MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 28. ožujka 2019. (1)
Predmet C‑680/17
Sumanan Vethanayagam
Sobitha Sumanan
Kamalaranee Vethanayagam
protiv
Minister van Buitenlandse Zaken
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Sud u Haagu, stalna služba u Utrechtu, Nizozemska)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Zakonik o vizama – Članak 32. – Odbijanje izdavanja schengenske vize – Pravo žalbe – Pravni interes – Članak 8. – Ugovori o zastupanju – Nadležno tijelo – Država članica koja je donijela konačnu odluku o odbijanju vize”
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Sud u Haagu, stalna služba u Utrechtu, Nizozemska (u daljnjem tekstu: sud koji je uputio zahtjev)) daje Sudu priliku da pojasni pravno uređenje koje se u skladu s Uredbom (EZ) br. 810/2009 o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (u daljnjem tekstu: Zakonik o vizama)(2) primjenjuje na izdavanje i odbijanje viza. Zahtjev se prije svega odnosi na dva aspekta tog uređenja. Prvi aspekt su ugovori o konzularnom zastupanju između država članica u svrhu izdavanja i odbijanja viza u trećim zemljama u kojima nadležna država članica sama nema konzularni ured i razmjer takvog zastupanja. Drugi aspekt tiče se žalbi protiv odluka o odbijanju viza i, konkretnije, (i) određivanja države članice koja donosi konačnu odluku kada je ugovor o zastupanju sklopljen te koja je stoga nadležna za razmatranje žalbe protiv te odluke te (ii) pitanja imaju li referentne osobe pravni interes da u svoje ime podnesu žalbu protiv odluke o odbijanju vize.
Pravni okvir
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
2. Prvi stavak članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima predviđa da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom(3). Treći stavak tog članka propisuje da se za osobe koje nemaju dostatna sredstva mora osigurati pravna pomoć, u mjeri u kojoj je takva pomoć potrebna za osiguravanje učinkovitog pristupa pravosuđu.
3. U skladu s člankom 51. stavkom 1., odredbe Povelje odnose se na institucije, tijela, urede i agencije Unije. Na države članice se odnose samo kada potonje provode pravo Unije.
Zakonik o vizama
4. Zakonik o vizama usvojen je na temelju članka 62. stavka 2. UEZ‑a (sada članak 77. UFEU‑a)(4) te ima svrhu promicanja, putem uspostave zajedničkog korpusa propisa, „daljnjeg razvoja zajedničke vizne politike kao dijela kompleksnog sustava čiji je cilj olakšavanje zakonitog putovanja i suzbijanje nezakonite imigracije daljnjim usklađivanjem nacionalnih zakonodavstava i uređivanjem praksi u lokalnim konzularnim misijama”(5).
5. U skladu s uvodnom izjavom 4., „[d]ržave članice bi trebale biti nazočne ili zastupljene za potrebe viza u svim trećim zemljama na čije se državljane odnose zahtjevi za vize. Države članice koje nemaju vlastite konzulate u predmetnim trećim zemljama ili određenim dijelovima trećih zemalja trebale bi nastojati zaključiti ugovore o zastupanju s ciljem izbjegavanja nerazmjernih napora podnositelja zahtjeva za vize da dođu do konzulata”.
6. U uvodnoj izjavi 13. navedeni su razni oblici suradnje koje je potrebno predvidjeti, kao što su, među ostalim, ograničeno zastupanje, zajednička mjesta za podnošenje zahtjeva i suradnja s vanjskim pružateljima usluga. Države članice slobodno utvrđuju vrstu organizacijske strukture koju će koristiti u pojedinim trećim zemljama.
7. U skladu s uvodnom izjavom 18., „[z]bog različitosti lokalnih okolnosti, praktična primjena određenih zakonskih odredaba trebala bi biti ocijenjena između diplomatskih misija i konzularnih ureda država članica na pojedinačnim lokacijama radi osiguranja usklađene primjene zakonskih odredaba o sprječavanju trgovanja vizama i nejednakom postupanju s podnositeljima zahtjeva za vizu”.
8. U uvodnoj izjavi 22. navedeno je da bi s ciljem osiguranja usklađene primjene Zakonika o vizama na operativnoj razini trebalo sastaviti upute o praksi i postupcima koje bi države članice primjenjivale prilikom obrade zahtjevâ za vize.
9. U uvodnoj izjavi 34. govori se o položaju Švicarske. Zakonik o vizama u pogledu te zemlje razvija odredbe schengenske pravne stečevine u smislu Sporazuma između Europske unije, Europske zajednice i Švicarske Konfederacije o pridruživanju Švicarske Konfederacije provedbi, primjeni i razvoju schengenske pravne stečevine(6).
10. U članku 1. stavku 1. Zakonika o vizama područje primjene tog zakonika definirano je na način da taj zakonik utvrđuje „postupke i uvjete za izdavanje viza za tranzit preko ili planirani boravak na području država članica koji ne prelazi tri mjeseca unutar šestomjesečnog razdoblja”. U skladu s člankom 1. stavkom 2., te se odredbe primjenjuju na sve državljane trećih zemalja koji moraju imati vizu sukladno Uredbi (EZ) br. 539/2001(7).
11. Članak 4. stavak 1. predviđa da „[z]ahtjeve razmatraju i o njima odlučuju konzulati”.
12. Država članica nadležna za razmatranje i odlučivanje o zahtjevu za jedinstvenu vizu je u članku 5. stavku 1. točki (a) definirana kao, među ostalim, „država članica čije je područje jedino odredište posjeta(â)”. U skladu s člankom 5. stavkom 4., države članice trebaju surađivati kako bi spriječile nastanak situacija u kojima zahtjev nije moguće razmotriti i o njemu odlučiti zato što država članica koja je nadležna u skladu sa Zakonikom o vizama nije nazočna ni zastupljena u trećoj zemlji u kojoj podnositelj predaje zahtjev.
13. Članak 6. stavak 1. predviđa da „[z]ahtjev razmatra i o njemu odlučuje samo konzulat nadležne države članice na čijem konzularnom području podnositelj zahtjeva zakonito boravi”.
14. U skladu s člankom 8.:
„1. Država članica može izraziti spremnost da zastupa drugu državu članicu koja je nadležna u skladu s člankom 5. u svrhu razmatranja zahtjeva i izdavanja viza u ime te druge države članice. Država članica također može u ograničenom opsegu zastupati drugu državu članicu samo za prikupljanje zahtjeva i uzimanje biometrijskih podataka.
2. Konzulat države članice zastupateljice, ako razmatra odbijanje vize, dostavlja zahtjev nadležnim tijelima zastupane države članice radi donošenja konačne odluke o zahtjevu u [određenim rokovima].
[…]
4. Bilateralni ugovori sklopljeni između države članice zastupateljice i zastupane države članice sadrže sljedeće:
(a) točno se navodi trajanje takvog zastupanja, ako je privremeno, te postupci za njegovo okončanje;
(b) mogu se, posebno kada zastupana država članica ima konzulat u konkretnoj trećoj zemlji, predvidjeti odredbe o prostorijama, osoblju i plaćanjima zastupane države članice;
(c) može se urediti da država članica zastupateljica mora zahtjeve određenih kategorija državljana trećih zemalja proslijediti središnjim tijelima zastupane države članice na prethodno konzultiranje […];
(d) iznimno od stavka 2., može se ovlastiti konzulat treće zemlje da sklapa ugovore o zastupanju s državama članicama koje imaju konzulate u toj zemlji [može se ovlastiti konzulat države članice zastupateljice da nakon razmatranja zahtjeva odbije izdati vizu].
5. Države članice koje nemaju svoj konzulat u trećoj zemlji trebaju pokušati sklopiti ugovore o zastupanju s državama članicama koje imaju konzulate u toj zemlji.
6. Radi osiguranja da loša prometna infrastruktura ili velike udaljenosti u posebnim regijama ili zemljopisnim područjima ne prouzroče nepotrebne napore podnositeljima zahtjeva da dođu do konzulata, države članice koje nemaju svoje konzulate u toj regiji ili području nastojat će zaključiti ugovore o zastupanju s državama članicama koje imaju konzulate u toj regiji ili području.
[…]
9. Ako konzulat države članice zastupateljice odluči surađivati s vanjskim pružateljima usluga […], takva će suradnja uključivati zahtjeve na koje se odnose ugovori o zastupanju. Središnja tijela zastupane države članice moraju se unaprijed obavještavati o uvjetima takve suradnje.”
15. Poglavlje II. glave III. odnosi se na zahtjeve za vizu. Članak 11. stavak 1., koji je dio tog poglavlja, predviđa da podnositelj zahtjeva mora podnijeti obrazac zahtjeva izložen u Prilogu I. Taj obrazac, u skladu s člankom 11. stavkom 3., mora biti dostupan na službenom jeziku/jezicima (a) države članice za koju se viza traži, (b) zemlje domaćina, (c) zemlje domaćina i države članice za koju se viza traži, ili, (d) u slučaju zastupanja, države članice zastupateljice. U skladu s člankom 11. stavkom 4., „[a]ko obrazac zahtjeva nije dostupan na službenom jeziku/jezicima zemlje domaćina, potrebno je učiniti ga dostupnim podnositeljima prevođenjem na taj jezik/te jezike”.
16. Poglavlje IV. glave III. naslovljeno je „Izdavanje vize”. Članak 32. („Odbijanje vize”), koji je dio tog poglavlja, predviđa:
„1. […] viza se odbija:
(a) ako podnositelj zahtjeva:
[…]
(iii) ne predoči dokaz o dostatnim sredstvima za uzdržavanje, kako za trajanje planiranog boravka, tako za povratak u zemlju njegova podrijetla ili boravišta, ili za tranzit u treću zemlju u kojoj će sigurno biti prihvaćen, ili nije u mogućnosti zakonito pribaviti ta sredstva;
[…]
2. O odluci o odbijanju i razlozima na kojima je zasnovana podnositelja se obavješćuje korištenjem standardnog obrasca iz Priloga VI.
3. Podnositelji kojima je viza odbijena imaju pravo žalbe. Žalbe se ulažu protiv države članice koja je donijela konačnu odluku o zahtjevu, a u skladu s nacionalnim pravom te države članice. Države članice dostavljaju podnositelju informacije o postupanju u slučaju žalbe, kako je navedeno u Prilogu VI.”
Sporazum između Unije i Švicarske o pridruživanju Švicarske schengenskoj pravnoj stečevini
17. Taj je sporazum namijenjen organiziranju suradnje između Europske unije i Švicarske u pogledu provedbe, praktične primjene i daljnjeg razvoja schengenske pravne stečevine(8). U tom smislu, stavci 1., 2. i 3. članka 2. predviđaju da Švicarska mora provoditi i primjenjivati odredbe navedene u prilozima A i B tom sporazumu te akte i mjere Europske unije i Europske zajednice kojima se te odredbe izmjenjuju ili dopunjavaju.
18. Članak 8. stavak 1. propisuje da Mješoviti odbor(9) neprestano prati razvoj sudske prakse Suda i sudske prakse nadležnih švicarskih sudova koja se tiče takvih odredbi te da se uspostavlja mehanizam radi osiguravanja redovitog uzajamnog obavještavanja o takvoj sudskoj praksi.
19. U skladu s člankom 8. stavkom 2., ako sud neke države članice na temelju članka 267. UFEU‑a podnese zahtjev za prethodnu odluku u pogledu tumačenja odredbi navedenih u članku 2., Švicarska može iznijeti primjedbe o danom predmetu i podnijeti pisana očitovanja.
20. Članak 9. predviđa da Švicarska mora Mješovitom odboru svake godine podnijeti izvješće o načinu na koji su njezina upravna tijela i sudovi primjenjivali i tumačili relevantne odredbe sporazuma kako ga Sud tumači. Ako Mješoviti odbor, u roku od dva mjeseca od kada je obaviješten o razilaženju između sudske prakse Suda i sudske prakse švicarskih sudova ili o značajnom razilaženju između tijela država članica i švicarskih tijela u primjeni relevantnih odredbi, ne može osigurati ujednačenu primjenu i tumačenje, pokreće se postupak rješavanja sporova predviđen člankom 10. Ako taj postupak ne uspije, Sporazum između Unije i Švicarske o pridruživanju Švicarske schengenskoj pravnoj stečevini se raskida.
Ugovor o zastupanju između Nizozemske i Švicarske
21. Ugovor o zastupanju između Nizozemske i Švicarske koji se primjenjivao u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu stupio je na snagu 1. listopada 2014. U njemu je predviđeno da će Švicarska Nizozemsku zastupati u pogledu svih vrsta schengenskih viza u, među ostalim, Šri Lanki.
22. U skladu s točkom 2. tog ugovora, „zastupanje” obuhvaća, među ostalim, „odbijanje izdavanja vize kada je to prikladno u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkom (d) Zakonika o vizama i razmatranje žalbi, u skladu s nacionalnim pravom stranke zastupateljice (članak 32. stavak 3. Zakonika o vizama), osim kada je riječ o zahtjevima koje podnose nositelji diplomatskih, službenih ili posebnih putovnica […]”.
Nacionalno pravo
23. Odluka kojom je upućeno prethodno pitanje ne sadržava puno informacija o primjenjivom nacionalnom pravu. Ističem samo da članak 1:2 stavak 1. Algemene wet bestuursrecht (Opći zakon o upravnom pravu) predviđa da zainteresirane stranke u smislu tog članka mogu uložiti prigovor ili tužbu protiv odluke. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, to znači da je referentna osoba zainteresirana stranka u pogledu zahtjeva za vizu te da bi trebala imati mogućnost u svoje ime uložiti žalbu protiv odluke o odbijanju zahtjeva za vizu.
Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
24. Sumanan Vethanayagam i Sobitha Sumanan (u daljnjem tekstu: gospodin i gospođa Vethanayagam) bračni su par. Oni su državljani Šri Lanke te ujedno tamo žive.
25. Gospodin i gospođa Vethanayagam podnijeli su zahtjeve za schengenske vize kako bi posjetili svoju sestru/šogoricu, Kamalaranee Vethanayagam, koja je državljanka Nizozemske i njihova referentna osoba, i njezina sina u Nizozemskoj. Budući da Nizozemska nije imala konzularni ured u Šri Lanki, zahtjevi su podneseni – na temelju uvjeta zastupanja predviđenih ugovorom o zastupanju između Švicarske i Nizozemske – preko društva VFS Global u Jaffni (vanjskog pružatelja usluga), koje na sjeveru Šri Lanke za Švicarsku obavlja određene poslove u vezi s vizama.
26. Dana 19. kolovoza 2016., zahtjevi gospodina i gospođe Vethanayagam odbijeni su uz obrazloženje da nisu pružili dokaze o dostatnim sredstvima za uzdržavanje tijekom planiranog boravka u Nizozemskoj i jamstvo da će se vratiti u Nizozemsku u smislu članka 32. stavka 1. podtočke iii. Zakonika o vizama. Gospodin i gospođa Vethanayagam obaviješteni su da protiv odluke o odbijanju vize mogu uložiti žalbu nadležnim švicarskim tijelima.
27. Švicarska su tijela 2. prosinca 2016. odbila žalbu gospodina i gospođe Vethanayagam i njihove referentne osobe (u daljnjem tekstu: tužitelji) protiv odluke o odbijanju vize. Tužitelji su 6. siječnja 2017. protiv te odluke podnijeli tužbu Saveznom upravnom sudu u St. Gallenu (Švicarska). Taj je sud utvrdio da tužitelji ne mogu pokrenuti postupak ako ne plate odgovarajuće pristojbe.
28. Tužitelji su u Nizozemskoj pokrenuli usporedni postupak protiv odluke o odbijanju vize. Nizozemska su tijela 28. rujna 2016. odbila razmatrati njihove zahtjeve zbog nenadležnosti. Tužitelji su protiv te odluke pokrenuli postupak pred sudom koji je uputio zahtjev.
29. Osim toga, gospodin i gospođa Vethanayagam i njihova referentna osoba podnijeli su Visadienstu (Služba za vize) u Nizozemskoj zahtjeve za kratkotrajne vize. Dana 18. listopada 2016., Minister van Buitenlandse Zaken (ministar vanjskih poslova) odbio je obraditi te zahtjeve te je 23. studenoga 2016. prigovore tužitelja protiv te odluke proglasio nedopuštenima.
30. Tužitelji su podnijeli tužbu protiv te odluke. Navode da je Nizozemska, država članica njihova glavnog odredišta, ta koja bi trebala obraditi njihove zahtjeve za vize i razmotriti pravne lijekove koje su uložili protiv odluka kojima im je odbijeno izdavanje viza. Švicarska je djelovala samo kao zastupnik Nizozemske. Potpuna predaja nadležnosti i odgovornosti za postupke izdavanja viza Švicarskoj protivi se članku 47. Povelje.
31. Minister van Buitenlandse Zaken (ministar vanjskih poslova) odgovorio je da je nadležnost zaprimanja zahtjeva za vize i odlučivanja o njima prenesena Švicarskoj u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkom (d) Zakonika o vizama. Žalbu protiv odluke o odbijanju vize stoga treba, u skladu s člankom 32. stavkom 3. Zakonika o vizama, podnijeti u Švicarskoj.
32. U tim okolnostima, sud koji je uputio zahtjev dvoji oko tumačenja Zakonika o vizama u pogledu (i) položaja referentne osobe u žalbenim postupcima protiv odluke o odbijanju zahtjeva za vizu, (ii) pojma zastupanja u smislu članka 8. stavka 4. točke (d) Zakonika o vizama i (iii) sukladnosti tog sustava s pravom na djelotvoran pravni lijek predviđenim u članku 47. Povelje. Zato upućuje sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se članku 32. stavku 3. Zakonika o vizama to da referentna osoba kao zainteresirana stranka u vezi sa zahtjevom za vizu ima mogućnost u svoje ime podnijeti prigovor i tužbu protiv odluke o odbijanju izdavanja vize?
2. Treba li zastupanje iz članka 8. stavka 4. Zakonika o vizama tumačiti na način da (i) zastupana država zadržava nadležnost ili se nadležnost u potpunosti prenosi na državu zastupateljicu pa zastupana država više nije nadležna?
3. Ako su u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkom (d) Zakonika o vizama moguća oba načina zastupanja, koja se država članica smatra državom članicom koja je donijela konačnu odluku u smislu članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama?
4. Je li tumačenje članka 8. stavka 4. i članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama prema kojem podnositelji zahtjeva za vize mogu podnijeti pravni lijek protiv odluke o odbacivanju njihovih zahtjeva isključivo tijelu ili sudu države članice zastupateljice, a ne zastupane države članice za koju su podneseni zahtjevi za vize, u skladu s pravom na djelotvornu pravnu zaštitu u smislu članka 47. Povelje? Jesu li za odgovor na to pitanje bitne okolnosti osigurava li se raspoloživim pravnim sredstvima pravo podnositelja zahtjeva da bude saslušan i vodi postupak na jeziku jedne od država članica, čine li upravne i sudske pristojbe za postupke povodom prigovora i tužbi nerazmjeran trošak za podnositelja zahtjeva te postoji li mogućnost odobravanja besplatne pravne pomoći? Je li, s obzirom na marginu prosudbe koju države imaju u vezi s viznim pitanjima, za odgovor na to pitanje bitna okolnost ima li švicarski sud dostatan uvid u situaciju u Nizozemskoj da bi mogao osigurati djelotvornu pravnu zaštitu?”
33. Pisana očitovanja zajedno su podnijeli gospodin i gospođa Vethanayagam i njihova referentna osoba, a to su učinile i češka, danska, estonska, francuska, talijanska, nizozemska, poljska i švicarska vlada, kao i Europska komisija, Vijeće Europske unije i Europski parlament. Gospodin i gospođa Vethanayagam i njihova referentna osoba, češka, danska, i nizozemska vlada te Komisija, Vijeće i Europski parlament iznijeli su usmena očitovanja na raspravi održanoj 6. prosinca 2018.
Ocjena
Uvodne napomene
34. Schengenski prostor temelji se na Schengenskom sporazumu iz 1985.(10), kojim su se države potpisnice dogovorile ukinuti sve unutarnje granice i uspostaviti jedinstvenu vanjsku granicu.
35. Zakonikom o vizama schengenska je pravna stečevina razvijena u odnosu na državljane trećih zemalja koji žele ishoditi vizu za kratkotrajni boravak u schengenskom prostoru(11). Taj je zakonik usvojen u okviru nastojanja da se postupno uspostavi područje slobode, sigurnosti i pravde u smislu članka 67. UFEU‑a(12). On utvrđuje jedinstveno uređenje prema kojem države članice izdaju vize za boravak u trajanju do tri mjeseca. U konzulatima država članica je 2017. podneseno otprilike 14,6 milijuna zahtjeva za takve vize(13). Važnost tog pravnog uređenja stoga je očita.
36. Zakonikom o vizama zamijenjeno je nekoliko ranijih pravila koja su uređivala izdavanje viza od strane država članica, a koja su se nalazila u nekoliko pravnih instrumenata različite pravne naravi(14). On stoga služi okončanju nedosljednih pravila koja su ranije postojala kako bi se izbjegao „visa shopping” i različito postupanje prema podnositeljima zahtjevâ(15). Države sudionice odlučile su uskladiti uvjete i postupke izdavanja viza za planirane boravke na njihovu području(16). Naime, prilikom određivanja je li neka mjera dio schengenske pravne stečevine ili je razvija, u obzir je potrebno uzeti potrebu za koherentnosti i – u slučaju razvoja te pravne stečevine – potrebu za održavanjem te koherentnosti(17).
37. Međutim, Zakonikom o vizama nije ostvareno potpuno usklađenje(18). U njegovoj uvodnoj izjavi 3. izričito se spominje da je on, putem uspostave zajedničkog korpusa propisa, namijenjen promicanju „daljnjeg razvoja zajedničke vizne politike kao dijela kompleksnog sustava […] daljnjim usklađivanjem nacionalnih zakonodavstava i uređivanjem praksi u lokalnim konzularnim misijama”. Usklađena primjena Zakonika o vizama predstavljena je kao cilj koji treba ostvariti, a ne kao stanje stvari nastalo isključivo zahvaljujući sustavu koji je uspostavljen tim zakonikom(19).
38. Iako nije izričito spomenuto, uzajamno povjerenje nužno je za primjenu Zakonika o vizama. U Haškom programu, koji je služio kao referentni okvir pri usvajanju Zakonika o vizama(20), naglašena je potreba za stvarnim i značajnim napretkom u jačanju uzajamnog povjerenja i promicanju zajedničkih politika(21). Kako je Sud već utvrdio, načelo uzajamnog povjerenja među državama članicama u pravu Unije ima temeljno značenje s obzirom na to da omogućuje stvaranje i održavanje prostora bez unutarnjih granica(22). To osobito vrijedi u kontekstu suradnje između država članica schengenskog prostora, koje su odlučile uspostaviti sustav stvarne solidarnosti u kojem učinci odluke jedne države članice nisu ograničeni samo na područje jedne države članice, nego se odnose na cijeli schengenski prostor(23). Države članice su u tom kontekstu uvele mogućnost da se međusobno zastupaju za potrebe izdavanja i odbijanja viza (članak 8. Zakonika o vizama)(24). Ti aspekti upućuju na visoku razinu uzajamnog povjerenja potrebnog za provedbu Zakonika o vizama.
Prvo pitanje
39. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem pita protivi li se članku 32. stavku 3. Zakonika o vizama to da države članice referentnim osobama podnositeljâ zahtjeva za vizu daju pravo da u svoje ime podnesu žalbu protiv odluke o odbijanju zahtjeva za vizu.
40. Nizozemska vlada i Komisija ističu da to pitanje nije relevantno u ovom predmetu jer se odnosi na nizozemsko pravno uređenje, a Švicarska je ta koja je nadležna razmatrati, u skladu sa švicarskim pravom, žalbe protiv odluke o odbijanju vize donesene u predmetnom slučaju.
41. Taj navod treba odbiti jer prejudicira odgovor koji će se dati na ostala prethodna pitanja.
42. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, na nacionalnom je sudu koji odlučuje u sporu da odredi je li mu prethodna odluka potrebna za donošenje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu(25). Nadalje, referentna osoba u ovom je predmetu sudu koji je uputio zahtjev tužbu doista podnijela u svoje ime.
43. S obzirom na navedeno, sada se okrećem pitanju tko ima pravo žalbe protiv odluke o odbijanju vize na temelju članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama.
44. U toj je odredbi jasno navedeno da „[p]odnositelji kojima je viza odbijena” imaju pravo žalbe(26). Dakle, kako je Sud već utvrdio, u slučaju konačne odluke o odbijanju vize, tom se odredbom podnositeljima zahtjevâ izričito daje mogućnost ulaganja žalbe u skladu s nacionalnim pravom države članice koja je donijela tu odluku(27).
45. Međutim, omogućuje li Zakonik o vizama državama članicama da referentnoj osobi podnositelja zahtjeva dopusti da u svoje ime podnese žalbu protiv odluke o odbijanju vize; ili se takvo dodatno pravo žalbe protivi tom zakoniku?
46. Tužitelji, Komisija te češka, estonska, nizozemska i švicarska vlada smatraju da se u nacionalnom pravu može predvidjeti takvo dodatno pravo. Te stranke upućuju na drugu rečenicu stavka 3. članka 32. Zakonika o vizama, koja predviđa da se žalbe „ulažu protiv države članice koja je donijela konačnu odluku o zahtjevu, a u skladu s nacionalnim pravom te države članice”.
47. Danska, talijanska i poljska vlada zauzimaju suprotno stajalište. One smatraju da članak 32. stavak 3. Zakonika o vizama pravo žalbe ograničava na podnositelja zahtjeva. Činjenica da podnositelj zahtjeva ima referentnu osobu ne može promijeniti doseg pravnih lijekova predviđenih Zakonikom o vizama.
48. Odbijam potonje stajalište.
49. Sud je već utvrdio da je zakonodavac Unije prepustio državama članicama da odluče o naravi i konkretnim pojedinostima u vezi s ostvarivanjem prava na pravne lijekove kojima raspolažu podnositelji zahtjeva za vize. Kada u određenom području u pravu Unije ne postoje pravila, unutarnji pravni poredak svake države članice treba uspostaviti postupovna pravila za sudske postupke koji trebaju osigurati zaštitu prava pojedinaca na temelju načela procesne autonomije, ali pod uvjetom da ona nisu nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim korištenje pravima dodijeljenima pravom Unije (načelo djelotvornosti)(28).
50. U tom kontekstu, naglašavam da položaj referentnih osoba u Zakoniku o vizama nije ujednačeno definiran.
51. Svaka država članica zasebno sastavlja dokument na temelju kojeg referentna osoba sudjeluje u postupku izdavanja vize (obrazac za referentne osobe)(29). Zakonik o vizama u svojim prilozima ne predviđa standardni obrazac za referentne osobe – on prepušta državama članicama da same odluče je li za referentne osobe potreban konkretan obrazac (umjesto, primjerice, izjava referentne osobe). Jedini zahtjev odnosi se na jezik: obrazac za referentne osobe (ako postoji) treba biti sastavljen ne samo na službenom jeziku/jezicima nadležne države članice, nego i barem na jednom drugom službenom jeziku institucija Europske unije (članak 14. stavak 4. zadnji podstavak).
52. Zakonik o vizama ne govori ništa o obavještavanju referentne osobe o odlukama o izdavanju, odbijanju, ukidanju ili poništenju vize(30).
53. U Zakoniku o vizama nisu definirana svojstva koja referentna osoba mora imati niti su predviđeni ikakvi uvjeti koje ona mora ispunjavati. U Priručniku o vizama (koji, podsjećam, nije pravno obvezujuć, nego je tek ilustracija načina na koji Komisija tumači Zakonik o vizama) navedeno je da referentne osobe ne moraju nužno biti fizičke osobe, nego da to mogu biti i privatna društva i bilo koje druge pravne osobe.
54. Ukratko, Zakonik o vizama ne govori gotovo ništa o položaju referentnih osoba. Iz toga proizlazi da su pitanja u vezi s time obuhvaćena nacionalnom postupovnom autonomijom, podložno načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti.
55. Prema mojemu mišljenju, to uključuje mogućnost referentnih osoba da u svoje ime podnesu žalbu protiv odluke o odbijanju vize u skladu s nacionalnim postupovnim pravilima, kako je predviđeno člankom 32. stavkom 3. Zakonika o vizama.
56. Samo bih dodala da ta nacionalna postupovna pravila moraju osiguravati da prava referentne osobe na podnošenje žalbe (ako postoje) ne dovode u pitanje pravo podnositelja zahtjeva za vizu da podnese žalbu protiv odluke o odbijanju vize koje proizlazi izravno iz Zakonika o vizama. Međutim, ako je podnositelj zahtjeva za vizu već uložio žalbu protiv takve odluke, teško je zamisliti kako bi referentna osoba mogla protiv iste odluke uložiti drugu žalbu.
57. Sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan tumačiti nacionalno pravo, mora utvrditi zadovoljava li sustav pravnih lijekova koji se razmatra u glavnom postupku te zahtjeve i u kojoj mjeri(31).
58. Stoga zaključujem da se članku 32. stavku 3. Zakonika o vizama ne protivi to da države članice referentnim osobama podnositeljâ zahtjeva za vizu daju pravo da u svoje ime podnesu žalbu protiv odluke o odbijanju zahtjeva za vizu. Međutim, to pravo ne smije dovoditi u pitanje pravo podnositelja zahtjeva na podnošenje žalbe.
Drugo i treće pitanje
59. Drugo i treće pitanje najbolje je zajedno razmotriti. Sud koji je uputio zahtjev tim pitanjima u biti traži smjernice o tome za koju se državu članicu treba smatrati da donosi konačne odluke u smislu članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama kada, u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkom (d) Zakonika o vizama, postoji ugovor o zastupanju koji državu članicu zastupateljicu ovlašćuje da odbije izdati vizu.
60. U Zakoniku o vizama nije definiran izraz „država članica koja je donijela konačnu odluku” o odbijanju vize (te koja je stoga nadležna razmatrati žalbu protiv te odluke) u kontekstu te odredbe.
61. U skladu sa zahtjevom ujednačene primjene prava Unije i s načelom jednakosti, izraze iz odredbe tog prava koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi utvrđivanja njezina smisla i dosega u pravilu treba autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji, uzimajući u obzir osobito kontekst te odredbe i cilj propisa kojih je ona dio(32).
62. Pred Sudom su iznesena dva dijametralno suprotna stajališta. Prema stajalištu češke, danske, estonske, francuske, nizozemske, poljske i švicarske vlade te Komisije, ako je sklopljen bilateralni ugovor o zastupanju u skladu s člankom 8. stavkom 4. točke (d) Zakonika o vizama, sve se prenosi na državu zastupateljicu: i sama ovlast donošenja odluka i ovlast razmatranja eventualnih žalbi. Tužitelji i talijanska vlada pak ističu da konačnu odluku treba pripisati zastupanoj državi članici, koja je stoga nadležna razmatrati žalbe protiv odluka o odbijanju viza.
63. Ako je sklopljen ugovor o zastupanju u skladu s člankom 8. stavkom 4. točke (d) Zakonika o vizama, smatram da nadležnost odlučivanja o žalbama protiv odluka o odbijanju viza ostaje kod zastupane države članice.
64. Polazište moje analize čini pojam „[država članica nadležna]” razmatrati zahtjev za vizu i o njemu odlučiti u smislu Zakonika o vizama. U stavcima 1. do 3. članka 5. Zakonika o vizama određene su države članice nadležne za različite vrste viza. U predmetnom slučaju, nadležnu državu članicu čini država koja je bila jedino odredište posjeta: Nizozemska. U skladu s općim pravilom o konzularnoj područnoj nadležnosti predviđenim u članku 6. stavku 1. Zakonika o vizama, na konzulatu te države članice u trećoj zemlji u kojoj podnositelj zahtjeva zakonito boravi bilo je da razmotri njegov zahtjev i o njemu odluči. U tom bi slučaju sudovi te države članice bili nadležni za žalbu protiv odnosne odluke podnesenu na temelju članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama. To je opće pravilo o nadležnosti predviđeno Zakonikom o vizama.
65. Ujedno bih rekla da je takvu žalbu „prirodno” podnijeti u toj državi članici. Ona je jedino ili glavno odredište podnositeljâ zahtjevâ za vize te čini državu članicu s kojom su povezani za potrebe svojeg kratkog boravka na području država članica (što je razlog zbog kojeg se Zakonik o vizama na njih primjenjuje).
66. S obzirom na taj opći kontekst, članak 8. potom omogućuje sklapanje ugovora o zastupanju između država članica kako bi se pojedincima omogućilo da zahtjeve za vize podnose u svojoj blizini(33), umjesto da u tu svrhu putuju do najbližeg konzulata države članice u čije područje žele ući (što ponekad od njih može iziskivati da prijeđu velike udaljenosti, možda i da odu u drugu zemlju).
67. Ali koji je razmjer tog zastupanja?
68. Članak 8., opisujući opseg i moguće oblike takvih ugovora o zastupanju, objašnjava (u stavku 1.) da „[d]ržava članica može izraziti spremnost da zastupa drugu državu članicu koja je nadležna u skladu s člankom 5. u svrhu razmatranja zahtjeva i izdavanja viza u ime te druge države članice” (moje isticanje)(34). Podredno, zastupanje može biti ograničeno samo na „prikupljanje zahtjeva i uzimanje biometrijskih podataka”. U potonjem slučaju, ovlast donošenja odluka definitivno ostaje kod zastupane države članice.
69. Članak 8. stavak 2. kao uobičajenu vrstu zastupanja predviđa zastupanje kod kojeg konzulat države članice zastupateljice, ako razmatra odbijanje vize, mora nadležnim tijelima zastupane države članice dostaviti zahtjev za vizu radi donošenja konačne odluke o njemu. Jasno je da je zakonodavac Unije izvorno namjeravao da vrsta zastupanja iz članka 8. stavka 2. bude pravilo. U članku 8. stavku 4. točki (d) kao iznimka je predviđena vrsta zastupanja kod kojeg, „iznimno od stavka 2., [zastupana država članica] može […] ovlastiti konzulat države članice zastupateljice da nakon razmatranja zahtjeva odbije izdati vizu” (moje isticanje)(35). Međutim, nigdje se navodi da se nadležnost (pitanje koje treba razlikovati od pitanja koja država članica obrađuje zahtjev) time prenosi ili prebacuje. Država članica koja je u članku 5. određena kao nadležna zadržava tu nadležnost za predviđene svrhe. Država članica zastupateljica djeluje „u ime” nadležne države članice.
70. Standardni obrazac kojim se obavještava (među ostalim) o odbijanju zahtjeva za vizu (Prilog VI. Zakoniku o vizama) odražava tekst članka 8. stavka 1. On tako započinje riječima, „____________ veleposlanstvo/generalni konzulat/konzulat/(drugo nadležno tijelo) _________________ (u ime (naziv zastupane države članice))” (moje isticanje). Dio u drugoj zagradi očito treba uključiti kada postoji ugovor o zastupanju(36). On služi tomu da se podnositelju zahtjeva dâ do znanja da je odluku odbijanju njegova zahtjeva donijela država članica zastupateljica kao posrednica ili zastupnica nadležne države članice koju se zastupa.
71. Iz analize teksta i strukture Zakonika o vizama stoga proizlazi da (i) nadležnu državu članicu koja izdaje i odbija vize čini, među ostalim, ona čije je područje jedino odredište posjeta (članak 5.); (ii) nadležnu državu članicu može zastupati druga država članica za potrebe prikupljanja zahtjevâ (članak 8. stavak 1. in fine), izdavanja viza (članak 8. stavci 1. i 2.) ili za potrebe i izdavanja i odbijanja viza (članak 8. stavak 1. i stavak 4. točka (d)); (iii) pravila o nadležnosti predviđena člankom 5. Zakonika o vizama čine osnovu ugovorâ o zastupanju te se ne mijenjaju; (iv) kada odbija vizu, država članica zastupateljica djeluje „u ime” zastupane države članice (članak 8. stavak 1. u vezi s člankom 8. stavkom 4.).
72. S obzirom na navedeno, sada se okrećem pitanju sudovi čije su države članice nadležni za žalbe na temelju članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama.
73. Stavci 1. i 2. članka 32. odnose se na okolnosti u kojima se vize odbijaju odnosno na obavještavanje podnositelja zahtjeva o odbijanju vize putem standardnog obrasca iz Priloga VI. Zakoniku o vizama. Člankom 32. stavkom 3. uvodi se pravo podnositelja zahtjeva da, ako mu se zahtjev odbije, podnese žalbu „protiv države članice koja je donijela konačnu odluku o zahtjevu”.
74. Na kraju standardnog obrasca iz Priloga VI. Zakoniku o vizama, u dijelu „Uputa” (koji neposredno prethodi službenim pečatima i potpisu), navodi se sljedeće: „Predmetna osoba može uložiti žalbu protiv odluke o odbijanju/poništenju/ukidanju vize, kako je predviđeno nacionalnim pravom”.
75. Postupak je jasan ako nadležna država članica ima konzulat u trećoj zemlji i sama razmatra zahtjev za vizu. Ona će ocijeniti zahtjev i odlučiti hoće li dodijeliti vizu ili ne. To će učiniti u vlastito ime, izvršavajući svoju nadležnost u skladu s člankom 5. Ona će na obrascu za odbijanje zahtjeva, bez ikakve dodatne napomene, biti navedena kao nadležna država članica; te će eventualnu žalbu na temelju članka 32. stavka 3. razmatrati njezini sudovi, u skladu s njezinim propisima.
76. Naravno, ako postoji ugovor o zastupanju kakav je predviđen u članku 8. stavku 4. točki (d), zahtjev će zapravo obraditi i odbiti država zastupateljica. Međutim, ona će to učiniti „u ime” države članice koja je nadležna donijeti tu odluku u skladu s kriterijima iz članka 5.
77. Država članica zastupateljica djeluje na temelju ovlaštenja koje joj je dala zastupana država članica: u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkom (d), bilateralni ugovor „može […] ovlastiti konzulat države članice zastupateljice da […] odbije izdati vizu” (moje isticanje). Ta odluka je „konačna odluka” u smislu članka 32. stavka 3. Međutim, država članica zastupateljica samo djeluje „u ime” zastupane države članice (članak 8. stavak 1.). Podnositelj zahtjeva se o razmjeru tog zastupanja jasno obavještava u odluci o odbijanju njegova zahtjeva (Prilog VI. Zakoniku o vizama). Donošenje konačne odluke stoga ostaje u nadležnosti zastupane države članice te joj se jasno pripisuje u odluci o odbijanju zahtjeva priopćenoj njegovu podnositelju. Zastupana država članica stoga ostaje nadležna za eventualnu žalbu protiv takve odluke.
78. U prilog tom pristupu ide i cilj Zakonika o vizama.
79. Ugovori o zastupanju sklapaju se upravo kako podnositelji zahtjeva za vize ne bi morali ulagati nerazmjeran napor, previše putovati i potrošiti da bi imali pristup konzulatima(37). Zakonik o vizama, kako proizlazi iz njegove uvodne izjave 29., poštuje temeljna prava i načela priznata u Povelji i EKLJP‑u te ga u skladu s njima treba tumačiti(38). Uvijek treba pretpostavljati da postupanje prema podnositeljima zahtjeva za vize u svim državama koje sudjeluju u schengenskoj pravnoj stečevini zadovoljava zahtjeve iz Povelje i EKLJP‑a(39).
80. To znači da oni uživaju djelotvornu sudsku zaštitu kao opće načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, a koje je utvrđeno u članku 47. Povelje te u člancima 6. i 13. EKLJP‑a(40).
81. Priznavanje nadležnosti zastupane države članice za žalbe omogućuje podnositeljima zahtjevâ da žalbu podnesu u državi članici u kojoj je to, prema mojemu mišljenju, „prirodno” (vidjeti točku 65. ovog mišljenja) te najbolje odražava načelo djelotvorne sudske zaštite. Tim se rješenjem izbjegava obveza podnositeljâ zahtjevâ da žalbu ulože sudovima države članice s kojom nisu povezani te koja nije njihovo odredište. Njime ih se stoga oslobađa prevelikog napora za pristup sudskoj zaštiti.
82. Dodatna prednost tog rješenja u ovom predmetu je to što nadležni nacionalni sud može od Suda zatražiti donošenje prethodne odluke o tumačenju Zakonika o vizama. Suprotno rješenje rezultiralo bi nadležnošću sudova države koja nije članica Unije. Međutim, ti sudovi ne mogu Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku; a mehanizam koji je radi osiguravanja ujednačene primjene i tumačenja uspostavljen Sporazumom između Unije i Švicarske o pridruživanju Švicarske schengenskoj pravnoj stečevini(41) nije ekvivalentan postupku na temelju članka 267. UFEU‑a.
83. Osim toga, cilj Zakonika o vizama jest osigurati koherentnost i jednako postupanje prema svim podnositeljima zahtjevâ(42). U situaciji u kojoj zahtjeve za vize radi posjećivanja iste države članice (primjerice Nizozemske) mogu odbiti, na temelju ugovora o zastupanju sklopljenih u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkom (d) Zakonika o vizama, konzulati različitih država članica smješteni diljem svijeta, pristup prema kojem bi se žalbe protiv tih odluka trebale ulagati sudovima različitih država članica zastupateljica izazvao bi rizik od različitog postupanja s žalbama pojedinih podnositelja zahtjeva koji svi žele posjetiti istu državu članicu.
84. Dodajem da se ujedno mogu pojaviti praktične poteškoće kada određena država članica ima široko rasprostranjenu mrežu konzulata. Ponekad ona može biti jedina država članica koja ima konzulat u nekoj zemlji. Primjerice, Francuska je jedina država članica koja ima konzulat u Džibutiju te ona tamo zastupa 17 drugih država članica za potrebe zahtjevâ za vize(43). Ako bi se (protivno mojoj analizi) smatralo da je Francuska nadležna država članica u odnosu na te zahtjeve te da donosi konačne odluke o njihovu odbijanju, francuski sudovi postali bi odgovorni za razmatranje žalbi protiv odluka o odbijanju viza za podnositelje koji žele posjetiti 17 različitih zemalja.
85. Stoga zaključujem da, ako je u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkom (d) sklopljen ugovor o zastupanju koji državu članicu zastupateljicu ovlašćuje da odbije izdati vizu, zastupana država članica čini državu članicu koja donosi konačnu odluku u smislu članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama. Sudovi zastupane države članice stoga su nadležni odlučivati o žalbama protiv te odluke o odbijanju vize.
Četvrto pitanje
86. Četvrtim se pitanjem u biti pita je li tumačenje članka 8. stavka 4. točke (d) i članka 32. stavka 3. Zakonika o vizama prema kojem je za žalbe protiv odluka o odbijanju viza nadležna država članica zastupateljica u skladu s pravom na djelotvornu sudsku zaštitu u smislu članka 47. Povelje.
87. To je pitanje relevantno samo za slučaj da Sud utvrdi da je za žalbe protiv odluka o odbijanju viza donesenih na temelju članka 8. stavka 4. točke (d) Zakonika o vizama nadležna država članica zastupateljica. Navela sam da, prema mojemu mišljenju, tumačenje tih odredbi prema kojem je zastupana država članica ta koja je nadležna odlučivati o žalbama protiv odluka o odbijanju viza čini rješenje koje poštuje pravo na djelotvornu sudsku zaštitu predviđeno člankom 47. Povelje. Stoga smatram da četvrto pitanje nije potrebno dalje razmatrati.
Zaključak
88. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je postavio Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Sud u Haagu, stalna služba u Utrechtu, Nizozemska):
– Članku 32. stavku 3. Uredbe (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) ne protivi se to da države članice referentnim osobama podnositeljâ zahtjeva za vizu daju pravo da u svoje ime podnesu žalbu protiv odluke o odbijanju zahtjeva za vizu. To pravo ne smije dovoditi u pitanje pravo podnositelja zahtjeva na podnošenje žalbe.
– Ako je u skladu s člankom 8. stavkom 4. točkom (d) sklopljen ugovor o zastupanju koji državu članicu zastupateljicu ovlašćuje da odbije izdati vizu, zastupana država članica čini državu članicu koja donosi konačnu odluku u smislu članka 32. stavka 3. Uredbe br. 810/2009. Sudovi zastupane države članice stoga su nadležni odlučivati o žalbama protiv te odluke o odbijanju vize.