Language of document : ECLI:EU:F:2013:115

ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
VAN DE EUROPESE UNIE

(Tweede kamer)

11 juli 2013

Zaak F‑46/11

Marie Tzirani

tegen

Europese Commissie

„Openbare dienst – Psychisch geweld – Begrip geweld – Verzoek om bijstand – Administratief onderzoek naar aangevoerde feiten van geweld – Besluit om administratief onderzoek zonder gevolg af te sluiten – Redelijke termijn voor afronding van administratief onderzoek – Verplichting om besluit tot afsluiting van administratief onderzoek te motiveren – Omvang”

Betreft:      Beroep, ingesteld krachtens artikel 270 VWEU, van toepassing op het EGA-Verdrag op grond van artikel 106 bis ervan, waarmee verzoekster vraagt om, ten eerste, nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie om geen gevolg te geven aan haar verzoek om bijstand en, ten tweede, veroordeling van de Commissie tot vergoeding van de schade die zij zou hebben geleden.

Beslissing:      Het besluit van de Europese Commissie van 7 juni 2010 wordt nietig verklaard voor zover daarbij geen gevolg wordt gegeven aan het verzoek om bijstand dat Tzirani heeft ingediend wegens het psychisch geweld dat zij vanaf 1 oktober 2004 zou hebben ondervonden. De Europese Commissie wordt veroordeeld tot betaling van het bedrag van 6 000 EUR aan verzoekster. Het beroep wordt verworpen voor het overige. De Europese Commissie draagt haar eigen kosten en wordt verwezen in de kosten van Tzirani.

Samenvatting

1.      Ambtenaren – Rechten en verplichtingen – Intern onderzoek naar vermeend psychisch geweld – Recht op inzage van klager in onderzoeksdossier – Grenzen – Geheimhoudingsplicht van administratie

2.      Ambtenaren – Psychisch geweld – Begrip – Gedraging die erop is gericht om betrokkene in diskrediet te brengen of zijn werkomstandigheden aan te tasten – Vereiste van opzettelijk karakter van gedraging – Omvang – Geen vereiste van boos opzet van geweldpleger

(Ambtenarenstatuut, art. 12 bis, lid 3)

3.      Ambtenaren – Psychisch geweld – Begrip – Administratieve besluiten en onenigheid met administratie over kwesties die onder organisatie van diensten vallen – Daarvan uitgesloten

(Ambtenarenstatuut, art. 12 bis)

4.      Ambtenaren – Psychisch geweld – Begrip – Gedraging van chef die op meerdere personen is gericht – Daaronder begrepen

5.      Ambtenaren – Psychisch geweld – Begrip – Gedraging van hiërarchieke meerdere bestaande in het geven van rechtstreekse instructies aan personeel dat onder verantwoordelijkheid van hoofd van een eenheid valt zonder hem daarvan op de hoogte te stellen en in het sturen van berichten met daarin openlijke kritiek op hem – Daaronder begrepen

(Ambtenarenstatuut, art. 12 bis)

6.      Ambtenaren – Bijstandsverplichting van administratie – Omvang

(Ambtenarenstatuut, art. 24)

7.      Ambtenaren – Bijstandsverplichting van administratie – Werkingssfeer –Omvang – Verplichting van administratie om klachten op het gebied van psychisch geweld te onderzoeken – Vereisten van zorg en spoed – Ontbreken van zorg en spoed – Gevolgen

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1; Ambtenarenstatuut, art. 24)

8.      Ambtenaren – Tuchtregeling – Onderzoek voorafgaande aan inleiding van tuchtprocedure – Beoordelingsbevoegdheid van administratie – Omvang

(Ambtenarenstatuut, bijlage IX)

9.      Ambtenaren – Bijstandsverplichting van administratie – Uitvoering op het gebied van psychisch geweld – Besluit om administratief onderzoek dat is ingesteld naar aanleiding van een verzoek om bijstand, zonder gevolg af te sluiten – Verplichting om klager eindrapport van het onderzoek of verslagen van de verhoren die in dat kader hebben plaatsgevonden ter beschikking te stellen – Geen verplichting

(Ambtenarenstatuut, art. 24 en 25, tweede alinea)

10.    Ambtenaren – Besluit om administratief onderzoek dat is ingesteld in antwoord op een verzoek om bijstand wegens psychisch geweld, zonder gevolg af te sluiten – Motiveringsplicht – Omvang

(Ambtenarenstatuut, art. 24 en 25, tweede alinea)

1.      In het kader van een klacht wegens psychisch geweld moet, behoudens bijzondere omstandigheden, de vertrouwelijkheid van de verkregen getuigenissen worden gegarandeerd, daaronder begrepen die welke tijdens de contentieuze procedure zijn verkregen, aangezien het vooruitzicht van een eventuele verbreking van die vertrouwelijkheid in het contentieuze stadium kan verhinderen dat er neutrale en objectieve onderzoeken plaatsvinden waaraan de personeelsleden die worden opgeroepen om als getuige te worden gehoord zonder terughouding meewerken.

(cf. punt 41)

Referentie:

Gerecht voor ambtenarenzaken: 12 december 2012, Cerafogli/ECB, F‑43/10, punt 222, waartegen hogere voorziening is ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, zaak T‑114/13 P

2.      Volgens artikel 12 bis, lid 3, van het Statuut is voor de kwalificatie van psychisch geweld niet vereist dat er bij de vermeende geweldpleger sprake is van boos opzet.

Er kan immers sprake zijn van psychisch geweld in de zin van artikel 12 bis, lid 3, van het Statuut zonder dat de geweldpleger met zijn handelingen de bedoeling had om het slachtoffer in diskrediet te brengen of om zijn werkomstandigheden met opzet aan te tasten. Het volstaat dat zijn handelingen, wanneer zij bewust werden verricht, objectief dergelijke gevolgen hadden. De kwalificatie van geweld hangt af van de voorwaarde dat het geweld objectief voldoende reëel is in die zin dat een onpartijdig en redelijk toeschouwer, die met een normale gevoeligheid is begiftigd en in dezelfde omstandigheden is geplaatst, het zou aanmerken als buitensporig en laakbaar.

Het feit dat een ambtenaar moeilijke of zelfs conflictueuze relaties met collega’s of hiërarchieke meerderen heeft, vormt op zich geen bewijs van psychisch geweld. Zelfs tot een ambtenaar gerichte negatieve opmerkingen maken geen inbreuk op zijn persoonlijkheid, zijn waardigheid of zijn fysieke of psychische integriteit, voor zover zij in gematigde bewoordingen zijn geformuleerd en niet berusten op valse beschuldigingen die geen verband houden met objectieve feiten.

(cf. punten 52, 54, 56, 71 en 74)

Referentie:

Gerecht van eerste aanleg: 16 april 2008, Michail/Commissie, T‑486/04, punt 61

Gerecht van de Europese Unie: 12 juli 2011, Commissie/Q, T‑80/09 P

Gerecht voor ambtenarenzaken: 9 december 2008, Q/Commissie, F‑52/05, punten 133 en 135; 10 november 2009, N/Parlement, F‑93/08, punt 93; 24 februari 2010, Menghi/Enisa, F‑2/09, punt 110; 16 mei 2012, Skareby/Commissie, F‑42/10, punt 65; 26 februari 2013, Labiri/EESC, F‑124/10, punten 65 en 67

3.      Gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de instellingen bij de organisatie van hun diensten beschikken, kunnen administratieve besluiten, zelfs al zijn zij moeilijk te aanvaarden, of onenigheden met de administratie over kwesties die onder de organisatie van diensten vallen op zich niet het bestaan van psychisch geweld aantonen. Het feit dat de administratie de suggesties van een ambtenaar niet heeft gevolgd noch gehoor heeft gegeven aan zijn verzoeken om extra personeel, toont op zich niet aan dat hij niet is gehoord en nog minder dat er sprake is van psychisch geweld door zijn chefs, maar hoogstens dat er sprake is van uiteenlopende meningen.

(cf. punt 82)

4.      In het kader van een klacht wegens psychisch geweld kan niet worden gesteld dat een bepaalde gedraging van een hiërarchieke meerdere geen psychisch geweld vormt op grond dat deze niet op een specifiek persoon, maar op een onbepaald aantal personen is gericht. Een dergelijke gedraging kan de schending van artikel 12 bis van het Statuut, waarvan het eerste lid de ambtenaar elke vorm van psychisch geweld verbiedt, immers alleen maar erger maken.

(cf. punt 89)

5.      Een gedraging van een hiërarchieke meerdere bestaande in het rechtstreeks en herhaaldelijk instructies geven aan personeel dat onder de verantwoordelijkheid van een ondergeschikt hoofd van een eenheid valt en zonder laatstgenoemde te waarschuwen, kan, wanneer zij niet wordt gerechtvaardigd door bijzondere omstandigheden, tot gevolg hebben dat een hoofd van een eenheid elke geloofwaardigheid ten opzichte van zijn personeel verliest, zodat deze gedraging kan worden aangemerkt als psychisch geweld. Ditzelfde geldt voor de verzending door een hiërarchieke meerdere van berichten met openlijke kritiek jegens een ambtenaar, waarvan verschillende collega’s een kopie ontvangen zonder dat deze handelwijze wordt gerechtvaardigd door de vereisten van de dienst. Kritiek op het werk van een ondergeschikte moet weliswaar worden toegestaan, doch in het gewone kader van een hiërarchische betrekking moet het gaan om berichten die geen enkele kwetsende of lasterlijke bewoordingen bevatten en die alleen aan de betrokkene worden gezonden of waarvan alleen een kopie wordt gezonden wanneer het dienstbelang dit rechtvaardigt.

(cf. punten 94, 95, 97 en 98)

Referentie:

Gerecht van eerste aanleg: 25 oktober 2007, Lo Giudice/Commissie, T‑154/05, punten 104 en 105

Gerecht voor ambtenarenzaken: Skareby/Commissie, reeds aangehaald, punt 80

6.      Wanneer de administratie wordt geconfronteerd met een incident dat in een ordelijke, serene ambtelijke sfeer geen pas geeft, moet zij ingevolge de krachtens artikel 24 van het Statuut op haar rustende bijstandsplicht met de nodige energie en met de door de omstandigheden van het concrete geval geëiste spoed en zorg optreden teneinde de feiten te achterhalen en er, met kennis van zaken, passende consequenties aan te verbinden. Hiertoe volstaat het dat de ambtenaar die de bescherming van zijn instelling vraagt, een begin van bewijs levert dat de aanvallen waarvan hij het slachtoffer stelt te zijn, echt zijn. Zijn die elementen aanwezig, dan moet de betrokken instelling de gepaste maatregelen treffen, door met name een administratief onderzoek in te stellen teneinde de feiten die aan de klacht ten grondslag liggen vast te stellen en, eventueel, door voorlopige verwijderingsmaatregelen te treffen teneinde preventief de gezondheid en de veiligheid te beschermen van de ambtenaar die slachtoffer zou zijn van een van de in die bepaling bedoelde handelingen.

Een middel ontleend aan niet-nakoming van de bijstandsplicht als gevolg van het ontbreken van voorzorgsmaatregelen kan echter niet met succes worden aangevoerd ter ondersteuning van een vordering tot nietigverklaring van een besluit om een onderzoek naar feiten van geweld waarvan een functionaris zich het slachtoffer acht zonder gevolg af te sluiten, aangezien die schending van artikel 24 van het Statuut geen invloed kan hebben op de wettigheid van dat besluit.

(cf. punten 108‑110)

Referentie:

Gerecht van de Europese Unie: Commissie/Q, reeds aangehaald, punten 84 en 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak

Gerecht voor ambtenarenzaken: 17 juli 2012, BG/Ombudsman, F‑54/11, punt 83, waartegen hogere voorziening is ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, zaak T‑406/12 P; Cerafogli/ECB, reeds aangehaald, punt 210

7.      De verplichting om bij het voeren van administratieve procedures een redelijke termijn in acht te nemen is een algemeen beginsel van het recht van de Unie waarvan de rechter de eerbiediging verzekert en dat in artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie als een onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur is opgenomen. Wanneer de instellingen het hoofd moeten bieden aan een zo ernstige kwestie als psychisch geweld, zijn zij verplicht om de ambtenaar die een verzoek krachtens artikel 24 van het Statuut indient met spoed en zorg te antwoorden.

De omstandigheid dat het tot aanstelling bevoegd gezag, in strijd met de zorgplicht, een verzoek om bijstand uit hoofde van artikel 24 van het Statuut niet met de vereiste spoed heeft beantwoord, heeft op zich echter geen gevolg voor de wettigheid van het besluit om een onderzoek naar geweld dat op basis van dat verzoek om bijstand is ingesteld, zonder gevolg af te sluiten. Zou een dergelijk besluit alleen wegens de tardiviteit ervan nietig moeten worden verklaard, dan kan het nieuwe vervangende besluit immers in geen geval minder tardief zijn dan het eerste besluit.

(cf. punten 116, 117 en 119)

Referentie:

Gerecht van eerste aanleg: 11 april 2006, Angeletti/Commissie, T‑394/03, punt 162

Gerecht van de Europese Unie: 6 december 2012, Füller-Tomlinson/Parlement, T‑390/10 P, punt 115

Gerecht voor ambtenarenzaken: 18 mei 2009, Meister/BHIM, F‑138/06 en F‑37/08, punt 76; 11 mei 2011, J/Commissie, F‑53/09, punt 113

8.      Het gezag belast met een administratief onderzoek, dat de aan hem overgelegde dossiers op evenredige wijze moet onderzoeken, beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de wijze waarop het onderzoek wordt geleid en met name met betrekking tot de beoordeling van de kwaliteit en het nut van de door de getuigen verleende medewerking.

(cf. punt 124)

Referentie:

Gerecht voor ambtenarenzaken: Skareby/Commissie, reeds aangehaald, punt 38

9.      Wanneer het een besluit betreft om een administratief onderzoek naar vermeend psychisch geweld, dat is ingesteld naar aanleiding van een verzoek om bijstand krachtens artikel 24 van het Statuut, zonder gevolg af te sluiten, bevat artikel 25, tweede alinea, van het Statuut geen expliciete verplichting om de klager het eindrapport van het administratief onderzoek of de verslagen van de verhoren die in dat kader hebben plaatsgevonden ter beschikking te stellen.

Onder voorbehoud van de bescherming van de belangen van de bij dat onderzoek betrokken personen en van de getuigen, is er echter evenmin een statutaire bepaling die verbiedt dat het eindrapport ter beschikking wordt gesteld van een derde die een gerechtvaardigd belang heeft om daarvan kennis te nemen, zoals het geval is bij de persoon die een verzoek uit hoofde van artikel 24 van het Statuut heeft ingediend.

(cf. punten 132 en 133)

Referentie:

Gerecht van eerste aanleg: Lo Giudice/Commissie, reeds aangehaald, punt 163

Gerecht voor ambtenarenzaken: Cerafogli/ECB, reeds aangehaald, punt 108

10.    Een strikte uitlegging van de in artikel 25, tweede alinea, van het Statuut opgenomen verplichting is noodzakelijk wanneer het bezwarend besluit een besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag is waarbij een onderzoek dat is ingesteld op grond van een verzoek om bijstand wegens beweringen van psychisch geweld, zonder gevolg wordt afgesloten.

In tegenstelling tot de meeste administratieve besluiten die voor een ambtenaar bezwarend kunnen zijn, wordt een besluit betreffende een verzoek om bijstand immers genomen in een bijzondere feitelijke context. Om te beginnen kan die context reeds vele maanden of zelfs jaren hebben geduurd. Bovendien kan het psychisch geweld bijzonder vernietigende gevolgen voor de gezondheid van het slachtoffer hebben. Voorts raakt een situatie van geweld, indien deze wordt aangetoond, niet in de eerste plaats de financiële belangen of de loopbaan van de ambtenaar, gevallen waaraan de instelling snel tegemoet kan komen door de vaststelling van een besluit of de betaling van een geldbedrag aan de betrokkene, maar brengt deze schade toe aan de persoonlijkheid, de waardigheid of de fysieke of psychische integriteit van het slachtoffer, welke schade niet volledig kan worden hersteld door een financiële vergoeding. Ten slotte wordt het aangevoerd geweld, of het nu bestaat of niet, door de klager als zodanig ervaren en dient de instelling haar afwijzing van een verzoek om bijstand zo volledig mogelijk te motiveren, zonder dat de klager nog het antwoord op een klacht moet afwachten om op de hoogte te zijn van de motivering ervan, welk antwoord de instelling overigens niet behoeft te geven.

Een besluit dat op zich slechts het begin van een motivering geeft, voldoet niet aan de vereisten van artikel 25, tweede alinea, van het Statuut. Was dit wel het geval, dan zou de ambtenaar die wegens psychisch geweld een verzoek om bijstand uit hoofde van artikel 24 van het Statuut heeft ingediend, verplicht zijn om een klacht in te dienen teneinde te beschikken over een motivering van het besluit om een administratief onderzoek zonder gevolg af te sluiten conform de vereisten van artikel 25, tweede alinea, van het Statuut. Hieruit volgt dat de instellingen in het geval van een besluit tot afsluiting van een onderzoek dat is ingesteld naar aanleiding van een krachtens artikel 24 van het Statuut ingediend verzoek om bijstand wegens feiten van psychisch geweld, de betrokkene niet voor het eerst in het besluit tot afwijzing van de klacht een volledige motivering mogen geven, omdat zij dan niet voldoen aan de krachtens artikel 25, tweede alinea, van het Statuut op hen rustende motiveringsplicht. Een dergelijke oplossing kan echter niet afdoen aan de mogelijkheid voor de instellingen om in het besluit tot afwijzing van de klacht preciseringen te geven over de door de administratie aanvaarde gronden noch aan die van het Gerecht om bij het onderzoek van een middel waarmee de wettigheid van het besluit wordt betwist, rekening te houden met die preciseringen.

Ofschoon een motivering die verwijst naar een rapport of advies dat zelf met redenen is omkleed en waarvan kennis is gegeven is toegestaan, moet dat rapport of advies wel tezamen met het bezwarend besluit daadwerkelijk aan de betrokkene zijn toegezonden.

(cf. punten 141, 142, 152 en 165‑167)

Referentie:

Gerecht van eerste aanleg: Lo Giudice/Commissie, reeds aangehaald, punten 163 en 164

Gerecht voor ambtenarenzaken: Skareby/Commissie, reeds aangehaald, punten 32 en 53; Cerafogli/ECB, reeds aangehaald, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak