OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 8 maja 2014 r.(1)
Sprawy połączone C‑404/12 P i C‑405/12 P
Rada Unii Europejskiej
i
Komisja Europejska
przeciwko
Stichting Natuur en Milieu
i
Pesticide Action Network Europe
Odwołanie – Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Artykuł 10 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 – Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Artykuł 2 ust. 2 akapit drugi konwencji z Aarhus – Pojęcie działania jako władza ustawodawcza w rozumieniu konwencji z Aarhus – Akt przyjęty zgodnie z procedurą zwaną „regulacyjną” w rozumieniu decyzji 1999/468/WE – Rozporządzenie (WE) nr 149/2008 ustalające najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów
I – Wprowadzenie
1. Odwołania wniesione przez Radę Unii Europejskiej (C‑404/12 P) i Komisję Europejską (C‑405/12 P) mają związek z wykładnią pojęcia działania jako władza ustawodawcza w rozumieniu art. 9 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 akapit drugi Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska(2) (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”). Z postanowień tych wynika, że członkowie społeczeństwa mają dostęp do administracyjnych lub sądowych procedur dla kwestionowania działań lub zaniechań naruszających postanowienia jej prawa krajowego dotyczącego środowiska, przy czym należy zaznaczyć, że akty władz publicznych przyjęte w wykonaniu ich uprawnień ustawodawczych są wyłączone z zakresu stosowania art. 9 ust. 3 wspomnianej konwencji(3). Postanowienia te zostały wdrożone w prawie Unii przez art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006(4) (zwanego dalej „rozporządzeniem Aarhus”).
2. Rozporządzenie (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. dotyczy najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni(5). Zostało ono zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 149/2008 z dnia 29 stycznia 2008 r.(6), dodającym załączniki II, III i IV ustalające najwyższe dopuszczalne poziomy stosowane do pozostałości produktów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 396/2005. Rozporządzenie nr 149/2008 zostało przyjęte zgodnie z procedurą zwaną „regulacyjną” w rozumieniu decyzji 1999/468/WE w sprawie komitologii(7).
3. Pismami z dnia 7 i 10 kwietnia 2008 r. Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe – fundacje prawa niderlandzkiego (zwane dalej „organizacjami ochrony środowiska”) – złożyły do Komisji wniosek o wszczęcie na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia nr 149/2008. Decyzjami z dnia 1 lipca 2008 r. (zwanymi dalej „decyzjami w sprawie niedopuszczalności”) Komisja odrzuciła te wnioski jako niedopuszczalne ze względu na to, że rozporządzenie nr 149/2008 nie jest aktem o charakterze indywidualnym w rozumieniu konwencji z Aarhus i w konsekwencji nie może być przedmiotem wewnętrznej procedury odwoławczej przewidzianej w tym rozporządzeniu.
4. W następstwie skargi wniesionej przez organizacje ochrony środowiska Sąd wyrokiem Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe/Komisja (T‑338/08, EU:T:2012:300, zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”) stwierdził nieważność decyzji w sprawie niedopuszczalności. Sąd uznał w szczególności, że przyjęcie rozporządzenia nr 149/2008 było objęte zakresem uprawnień wykonawczych Komisji i w konsekwencji mogło być przedmiotem wniosku takiego jak wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej przewidzianej w art. 10 rozporządzenia Aarhus.
5. W niniejszych odwołaniach Rada i Komisja wnoszą do Sądu o uchylenie zaskarżonego wyroku.
6. Podobieństwo zarzutu podniesionego przez Radę i pierwszego zarzutu podniesionego przez Komisję z zarzutami podniesionymi przez te instytucje i Parlament Europejski w sprawach połączonych od C‑401/12 P do C‑403/12 P Rada i in./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, w których moja opinia jest przedstawiana również w dniu dzisiejszym, sprawia, że niniejsze sprawy są ściśle związane z problematyką możliwości bezpośredniego powołania się na art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w ramach sporu o stwierdzenie nieważności do celów kontroli legalności przewidzianej w art. 10 rozporządzenia Aarhus, która leży u podstaw drugiej serii spraw.
7. W niniejszej sprawie pojawia się jednak kwestia wstępna, wynikająca z drugiego zarzutu odwołania Komisji w sprawie C‑405/12 P, dotycząca zastosowania konwencji z Aarhus w niniejszym przypadku. W konsekwencji niniejsza opinia będzie skoncentrowana na kwestii tego, czy przyjmując rozporządzenie nr 149/2008, Komisja działała jako władza ustawodawcza w rozumieniu art. 2 ust. 2 akapit drugi konwencji z Aarhus, co pozwoliłoby na wyłączenie tego rozporządzenia z zakresu zastosowania art. 9 ust. 3 tej konwencji oraz tym samym z zakresu zastosowania art. 10 ust. 1 rozporządzenia Aarhus.
II – Okoliczności powstania sporu, postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
8. W celu zapoznania się z ramami prawnymi i okolicznościami faktycznymi leżącymi u podstaw sporu, opisem postępowania przed Sądem oraz treścią zaskarżonego wyroku wystarczy odnieść się do samego zaskarżonego wyroku.
III – Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
9. Odwołaniem złożonym w dniu 3 września 2012 r. (sprawa C‑404/12 P) Rada wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie w całości skargi skarżących w pierwszej instancji i obciążenie ich solidarnie i łącznie kosztami postępowania.
10. Odwołaniem złożonym w dniu 27 sierpnia 2012 (sprawa C‑405/12 P) Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy co do istoty i oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie niedopuszczalności, jak też obciążenie skarżących w pierwszej instancji kosztami poniesionymi przez Komisję w pierwej instancji i w ramach niniejszego odwołania.
11. Postanowieniem Prezesa z dnia 21 listopada 2012 r. sprawy C‑404/12 P i C‑405/12 P zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
12. W dniu 25 lutego 2013 r. organizacje ochrony środowiska złożyły odpowiedź na odwołania. W następstwie żądania usunięcia braków strony w dniu 1 marca 2013 r. wniosły odwołanie wzajemne określone jako warunkowe, zawierające odniesienie do art. 176 ust. 2 regulaminu postępowania.
13. Rada, Parlament, Komisja, organizacje ochrony środowiska, jak też rząd czeski(8) zostały wysłuchane na rozprawie przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2013 r.
IV – Analiza
A – W przedmiocie rozpatrzenia zarzutów
14. Ponieważ kwestia tego, czy przyjęcie rozporządzenia nr 149/2008 objęte jest zakresem stosowania konwencji z Aarhus, jest rozstrzygająca dla rozpoznania niniejszego sporu co do istoty, należy zacząć rozpoznanie niniejszych odwołań od drugiego zarzutu odwołania w sprawie C‑405/12 P. Sporna kwestia podniesiona w pierwszym zarzucie odwołania w sprawie C‑405/12 P i w odwołaniu w sprawie C‑404/12 P, dotycząca kontroli legalności rozporządzenia Aarhus w świetle konwencji z Aarhus, będzie bowiem bezprzedmiotowa, jeżeli okaże się, że akt, w odniesieniu do którego złożono wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, nie może być przedmiotem takiej kontroli.
B – W przedmiocie zarzutu dotyczącego uprawnień Komisji w ramach przyjęcie rozporządzenia nr 149/2008 (drugi zarzut odwołania w sprawie C‑405/12 P)
15. W zarzucie drugim Komisja twierdzi, że Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 65–67 zaskarżonego wyroku, że przyjęcie przez Komisję rozporządzenia nr 149/2008 należy do zakresu jej uprawnień wykonawczych. Zdaniem Komisji Sąd dokonał bowiem wykładni opartej na czysto instytucjonalnym rozumieniu pojęcia działania jako władza ustawodawcza w rozumieniu art. 2 ust. 2 akapit drugi konwencji z Aarhus.
16. Na poparcie swych argumentów Komisja podnosi, że wykładnia pojęcia działania jako władza ustawodawcza w rozumieniu tej konwencji nie może zależeć od pojęć, które są właściwe traktatom Unii. Powinna ona być natomiast oparta na metodzie teleologicznej z uwagi na fakt, że konwencja z Aarhus wyłączyła akty ustawodawcze ze swego zakresu zastosowania ze względu na to, że informowanie społeczeństwa jest w tym kontekście wystarczająco zagwarantowane przez sam proces legislacyjny(9). Komisja utrzymuje, że ze względu na to, iż Trybunał orzekł już w wyroku w sprawie Flachglas Torgau, że należy przyjąć wykładnię funkcjonalną pojęcia organów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze ustawodawczym(10), takie podejście funkcjonalne będzie również najbardziej odpowiednie w ramach wykładni pojęcia działania jako władza ustawodawcza w rozumieniu art. 2 ust. 2 akapit drugi konwencji z Aarhus. Komisja dodaje, że poza tym Trybunał odesłał do tego przepisu w rozumieniu wykładni art. 2 pkt 2 dyrektywy 2003/4/WE(11) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie dostępu do informacji”).
1. W przedmiocie pojęcia ustawodawstwa w rozumieniu konwencji z Aarhus
a) Uwagi ogólne
17. W pierwszej kolejności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wykładni traktatu międzynarodowego należy dokonywać nie tylko na podstawie użytych w nim wyrażeń, lecz również w świetle jego celów. Artykuł 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. i art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi lub organizacjami międzynarodowymi z dnia 21 marca 1986 r., które kodyfikują w tym zakresie międzynarodowe prawo zwyczajowe, stanowią, że traktat należy interpretować w dobrej wierze zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrażeniom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu(12).
18. Z preambuły konwencji z Aarhus wynika, że umawiające się strony uznały znaczenie ochrony, zachowania i ulepszania stanu środowiska, jak też „jawności we wszystkich gałęziach administracji”, zachęcając organy ustawodawcze do realizowania zasad tej konwencji w swoim postępowaniu(13). W świetle tych celów należy więc oceniać zakres, jaki autorzy tej konwencji chcieli nadać postanowieniom art. 2 ust. 2 akapit drugi w związku z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.
19. W tym względzie jest bezsporne, że konwencja z Aarhus nie definiuje pojęcia działania lub organu działającego jako władza ustawodawcza. Konwencja z Aarhus ogranicza się w art. 2 ust. 2 akapit drugi do wyłączenia ze swego zakresu zastosowania „władz publicznych” działających „jako władza sądownicza lub ustawodawcza”. Ten przepis ma zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu art. 9 ust. 3 tej konwencji, gdyż akty władz publicznych przyjęte przez nie jako władzę ustawodawczą nie są objęte zakresem procedur, które mogą wszcząć zgodnie z tym ostatnim artykułem członkowie społeczeństwa z powodu naruszeń przepisów krajowego prawa ochrony środowiska.
20. W drugiej kolejności, co się tyczy genezy rozpatrywanego wyrażenia, prace, które doprowadziły do przyjęcia konwencji z Aarhus, dostarczają jedynie niewielu wskazówek, które nie pozwalają na jednoznaczny wniosek.
21. Zaznaczam, że podczas trzeciej sesji grupy roboczej opracowującej projekt konwencji z Aarhus dyskusje dotyczyły wyrażenia „przyjęcie decyzji w sprawach dotyczących środowiska”, które zostało uznane za nieodnoszące się do decyzji ustawodawczych ani decyzji jurysdykcyjnych(14). Podczas czwartej sesji uznano, że wyrażenie „przyjęcie decyzji w sprawach dotyczących środowiska” oznacza „każdą procedurę określoną w ustawodawstwie krajowym, prowadzoną przez władzę publiczną w celu przyjęcia decyzji regulujących w wykonaniu ustawodawstwa kwestie związane ze środowiskiem. Nie obejmuje ono aktów sądowniczych jurysdykcyjnych i ustawodawczych ani też innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych”.
22. Co się tyczy wyrażenia „władza publiczna”, zaproponowano podczas czwartej sesji, by zdefiniować je jako oznaczające „każdą władzę publiczną lub każdego wysokiego urzędnika, który na mocy ustawodawstwa krajowego ma uprawnienie do przyjęcia decyzji nadających skuteczność ustawom i rozporządzeniom dotyczącym środowiska lub do zgromadzenia, przetworzenia lub rozpowszechnienia danych informujących o środowisku. Wyrażenie to nie obejmuje organów ustawodawczych i sądowniczych” (wyróżnienie moje). Znaczenie wyrażenia „władza publiczna” przyjęto ostatecznie na szóstej sesji, wyłączając z niego „organy podejmujące działania o charakterze sądowym lub ustawodawczym”.
23. Poza tym w stanowiskach w przedmiocie aktów przyjętych przez instytucje Unii działające w ramach ich kompetencji ustawodawczej komitet badania poszanowania postanowień konwencji z Aarhus podkreślił, że aby wykazać ewentualne naruszenie prawa ochrony środowiska, należy uwzględnić postać, jaką przyjmuje dany proces decyzyjny(15). Wynika z tego, że przy kwalifikowaniu decyzji, aktu lub zaniechania w rozumieniu konwencji, ich oznaczenie w rozumieniu prawa krajowego umawiającej się strony nie jest rozstrzygające(16).
24. W trzeciej kolejności może być użyteczne przypomnienie, że Trybunał miał już okazję odnieść się do art. 2 ust. 2 akapit drugi konwencji z Aarhus, w szczególności w sprawach dotyczących dyrektywy w sprawie dostępu do informacji, jak też dyrektywy 85/337/EWG (zwanej dalej „dyrektywą OOŚ”)(17).
25. W orzecznictwie dotyczącym wykładni dyrektywy OOŚ Trybunał uznał, że wyłączenie przedsięwzięcia z zakresu stosowania tej dyrektywy podlega zgodnie z jej art. 1 ust. 5 dwóm przesłankom. Pierwsza z nich wymaga, aby szczegółowe rozwiązania przedsięwzięcia zostały przyjęte w szczególnym akcie ustawodawczym. Zgodnie z drugą cele tej dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, powinny być osiągnięte w procesie ustawodawczym(18).
26. W wyroku w sprawie Boxus i in., dotyczącym zakwalifikowania dekretu krajowego, który przyznawał rangę ustawodawczą niektórym rodzajom pozwolenia środowiskowego w odniesieniu do zakresu zastosowania dyrektywy OOŚ i konwencji z Aarhus, Trybunał uznał w szczególności, podkreślając jednocześnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, że art. 9 konwencji z Aarhus i art. 10a tej dyrektywy utraciłyby „wszelką skuteczność, gdyby sama okoliczność, że przedsięwzięcie przyjęto w drodze aktu ustawodawczego, [...] skutkowała wyłączeniem możliwości wniesienia od tego aktu jakiegokolwiek środka odwoławczego pozwalającego zakwestionować jego materialną i proceduralną legalność w świetle tych przepisów”(19). Trybunał orzekł również, że powinna istnieć możliwość kontroli zgodnie z krajowymi zasadami proceduralnymi przez sąd lub niezależny i bezstronny organ powołany z mocy ustawy, czy akt ustawodawczy spełnia warunki określone w dyrektywie OOŚ(20).
27. Co się tyczy dyrektywy w sprawie dostępu do informacji, Trybunał dopuścił w wyroku w sprawie Flachglas Torgau wykładnię funkcjonalną pojęcia organów lub instytucji działających w charakterze władzy ustawodawczej, zgodnie z którą można uznać, iż definicją tą objęte są ministerstwa mające na mocy prawa krajowego za zadanie przygotowywanie projektów ustaw, składanie ich w parlamencie i uczestniczenie w procesie legislacyjnym, w szczególności poprzez formułowanie opinii(21). Trybunał podkreślił w tym względzie zróżnicowanie procedur uważanych za legislacyjne przez dane państwa członkowskie.
28. Zaznaczam jednak, że Trybunał wypowiedział się w tych sprawach w przedmiocie wykładni konkretnych przepisów danych dyrektyw w świetle konwencji z Aarhus, co nie pozwala przenieść bez zastrzeżeń tego orzecznictwa na grunt niniejszej sprawy.
b) W przedmiocie kryteriów pozwalających na wyznaczenie granic pojęcia działania jako władza ustawodawcza w rozumieniu konwencji z Aarhus
29. Moim zdaniem należy uwzględnić kilka zasadniczych względów, aby dokonać wykładni wyłączenia aktów należących do działalności ustawodawczej w rozumieniu konwencji z Aarhus.
30. Po pierwsze, jak zaznacza Komisja, wykładnia pojęcia ustawodawstwa w rozumieniu instrumentu publicznego prawa międzynarodowego musi zachować swój autonomiczny charakter względem prawa krajowego umawiających się stron. Tym samym wykładnia art. 2 ust. 2 akapit drugi konwencji z Aarhus nie może być oparta wyłącznie na odesłaniach właściwych danemu systemowi, lecz powinna wynikać z analizy całościowej uwzględniającej należycie główny cel konwencji, a mianowicie ochronę środowiska i stworzenie demokratycznego systemu pozwalającego obywatelom na aktywny udział w tym procesie.
31. Wyłączenie aktów ustawodawczych z zakresu zastosowania konwencji z Aarhus nie może mieć bowiem zasięgu, który określałaby analiza oparta na prawie krajowym. Przede wszystkim prawo międzynarodowe publiczne nie reguluje podziału kompetencji normatywnych w ramach porządku prawnego umawiającej się strony. Wynika z niego natomiast wymóg zapewnienia ochrony celu konwencji w jej całości.
32. Po drugie, z art. 2 ust. 2 akapit drugi w związku z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus wynika, że celem systemu ustanowionego przez tę konwencję jest umożliwienie członkom społeczeństwa kwestionowania i doprowadzenia do kontroli decyzji wykonujących normy prawa ochrony środowiska, mówiąc inaczej: działanie w celu zapewnienia prawidłowego stosowania norm krajowego prawa ochrony środowiska w konkretnych przypadkach. Wynika z tego, że członkowie społeczeństwa nie uzyskali prawa do kontrolowania czy wręcz do żądania przyjęcia danego poziomu ochrony w sprawach dotyczących środowiska.
33. Tym samym głównym celem konwencji z Aarhus jest wprowadzenie systemu kontroli legalności pozwalającego członkom społeczeństwa na inicjowanie kontroli administracyjnej lub sądowej w przypadku naruszenia przepisu prawa ochrony środowiska przy jego stosowaniu(22).
34. W tym względzie kryterium pozwalającym na określenie, czy dany akt jest, czy nie jest objęty kategorią aktów ustawodawczych w rozumieniu konwencji, mogłoby być kryterium istnienie wyższej normy prawa ochrony środowiska. Do celów art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus kontrola powinna być bowiem prowadzona w świetle „przepisów krajowego prawa[(23)] ochrony środowiska”. Jednostki mogą więc powołać się na naruszenie przez kwestionowany akt takiej normy. W konsekwencji zaskarżany akt władzy publicznej musi bezwzględnie zajmować niższą pozycję w hierarchii norm względem tych przepisów krajowego prawa ochrony środowiska, ponieważ konwencja wychodzi z założenia, że akt ten może być niezgodny z tymi ostatnimi przepisami.
35. Wynika z tego, że normy prawa Unii, których zgodności materialnoprawnej nie można oceniać w świetle przepisu unijnego prawa ochrony środowiska, stanowią co do zasady akty o charakterze ustawodawczym w rozumieniu konwencji z Aarhus. Niemniej z uwagi na autonomiczny charakter pojęcia ustawodawstwa w rozumieniu tej konwencji nie należy opierać się w tym względzie na właściwym dla prawa Unii rozróżnieniu między aktami ustawodawczymi i wykonawczymi. Poza tym Trybunał potwierdził niedawno, że przypadki opisane w art. 290 TFUE i 291 TFUE, dotyczące odpowiednio aktów delegowanych i aktów wykonawczych w prawie Unii, nie stanowią regulacji wyczerpującej(24).
36. Po trzecie, wydaje mi się, że konwencja z Aarhus zmierza w logiczny sposób do wyłączenia kontroli konstytucjonalności sensu largo, co się tyczy aktów przyjętych w dziedzinie prawa ochrony środowiska.
37. W świetle tych rozważań należy zbadać, czy przyjęcie rozporządzenia nr 149/2008 wiąże się z prerogatywami ustawodawczymi w rozumieniu konwencji z Aarhus.
2. W przedmiocie charakteru uprawnień wykonywanych przez Komisję w ramach przyjęcia rozporządzenia nr 149/2008
a) W przedmiocie zaskarżonego wyroku
38. W pkt 64–70 zaskarżonego wyroku Sąd oparł się zasadniczo na dwóch elementach, stwierdzając, że Komisja nie przyjęła rozporządzenia nr 149/2008 w ramach swoich uprawnień ustawodawczych. Z jednej strony przypomniał, że załączniki do rozporządzenia nr 396/2005 musiały być przyjęte zgodnie z art. 5 i 7 decyzji 1999/468 w sprawie komitologii. Z drugiej strony odniósł się do wytycznych w sprawie stosowania konwencji z Aarhus(25), z których wynika, że Komisję należy uznać za władzę w rozumieniu art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.
39. Należy więc zbadać, czy takie uzasadnienie jest właściwe, przy założeniu, że można je uznać za wystarczające, co jednak nie zostało zakwestionowane przez Komisję.
b) W przedmiocie genezy rozporządzenia nr 149/2008
40. Na wstępie zaznaczam, że dla realizacji celów wymienionych w art. 191 TFUE unijne prawo ochrony środowiska zawiera przepisy wyjątkowej różnorodności, między innymi przepisy dotyczące walki ze zmianami klimatycznymi i zanieczyszczeniem powietrza, problematyki zrównoważonego rozwoju, gospodarki odpadami, ochrony wód i gruntów, ochrony bioróżnorodności, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska, ochrony cywilnej, w tym zarządzania katastrofami, jak też zarządzania hałasem. W tych ramach Komisja wykonuje równocześnie funkcje o charakterze czysto administracyjnym, kiedy zezwala na wprowadzenie do obrotu organizmu zmodyfikowanego genetycznie (GMO), jak też funkcje normatywne, kiedy przyjmuje bardziej szczegółowe normy, często w drodze komitologii, na przykład kiedy sporządza lub uzupełnia załączniki do aktu podstawowego. Tymczasem ten ostatni przypadek nie poddaje się jednoznacznej wykładni w odniesieniu do pojęcia działalności ustawodawczej w rozumieniu konwencji z Aarhus. Tym przypadkiem jest w szczególności przyjęcie przez Komisję rozporządzenia nr 149/2008.
41. W tym kontekście należy przypomnieć, że u podstaw przyjęcia rozpatrywanego rozporządzenia leży rozporządzenie nr 396/2005, które ustala maksymalne poziomy pozostałości pestycydów, które mogą występować w produktach pochodzenia zwierzęcego lub roślinnego przeznaczonych do spożycia przez ludzi lub zwierzęta. Ponieważ te najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości (zwane dalej „NDP”) obejmują z jednej strony NDP specyficzne dla niektórych środków do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, a z drugiej strony ogólny limit mający zastosowanie, w wypadku gdy nie określono żadnego konkretnego NDP, rozporządzenie nr 396/2005 wymagało sukcesywnego opracowywania wielu załączników, których przyjęcie warunkowało stosowanie danej części rozdziałów rozporządzenia nr 396/2005(26).
42. W konsekwencji Komisja rozpoczęła przyjęciem rozporządzenia (WE) nr 178/2006(27) ustanawiającego załącznik I do rozporządzenia nr 396/2005, który ustala wykaz produktów spożywczych i paszowych, do których stosuje się najwyższe dopuszczalne poziomy.
43. Następnie Komisja przyjęła rozporządzenie nr 149/2008, którym dodane zostały trzy pozostałe załączniki (II, III i IV) ustalające NDP dla produktów wymienionych we wspomnianym załączniku I do rozporządzenia nr 396/2005.
44. I tak załącznik II został przyjęty na podstawie art. 21 rozporządzenia nr 396/2005. Zawiera on limity NDP ustalone wcześniej zgodnie z konkretnymi dyrektywami dla zbóż, produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego i niektórych produktów pochodzenia roślinnego, w tym owoców i warzyw(28).
45. Załącznik III został przyjęty zgodnie z art. 22 rozporządzenia nr 396/2005 i obejmuje w szczególności(29) tymczasowe NDP stosowane do substancji czynnych, w odniesieniu do których nie zdecydowano jeszcze, czy zostaną wpisane do załącznika I do dyrektywy 91/414/EWG(30) dotyczącej środków ochrony roślin.
46. W końcu niektóre substancje czynne nie podlegają żadnemu limitowi pozostałości. Chodzi o substancje czynne występujące w środkach ochrony roślin zbadanych zgodnie z dyrektywą 91/414, w odniesieniu do których stwierdzono, że nie jest potrzebny NDP. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 396/2005 są one wymienione w załączniku IV do tego rozporządzenia.
47. Wynika z tego, że przyjmując rozporządzenie nr 149/2008, Komisja uzupełniła akt podstawowy, który miał charakter ustawodawczy. To stwierdzenie nie przesądza jednak charakteru uprawnień wykonywanych przez Komisję w tych ramach z punktu widzenia stosowania konwencji z Aarhus. Należy zatem zbadać procedurę przyjęcia rozporządzenia nr 149/2008.
c) W przedmiocie procedury przyjęcia rozporządzenia nr 149/2008
48. W świetle wyroku Meroni/Wysoka Władza(31) należy przypomnieć że konsekwencje wynikające z delegacji uprawnień są bardzo różne w zależności od tego, czy dotyczy ona z jednej strony uprawnień wykonawczych wyraźnie określonych, których wykorzystanie z tego powodu może podlegać ścisłej kontroli w świetle obiektywnych kryteriów ustalonych przez władze delegujące, czy też z drugiej strony „uprawnień dyskrecjonalnych, charakteryzujących się szeroką swobodą oceny, które w zależności od sposobu ich wykorzystania mogą stanowić wyraz rzeczywistej polityki gospodarczej”. Trybunał wskazał również w tym wyroku, że delegacja pierwszego typu nie może w istotny sposób wpływać na wykonywanie delegowanych uprawnień, podczas gdy delegacja drugiego typu dokonuje „rzeczywistego przeniesienia odpowiedzialności”, gdyż uprawnienia dyskrecjonalne organu delegującego zostają zastąpione uprawnieniami organu delegowanego(32).
49. Do chwili wejścia w życie traktatu z Lizbony wyrażenie „uprawnienia wykonawcze” obejmowało więc dwa różne rodzaje uprawnień. Chodziło z jednej strony o uprawnienie do przyjmowania aktów normatywnych, które uzupełniają lub zmieniają podstawowy akt ustawodawczy, a z drugiej strony uprawnienie do wdrożenia lub wykonania na poziomie Unii aktu ustawodawczego Unii lub niektórych jego przepisów(33).
50. Należy jednak zaznaczyć, że w prawie Unii nawet po wejściu w życie traktatu z Lizbony rozróżnienie między legislatywą i egzekutywą nadal powoduje wątpliwości. Jak bowiem zaznaczył rzecznik generalny P. Cruz Villalon, rozróżnienie pomiędzy aktami delegowanymi a aktami wykonawczymi nie opiera się wyłącznie na różnicy pomiędzy stanowieniem prawa (nawet jeśli jest ono delegowane) a jego wykonywaniem, lecz wynika również z tego, że akty delegowane są wynikiem wykonywania własnych kompetencji prawotwórczych Unii, podczas gdy akty wykonawcze są efektem wykonywania (pomocniczo) przez Komisję (lub Radę) kompetencji przypisanych zasadniczo państwom członkowskim(34).
51. Zaznaczam w tym względzie, że na podstawie art. 5, 21 i 22 rozporządzenia nr 396/2005, w jego wersji obowiązującej w chwili przyjęcia rozporządzenia nr 149/2008(35), to ostatnie rozporządzenie zostało przyjęte zgodnie z procedurą zwaną „regulacyjną” w rozumieniu art. 5 decyzji 1999/468 w sprawie komitologii.
52. W ramach tej procedury po przedstawieniu projektu aktu Komitetowi ds. Łańcucha Pokarmowego i Zdrowia Zwierząt(36) (zwanego dalej „komitetem”) przyjęcie środka wymagało, by Komisja uzyskała przychylną większość kwalifikowaną. Jeżeli komitet nie był w stanie zagłosować większością kwalifikowaną za projektem Komisji lub jeżeli większością kwalifikowaną wypowiedział się przeciwko temu projektowi, akt należało odesłać do Rady. Rada mogła go zaakceptować albo odesłać do Komisji. Jeżeli Rada nie podjęła decyzji w ciągu trzech miesięcy, Komisja mogła przyjąć swój projekt pierwotny. W tym względzie Parlament Europejski dysponował prawem konsultacji, w tym znaczeniu, że w odniesieniu do środków opartych na aktach podstawowych przyjętych w procedurze współdecyzji Parlament mógł przyjąć niewiążącą rezolucję, jeżeli uznał, że Komisja przekroczyła swe uprawnienia wykonawcze.
53. Okazuje się więc na pierwszy rzut oka, że przeprowadzona procedura ma pewien związek z działalnością ustawodawczą. Chodziło bowiem o procedurę angażującą trzy instytucje Unii, które mogą wykonywać uprawnienia ustawodawcze, prowadzącą do przyjęcia aktu powszechnie obowiązującego zawierającego przepisy dotyczące – co najmniej w znacznym zakresie – prawa ochrony środowiska.
54. Niemniej fakt przyjęcia zmian załączników do aktu podstawowego w następstwie ewolucji wiedzy naukowej i technicznej również może być postrzegany jako akt czysto wykonawczy w rozumieniu prawa Unii. Stwierdzenie to uzasadniło mianowicie zmianę procedury przyjęcia załączników do dyrektyw 86/362, 86/363 i 90/642(37). Przypominam, że załączniki te zostały przejęte przez załącznik II do rozporządzenia nr 396/2005.
55. Tym samym procedura przyjęcia rozporządzenia nr 149/2008 nie jest sama w sobie rozstrzygająca dla określenia charakteru uprawnień wykonywanych przez Komisję w celu ustalenia zakresu zastosowania konwencji z Aarhus. W konsekwencji należy zbadać treść tych uprawnień.
d) W przedmiocie treści uprawnień Komisji
56. Zaznaczam, że rozporządzenie nr 396/2005 stanowi instrument szczególny i nowatorski, gdyż ustaliło po raz pierwszy wspólny limit 0,01 mg/kg na poziomie europejskim dla wszystkich rodzajów pestycydów, nie dokonując rozróżnienia na różne kategorie produktów spożywczych. Ten limit ogólny stosuje się „w braku uregulowania”, to znaczy we wszystkich przypadkach, w których nie został ustalony konkretny NDP dla danego produktu lub rodzaju produktu. Wybór formy rozporządzenia mającego uchylić szereg poszczególnych dyrektyw był uzasadniony faktem, że ten rodzaj aktu gwarantuje, iż jego przepisy będą stosowane w tym samym czasie i w ten sam sposób w całej Wspólnocie. Wynika z tego, że jednym z głównych celów realizowanych dla ochrony zdrowia publicznego było jednolite stosowanie przepisów dotyczących NDP.
57. Zgodnie z tą logiką przyjęciu załączników do rozporządzenia nr 396/2005 poprzez rozporządzenie nr 149/2008 towarzyszyło przyjęcie innych aktów prawa wtórnego dotyczących środowiska. I tak załącznik II do rozporządzenia nr 396/2005, w wersji ustanowionej rozporządzeniem nr 149/2008, ujął NDP zdefiniowane wcześniej w dyrektywach 86/362, 86/363 i 90/642, których regularnie zmieniane załączniki zawierały wykaz produktów i najwyższych dopuszczalnych wartości pozostałości pestycydów. Załącznik III do rozporządzenia nr 396/2005, w wersji ustanowionej rozporządzeniem nr 149/2008, zawierający wykaz tymczasowych NDP, składał się z dwóch części. Część A przejmowała tymczasowe NDP dla substancji, które nie były przedmiotem NDP zgodnie ze wspomnianymi dyrektywami 86/362, 86/363 i 90/642. Część B obejmowała tymczasowe NDP dla produktów niezdefiniowanych w załączniku I do dyrektyw 86/362, 86/363 i 90/642. Załącznik IV do rozporządzenia nr 396/2005 stanowił wykaz substancji czynnych środków ochrony roślin zbadanych zgodnie z dyrektywą 91/414, które nie wymagają NDP.
58. Te załączniki do rozporządzenia nr 396/2005 były co prawda przedmiotem regularnych zmian. Zgodnie z art. 14 rozporządzenia nr 396/2005 w ramach procedury ustalania, zmiany lub usunięcia NDP Komisja mogła przyjąć albo rozporządzenie, albo decyzję o odrzuceniu wniosku w rozumieniu art. 7 tego rozporządzenia(38).
59. W tym względzie wydaje mi się sprawą pierwszorzędnej wagi, by podkreślić, iż NDP stanowi jako taki normę prawa ochrony środowiska ustanowioną przez Komisję w ramach komitologii. Prawo przyznane każdej jednostce, która wykaże szczególny interes w złożeniu wniosku o pozwolenie na stosowanie produktu, powodujące zmianę istniejącego NDP, niczego w tym nie zmienia. Na etapie takiego pozwolenia chodzić będzie bowiem o zastosowanie wcześniej ustalonej normy.
60. Poza tym jednostka nie może kwestionować samego w sobie ustanowienia NDP.
61. Otóż jak już podkreśliłem, wykładnia pojęcia działania jako władza ustawodawcza w rozumieniu konwencji z Aarhus musi kierować się strukturą art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, z którego wynika zasadniczo, że konwencja ta zmierza do utworzenia mechanizmu kontroli stosowania, a nie ustanawiania norm prawa ochrony środowiska.
62. Ponadto uważam, że w ramach przyjęcia rozporządzenia nr 149/2008 Komisja miała uprawnienia, które są zbliżone do kodyfikacji istniejących wcześniej przepisów poprzez ich włączenie do załączników do rozporządzenia nr 149/2008.
63. Uprawnienia Komisji w niniejszym przypadku mogą co prawda podlegać kontroli sądowej pod kątem wykonania delegowanych jej uprawnień ustawodawczych lub uprawnień wykonawczych, niemniej brak jest w niniejszym przypadku norm dotyczących prawa ochrony środowiska, które mogłyby ograniczać kompetencję Komisji i według których należałoby prowadzić kontrolę przewidzianą w konwencji z Aarhus.
64. W końcu przypominam, że zastosowanie rozdziału II rozporządzenia nr 396/2005, w którym figuruje art. 14, zostało uwarunkowane wejściem w życie rozporządzenia nr 149/2008.
65. Uwzględniając całość powyższych rozważań, proponuję uznać, że przyjmując rozporządzenie nr 149/2008, Komisja działała jako władza ustawodawcza w rozumieniu konwencji z Aarhus.
66. W konsekwencji poprzez orzeczenie w pkt 70 zaskarżonego wyroku, że przyjęcie rozporządzenia nr 149/2008 należy do uprawnień wykonawczych, Sąd naruszył prawo. Zaskarżony wyrok należy więc uchylić.
C – W przedmiocie pozostałych zarzutów
67. Z uwagi na rozwiązanie zaproponowane w 66 niniejszej opinii nie ma potrzeby rozpatrywania pozostałych zarzutów podniesionych w ramach odwołania w sprawie C‑404/12 P i w sprawie C‑405/12 P. Dotyczy to również odwołania wzajemnego wniesionego przez organizacje ochrony środowiska.
V – W przedmiocie skargi przed Sądem
68. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości w razie uchylenia przez Trybunał orzeczenia Sądu może on sam wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd. W niniejszym przypadku wydaje mi się, że spełnione zostały przesłanki ku temu, by Trybunał sam orzekł w przedmiocie sporu. Argumenty przedstawione bowiem przez strony przed Sądem znajdują się w pismach procesowych składanych podczas pisemnego etapu postępowania przed tym organem sądowym.
69. W pierwszym zarzucie przed Sądem organizacje ochrony środowiska podniosły, że uznając, iż rozporządzenia nr 149/2008 nie można postrzegać ani jako środka o charakterze indywidualnym, ani tym bardziej jako zbioru decyzji, Komisja niesłusznie uznała za niedopuszczalne wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej tego rozporządzenia.
70. W obliczu rozważań przedstawionych w pkt 16–60 niniejszej opinii, z których wynika zasadniczo, że przyjęcie rozporządzenia nr 149/2008 objęte jest działaniem jako władza ustawodawcza w rozumieniu konwencji z Aarhus, proponuję oddalić ten zarzut.
71. Prawdą jest, że strony nie miały w pierwszej instancji możliwości zajęcia stanowiska co do argumentów dotyczących charakteru uprawnień wykonywanych przez Komisję w ramach przyjęcia rozporządzenia nr 149/2008. Należy bowiem stwierdzić, że decyzje Komisji w sprawie niedopuszczalności są oparte wyłącznie na charakterze generalnym rozporządzenia nr 149/2008, co moim zdaniem stanowi niepełne uzasadnienie. Decyzje te wydają się jednak zasadne w zakresie, w jakim odrzucają wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej jako niedopuszczalne. Niemniej ponieważ rozporządzenie nr 149/2008 stanowi wyraźnie środek o charakterze generalnym i ponieważ ta ostatnia kategoria obejmuje działalność ustawodawczą w rozumieniu konwencji z Aarhus, powód ten wystarcza do uzasadnienia tych decyzji(39).
72. Ze względu na to, że rozporządzenie nr 149/2008 nie jest objęte moim zdaniem zakresem zastosowania konwencji z Aarhus, nie ma potrzeby rozpatrywania drugiego zarzutu podniesionego w pierwszej instancji.
VI – Wnioski
73. Proponuję więc, aby Trybunał:
– uchylił wyrok Sądu Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe/Komisja (T‑338/08, EU:T:2012:300),
– oddalił skargę o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Komisji z dnia 1 lipca 2008 r. odrzucających jako niedopuszczalne wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia Komisji (WE) nr 149/2008 z dnia 29 stycznia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez ustanowienie załączników II, III i IV ustalających najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości dla produktów wymienionych w załączniku I do wymienionego rozporządzenia,
– obciążył Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe solidarnie i łącznie kosztami postępowania oraz kosztami poniesionymi przez Radę i Komisję,
– obciążył Republikę Czeską jej własnymi kosztami.