CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme JULIANE KOKOTT
présentées le 20 septembre 2007 (1)
Affaire C‑435/06
C
[demande de décision préjudicielle formée par le Korkein hallinto-oikeus (Finlande)]
«Coopération judiciaire en matière civile – Compétence, reconnaissance et exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale – Règlement (CE) nº 2201/2003 – Champ d’application – Notion de ‘matière civile’ – Prise en charge et placement d’enfants»
I – Introduction
1. En Finlande et en Suède, des mesures telles que la prise en charge et le placement dans une famille d’accueil ou dans un foyer, ordonnées par les autorités pour protéger des enfants contre la volonté de leurs parents, sont considérées comme des actes de droit public. Elles peuvent être attaquées devant les juridictions administratives. Il existe entre les États nordiques une coopération administrative qui permet, sans formalités particulières, à un État de remettre des enfants à un autre État en vue de la mise en exécution de décisions sur la responsabilité parentale.
2. Dans la procédure au principal, Mme C conteste la mesure (déjà mise à exécution) par laquelle la police finlandaise a remis ses deux enfants aux autorités suédoises, qui avaient ordonné leur prise en charge et leur placement en Suède, pays où la famille résidait auparavant.
3. La juridiction au principal, le Korkein hallinto-oikeus (plus haute juridiction administrative de Finlande), voudrait savoir en l’espèce si le règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil, du 27 novembre 2003, relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) n° 1347/2000 (2), est applicable à la reconnaissance et à l’exécution de la décision de prise en charge et de placement. Dans l’affirmative, les juridictions compétentes en Finlande seraient non pas les juridictions administratives, mais les juridictions ordinaires. En outre, les règles de procédure prévues par le règlement s’appliqueraient alors, au lieu des dispositions nationales applicables en vertu de la coopération administrative.
4. La réponse dépend avant tout du point de savoir si la notion de «matières civiles» figurant à l’article 1er du règlement englobe des cas de figure comme celui de la présente espèce, que le droit interne range dans la catégorie des litiges de droit public.
II – Cadre juridique
A – Droit communautaire
5. L’acte final du traité d’adhésion de la République d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède contient une déclaration commune nº 28 sur la coopération nordique (3), dont les termes sont les suivants:
«Les Parties contractantes prennent acte du fait que la Suède, la Finlande et la Norvège, en leur qualité de membres de l’Union européenne, entendent poursuivre, en parfaite conformité avec le droit communautaire et les autres dispositions du traité sur l’Union européenne, la coopération nordique qui existe entre elles ainsi qu’avec d’autres pays et territoires.»
6. Les considérants (5) et (10) du règlement nº 2201/2003 expliquent la raison de l’adoption des dispositions pertinentes relatives aux décisions sur la responsabilité parentale dans les termes suivants:
«(5) En vue de garantir l’égalité de tous enfants, le présent règlement couvre toutes les décisions en matière de responsabilité parentale, y compris les mesures de protection de l’enfant, indépendamment de tout lien avec une procédure matrimoniale.
[…]
(10) Le présent règlement n’a pas vocation à s’appliquer à des matières telles que celles relatives à la sécurité sociale, aux mesures de droit public à caractère général en matière d’éducation et de santé, ni aux décisions relatives au droit d’asile et à l’immigration. En outre, il ne s’applique ni à l’établissement de la filiation qui est une question distincte de l’attribution de la responsabilité parentale, ni aux autres questions liées à l’état des personnes. Il ne s’applique pas non plus aux mesures prises à la suite d’infractions pénales commises par des enfants.»
7. Les dispositions du règlement nº 2201/2003 qui revêtent une importance en l’espèce sont les suivantes:
«Article premier
Champ d’application
1. Le présent règlement s’applique, quelle que soit la nature de la juridiction, aux matières civiles relatives:
[…]
b) à l’attribution, à l’exercice, à la délégation, au retrait total ou partiel de la responsabilité parentale.
2. Les matières visées au paragraphe 1, point b, concernent notamment:
a) le droit de garde et le droit de visite;
b) la tutelle, la curatelle et les institutions analogues;
c) la désignation et les fonctions de toute personne ou organisme chargé de s’occuper de la personne ou des biens de l’enfant, de le représenter ou de l’assister;
d) le placement de l’enfant dans une famille d’accueil ou dans un établissement;
e) les mesures de protection de l’enfant liées à l’administration, à la conservation ou à la disposition de ses biens.
3. Le présent règlement ne s’applique pas:
a) à l’établissement et la contestation de la filiation;
b) à la décision sur l’adoption et les mesures qui la préparent, ainsi que l’annulation et la révocation de l’adoption;
c) aux noms et prénoms de l’enfant;
d) à l’émancipation;
e) aux obligations alimentaires;
f) aux trusts et successions;
g) aux mesures prises à la suite d’infractions pénales commises par des enfants.
Article 2
Définitions
Aux fins du présent règlement, on entend par:
1) ‘juridiction’ toutes les autorités compétentes des États membres dans les matières relevant du champ d’application du présent règlement en vertu de l’article 1er;
[…]
7) ‘responsabilité parentale’ l’ensemble des droits et obligations conférés à une personne physique ou une personne morale sur la base d’une décision judiciaire, d’une attribution de plein droit ou d’un accord en vigueur, à l’égard de la personne ou des biens d’un enfant. Il comprend notamment le droit de garde et le droit de visite;
[…]
9) ‘droit de garde’ les droits et obligations portant sur les soins de la personne d’un enfant, et en particulier le droit de décider de son lieu de résidence;
[…]
Article 8
Compétence générale
1. Les juridictions d’un État membre sont compétentes en matière de responsabilité parentale à l’égard d’un enfant qui réside habituellement dans cet État membre au moment où la juridiction est saisie.
[…]
Article 16
Saisine d’une juridiction
1. Une juridiction est réputée saisie:
a) à la date à laquelle l’acte introductif d’instance ou un acte équivalent est déposé auprès de la juridiction, à condition que le demandeur n’ait pas négligé par la suite de prendre les mesures qu’il était tenu de prendre pour que l’acte soit notifié ou signifié au défendeur;
ou
b) si l’acte doit être notifié ou signifié avant d’être déposé auprès de la juridiction, à la date à laquelle il est reçu par l’autorité chargée de la notification ou de la signification, à condition que le demandeur n’ait pas négligé par la suite de prendre les mesures qu’il était tenu de prendre pour que l’acte soit déposé auprès de la juridiction.
Article 21
Reconnaissance d’une décision
1. Les décisions rendues dans un État membre sont reconnues dans les autres États membres sans qu’il soit nécessaire de recourir à aucune procédure.
[…]
3. Sans préjudice de la section 4, toute partie intéressée peut demander, selon les procédures prévues à la section 2, que soit prise une décision de reconnaissance ou de non-reconnaissance de la décision. La compétence territoriale de la juridiction indiquée dans la liste communiquée par chaque État membre à la Commission conformément à l’article 68 est déterminée par la loi de l’État membre dans lequel la demande de reconnaissance ou de non-reconnaissance est présentée.
[…]
Article 28
Décisions exécutoires
1. Les décisions rendues dans un État membre sur l’exercice de la responsabilité parentale à l’égard d’un enfant, qui y sont exécutoires et qui ont été signifiées ou notifiées, sont mises en exécution dans un autre État membre après y avoir été déclarées exécutoires sur requête de toute partie intéressée.
[…]
Article 29
Juridiction territorialement compétente
1. La requête en déclaration de constatation de la force exécutoire est présentée à la juridiction indiquée dans la liste communiquée par chaque État membre à la Commission conformément à l’article 68.
[…]
Article 59
Relation avec d’autres instruments
1. Sans préjudice des articles 60, 63, 64 et du paragraphe 2 du présent article, le présent règlement remplace, pour les États membres, les conventions existant au moment de l’entrée en vigueur du présent règlement, qui ont été conclues entre deux ou plusieurs États membres et qui portent sur des matières réglées par le présent règlement.
2. a) La Finlande et la Suède ont la faculté de déclarer que la convention du 6 février 1931 entre le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège et la Suède comprenant des dispositions de droit international privé sur le mariage, l’adoption et la garde des enfants ainsi que son protocole final s’appliquent en tout ou en partie, dans leurs relations mutuelles, en lieu et place des règles du présent règlement. Ces déclarations sont publiées au Journal officiel de l’Union européenne en annexe du présent règlement. Lesdits États membres peuvent y renoncer, en tout ou en partie, à tout moment.
[…]
Article 64
1. Les dispositions du présent règlement ne sont applicables qu’aux actions judiciaires intentées, aux actes authentiques reçus et aux accords entre parties conclus postérieurement à la date de sa mise en application telle que prévue à l’article 72.
2. Les décisions rendues après la date de mise en application du présent règlement à la suite d’actions intentées avant cette date, mais après la date d’entrée en vigueur du règlement (CE) nº 1347/2000, sont reconnues et exécutées conformément aux dispositions du chapitre III du présent règlement, si les règles de compétence appliquées sont conformes à celles prévues soit par le chapitre II du présent règlement ou du règlement (CE) nº 1347/2000, soit par une convention qui était en vigueur entre l’État membre d’origine et l’État membre requis lorsque l’action a été intentée.
[…]
Article 72
Entrée en vigueur
Le présent règlement entre en vigueur le 1er août 2004.
Le présent règlement s’applique à compter du 1er mars 2005 à l’exception des articles 67, 68, 69 et 70, qui s’appliquent à compter du 1er août 2004.»
8. La liste prévue à l’article 68 du règlement nº 2201/2003 (4), à laquelle il est fait référence aux articles 21, paragraphe 3, et 29, paragraphe 1, désigne le käräjäoikeus/tingsrätt (tribunal de première instance en matière civile et pénale) comme juridiction finlandaise compétente pour la reconnaissance et l’exécution de décisions prises par les autorités d’un autre État membre.
B – Droit national
1. Droit finlandais
9. Aux termes de la loi finlandaise relative à la protection de l’enfance (lastensuojelulaki, 683/1983), le comité d’action sociale de la commune peut prendre des mesures immédiates lorsque le bien-être d’un enfant est menacé. Il peut notamment ordonner la prise en charge et le placement en dehors du foyer d’origine. Toute prise en charge effectuée sans l’accord des parents doit être soumise au hallinto-oikeus (tribunal administratif) pour approbation. Elle peut être contestée devant le hallinto-oikeus et, en deuxième instance, devant le Korkein hallinto-oikeus.
10. L’article 1er, paragraphe 1, de la loi finlandaise (761/1970) relative à la remise d’une personne aux autorités islandaises, norvégiennes, suédoises ou danoises en vue de l’exécution d’une décision de prise en charge ou de traitement prévoit que quiconque fait l’objet d’une mesure de prise en charge ou de traitement ordonnée par une décision des autorités islandaises, norvégiennes, suédoises ou danoises peut, sur demande présentée en vue de l’exécution de cette mesure, être remis par la République de Finlande à l’État concerné. La loi 761/1970 se fonde sur des accords que les pays nordiques ont passés entre eux, mais sans leur donner une forme contraignante au regard du droit international public.
11. Aux termes de l’article 2 de cette loi, la remise aux autorités étrangères n’est licite que si la demande se fonde sur une décision prise sur la base de certaines dispositions de l’État concerné, notamment celles relatives à l’aide aux mineurs, lorsque la personne concernée doit, en vertu de la décision, être placée dans une institution ou y demeurer ou être assignée à résidence à un endroit déterminé et à condition que la décision soit exécutable dans l’État où elle a été adoptée. De surcroît, d’après l’article 3 de cette loi, un ressortissant finlandais ne peut être remis aux autorités étrangères que s’il a son domicile dans l’État où la décision a été prise, si cette décision a pour objet de lui appliquer une mesure de prise en charge ou de traitement et si la solution la plus appropriée est d’appliquer cette mesure dans l’État en question. D’après l’article 11, paragraphe 1, toute décision prise sur la base de la loi peut être attaquée devant le hallinto-oikeus, dont la décision pourra faire l’objet d’un pourvoi devant le Korkein hallinto-oikeus.
12. L’article 1er de la loi finlandaise (1153/2004), du 21 décembre 2004, portant application du règlement nº 2201/2003 contient des dispositions complémentaires en vue de la mise en application du règlement en Finlande. Aux termes de son article 2, paragraphe 1, la juridiction compétente au sens des articles 21, paragraphe 3, et 29, paragraphe 1, du règlement nº 2201/2003 est en Finlande le käräjäoikeus (tribunal de première instance en matière civile et pénale).
2. Droit suédois
13. La loi suédoise (1990:52) portant dispositions particulières relatives à la protection des mineurs (lag med särskilda bestämmelser om vård av unga) réglemente des mesures de protection des enfants telles que la prise en charge et le placement contre la volonté des parents. Si le bien-être d’un enfant est en danger, le comité d’action sociale de la municipalité peut demander au länsrätt (tribunal administratif) d’adopter les mesures appropriées. En cas d’urgence, ce comité peut, dans un premier temps, ordonner ces mesures lui-même, sous réserve de leur confirmation par le länsrätt. Une mesure de protection adoptée au titre de la loi 1990:52 n’entraîne pas la perte totale du droit de garde.
III – Faits et questions préjudicielles
14. Mme C, la requérante et requérante au pourvoi dans la procédure au principal, est la mère de deux enfants mineurs, qui ont tous deux la nationalité finlandaise, l’un ayant également la nationalité suédoise. Elle a vécu en un premier temps avec son mari et ses enfants en Suède. À la suite d’une enquête entamée par les services sociaux suédois en automne 2004, le comité d’action sociale de la ville suédoise où résidait la famille a ordonné, le 23 février 2005, la prise en charge immédiate et le placement des deux enfants. Le 25 février 2005, le comité a soumis sa décision de prise en charge immédiate au länsrätt, qui l’a confirmée le 3 mars 2005. Les recours introduits par Mme C contre la décision du länsrätt sont restés infructueux. En particulier, le Regeringsrätten a, en dernière instance, confirmé la compétence des juridictions suédoises.
15. Mais la requérante avait déjà établi sa résidence en Finlande avec ses enfants le 1er mars 2005 et elle avait déclaré son entrée dans le pays le 2 mars 2005. Les autorités finlandaises ont enregistré ce changement de résidence le 10 mars 2005, avec effet rétroactif au 1er mars 2005.
16. Le 3 mars 2005, la police suédoise a demandé l’assistance administrative des services de police du nouveau lieu de résidence des enfants en Finlande en vue de l’exécution de la décision. Par décision du 8 mars 2005, les services de police requis ont ordonné de prendre les enfants en charge et de les remettre aux services sociaux suédois.
17. Après un recours infructueux devant le hallinto‑oikeus contre l’exécution des mesures par les autorités finlandaises, Mme C a saisi le Korkein hallinto-oikeus pour obtenir que la décision du hallinto‑oikeus et celle de la police finlandaise soient annulées et que les deux enfants soient ramenés en Finlande. Par ordonnance du 13 octobre 2006, fondée sur les articles 234 CE et 68 CE, le Korkein hallinto‑oikeus a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes:
«1) a) Le règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) n° 1347/2000 […] est-il applicable à l’exécution, dans tous ses éléments, d’une décision comme celle prise en l’espèce, qui ordonne la prise en charge immédiate et le placement d’un enfant en dehors de son foyer d’origine dans une famille d’accueil, lorsque cette décision prend la forme d’une décision unique adoptée dans le cadre des règles de droit public relatives à la protection de l’enfance?
b) À défaut, le règlement n’est-il applicable, eu égard à son article premier, paragraphe 2, point d), qu’à la partie de la décision relative au placement en dehors du foyer d’origine dans une famille d’accueil?
c) Dans cette dernière hypothèse, le règlement n° 2201/2003 s’applique-t-il à la décision de placement contenue dans la décision de prise en charge, même lorsque cette dernière, dont dépend la décision de placement, est soumise à une réglementation en matière de reconnaissance mutuelle et d’exécution de jugements et de décisions administratives, que les États membres concernés ont harmonisée dans le cadre d’une coopération?
2) Compte tenu du fait que le règlement ne mentionne pas cette réglementation harmonisée – à l’initiative du Conseil des pays nordiques – en matière de reconnaissance et d’exécution des décisions de placement soumises au droit public et qu’il ne prend en compte que la convention correspondante adoptée en matière civile, reste-t-il néanmoins possible, en cas de réponse affirmative à la première question, sous a), d’appliquer la réglementation harmonisée en question à la prise en charge d’un enfant, dès lors que cette réglementation se fonde sur la reconnaissance et l’exécution immédiates de décisions administratives par le truchement d’une coopération entre autorités administratives?
3) En cas de réponse affirmative à la première question, sous a), et de réponse négative à la deuxième question, et eu égard à l’article 72 et à l’article 64 paragraphe 2 du règlement n° 2201/2003 ainsi qu’à la réglementation harmonisée des pays nordiques en matière de décisions de prise en charge soumises au droit public, ledit règlement est-il applicable, ratione temporis, dans une affaire où les autorités suédoises ont pris leur décision concernant à la fois la prise en charge immédiate et le placement dans une famille le 23 février 2005 et ont présenté la décision de prise en charge immédiate pour confirmation au länsrätt le 25 février 2005, qui l’a approuvée le 3 mars 2005?»
18. En l’espèce, des observations écrites ont été présentées à la Cour par les gouvernements allemand, français, néerlandais, slovaque, finlandais et suédois, ainsi que par la Commission des Communautés européennes.
IV – Appréciation juridique
A – La première question du renvoi
19. La première question de la juridiction de renvoi vise à savoir si le règlement n° 2201/2003 est applicable à l’exécution de tous les éléments [branche a) de la question] d’une décision ordonnant la prise en charge d’un enfant et son placement en dehors de son foyer d’origine ou s’il s’applique uniquement à la partie relative au placement [branche b)]. La branche c) de la question vise à déterminer les conséquences que cela aura pour l’application du règlement nº 2201/2003 à la décision de placement si ce règlement n’est applicable qu’à cette dernière, mais non à la prise en charge, à laquelle elle est étroitement liée.
20. Le gouvernement suédois est seul à soutenir que le règlement nº 2201/2003 serait totalement inapplicable, parce que les mesures litigieuses seraient de droit public et ne ressortiraient pas à la notion de matière civile. Les autres intervenants à la procédure, y compris le gouvernement finlandais, considèrent que ledit règlement est applicable et soulignent que la notion de matière civile est une notion autonome de droit communautaire, ce qui exclurait que la qualification de droit public attribuée à certaines situations dans un État membre puisse faire obstacle à l’application de ce règlement.
21. Conformément à son article 1er, paragraphe 1, sous b), le règlement n° 2201/2003 s’applique, quelle que soit la nature de la juridiction, aux matières civiles relatives à l’attribution, à l’exercice, à la délégation, au retrait total ou partiel de la responsabilité parentale. Il faut donc déterminer, d’une part, si la prise en charge et le placement d’enfants par des autorités étatiques sont des mesures de réglementation de la responsabilité parentale. D’autre part, il faudra préciser si nous avons affaire à une matière civile.
1. Mesures concernant la responsabilité parentale
22. Le concept de responsabilité parentale est central pour déterminer le champ d’application matériel du règlement nº 2201/2003. L’article 2, point 7, définit la responsabilité parentale comme l’ensemble des droits et obligations conférés à une personne physique ou à une personne morale sur la base d’une décision judiciaire, d’une attribution de plein droit ou d’un accord en vigueur, à l’égard de la personne ou des biens d’un enfant. Il comprend, notamment, le droit de garde et le droit de visite. Conformément à l’article 2, point 9, le droit de garde englobe les droits et obligations portant sur les soins de la personne d’un enfant, et en particulier le droit de décider de son lieu de résidence.
23. La définition abstraite des décisions relevant du champ d’application du règlement n° 2201/2003, telle qu’elle figure à l’article 1er, paragraphe 1, sous d), est complétée aux paragraphes 2 et 3 par deux listes semblables à des catalogues. Le paragraphe 2 énumère des matières et des mesures auxquelles le règlement est applicable. Cette énumération n’est pas exhaustive, comme l’indique le terme «notamment» figurant au départ de la disposition (5). Le paragraphe 3 contient, en revanche, une liste limitative de matières exclues du champ d’application du règlement.
24. D’après l’article 1er, paragraphe 2, sous d), le placement d’un enfant dans une famille d’accueil ou dans un établissement fait partie des matières civiles entrant dans le champ d’application du règlement.
25. La prise en charge d’un enfant n’est par contre pas expressément mentionnée à l’article 1er, paragraphe 2. Cependant, à l’exception du Royaume de Suède, les États membres qui sont intervenus à la procédure estiment que cette prise en charge est une décision concernant la responsabilité parentale, qui doit être reconnue et exécutée conformément aux dispositions du règlement nº 2201/2003. La Commission semble en revanche considérer la prise en charge comme une simple mesure d’exécution pour la mise en œuvre du placement. Or, conformément à l’article 47, paragraphe 1, la procédure d’exécution est déterminée exclusivement par le droit de l’État membre d’exécution.
26. La qualification de la prise en charge incombe en dernière analyse à la juridiction de renvoi qui, à la différence de la Commission, part manifestement du postulat que, fussent-ils réunis dans un seul acte, la prise en charge et le placement forment deux décisions distinctes, qui pourraient même être reconnues et exécutées indépendamment l’une de l’autre.
27. Lorsque la prise en charge doit être qualifiée de décision à exécuter, la reconnaissance et l’exécution relèvent du règlement nº 2201/2003, sous réserve que l’on ait affaire à une matière civile. Ainsi que le gouvernement allemand l’observe à juste titre, cette mesure étatique prive les parents de la possibilité d’exercer leur droit de garde au sens de l’article 2, point 9. Ils ne peuvent plus exercer seuls les droits et obligations portant sur les soins de la personne d’un enfant, et en particulier le droit de décider de son lieu de résidence. La prise en charge doit donc être considérée comme une mesure relative au droit de garde, et partant à la responsabilité parentale.
28. Ainsi que les gouvernements allemand et français le soulignent, à juste titre d’ailleurs, la prise en charge et le placement sont des actes étroitement liés, à telle enseigne que certains ordres juridiques ne les considèrent pas comme deux décisions distinctes. Une prise en charge ne peut être adoptée isolément qu’en tant que mesure provisoire. Normalement, elle forme une mesure d’accompagnement du placement dans une famille d’accueil ou dans un établissement. Le placement d’un enfant contre la volonté des parents n’est, quant à lui, possible qu’après sa prise en charge par l’autorité compétente. Si le champ d’application du règlement nº 2201/2003 n’englobait que le placement, à l’exclusion de la prise en charge, cela ne laisserait pas de provoquer des difficultés pratiques considérables.
29. Selon le gouvernement suédois, les mesures de protection étatiques ne seraient toutefois pas des mesures ressortissant à la responsabilité parentale, puisqu’elles seraient adoptées dans l’intérêt public et qu’elles n’entraîneraient pas de transfert du droit de garde aux autorités.
30. Il résulte de son article 1er, paragraphe 1, sous b), que le règlement nº 2201/2003 s’appuie sur une conception extensive de la notion de décision relative à la responsabilité parentale. Cette conception s’applique non seulement à la délégation et au retrait de la responsabilité parentale, mais également à son exercice. Même si formellement, en droit suédois, les parents ne perdent pas leur droit de garde en cas de prise en charge et de placement de l’enfant, ils cessent cependant de pouvoir exercer certains aspects essentiels de ce droit.
31. L’arrêt de la Cour internationale de justice dans l’affaire Pays‑Bas/Suède (Boll) (6), auquel le Royaume de Suède se réfère, ne mène à aucune autre conclusion. Cet arrêt concerne l’interprétation de la convention de La Haye de 1902 pour régler la tutelle des mineurs. La Cour internationale de justice y a constaté que des mesures de protection de l’enfant peuvent être adoptées même par un État auquel la convention ne reconnaît aucune compétence pour réglementer la tutelle. La façon dont la convention de La Haye de 1902 conçoit la tutelle ne permet pas de conclure que les mesures de protection étatiques n’auraient aucun impact sur la responsabilité parentale au sens du règlement nº 2201/2003, dont la portée est bien plus étendue.
32. La prise en charge et le placement des enfants sont donc des décisions relatives à la responsabilité parentale.
2. Matière civile
33. La question est cependant de savoir si ces mesures de protection sont également des matières civiles au sens du règlement nº 2201/2003. Tous les intervenants à la procédure s’accordent à y voir une notion autonome de droit communautaire et ils renvoient tous à la jurisprudence constante sur la notion de «matière civile et commerciale» au sens de la convention de Bruxelles (7).
34. Selon le gouvernement suédois, même en admettant qu’il s’agisse d’une notion autonome de droit communautaire, des mesures de protection étatiques comme la prise en charge et le placement ne seraient pas des matières civiles, puisqu’elles sont ordonnées par les autorités compétentes dans l’exercice de la puissance publique.
a) Jurisprudence sur la notion de «matière civile et commerciale» au sens de la convention de Bruxelles
35. La jurisprudence sur la notion de «matière civile et commerciale» au sens de la convention de Bruxelles a pris son essor avec l’arrêt LTU (8). Dans son récent arrêt Lechouritou e.a. (9), la Cour a retracé cette jurisprudence comme suit:
«À cet égard, il importe de rappeler que, en vue d’assurer, dans la mesure du possible, l’égalité et l’uniformité des droits et obligations qui découlent de la convention de Bruxelles pour les États contractants et les personnes intéressées, il convient de ne pas interpréter les termes de ladite disposition comme un simple renvoi au droit interne de l’un ou de l’autre des États concernés. Il ressort ainsi d’une jurisprudence constante de la Cour que la notion de ‘matière civile et commerciale’ doit être considérée comme une notion autonome qu’il faut interpréter en se référant, d’une part, aux objectifs et au système de la convention de Bruxelles et, d’autre part, aux principes généraux qui se dégagent de l’ensemble des ordres juridiques nationaux […] [(10)].
Selon la Cour, cette interprétation conduit à exclure certaines actions ou décisions juridictionnelles du champ d’application de la convention de Bruxelles en raison des éléments qui caractérisent la nature des rapports juridiques entre les parties au litige ou l’objet de celui-ci [...] [(11)].
La Cour a ainsi considéré que, si certains litiges opposant une autorité publique à une personne de droit privé peuvent entrer dans le champ d’application de la convention de Bruxelles, il en est autrement lorsque l’autorité publique agit dans l’exercice de la puissance publique […] [(12)]».
36. La nécessité d’une application uniforme vaut pour le règlement nº 2201/2003 aussi bien que pour la convention de Bruxelles. En l’espèce aussi, cette uniformité ne peut être garantie que par une interprétation autonome de la notion de matière civile, ce qui ne veut pas dire pour autant que la notion aurait le même contenu dans les deux textes.
37. C’est pourtant sur ce dernier postulat que le gouvernement suédois se fonde lorsqu’il prétend transposer à la notion de matière civile au sens du règlement nº 2201/2003 la distinction que la jurisprudence sur la convention de Bruxelles a tracée entre cette notion et les litiges de droit public. Il en déduit que nous n’aurions pas affaire en l’espèce à une matière civile, parce que le comité d’action sociale aurait agi dans l’exercice de prérogatives de puissance publique lorsqu’il a ordonné la prise en charge et le placement des enfants et lorsqu’il a obtenu la confirmation de la prise en charge par le länsrätt.
38. Ce point de vue ne peut toutefois être retenu. Dans ses décisions relatives à la convention de Bruxelles, la Cour a en effet toujours souligné que l’interprétation autonome de la notion de matière civile et commerciale doit tenir compte des objectifs et du système de la convention de Bruxelles ainsi que des principes généraux qui se dégagent de l’ensemble des ordres juridiques nationaux (13). Les objectifs et le système de cette convention et même – ajouterions‑nous – sa genèse ne concordent cependant pas nécessairement avec ceux du règlement nº 2201/2003. D’autre part, les ordres juridiques nationaux peuvent soumettre la responsabilité parentale à des principes généraux du droit différents de ceux qui s’appliquent aux litiges tombant dans le champ d’application de la convention de Bruxelles. La notion de matière civile du règlement nº 2201/2003 doit donc faire l’objet d’une interprétation autonome, dans le contexte de ce règlement même.
b) La notion de matière civile dans le contexte du règlement nº 2201/2003
39. Le règlement nº 2201/2003 ne définit pas expressément la notion de matière civile. Toutefois, le libellé de son article 1er, paragraphe 1, permet de dire que l’attribution de la qualification de matière civile ne dépend pas de l’ordre de juridiction compétent pour trancher le litige. Seul l’objet matériel du litige est déterminant (14).
40. Par ailleurs, le règlement nº 2201/2003 s’applique, conformément à son article 1er, paragraphe 1, sous b), notamment au retrait total ou partiel de la responsabilité parentale, qui est généralement ordonné par les autorités dans le cadre de l’exercice de la tutelle étatique. En outre, la liste figurant à l’article 1er, paragraphe 2, inclut dans la notion de matière civile au sens dudit règlement un certain nombre de mesures et de domaines concrets qui constituent en règle générale des mesures de protection étatiques. Ainsi, l’article 1er, paragraphe 2, sous d), mentionne le placement de l’enfant dans une famille d’accueil ou dans un établissement, qui intervient généralement à l’instigation de l’État, parce que le bien-être de l’enfant se trouverait menacé s’il restait dans sa famille. Le point e) mentionne en outre les mesures de protection de l’enfant liées à l’administration, à la conservation ou à la disposition de ses biens.
41. Si ces mesures n’étaient pas considérées comme des matières civiles dans une affaire mettant en présence des particuliers (les parents), d’une part, et une administration exerçant des prérogatives de puissance publique, d’autre part, leur mention dans la liste positive perdrait largement son sens. La distinction faite dans le cadre de la convention de Bruxelles selon que l’État agit sur le fondement de ses compétences fiscales ou de ses prérogatives de puissance publique ne peut donc être transposée au règlement nº 2201/2003.
42. L’inclusion de mesures de protection étatiques dans le champ d’application du règlement nº 2201/2003 peut également s’appuyer sur les objectifs de ce dernier, tels qu’ils figurent notamment au cinquième considérant, selon lequel le règlement couvre toutes les décisions en matière de responsabilité parentale, y compris les mesures de protection de l’enfant, afin de garantir l’égalité de tous les enfants. Partant, la notion de matière civile doit faire l’objet d’une interprétation extensive, qui évite les problèmes de délimitation. Cela permet avant tout de clairement déterminer la compétence juridictionnelle sur le fondement des dispositions du règlement nº 2201/2003
43. Il faut à cet égard, dans le cadre du règlement nº 2201/2003, tenir compte du lien étroit entre la notion de matière civile et celle de responsabilité parentale, qui est centrale dans le règlement. Les règles relatives aux rapports juridiques entre parents et enfant sont dans la plupart des ordres juridiques au cœur du droit civil. En tant qu’elle a un impact sur cette situation de droit civil, toute décision sur la responsabilité parentale (15) doit faire partie du champ d’application du règlement, sauf application d’une des exceptions prévues à l’article 1er, paragraphe 3 (16).
44. Il est sans importance à cet égard que la responsabilité parentale soit affectée par une mesure de protection étatique ou par une décision prise à l’initiative d’un ou des titulaires du droit de garde. Comme la notion de matière civile doit faire l’objet d’une interprétation autonome, elle peut inclure même les mesures qui, du point de vue du droit d’un État membre, ressortissent au droit public (17).
45. Ainsi que le gouvernement français l’a souligné à juste titre, le dixième considérant du règlement nº 2201/2003 confirme que le recours à la notion de matière civile n’entendait nullement exclure les mesures de protection étatiques relatives au droit de garde. Le recours à cette notion tient en réalité compte du fait que le règlement ne s’applique pas à certaines matières de droit public et de droit pénal qui n’ont pas pour objet la responsabilité parentale, telles que la sécurité sociale, les mesures en matière d’éducation et de santé, les décisions relatives au droit d’asile et à l’immigration ainsi que les mesures prises à la suite d’infractions pénales commises par des enfants (18).
46. La genèse du texte confirme cette interprétation de la notion de matière civile. Le règlement (CE) nº 1347/2000 (19), qui a précédé le règlement (CE) nº 2201/2003, s’appliquait uniquement aux procédures civiles relatives à la responsabilité parentale à l’égard des enfants communs des époux, lorsque ces procédures étaient engagées à l’occasion de procédures à caractère matrimonial [article 1er, paragraphe 1, sous d), du règlement nº 1347/2000]. La condition d’un lien entre la décision sur la responsabilité parentale et une procédure matrimoniale excluait les mesures de protection étatiques du champ d’application du règlement nº 1347/2000.
47. En dépit de l’ambition d’inclure toutes les décisions en matière de responsabilité parentale dans le champ d’application du nouveau texte, la proposition de la Commission qui a finalement abouti au règlement nº 2201/2003 (20) était initialement largement inspirée du libellé antérieur (21). La proposition n’indiquait donc pas clairement si les mesures de protection étatiques entraient désormais dans le champ d’application du règlement. Dans son exposé des motifs, la Commission a cependant précisé que seules certaines mesures liées à la répression des délits échapperaient au champ d’application du règlement (22), ce qui permettait simplement de conclure, a contrario, que d’autres mesures de protection étatiques étaient incluses dans ce champ d’application (23). Les débats au sein du Conseil ont permis d’éliminer ce manque de clarté par l’insertion du dixième considérant, par la modification de l’article 1er, paragraphe 1, et par l’intégration de la liste positive et de la liste négative figurant respectivement aux paragraphes 2 et 3 de l’article 1er.
48. Un autre aspect de la genèse du texte est constitué par le lien étroit entre le règlement nº 2201/2003 et la convention concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, conclue à La Haye le 19 octobre 1996 (ci-après la convention de 1996) (24).
49. Dans la définition de son champ d’application, la version actuelle du règlement présente des parallèles très nets avec la convention de 1996. Ainsi le champ d’application de chacun ces textes repose-t-il sur une conception extensive de la responsabilité parentale. Par ailleurs, au fil de la discussion du projet au sein du Conseil, la méthode appliquée pour définir le champ d’application du règlement nº 2201/2003 s’est rapprochée de la convention de 1996, dans la mesure où on a inséré, aux paragraphes 2 et 3 de l’article 1er dudit règlement, une liste positive et une liste négative largement semblables à celles figurant aux articles 3 et 4 de la convention de 1996 (25). Cette dernière inclut d’ailleurs expressément dans son champ d’application des mesures étatiques comme le placement [article 3, sous e), de la convention de 1996], dont Paul Lagarde dit, dans son rapport explicatif (26), qu’il est le prototype des mesures de protection. Sont également exclues du champ d’application de la convention les mesures adoptées à la suite d’infractions pénales [article 4, sous i), de la convention].
50. Il est certes vrai que le règlement nº 2201/2003 prévaut, dans les relations entre les États membres, sur les accords internationaux ayant le même champ d’application (articles 60 et 61 du règlement). Cependant, les instruments internationaux restent applicables dans les relations entre États membres et pays tiers. C’est pourquoi les dispositions du règlement et celles de la convention devraient autant que possible faire l’objet de la même interprétation, pour éviter des résultats différents selon que l’on a affaire à des relations avec un autre État membre ou avec un pays tiers (27).
c) La compatibilité de l’article 61 CE, base juridique du règlement nº 2201/2003, avec l’inclusion de mesures de protection étatiques dans le champ d’application de ce règlement
51. Il faut enfin relever que la base juridique du règlement nº 2201/2003 ne fait pas obstacle à l’inclusion de mesures de protection étatiques ressortissant, dans certains États membres, au droit public dans le champ d’application dudit règlement.
52. Certes, l’article 61, sous c), CE permet uniquement l’adoption des mesures dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile, visées à l’article 65 CE. Conformément à l’article 65, sous a), troisième tiret, CE, les mesures adoptées dans ce domaine visent notamment à améliorer et à simplifier la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale, y compris les décisions extrajudiciaires. Cependant, à l’instar de celle du règlement nº 2201/2003, la notion de matière civile employée dans les dispositions précitées du traité CE est une notion autonome de droit communautaire. Les matières civiles au sens des articles 61 CE et 65 CE peuvent donc inclure des mesures étatiques concernant des situations de droit civil, comme l’exercice de la responsabilité parentale, même si les mesures correspondantes sont, dans certains États membres, considérées comme ressortissant au droit public.
3. Conclusion intermédiaire
53. Les considérations ci-dessus relatives aux branches a) et b) de la première question ont montré qu’une décision sur la prise en charge immédiate et le placement d’un enfant en dehors de son foyer d’origine dans une famille d’accueil ressortit à la notion de matière civile relative à l’exercice de la responsabilité parentale et entre dans le champ d’application du règlement nº 2201/2003. Cela vaut également lorsque la décision correspondante est soumise au droit public, en vertu du droit interne de l’État d’origine ou de l’État requis. Partant, il n’y a pas lieu de répondre à la branche c) de la première question, puisqu’elle n’a été soulevée que pour le cas où seul le placement relèverait du champ d’application du règlement, mais non la prise en charge.
B – La deuxième question préjudicielle
54. La deuxième question vise à savoir si les règles harmonisées entre États nordiques, qui permettent la reconnaissance et l’exécution immédiates de décisions administratives par le biais de la coopération entre administrations peuvent continuer d’être appliquées à la prise en charge d’un enfant lorsque les mesures correspondantes relèvent du champ d’application du règlement nº 2201/2003.
55. À cet égard, la juridiction de renvoi se réfère à l’article 59, paragraphe 2, du règlement nº 2201/2003. D’après cette disposition, la République de Finlande et le Royaume de Suède peuvent, dans leurs relations mutuelles, appliquer en lieu et place du règlement tout ou partie de la convention du 6 février 1931 entre le Royaume de Danemark, la République de Finlande, la République d’Islande, le Royaume de Norvège et le Royaume de Suède comprenant des dispositions de droit international privé sur le mariage, l’adoption et la garde des enfants ainsi que son protocole final. La juridiction de renvoi se demande si cette disposition peut être appliquée par analogie à la coopération entre États nordiques lors de la remise d’une personne en vue de l’exécution de mesures de prise en charge et de traitement.
56. Cependant, comme les intervenants qui se sont prononcés sur cette question l’ont unanimement souligné, cela serait contraire à la primauté du droit communautaire (28), qui impose aux administrations et aux tribunaux des États membres de laisser inappliquée toute disposition interne contraire au droit communautaire (29).
57. Il ne peut être dérogé à cette règle que si l’acte de droit communautaire autorise expressément les États membres à appliquer des dérogations. L’article 59 du règlement nº 2201/2003 ne prévoit cependant rien de tel en ce qui concerne les dispositions finlandaises et suédoises relatives à la remise de personnes en vue de l’exécution de mesures de prise en charge et de traitement dans le cadre de la coopération entre pays nordiques (30).
58. Une application par analogie de l’article 59, paragraphe 2, sous a), du règlement nº 2201/2003 doit être exclue d’emblée, ne serait-ce que parce qu’il s’agit d’une règle dérogatoire, qui est d’interprétation stricte. Au demeurant, les États concernés devraient, d’après l’article 59, paragraphe 2, sous a), avoir établi une déclaration d’application de dispositions dérogatoires, qui devrait avoir été annexée au règlement et publiée au Journal officiel de l’Union européenne.
59. Quant à la déclaration nº 28 sur la coopération nordique, établie à l’occasion de l’adhésion de la République d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède, elle ne permet pas non plus d’appliquer des dispositions s’écartant du règlement nº 2201/2003. En effet, dans cette déclaration, les parties constatent expressément que, en tant que membres de l’Union européenne, le Royaume de Suède et la République de Finlande entendent poursuivre la coopération nordique qui existe entre elles ainsi qu’avec d’autres pays et territoires en parfaite conformité avec le droit communautaire.
60. Lorsque le règlement nº 2201/2003 est applicable ratione temporis et ratione materiae, la République de Finlande et le Royaume de Suède sont tenus de mettre en oeuvre ses dispositions sur la reconnaissance et l’exécution de décisions concernant la responsabilité parentale et de laisser inappliquées les règles qui s’en écartent.
61. Ce résultat peut paraître regrettable si l’on considère que la République de Finlande et le Royaume de Suède sont manifestement rompus à une coopération administrative qui fonctionne bien et qui est dans l’intérêt de l’enfant. Cependant, comme le gouvernement néerlandais l’a souligné à juste titre, en adoptant le règlement nº 2201/2003, les États membres se sont mis d’accord sur certaines normes uniformes de procédure, comme l’obligation d’obtenir un exequatur, qui servent à la protection des parties.
C – La troisième question du renvoi
62. La troisième question préjudicielle concerne le champ d’application ratione temporis du règlement nº 2201/2003. D’après la disposition transitoire de l’article 64, paragraphe 2, ce règlement s’applique à la reconnaissance et à l’exécution d’une décision aux trois conditions suivantes:
– la décision a été rendue après la date de mise en application du règlement nº 2201/2003;
– l’action qui a conduit à l’adoption de la décision a été intentée avant le début de l’application du règlement nº 2201/2003, mais après l’entrée en vigueur du règlement nº 1347/2000;
– la juridiction qui a rendu la décision était compétente en vertu de dispositions conformes aux règles de compétence du règlement nº 2201/2003, du règlement nº 1347/2000 ou d’une convention qui était en vigueur entre l’État membre d’origine et l’État membre requis lorsque l’action a été intentée.
63. Conformément à son article 72, premier alinéa, le règlement nº 2201/2003 est entré en vigueur le 1er août 2004, mais – sauf certaines dispositions dépourvues de pertinence en l’espèce – il ne s’est appliqué qu’à compter du 1er mars 2005 (article 72, second alinéa). Partant, l’application du règlement a commencé le 1er mars 2005. Le règlement nº 1347/2000 est entré en vigueur le 1er mars 2001.
64. La première condition est donc que la décision soit postérieure au 1er mars 2005. La juridiction de renvoi considère que la décision à exécuter est celle par laquelle le länsrätt a confirmé la décision du comité social du 23 février 2005. Cette décision est du 3 mars 2005, soit une date postérieure au début de l’application du règlement nº 2201/2003.
65. Certes, il est en principe possible de considérer comme décision pertinente celle prise par le comité social le 23 février 2005. D’après l’article 2, point 4, du règlement, la notion de décision englobe notamment toute décision concernant la responsabilité parentale, quelle que soit sa dénomination. Il résulte par ailleurs de l’article 2, point 1, que la notion de juridiction inclut toutes les autorités compétentes dans les matières relevant du champ d’application du règlement en vertu de son article 1er. Même les décisions administratives peuvent donc en principe être reconnues et exécutées dans un autre État membre sur la base du règlement.
66. Toutefois, la décision en question doit être exécutoire dans l’État d’origine pour pouvoir être exécutée, dans le cadre de l’entraide judiciaire, par une juridiction d’un autre État membre (article 28, paragraphe 1, du règlement nº 2201/2003). Pour pouvoir considérer qu’une décision a été rendue, ce qui s’apprécie suivant la lex fori, il faut en tout cas que cette décision produise des effets vers l’extérieur (31). Comme le droit suédois subordonne les effets et le caractère exécutoire de la décision à sa confirmation par le länsrätt, il semble indiqué de considérer comme moment déterminant, dans le cadre de l’article 64, paragraphe 2, du règlement, celui de la confirmation de la décision initiale par la juridiction. En toute hypothèse, c’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient de dire ce qui doit, en droit national, être considéré comme la décision exécutoire.
67. Quant à la deuxième condition (voir le point 62), la juridiction de renvoi considère que l’action a été intentée lorsque le comité social a lancé son enquête en automne 2004. Pour la Commission en revanche, la procédure n’a été introduite qu’avec la demande de confirmation adressée au länsrätt le 25 février 2005.
68. L’article 16 du règlement nº 2201/2003 se borne à dire ce qu’il faut entendre par saisine d’une juridiction, à savoir – pour dire les choses de façon simplifiée – le dépôt de l’acte introductif d’instance auprès de la juridiction ou sa notification à la partie adverse, lorsque celle-ci doit avoir lieu avant. La disposition ne s’applique cependant pas directement aux cas où une administration intervient d’office et prend des mesures pour protéger des enfants. Quoi qu’il en soit, considérer la décision comme ayant été adoptée non le 23 février 2005, date de la décision du comité social, mais le 3 mars 2005, date de la confirmation par le länsrätt, incite à conclure, avec la Commission, que l’action n’a été intentée au sens de l’article 64, paragraphe 2, qu’avec la demande adressée par le comité social au länsrätt.
69. En dernière analyse cependant, la question peut rester ouverte, puisque l’ouverture de l’enquête par le comité social et la demande adressée au länsrätt sont toutes deux antérieures au début de l’application du règlement nº 2201/2003 et postérieures à l’entrée en vigueur du règlement nº 1347/2000.
70. La troisième condition est également remplie. Les règles de compétence qui étaient applicables en Suède à l’ouverture de la procédure sont conformes à celles du règlement nº 2201/2003. Les règles nationales en vigueur avant le début de l’application dudit règlement établissaient la compétence de l’administration ou de la juridiction du lieu de résidence habituelle des enfants en Suède. L’article 8, paragraphe 1, du règlement nº 2201/2003 contient une règle de compétence qui va dans ce sens.
71. Il faut donc répondre à la troisième question du renvoi que l’article 64, paragraphe 2, du règlement nº 2201/2003 doit être interprété en ce sens qu’une décision relative à la responsabilité parentale adoptée le 3 mars 2005 dans une procédure entamée avant le 1er mars 2005 est reconnue et exécutée conformément au chapitre III du règlement nº 2201/2003, lorsque les règles de compétence en vigueur à l’ouverture de la procédure et l’article 8, paragraphe 1, dudit règlement établissaient la compétence des autorités du lieu de résidence habituelle des enfants.
V – Conclusion
72. Par ces motifs, nous proposons à la Cour de répondre aux questions préjudicielles soulevées par le Korkein hallinto-oikeus dans le sens suivant:
«1) Les dispositions combinées du paragraphe 1, sous b), et du paragraphe 2, sous a) et d), de l’article 1er du règlement (CE) n° 2201/2003 du Conseil, du 27 novembre 2003, relatif à la compétence, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) n° 1347/2000, doivent être interprétées en ce sens qu’une décision de prise en charge immédiate et de placement d’un enfant en dehors de son foyer d’origine dans une famille d’accueil ressortit à la notion de matière civile relative à l’exercice de la responsabilité parentale et entre dans le champ d’application du règlement nº 2201/2003. Cela vaut également lorsque la décision correspondante est soumise au droit public, en vertu du droit interne de l’État d’origine ou de l’État requis.
2) Lorsque le règlement nº 2201/2003 est applicable ratione temporis et ratione materiae, les États membres ne peuvent, sauf exception expressément prévue par le règlement, mettre en œuvre aucune disposition de droit interne qui s’écarterait dudit règlement.
3) L’article 64, paragraphe 2, du règlement nº 2201/2003 doit être interprété en ce sens qu’une décision relative à la responsabilité parentale adoptée le 3 mars 2005 dans une procédure entamée avant le 1er mars 2005 est reconnue et exécutée conformément au chapitre III du règlement nº 2201/2003, lorsque les règles de compétence en vigueur à l’ouverture de la procédure et l’article 8, paragraphe 1, dudit règlement établissaient la compétence des autorités du lieu de résidence habituelle des enfants.»