SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. POIARESA MADURA,
predstavljeni 19. februarja 2009(1)
Zadeva C‑3/08
Ketty Leyman
proti
Institut national d’assurance maladie – invalidité (INAMI)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal du travail de Nivelles (Belgija))
1. Ker Pogodba ureja le koordinacijo nacionalnih zakonodaj o socialni varnosti in ne tudi popolne uskladitve, lahko med njimi obstajajo razlike. Tako lahko izvršitev pravice do prostega gibanja delavca postavi v slabši položaj, ne da bi bila pri tem kakor koli kršena Pogodba. Vendar po drugi strani cilji Pogodbe ne bi bili doseženi, če bi izvrševanje pravice do prostega gibanja povzročilo izgubo ugodnosti iz naslova socialne varnosti, ki jih delavcem zagotavlja zakonodaja države članice. Obravnavana zadeva je dober primer teh nasprotij.
I – Dejansko stanje v postopku v glavni stvari
2. Sodišče je prejelo predlog za sprejetje predhodne odločbe v okviru spora med Ketty Leyman in belgijskim uradom za socialno varnost, imenovanim „Institut National d’Assurance Maladie“ (v nadaljevanju: INAMI). K. Leyman, belgijska državljanka, je bila zaposlena v Belgiji med letoma 1971 in 2003. V Luksemburg se je preselila avgusta 2003 in bila od tedaj vključena v luksemburški sistem socialne varnosti. Luksemburški organi so jo 5. julija 2005 spoznali za nezmožno za delo od 8. julija 2005 do 29. februarja 2012, ko bo izpolnila pogoje za upokojitev. Luksemburški organi so ji zato dodelili invalidsko pokojnino s takojšnih učinkom, ki je bila izračunana sorazmerno s trajanjem zavarovalnih dob po zakonodaji, ki jo uporabljajo. Mesečni znesek pokojnine znaša 322,83 EUR.
3. Na podlagi Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71(2) je K. Leyman vložila vlogo pri INAMI za dodelitev invalidskih dajatev v sorazmerju s trajanjem zavarovalne dobe v Belgiji. INAMI ji je 23. julija 2006 dodelil takšne dajatve v znesku 737,10 EUR mesečno. Vendar ji je priznal pravico do izplačila pokojnine šele od 8. julija 2006 dalje na podlagi člena 93 belgijskega zakona z dne 14. julija 1994 o obveznem zdravstvenem in socialnem zavarovanju, po katerem pridobi posameznik pravico do invalidskega nadomestila šele po enem letu nezmožnosti za delo, v predhodnem obdobju pa je prejemnik upravičen do nadomestila, imenovanega „indemnité d’incapacité primaire“.
4. Iz tega izhaja, da je tožeča stranka v prvem letu nezmožnosti za delo od Velikega vojvodstva Luksemburg prejemala invalidsko pokojnino, izračunano v sorazmerju s trajanjem zavarovalne dobe znotraj te države, od belgijskih zavodov za socialno varnost pa ni prejela nobenega plačila.
5. K. Leyman je zoper odločitev INAMI vložila pritožbo pri Tribunal du travail de Nivelles (delovno sodišče v kraju Nivelles) in zatrjevala, da določitev izhodiščnega datuma za izplačevanje invalidske pokojnine na 8. julij 2006 ni skladna s prostim gibanjem, ter zahtevala, da naj se ji jo začne izplačevati od 8. julija 2005 dalje. Ker se je v sporu pojavilo več vprašanj, ki se nanašajo na pravo Skupnosti, je predložitveno sodišče prekinilo postopek in predlagalo sprejetje predhodne odločbe.
II – Pravni okvir in vprašanja, predložena Sodišču
6. Za popolno razumevanje razlogov, na katerih temelji obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, in bistva vprašanj za predhodno odločanje je treba navesti naslednje določbe.
7. V Prilogi IV k Uredbi št. 1408/71 so države članice razdeljene v dve skupini glede na vrsto socialne zakonodaje, ki jo uporabljajo. V t. i. sistemu tipa A je višina dajatve določena v pavšalu, ne glede na obdobje vključenosti v sistem zavarovanja, v t. i. sistemu tipa B pa je višina pokojnine odvisna od trajanja zavarovalnih dob po tej zakonodaji.
8. Če se za delavca, kot v tem primeru, najprej uporablja zakonodaja tipa A, kot v tem primeru v Belgiji, in nato zakonodaja tipa B, kot v tem primeru v Velikem vojvodstvu Luksemburg, je njegov položaj urejen s členom 40(1) Uredbe št. 1408/71, ki se sklicuje na določbe iz poglavja 3 te Uredbe, to je na člene od 44 do 51a. Iz tega izhaja, da je delavec lahko upravičen do invalidske pokojnine v več državah članicah, pri čemer lahko, kot je določeno v členu 44(2), takšno pravico pridobi v skladu s pogoji posamezne nacionalne zakonodaje.
9. Kljub temu člen 45(1) določa, da je treba za pridobitev pravice do dajatev po potrebi upoštevati vse zavarovalne dobe, dopolnjene v drugih državah članicah. To načelo seštevanja zavarovalnih dob je izraženo tudi v členu 40(3) v zvezi s položajem, ki ustreza obravnavani zadevi:
„(a) Za namene ugotavljanja pravice do dajatev po zakonodaji države članice, ki je navedena v Prilogi IV, delu A, in ki pogojuje dodelitev invalidskih dajatev s tem, da je oseba prejemala denarne dajatve za bolezen ali je bila določen čas nezmožna za delo, se za zaposleno ali samozaposleno osebo, za katero je veljala taka zakonodaja in ki postane nezmožna za delo, kar ima za posledico invalidnost, v času, ko je zanjo veljala zakonodaja druge države članice, brez poseganja v člen 37(1), upošteva:
(i) doba, med katero je v zvezi z nezmožnostjo za delo po zakonodaji druge države članice oseba prejemala dajatve za bolezen ali je namesto njih še naprej prejemala plačo,
(ii) doba, med katero je v zvezi z invalidnostjo, ki je sledila nezmožnosti za delo, prejemala dajatve v smislu poglavja 2 in 3 te uredbe, dodeljene za invalidnost po zakonodaji druge države članice,
kot če bi bila doba, med katero so bile osebi izplačevanje denarne dajatve za bolezen po zakonodaji prve države članice ali med katerimi je bila oseba nezmožna za delo v smislu te zakonodaje.“
10. Glede nastanka pravice do invalidskega nadomestila v primeru, ki ga ureja člen 40(3)(a), člen 40(3)(b) določa:
„(b) Pravica do invalidskih dajatev po zakonodaji prve države članice se pridobi bodisi po preteku predhodne dobe prejemanja nadomestila za bolezen, kot zahteva ta zakonodaja, bodisi po preteku predhodne dobe nezmožnosti za delo, kot zahteva ta zakonodaja, vendar ne pred:
(i) dnem pridobitve pravice do invalidskih dajatev iz pododstavka (a) (ii) po zakonodaji druge države članice,
ali
(ii) dnem po zadnjem dnevu, ko je oseba še upravičena do denarnih dajatev za bolezen po zakonodaji druge države članice.“
11. Po členu 46 Uredbe št. 1408/71 se višina invalidske pokojnine izračuna v sorazmerju med trajanjem zavarovalnih dob ali dob prebivanja, dopolnjenih po zakonodaji države članice, in skupnim trajanjem zavarovalnih dob ali dob prebivanja, dopolnjenih po zakonodajah vseh zadevnih držav članic.
12. V obravnavani zadevi nastane težava zaradi razlike med belgijsko in luksemburško zakonodajo glede dneva, od katerega se izplačuje invalidska pokojnina. Medtem ko je po luksemburškem pravu pravica nastane prvi dan nezmožnosti za delo, v tem primeru torej od 8. julija 2005, po belgijskem pravu nastane po preteku enoletnega obdobja od dneva nastopa nezmožnosti za delo, v tem primeru torej od 8. julija 2006.
13. Iz tega sledi, da je pritožnica v prvem letu nezmožnosti prejemala le luksemburško invalidsko pokojnino, izračunano le v sorazmerju s trajanjem zavarovalne dobe v Luksemburgu, torej znesek, ki je nižji od zneska nadomestila „indemnité d’incapacité primaire“, ki bi ga prejela, če bi ostala v Belgiji. Obenem pa ji je INAMI za prvo leto nezmožnosti zavrnil dodelitev invalidske pokojnine, izračunane na podlagi zavarovalnih dob, dopolnjenih v Belgiji, na podlagi dejstva, da po belgijskem pravu invalidnost sledi predhodnemu obdobju nezmožnosti za delo, imenovanemu obdobje „incapacité primaire“, in da, v tem primeru, člen 40(3)(b) določa, da nastane pravica do invalidskih dajatev po zakonodaji prve države članice „po preteku predhodne dobe nezmožnosti za delo“.
14. K. Leyman meni, da ta pravila kršijo Skupnostno načelo prostega gibanja. Zato predložitveno sodišče v bistvu sprašuje Sodišče o skladnosti člena 40(3)(b) Uredbe št. 1408/71 in člena 93 belgijskega zakona z dne 14. julija 1994 s pravico do prostega gibanja in bivanja, ki jo državljanom Skupnosti zagotavlja člen 18 ES, kolikor lahko ti določbi povzročita diskriminacijo državljanov, ki so izvršili svojo pravico do prostega gibanja.
III – Pravna presoja
15. Že na začetku je treba navesti, da čeprav se vprašanja navezujejo na člen 18 ES, obravnavani položaj spada v okvir člena 39 ES, saj si je tožeča stranka ustvarila bivališče v Luksemburgu, da bi tam delala kot zaposlena oseba. Tako ni treba odločiti o razlagi člena 18 ES, ker je pravica vsakega državljana Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic posebej izražena v členu 39 ES v zvezi s prostim gibanjem delavcev.(3)
16. Dvomi predložitvenega sodišča glede veljavnosti člena 40(3)(b) Uredbe št. 1408/71 in člena 93 belgijskega zakona z dne 14. julija 1994 bodo tako preučeni v povezavi s členom 39 ES. Po mnenju nacionalnega sodišča zaradi enoletnega čakalnega obdobja pred začetkom izvrševanja pravice do invalidske pokojnine, ki je določeno v izpodbijani odločbi, K. Leyman v prvem letu nezmožnosti ne more uživati pravice, ki jih je pridobila med poklicno potjo v Belgiji. Tako je v slabšem položaju že zato, ker je izvršila svojo pravico do prostega gibanja.
17. Na prvi pogled Pogodba ne prepoveduje razlik, ki jih dovoljuje zakonodaja Skupnosti in obstajajo med belgijsko in luksemburško zakonodajo, glede začetka izplačevanja invalidske pokojnine. Dejansko Pogodba ni predvidela uskladitve zakonodaj držav članic o socialni varnosti, temveč le njihovo koordinacijo v členu 42 (prej člen 51). Tako državam članicam ne odvzema pristojnosti, da organizirajo svoje sisteme socialne varnosti.(4) Vsaka država članica z zakonodajo določi pogoje za pridobitev dajatev s področja socialne varnosti.(5) Tako lahko zaradi ohranitve pristojnosti držav članic nastanejo razlike med nacionalnimi sistemi socialne varnosti glede postopkov, ki se uporabljajo, in glede pravic oseb, ki so zaposlene v državah članicah.(6)
18. Države članice so izbrale različne rešitve glede dajatev zaradi bolezni ali invalidnosti. Zakonodajalec Skupnosti je to upošteval in se z Uredbo št. 1408/71, ki je bila sprejeta na podlagi člena 42 ES, omejil na vzpostavitev sistema koordinacije glede, med drugim, določitve zakonodaje, ki se uporablja za zaposlene in samozaposlene delavce, ki v različnih okoliščinah uresničujejo pravico do prostega gibanja.(7) Zato zakonodajalec Skupnosti ne more določiti vsebine nacionalnih zakonodaj o socialni varnosti, temveč morajo nacionalni organi(8) zagotoviti skladnost takšne zakonodaje s Pogodbo, kar je lahko podrejeno nadzoru s strani sodstva Skupnosti.
19. Člen 40 Uredbe št. 1408/71 tako določa mehanizem za koordinacijo nacionalnih zakonodaj, kadar delavec zapusti državo članico z zakonodajo tipa A in gre v državo članico, v kateri se uporablja zakonodaja tipa B. V takšnem primeru bi morala, kot je bilo že omenjeno, vsaka država članica, v kateri je bil delavec zaposlen, izplačati delavcu invalidsko nadomestilo, ki je sorazmerno času, v katerem je delal na njenem območju, če delavec izpolni pogoje za dodelitev, ki jih določa nacionalna zakonodaja na upoštevnem ozemlju. V zvezi s tem je v členu 40(3)(b) Uredbe izrecno določeno, da so države članice z zakonodajo tipa A, občasno pogojevale dodelitev invalidske pokojnine s pretekom predhodnega obdobja odsotnosti zaradi bolezni ali nezmožnosti za delo.
20. Torej se zdi dvomljivo, da bi bila tožeča stranka upravičena do pridobitve invalidske pokojnine od prvega dne nezmožnosti za delo. To bi pomenilo naložitev takojšnjega plačila dajatve, ki je po belgijskem pravu odobrena šele po preteku enoletnega čakalnega obdobja. To bi učinkovalo kot vsiljena uskladitev, medtem ko je v zakonodaji Skupnosti določena le koordinacija nacionalnih zakonov.
21. Ali ta pogoj za dodelitev, ki ga določa belgijsko pravo socialne varnosti in ga dovoljuje člen 40(3)(b) Uredbe št. 1408/71, krši člen 39 ES? Menim, da ne. Ta pogoj ne pomeni diskriminacije med delavci na temelju državljanstva in zaradi njega niso diskriminirani delavci, ki izkoristijo pravico do prostega gibanja. Uporablja se tudi za delavce, ki so celotno poklicno pot opravili v Belgiji; mogoč negativen vpliv na delavce, ki so izvršili svojo pravico do prostega gibanja, pa je enostavna posledica različnih zakonodajnih rešitev, ki sta jih izbrala Belgija in Luksemburg glede pogojev za dodelitev invalidske pokojnine.
22. Obenem pa je treba priznati, da bi belgijska zakonodaja delavce, ki so izvršili svojo pravico do prostega gibanja, postavila v slabši položaj v primerjavi s tistimi, ki so ostali na ozemlju Belgije, če ti ne smejo zahtevati „indemnité d’incapacité primaire“. Tako ostaja vprašanje, ali tožeča stranka na temelju prava Skupnosti ne bi mogla zaprositi za „indemnité d’incapacité primaire“, ki ga zagotavlja belgijsko pravo. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe sicer izhaja, da K. Leyman formalno zahteva le invalidsko pokojnino od prvega dne nezmožnosti za delo. Kljub temu se vprašanja za predhodno odločanje splošneje navezujejo na vprašanje, ali je zavrnitev plačila dajatve, kakršne koli vrste, upoštevajoč vse zavarovalne dobe, dopolnjene v Belgiji, v prvem letu nezmožnosti za delo skladna s pravom Skupnosti.
23. V obravnavanem primeru se vprašanje ne nanaša na dejstvo, da zaradi prenosa poklicne dejavnosti v Luksemburg K. Leyman prejema od luksemburških oblasti invalidsko pokojnino, določeno v sorazmerju s kratko zavarovalno dobo na ozemlju Velikega vojvodstva, ki je nižja od zneska „indemnité d’incapacité primaire“, ki bi ga prejela v prvem letu nezmožnosti za delo, če bi ostala v Belgiji. Kot je poudarjeno zgoraj, zakonodajalec Skupnosti ni uskladil višine socialnih dajatev. „Tako Pogodba ES delavcu ne zagotavlja, da bo razširitev njegovih dejavnosti v več držav članic ali njihov prenos v drugo državo članico na področju socialne varnosti nevtralna. Ob upoštevanju različnosti zakonodaje o socialni varnosti držav članic bi lahko taka razširitev ali tak prenos, odvisno od posameznega primera, imela prednosti ali slabosti za delavca z vidika socialne varnosti“.(9) Iz tega načeloma izhaja, da slabši položaj – v primerjavi s položajem delavca, ki opravlja vse svoje aktivnosti v eni državi članici – ki je posledica razširitve ali prenosa dejavnosti v eno ali več drugih držav članic in dejstva, da se zanj uporablja dodatna zakonodaja o socialni varnosti, ni v nasprotju z določbami o prostem gibanju delavcev.(10)
24. Vendar je treba razlikovati med mogočimi neugodnostmi, ki nastanejo zaradi uporabe zakonodaje druge države članice, in neugodno obravnavo čezmejnih primerov v zakonodaji ene države članice. Torej se, če smo natančni, vprašanje nanaša na to, ali je položaj, v katerem belgijski delavec, ki se je preselil v Veliko vojvodstvo Luksemburg in tam med delom postal nezmožen za delo, za prvo leto nezmožnosti za delo ne more pridobiti nadomestila, ki upošteva plačila, ki jih je predhodno plačeval INAMI, medtem ko bi bil v skladu s pravom Skupnosti, če bi ostal v Belgiji, upravičen do prejemanja „indemnité d’incapacité primaire“ od prvega dne nezmožnosti za delo.
25. Komisija zatrjuje, da je bolj kot člen 40(3)(b) Uredbe št. 1408/71, v katerem je urejena le dodelitev invalidskega nadomestila, tu upošteven člen 40(3)(a) Uredbe. Sicer se besedilo tega prav tako nanaša le na invalidske dajatve in le določa obveznost držav članic, ki tako kot Belgija pogojujejo dodelitev tega nadomestila s pretekom predhodnega obdobja nezmožnosti za delo, da upoštevajo pri presoji izpolnitve tega pogoja vsako obdobje, v katerem je delavec prejemal dajatve za bolezen ali invalidnost zaradi nezmožnosti za delo po zakonodaji druge države članice.(11)
26. Vendar je treba navesti, da vzpostavlja člen 42 ES za zagotovitev učinkovitosti prostega gibanja delavcev sistem, ki zagotavlja delavcem migrantom „seštevanje vseh dob, ki se upoštevajo po zakonodajah posameznih držav, za pridobitev in ohranjanje pravice do dajatev ter za izračun višine dajatev“. Poleg tega je ustaljena sodna praksa, da je treba vse določbe Uredbe št. 1408/71 razlagati v smislu cilja člena 42 ES, kar naj bi, med drugim, s seštevanjem zavarovalne dobe, dobe prebivanja in zaposlitve prispevalo k vzpostavitvi prostega gibanja delavcev.(12) Kadar tega ni bilo mogoče doseči, Sodišče ni oklevalo z razveljavitvijo določbe Uredbe št. 1408/71, ki je izključevala možnost upoštevanja obdobij, v katerih so bile zaradi podaljšanja referenčnega obdobja po zakonodaji države članice socialne dajatve izplačane po zakonodaji druge države članice.(13) Če Pogodba dopušča razlike med sistemi socialne varnosti v državah članicah in med pravicami oseb, ki so zaposlene v državi članici, njen cilj ne bi bil dosežen, če bi delavci zaradi izvrševanja pravice do prostega gibanja izgubili koristi socialne varnosti, ki jim jih zagotavlja zakonodaja ene države članice. Taka posledica bi lahko odvrnila delavca Skupnosti od izvrševanja pravice do prostega gibanja in bi zato pomenila oviranje te svoboščine.(14) Ta cilj torej zahteva, da delavci migranti ne izgubijo pravice do dajatev socialne varnosti oziroma da se njihova višina ne zniža, ker so izvršili pravico do prostega gibanja, ki jo imajo po Pogodbi(15), in da je cilj pravila o seštevanju dob zavarovanja, prebivanja in zaposlitve zagotoviti, da izvrševanje Pogodbene pravice do prostega gibanja ne povzroči odvzema ugodnosti socialne varnosti, do katerih bi bil delavec upravičen, če bi delovno dobo opravil le v eni državi članici.(16)
27. V tem primeru bi bila K. Leyman, če bi ves čas delala in dopolnila zavarovalne dobe v Belgiji ali če bi tam postala invalidna ali nezmožna za delo, po možnosti, potem ko bi bila zaposlena v drugi državi članici, upravičena do „indemnité d’incapacité primaire“ od 8. julija 2005 do 7. julija 2006.
28. Če razlagamo člen 40(3)(a) Uredbe št. 1408/71v smislu člena 42 ES, ga je treba razumeti tako, da nalaga državi članici, kot je Belgija, ne le, da za namene plačila invalidskega nadomestila upošteva vsako obdobje, v katerem je zadevna oseba prejela invalidske dajatve po luksemburški zakonodaji, temveč tudi, da za namene plačila in izračuna „indemnité d’incapacité primaire“ upošteva vse zavarovalne dobe, dopolnjene po luksemburškem pravu, kot da bi bile dopolnjene po njeni zakonodaji.
29. Tako morajo belgijski organi razumeti in uporabljati člen 93 zakona z dne 14. julija 1994 ob upoštevanju te razlage člena 40(3)(a) Uredbe št. 1408/71. Kot je Sodišče večkrat ugotovilo, morajo države članice pri izvrševanju pristojnosti ureditve in uporabe svojih sistemov socialne varnosti spoštovati pravo Skupnosti, predvsem določbe Pogodbe ES o prostem gibanju delavcev.(17) Pristojnost države članice tako ni neomejena. Predvsem morajo spoštovati duh in načela Uredbe št. 1408/71, vključno s tistim, ki zagotavlja, da oseba ni kaznovana zaradi izvrševanja pravice do prostega gibanja, in zagotoviti, da tako vzpostavljen sistem osebi ne odreka socialnega varstva.(18) Dalje, medtem ko slabši položaj v primerjavi s položajem delavca, ki opravlja svoje aktivnosti v eni državi članici, ki je posledica razširitve ali prenosa dejavnosti v eno državo članico ali več drugih držav članic in uporabe dodatne zakonodaje o socialni varnosti, načeloma ni v nasprotju s členoma 39 ES in 43 ES, pa taka zakonodaja ne sme pripeljati do nepovratnega vplačila prispevkov za socialno varnost.(19) Kot sem že navedel, če K. Leyman belgijski organi za socialno varnost ne bodo izplačali za prvo leto njene nezmožnosti, v tem obdobju prispevki, ki jih je plačala v Belgiji, ne bodo povratni.
IV – Predlog
30. Glede na navedeno predlagam Sodišču, naj na vprašanji, ki ju je predložilo Tribunal de travail de Nivelles, odgovori:
Člen 40(3)(a) Uredbe št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti je treba razlagati tako, da mora v skladu z njim država članica z zakonodajo tipa A, po kateri je pogoj za dodelitev dajatev zaradi invalidnosti nezmožnost zadevne osebe za delo v določenem obdobju, kadar zaposlena oseba, za katero se ta zakonodaja uporablja, utrpi nezmožnost za delo, ki vodi v invalidnost, do katere pride v času, v katerem se zanjo uporablja zakonodaja druge države članice, za določitev pravice do kakršnega koli nadomestila in izračun ustreznih zneskov teh nadomestil, ki se v skladu z njeno zakonodajo v upoštevnem obdobju izplačujejo osebam, ki so nezmožne za delo, upoštevati vsa obdobja, dopolnjena po zakonodaji druge države članice.