęcie wówczas właściwych środków stosownie do przypadku.
99. Jak Trybunał podkreślił we wcześniej przywołanym wyroku w sprawie Monsanto Agricoltura Italie i in., klauzula ochronna, która jest przewidziana w art. 12 rozporządzenia nr 258/97, stanowi szczególny wyraz zasady ostrożności. Trybunał podsumował, iż ta zasada powinna stanowić integralną część procesu decyzyjnego prowadzącego do przyjęcia wszelkich środków dla ochrony zdrowia ludzkiego, które są oparte na art. 12 jak i art.13 tego rozporządzenia(40).
100. Moim zdaniem całokształt tych przepisów (odnoszących się do wprowadzenia do obrotu środków spożywczych zawierających GMO bądź wytworzonych z takich organizmów, ale ich nie zawierających) przyczynia się w znaczący sposób do poszanowania zasady ostrożności.
101. Uważam, iż w tych warunkach nie jest konieczne w imię tej zasady nakładanie w późniejszym stadium w odniesieniu do środków spożywczych dla niemowląt i małych dzieci obowiązku poszanowania wymagań w zakresie etykietowania, przewidzianych w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1139/98 także w tym przypadku, gdy te środki stanowią przedmiot wyłącznie przypadkowego zanieczyszczenia, które (niezależnie od stanu zaawansowania technik rozpoznawania GMO) jest ograniczone do nieznacznych ilości.
102. Widać stąd, moim zdaniem, iż zasada ostrożności nie stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu do środków spożywczych przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci.
103. Z tego względu na pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż art. 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1139/98 w zmienionym brzmieniu powinien być interpretowany w ten sposób, iż znajduje on zastosowanie do środków spożywczych przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci.
V – Wnioski
104. Mając na uwadze całokształt tych rozważań, proponuję Trybunałowi, ażeby na pytanie przedstawione przez Consiglio di Stato odpowiedział w następujący sposób:
105. Artykuł 2 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1139/98 z dnia 26 maja 1998 r. dotyczącego obowiązkowego oznaczania na etykietach umieszczonych na niektórych środkach spożywczych wyprodukowanych z organizmów zmodyfikowanych genetycznie innych danych niż przewidziane w dyrektywie 79/112/EWG, zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 49/2000 z dnia 10 stycznia 2000 r., powinien być interpretowany w ten sposób, iż znajduje on zastosowanie do środków spożywczych przeznaczonych dla niemowląt i małych dzieci.