MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA
od 4. travnja 2019.(1)
Predmet C‑686/17
Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs Frankfurt am Main eV
protiv
Prime Champ Deutschland Pilzkulturen GmbH
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička organizacija tržišta – Voće i povrće – Kultivirani šampinjoni – Tržišni standardi – Oznaka zemlje podrijetla – Pojam ‚zemlja podrijetla’ – Zemlja berbe – Uredba (EZ) br. 1234/2007 – Članak 113.a stavak 1. – Uredba (EU) br. 1308/2013 – Članak 76. stavak 1. – Definicije u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe – Uredba (EZ) br. 2913/92 – Članak 23. stavci 1. i 2. – Uredba (EZ) br. 952/2013 – Članak 60. stavak 1. – Delegirana uredba (EU) 2015/2446 – Članak 31. točka (b) – Faze proizvodnje koje se provode u drugoj državi članici – Označivanje hrane – Zabrana označivanja koje dovodi u zabludu – Direktiva 2000/13/EZ – Članak 2. stavak 1. točka (a) podtočka i. – Uredba (EU) br. 1169/2011 – Članak 7. stavak 1. točka (a) – Članak 1. stavak 4. – Članak 2. stavak 3. – Dodatne informacije”
I. Uvod
1. Ovim zahtjevom za prethodnu odluku Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka) iznio je četiri pitanja o tumačenju nekoliko odredaba prava Unije o zemlji podrijetla voća i povrća namijenjenog prodaji potrošaču u svježem stanju.
2. Zahtjev ulazi u okvir revizijskog postupka između Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs Frankfurt am Main eV (Ured za borbu protiv nepoštenog tržišnog natjecanja, u daljnjem tekstu: Zentrale) i Prime Champ Deutschland Pilzkulturen GmbH (u daljnjem tekstu: Prime Champ) u pogledu tužbe kojom se traži da potonji prestane sa stavljanjem na tržište kultiviranih šampinjona ubranih u Njemačkoj s oznakom „Podrijetlo: Njemačka”.
3. Zentrale smatra da je upotreba od strane Prime Champa te oznake bez dodavanja dodatnih informacija obmanjujuća u smislu članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13/EZ(2) i članka 7. stavka 1. točke (a) Uredbe (EU) br. 1169/2011(3), koje zabranjuju obmanjivanje potrošača u pogledu informacija o hrani ako glavne faze proizvodnje i uzgoja kultiviranih šampinjona nisu bile provedene u Njemačkoj.
4. U tom kontekstu svojim prethodnim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li se na temelju gore navedene zabrane obmanjivanja potrošača prigovoriti poduzeću da je navelo zemlju podrijetla hrane bez dodatnih informacija, uzimajući u obzir činjenicu da su glavne faze proizvodnje te hrane provedene u drugim državama članicama, iako poduzeće nije dužno navesti te informacije na temelju posebnih odredaba prava Unije u području označivanja. Smatram da to nije slučaj.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Poljoprivredni propisi
a) Uredba br. 1234/2007
5. Članak 113.a stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1234/2007(4) predviđa:
„Proizvodi iz sektora voća i povrća koji se svježi prodaju potrošaču, mogu se staviti na tržište samo ako su zdravi i primjerene tržišne kakvoće te ako je navedena država podrijetla.”
b) Uredba br. 1308/2013
6. Uredba br. 1234/2007 zamijenjena je Uredbom (EU) br. 1308/2013(5). Relevantne odredbe potonje uredbe u ovom slučaju primjenjuju se od 1. siječnja 2014.(6). Članak 76. stavak 1. te uredbe u biti preuzima sadržaj članka 113.a stavka 1. Uredbe br. 1234/2007.
2. Carinski propisi
a) Uredba br. 2913/92
7. Članak 23. Uredbe (EEZ) br. 2913/92(7) (u daljnjem tekstu: Carinski zakonik Zajednice) propisuje:
„1. Roba podrijetlom iz jedne zemlje jest ona roba koja je u cijelosti dobivena ili proizvedena u toj zemlji.
2. Izraz ‚roba u cijelosti dobivena u jednoj zemlji’ znači:
[…]
(b) tamo ubrani biljni proizvodi;
[…]”
b) Uredba br. 952/2013
8. Carinski zakonik Zajednice zamijenjen je Uredbom (EU) br. 952/2013(8) (u daljnjem tekstu: Carinski zakonik Unije). Relevantne odredbe potonje uredbe u ovom slučaju primjenjuju se od 1. lipnja 2016.(9).
9. Poglavlje 2. Carinskog zakonika Unije naslovljeno je „Podrijetlo robe”. Odjeljak 1. tog poglavlja naslovljen je „Nepovlašteno podrijetlo”. Članak 59., koji definira područje primjene tog odjeljka 1., predviđa:
„Članci 60. i 61. utvrđuju pravila za određivanje nepovlaštenog podrijetla robe u svrhu primjene sljedećeg:
[…]
(c) drugih mjera Unije koje se odnose na podrijetlo robe”.
10. Njezin članak 60., naslovljen „Stjecanje podrijetla”, u biti preuzima sadržaj članka 23. stavka 1. Carinskog zakonika Zajednice.
c) Delegirana uredba 2015/2446
11. Delegirana uredba (EU) 2015/2446(10) primjenjuje se od 1. svibnja 2016.(11). Njezin članak 31. točka (b) u biti preuzima sadržaj članka 23. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika Zajednice.
3. Propisi o zaštiti potrošača
a) Direktiva 2000/13
12. Članak 2. stavak 1. točka (a) podtočka i. Direktive 2000/13 predviđa da označivanje i korištene metode ne smiju biti takve da dovode kupca u zabludu, među ostalim, u pogledu podrijetla hrane.
b) Uredba br. 1169/2011
13. Direktiva 2000/13 zamijenjena je Uredbom br. 1169/2011, koja se primjenjuje od 13. prosinca 2014.(12).
14. Članak 1. stavak 4. te uredbe određuje:
„Ova se Uredba primjenjuje ne dovodeći u pitanje zahtjeve u vezi s označivanjem iz posebnih odredaba Unije koje se primjenjuju na određenu hranu.”
15. Članak 2. stavak 3. te uredbe predviđa:
„Za potrebe ove Uredbe, zemlja podrijetla hrane odnosi se na podrijetlo hrane kako je utvrđeno člancima 23. do 26. [Carinskog zakonika Zajednice].”(13)
16. Članak 7. stavak 1. točka (a) te uredbe, koji u biti preuzima sadržaj članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13, glasi:
„Informacije o hrani ne smiju biti obmanjujuće, a posebno:
(a) glede karakteristika hrane, posebno njezine prirode, identiteta, svojstava, sastava, količine, roka trajanja, zemlje ili mjesta podrijetla, načina proizvodnje;”
B. Njemačko pravo
17. Primjenjiva verzija članka 11. stavka 1. prve i druge rečenice točke 1. Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbucha (njemački Zakonik o hrani, proizvodima široke potrošnje i hrani za životinje, u daljnjem tekstu: LFGB) u 2013. zabranjivala je stavljanje na tržište hrane i njezino oglašavanje pod obmanjujućom oznakom ili s obmanjujućim navodima ili prikazom, osobito upotrebom navoda koji obmanjuju u pogledu podrijetla. Tom se odredbom prenosio članak 2. stavak 1. točka (a) podtočka i. Direktive 2000/13.
18. Važeća verzija članka 11. stavka 1. točke 1. LFGB‑a zabranjuje subjektu u poslovanju s hranom ili uvozniku odgovornom na temelju članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1169/2011 stavljati u prodaju i oglašavati hranu s informacijama o hrani koje nisu u skladu sa zahtjevima propisanima njezinim člankom 7. stavkom 1. u vezi sa stavkom 4. tog članka.
III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
19. Prime Champ proizvodi i stavlja na tržište kultivirane šampinjone s oznakom „Podrijetlo: Njemačka”.
20. Postupak proizvodnje šampinjona odvija se u nekoliko faza. Najprije se sirovine za kompost u Belgiji i Nizozemskoj razrjeđuju i miješaju sedam do jedanaest dana. Druga proizvodna faza je pasterizacija i priprema komposta u Nizozemskoj, koja traje pet do šest dana. U trećoj, petnaestodnevnoj proizvodnoj fazi u Nizozemskoj ubrizgava se micelij (spore gljiva) u kompost. U četvrtoj fazi u Nizozemskoj počinju se na sloju treseta i vapna u posudama za uzgoj stvarati nadzemni dijelovi gljiva, pri čemu gljive za 10 do 11 dana narastu do 3 mm. Nakon otprilike 15 dana posude za uzgoj prevoze se u Njemačku, gdje se na gospodarstvu tuženika nakon otprilike jedan do pet dana obavi prva berba šampinjona, a nakon 10 do 15 dana druga berba.
21. Zentrale smatra da oznaka podrijetla gljiva „Podrijetlo: Njemačka” bez dodatnih informacija dovodi u zabludu zato što se glavne faze proizvodnje i uzgoja, konkretno faza proizvodnje prije berbe, ne odvijaju u Njemačkoj jer se kompost sa šampinjonima prevozi u Njemačku tek tri dana ili manje prije prve berbe.
22. Nakon što je Prime Champu poslao opomenu u prosincu 2013., Zentrale je zatražio od Landgerichta Ulm (Zemaljski sud u Ulmu, Njemačka) da se Prime Champu pod prijetnjom novčane kazne naloži da u poslovanju ili oglašavanju prestane upotrebljavati oznaku „Podrijetlo: Njemačka” za kultivirane šampinjone.
23. Taj je sud odbio zahtjev Zentralea, koji je potom podnio žalbu protiv te odluke.
24. Žalbu je odbio Oberlandesgericht Stuttgart (Visoki zemaljski sud u Stuttgartu, Njemačka). Taj je sud presudio da je točno da oznaka „Podrijetlo: Njemačka” dovodi u zabludu s obzirom na to da ciljana javnost iz nje može razumjeti da se ne samo berba nego i čitav proizvodni proces odvija u Njemačkoj, no da pravo Unije obvezuje Prime Champa na postavljanje sporne oznake zemlje podrijetla. Naime, država berbe mora se na temelju članka 113.a stavka 1. Uredbe br. 1234/2007 i članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1308/2013 odrediti kao zemlja podrijetla biljnih proizvoda i stoga se Prime Champu ne može prigovoriti da je tu oznaku stavio na temelju prava o nepoštenom tržišnom natjecanju.
25. Zentrale je podnio reviziju protiv te odluke pred Bundesgerichtshofom (Savezni vrhovni sud).
26. Taj sud pojašnjava da će, s obzirom na to da tužitelj u glavnom postupku svoj zahtjev za prestanak ponašanja temelji na riziku od ponavljanja, revizija biti osnovana samo ako je tuženikovo ponašanje bilo nezakonito kako u trenutku spornih činjenica, tj. u 2013., tako i u trenutku odluke u stadiju revizijskog postupka.
27. Taj sud stoga smatra da revizija može uspjeti ako je oznaka zemlje podrijetla koju rabi Prime Champ u suprotnosti sa zabranom dovođenja u zabludu propisanom člankom 2. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Direktive 2000/13, kako je prenesen člankom 11. stavkom 1. prvom i drugom rečenicom točkom 1. verzije LFGB‑a primjenjive u 2013., i člankom 7. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1169/2011 u vezi s člankom 11. stavkom 1. točkom 1. trenutačno važećeg LFGB‑a, neovisno o obveznosti te oznake koja proizlazi iz propisa u području zajedničke organizacije tržišta u poljoprivrednom sektoru, tj. članka 113.a stavka 1. Uredbe br. 1234/2007 i članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1308/2013(14).
28. U tim je okolnostima odlukom od 21. rujna 2017., koju je Sud zaprimio 7. prosinca 2017., Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Jesu li za definiciju pojma zemlje podrijetla u skladu s člankom 113.a stavkom 1. [Uredbe br. 1234/2007] i člankom 76. stavkom 1. [Uredbe br. 1308/2013] mjerodavne definicije iz članka 23. i sljedećih Carinskog zakonika [Zajednice] te članka 60. Carinskog zakonika Unije?
2. Jesu li kultivirani šampinjoni koji su ubrani u tuzemstvu domaćeg podrijetla u skladu s člankom 23. [Carinskog zakonika Zajednice] i člankom 60. stavkom 1. [Carinskog zakonika Unije] ako se glavne faze proizvodnje odvijaju u drugim državama članicama Europske unije, a kultivirani šampinjoni uvezeni su samo tri dana ili manje prije prve berbe?
3. Primjenjuje li se zabrana dovođenja u zabludu iz članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. [Direktive 2000/13] i članka 7. stavka 1. točke (a) [Uredbe br. 1169/2011] na naznačivanje podrijetla koje je propisano člankom 113.a stavkom 1. [Uredbe br. 1234/2007] i člankom 76. stavkom 1. [Uredbe br. 1308/2013]?
4. Smije li se naznačivanje zemlje podrijetla koje je propisano člankom 113.a stavkom 1. [Uredbe br. 1234/2007] i člankom 76. stavkom 1. [Uredbe br. 1308/2013] dopuniti pojašnjenjima kako bi se izbjeglo dovođenje u zabludu koje je zabranjeno člankom 2. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. [Direktive 2000/13] te člankom 7. stavkom 1. točkom (a) [Uredbe br. 1169/2011]?”
29. Zentrale, Prime Champ, njemačka, francuska i talijanska vlada te Europska komisija podnijeli su Sudu pisana očitovanja. Iste stranke, osim francuske i talijanske vlade, sudjelovale su na raspravi održanoj 23. siječnja 2019.
IV. Analiza
A. Uvodne napomene
30. Svojim četirima prethodnim pitanjima sud koji je uputio zahtjev pita Sud o odnosu između pravila prava Unije o zemlji podrijetla voća i povrća namijenjenih prodaji potrošačima u svježem stanju, koja su predviđena u trima različitim područjima, tj. poljoprivrednim propisima, carinskim propisima i propisima o zaštiti potrošača.
31. Konkretno, ta pravila prava Unije su, kao prvo, navođenje zemlje podrijetla za stavljanje na tržište voća i povrća koje je propisano člankom 113.a stavkom 1. Uredbe br. 1234/2007 i člankom 76. stavkom 1. Uredbe br. 1308/2013, kao drugo, definicije o nepovlaštenom podrijetlu robe utvrđene u člancima 23. do 26. Carinskog zakonika Zajednice i članku 60. Carinskog zakonika Unije, u vezi s člancima 31. do 36. Delegirane uredbe 2015/2446, i, kao treće, zabrana dovođenja potrošača u zabludu u pogledu zemlje podrijetla iz članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13 i članka 7. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1169/2011.
32. Svojim prvim i drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita se o odnosu između navođenja zemlje podrijetla prilikom stavljanja na tržište voća i povrća koje propisuju poljoprivredni propisi i definicija nepovlaštenog podrijetla robe koje predviđaju carinski zakonici(15) kako bi u biti znao je li Prime Champ obvezan navesti Njemačku kao zemlju podrijetla kultiviranih šampinjona u glavnom postupku (Odjeljak B).
33. Čak i ako je tomu tako, sud koji je uputio zahtjev svojim trećim i četvrtim pitanjem želi znati nije li navođenje zemlje podrijetla, kako to čini Prime Champ, bez dodatnih informacija s obzirom na to da se glavne etape proizvodnje tih kultiviranih šampinjona odvijaju u drugim državama članicama, ipak u suprotnosti sa zabranom dovođenja u zabludu koju predviđaju propisi o zaštiti potrošača (Odjeljak C)(16).
34. Budući da revizija prema tvrdnji suda koji je uputio zahtjev može biti osnovana samo ako je ponašanje koje se prigovara Prime Champu bilo nezakonito na temelju prava Unije kako u trenutku činjenica, u 2013., tako i u trenutku odluke u stadiju revizijskog postupka(17), postavljena pitanja valja ispitati s obzirom na propise primjenjive kako u 2013. tako i danas.
B. Odnos između pojma „zemlja podrijetla” iz poljoprivrednih propisa i definicija o nepovlaštenom podrijetlu robe predviđenih carinskim zakonicima (prvo i drugo prethodno pitanje)
35. Uredbe br. 1234/2007 i 1308/2013 o zajedničkoj organizaciji poljoprivrednih tržišta utvrđuju odredbe o stavljanju na tržište poljoprivrednih proizvoda. Za stavljanje na tržište proizvoda iz sektora voća i povrća namijenjenih prodaji potrošaču u svježem stanju članak 113.a stavak 1. Uredbe br. 1234/2007 i članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1308/2013 predviđaju da se ti proizvodi mogu stavljati na tržište samo ako je naznačena zemlja podrijetla.
36. Ni Uredba br. 1234/2007 ni Uredba br. 1308/2013 ne sadržavaju definiciju pojma „zemlja podrijetla” u smislu tih uredbi. Takva definicija ne postoji ni u Provedbenoj uredbi (EU) br. 543/2011(18).
37. U tom smislu svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li radi definiranja pojma „zemlja podrijetla” voća i povrća u smislu članka 113.a stavka 1. Uredbe br. 1234/2007 i članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1308/2013 upotrijebiti definicije iz carinskih zakonika u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe (Odjeljak 1.). Prema potrebi, svojim drugim pitanjem želi znati je li na temelju tih definicija zemlja berbe kultiviranih šampinjona njihova zemlja podrijetla kad se glavne faze proizvodnje odvijaju u drugim državama članicama (Odjeljak 2.).
1. Primjenjivost definicija predviđenih carinskim zakonicima o nepovlaštenom podrijetlu robe radi definiranja pojma „zemlja podrijetla” iz poljoprivrednih propisa (prvo prethodno pitanje)
38. Prije svega, ističem da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da radi utvrđivanja smisla i dosega odredbe prava Unije treba provesti njezino tumačenje koje uzima u obzir ne samo njezin tekst nego i njezin kontekst te ciljeve propisa kojeg je dio(19).
39. Iz toga slijedi da pojam „zemlja podrijetla” iz članka 113.a stavka 1. Uredbe br. 1234/2007 i članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1308/2013 treba tumačiti s obzirom na smisao i cilj tih odredaba i uredbi kojih su dio. Kao što to ističe Zentrale, one u pogledu pojma „zemlja podrijetla” ne upućuju na carinske zakonike.
40. Ipak, valja utvrditi da je takvo upućivanje predviđeno carinskim zakonicima.
41. Naime, članak 59. točka (c) Carinskog zakonika Unije predviđa da se pravila predviđena njegovim člankom 60. u pogledu određivanja nepovlaštenog podrijetla robe primjenjuju na druge mjere Unije koje se odnose na podrijetlo robe.
42. Kao i Komisija, i ja smatram da članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1308/2013 treba smatrati takvom mjerom. U tom smislu ističem da je taj članak 76. stavak 1. odredba prava Unije koja se odnosi na podrijetlo robe, što je prema članku 59. točki (c) Carinskog zakonika Unije jedini uvjet za primjenjivost te odredbe.
43. Taj argument potvrđuje činjenica da Uredba br. 1169/2011, kojom se želi osigurati visoka razina zaštite potrošača u području informiranja o hrani(20), u svojem članku 2. stavku 3. u pogledu oznake zemlje podrijetla robe u smislu te uredbe upućuje na definicije o nepovlaštenom podrijetlu robe iz carinskih zakonika. Iz uvodne izjave 33. te uredbe proizlazi da je to zakonodavčevo upućivanje opravdano činjenicom da su te definicije „dobro poznat[e] subjektima u poslovanju s hranom”.
44. Kao što to navode Prime Champ, francuska vlada i Komisija, činjenica da je zakonodavac u okviru Uredbe br. 1169/2011, koja je namijenjena zaštiti potrošača, odabrao uputiti na te definicije iz carinskih zakonika jasan je pokazatelj da je takvo upućivanje također primjenjivo u pogledu članka 113.a stavka 1. Uredbe br. 1234/2007 i članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1308/2013, koje imaju sličan cilj zaštite potrošača(21).
45. Što se tiče Carinskog zakonika Zajednice, ističem da se odredba koja odgovara članku 59. točki (c) Carinskog zakonika Unije u njemu ne nalazi. Ipak, smatram da prvonavedeni sadržava načelo koje odgovara toj odredbi iz Carinskog zakonika Unije. Naime, iz pripremnih materijala uz članak 59. točku (c) Carinskog zakonika Unije proizlazi da je cilj te odredbe precizirati da pravila o nepovlaštenom podrijetlu također ulaze u okvir primjene drugih mjera Unije koje se odnose na podrijetlo robe, što, prema mojem mišljenju, pokazuje da je takvo načelo bilo također predviđeno Carinskim zakonikom Zajednice(22).
46. S obzirom na prethodno navedeno, valja dakle odbiti argument koji je iznio Zentrale da se činjenici da uredbe br. 1234/2007 i br. 1308/2013 u pogledu pojma „zemlja podrijetla” ne upućuju na carinske zakonike protivi to da su primjenjive definicije predviđene tim zakonicima.
47. Slijedom toga, predlažem Sudu, poput Prime Champa, francuske i talijanske vlade(23) i Komisije, da na prvo prethodno pitanje odgovori tako da članak 113.a stavak 1. Uredbe br. 1234/2007 i članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1308/2013 treba tumačiti na način da, kako bi se definirao pojam „zemlja podrijetla” iz tih odredaba, valja uputiti na definicije u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe propisane u člancima 23. do 26. Carinskog zakonika Zajednice i u članku 60. Carinskog zakonika Unije u vezi s člancima 31. do 36. Delegirane uredbe 2015/2446.
2. Primjena definicija predviđenih carinskim zakonicima o nepovlaštenom podrijetlu robe radi određivanja zemlje podrijetla kultiviranih šampinjona u smislu poljoprivrednih propisa (drugo prethodno pitanje)
48. Poput Prime Champa, francuske i talijanske vlade i Komisije, smatram da je na temelju definicija predviđenih carinskim zakonicima o nepovlaštenom podrijetlu robe zemlja podrijetla kultiviranih šampinjona zemlja njihove berbe, čak i ako su glavne faze proizvodnje provedene u drugim državama članicama i ako su kultivirani šampinjoni bili prevezeni na područje berbe tek tri dana ili manje prije prve berbe.
49. Prije svega, ističem da valja poći od načela da pojam „povrće” iz članka 113.a stavka 1. Uredbe br. 1234/2007 i članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1308/2013, koje se odnose na zajedničku organizaciju poljoprivrednih tržišta, obuhvaća kultivirane šampinjone, poput onih u glavnom postupku(24).
50. Nadalje, iz mojeg prijedloga odgovora na prvo prethodno pitanje proizlazi da se zemlja podrijetla u smislu tih odredaba mora utvrditi na temelju definicija predviđenih carinskim zakonicima u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe.
51. U tom smislu članak 23. stavak 1. Carinskog zakonika Zajednice i članak 60. stavak 1. Carinskog zakonika Unije propisuju da se smatra da roba koja je u cijelosti dobivena u jednoj zemlji ili području ima podrijetlo iz te zemlje ili tog područja. U tom smislu članak 23. stavak 2. točke (a) do (j) Carinskog zakonika Zajednice i članak 31. točke (a) do (j) Delegirane uredbe 2015/2446 sadržavaju popis različite robe za koju se smatra da je u cijelosti dobivena u jednoj zemlji.
52. Što se tiče biljnih proizvoda, iz članka 23. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika Zajednice proizlazi da su ti proizvodi u cijelosti dobiveni u zemlji u kojoj su ubrani. Ista je odredba predviđena člankom 31. točkom (b) Delegirane uredbe 2015/2446. Drugim riječima, iz tih odredaba proizlazi da se za biljne proizvode smatra da su podrijetlom iz zemlje u kojoj su ubrani.
53. U tom smislu Komisija i njemačka vlada ističu atipičan karakter glavnog postupka jer je u većini slučajeva zemlja berbe za svježe voće i povrće prema samoj svojoj prirodi također zemlja u kojoj su se odvile sve faze proizvodnje prije berbe(25).
54. U tom kontekstu Komisija je na raspravi navela da je činjenica da se kultivirani šampinjoni proizvode „prekogranično” nova. Vidljivo je da 2015., kad je Delegirana uredba 2015/2446 bila sastavljana, Komisija nije razmišljala o uređivanju tog načina proizvodnje. Upitana na raspravi zašto pravila o tom načinu proizvodnje još uvijek nisu donesena, Komisija je objasnila da se ta vrsta postupka još nije dovoljno odrazila na zakonodavnom planu. Prime Champ je na toj raspravi objasnio da upotrebljava taj način proizvodnje od 2012. i da nije jedini jer i druga poduzeća proizvode takvim načinom.
55. Smatram da ta razmatranja ipak ne dopuštaju odstupanje od teksta članka 23. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika Zajednice i članka 31. točke (b) Delegirane uredbe 2015/2446, koji jasno predviđaju da zemlja podrijetla biljnih proizvoda ovisi samo o mjestu u kojem su ubrani. Kao što to objašnjava Komisija, na temelju tih odredaba valja poći od načela da zakonodavac ne pridaje nikakvu važnost činjenici da su faze proizvodnje prije berbe provedene u drugoj državi članici ili više njih.
56. Stoga valja odbiti argument koji je iznio Zentrale da iz strukture članaka 23. i 24. Carinskog zakonika Zajednice i ekvivalentnih odredaba Carinskog zakonika Unije proizlazi da je primjenjivost definicija iz carinskih zakonika u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe podvrgnuta uvjetu da je roba u cijelosti dobivena u jednoj zemlji.
57. Što se konkretno tiče članka 24. Carinskog zakonika Zajednice i ekvivalentne odredbe u članku 60. Carinskog zakonika Unije u vezi s člankom 32. Delegirane uredbe 2015/2446, oni ne mogu dovesti do protivnog rezultata. Naime, te odredbe o podrijetlu robe, u slučaju u kojem je nekoliko država ili područja uključeno u proizvodnju, nisu primjenjive na svježe povrće poput onoga u glavnom postupku(26).
58. Stoga predlažem Sudu da na drugo prethodno pitanje odgovori tako da se članak 23. stavak 1. i stavak 2. točka (b) Uredbe br. 1234/2007 i članak 60. stavak 1. Carinskog zakonika Unije u vezi s člankom 31. točkom (b) Delegirane uredbe 2015/2446 trebaju tumačiti na način da je zemlja podrijetla kultiviranih šampinjona njihova zemlja berbe u smislu tih odredaba, neovisno o činjenici da su glavne faze proizvodnje provedene u drugim državama članicama Unije i da su kultivirani šampinjoni bili prevezeni na području berbe tek tri dana ili manje prije prve berbe.
C. Odnos između zabrane dovođenja u zabludu predviđene propisima o zaštiti potrošača i oznake zemlje podrijetla propisane poljoprivrednim propisima (treće i četvrto prethodno pitanje)
1. Uvodne napomene
59. Podsjećam na to da svojim trećim i četvrtim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati je li oznaka zemlje podrijetla koju rabi Prime Champ bez dodatnih informacija o mjestu proizvodnje u suprotnosti sa zabranom dovođenja potrošača u zabludu propisanom člankom 2. stavkom 1. točkom (a) podtočkom i. Direktive 2000/13 i člankom 7. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1169/2011.
60. U tom smislu iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se sud koji je uputio zahtjev pita, prije svega, treba li oznaku zemlje podrijetla propisanu poljoprivrednim propisima smatrati kao lex specialis u odnosu na pravilo o zabrani dovođenja u zabludu, tako da potonja ne bi bila primjenjiva za potrebe određivanja zemlje podrijetla (treće prethodno pitanje). Ako Sud na to pitanje odgovori na način da se oznaka zemlje podrijetla koju propisuju poljoprivredni propisi primjenjuje istodobno sa zabranom dovođenja u zabludu, sud koji je uputio zahtjev se dalje pita mogu li se dodatne informacije dodati kako bi se izbjeglo dovođenje potrošača u zabludu u smislu gore navedenih odredbi (četvrto prethodno pitanje)(27).
61. Međutim, smatram da potonje pitanje, kako je oblikovano, nije odlučujuće za odgovor na pitanje je li oznaka zemlje podrijetla koju rabi Prime Champ bez dodatnih informacija u suprotnosti sa zabranom dovođenja potrošača u zabludu. Točno je da bi to bio slučaj kad bi poljoprivredni propisi iscrpno uređivali zemlju podrijetla voća i povrća(28). Međutim, smatram da to nije slučaj.
62. Naime, ništa u poljoprivrednim propisima ne sprečava poduzeće da stavi dodatne informacije uz oznaku zemlje podrijetla, pod uvjetom da one same ne dovode potrošača u zabludu. U tom smislu valja podsjetiti na to da svako ograničenje ostvarivanja temeljnog prava na slobodu izražavanja, koje također štiti „komercijalnu komunikaciju”, propisano člankom 11. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, mora biti predviđeno zakonom, u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje.
63. S obzirom na ta razmatranja, četvrto pitanje treba razumjeti na način da sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati je li izostavljanje tih dodatnih informacija obmanjujuće u smislu članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13 i članka 7. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1169/2011(29).
64. U tom pogledu, kako bi sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor koji će mu omogućiti rješavanje spora, smatram da je dovoljno da se Sud ograniči na odgovaranje na to četvrto pitanje. Naime, čak i pod pretpostavkom da su članak 7. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1169/2011 i članak 2. stavak 1. točka (a) podtočka i. Direktive 2000/13 primjenjivi, smatram, kao što ću to objasniti u nastavku, da izostavljanje dodatnih informacija uz oznaku zemlje podrijetla, poput onoga u glavnom postupku, u svakom slučaju nije obmanjujuće u smislu tih odredbi(30).
65. Prema tome, u nastavku ću kratko objasniti zbog čega imam ozbiljne sumnje u pogledu pitanja primjenjivosti tih odredaba na situaciju poput one u glavnom postupku (Odjeljak 2.), a potom ću odgovoriti na četvrto prethodno pitanje (Odjeljak 3.).
2. Primjenjivost članka 7. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1169/2011 i članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13
66. Poput suda koji je uputio zahtjev, i ja smatram da treba odgovoriti na pitanje treba li oznaku zemlje podrijetla propisanu poljoprivrednim propisima smatrati kao lex specialis u odnosu na zabranu dovođenja u zabludu, s obzirom na članak 1. stavak 4. Uredbe br. 1169/2011. Taj članak, koji uređuje područje primjene te uredbe, navodi da se ona „primjenjuje ne dovodeći u pitanje zahtjeve u vezi s označivanjem iz posebnih odredaba Unije koje se primjenjuju na određenu hranu”(31).
67. S obzirom na uvodnu izjavu 8. Uredbe br. 1169/2011, koja navodi da su „[o]pći zahtjevi o označivanju nadopunjeni nizom odredaba koje se primjenjuju na […] na određene kategorije hrane”, čini mi se da članak 1. stavak 4. te uredbe valja razumjeti na način da se potonja u načelu istodobno primjenjuje na posebne odredbe primjenjive na određenu hranu.
68. Međutim, toj premisi treba odrediti određene granice.
69. U tom smislu Komisija je na raspravi u biti istaknula da, na temelju doslovnog, teleološkog i kontekstualnog tumačenja članka 1. stavka 4. Uredbe br. 1169/2011, izraz „ne dovodeći u pitanje” treba razumjeti na način da se Uredba br. 1169/2011 primjenjuje istodobno s posebnim odredbama primjenjivima na određenu hranu, pod uvjetom da nisu u proturječju s odredbama predviđenima Uredbom br. 1169/2011. Prema mojem razumijevanju Komisijina argumenta, takvo proturječje postoji samo ako primjena posebnih odredaba sprečava istodobnu primjenu Uredbe br. 1169/2011. U ovom slučaju Komisija smatra da takvo proturječje ne postoji jer bi se oznaka „Podrijetlo: Njemačka” mogla rabiti uz dodavanje dodatnih informacija(32).
70. Za razliku od Komisijinih očitovanja, smatram da uvjerljivi argumenti mogu potkrijepiti stajalište da članak 1. stavak 4. Uredbe br. 1169/2011 nije ograničen na situacije u kojima postoji istinsko proturječje u smislu koji spominje Komisija.
71. Naime, činjenica da se Uredba br. 1169/2011 primjenjuje ne dovodeći u pitanje posebne odredbe u području označivanja znači da ta uredba ne može biti prepreka primjeni tih posebnih odredaba. Prema tome, smatram da članak 1. stavak 4. Uredbe br. 1169/2011 u biti izriče načelo lex specialis.
72. Na temelju tog načela, čini mi se da je istodobna primjena Uredbe br. 1169/2011 također isključena jer bi dovela do uskraćivanja korisnog učinka posebnoj odredbi u području označivanja.
73. Smatram da bi to bilo tako kad bi članak 7. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1169/2011 bio primjenjiv na situaciju poput one u glavnom postupku. Naime, članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1308/2013 posebna je odredba u području označivanja u smislu članka 1. stavka 4. Uredbe br. 1169/2011(33) i, kao što ću to objasniti u Odjeljku 3. ovog mišljenja, osobito u točkama 82. i 83., smatram da je zakonodavac u članku 76. stavku 1. Uredbe br. 1308/2013 jasno odredio da je zemlja podrijetla svježeg voća i povrća zemlja njihove berbe.
74. Međutim, ako bi se članak 7. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1169/2011 morao primijeniti na način da bi oznaka zemlje podrijetla na temelju članka 76. stavka 1. Uredbe br. 1308/2013 mogla biti obmanjujuća u smislu prvonavedene odredbe, članak 76. stavak 1. Uredbe br. 1308/2013 bio bi zbog toga, prema mojem mišljenju, lišen korisnog učinka.
75. Što se tiče Direktive 2000/13, ističem da članak 1. stavak 4. Uredbe br. 1169/2011 nema ekvivalenta u toj direktivi. Ipak smatram da je načelo koje odgovara onomu predviđenom u tom članku također primjenjivo na Direktivu 2000/13. Naime, nijedan element u pripremnim materijalima za Uredbu br. 1169/2011 ne upućuje na to da je ona imala za cilj u tom aspektu izmijeniti Direktivu i stoga njezin članak 1. stavak 4. treba razumjeti kao kodifikaciju načela lex specialis, koje je već primjenjivo na temelju Direktive 2000/13. Drugim riječima, smatram da se razmatranja slična onima izloženima gore s obzirom na Uredbu br. 1169/2011 mogu primijeniti i u pogledu članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13, s obzirom na članak 113.a stavak 1. Uredbe br. 1234/2007.
3. Primjena članka 7. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1169/2011 i članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13
76. Članak 7. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1169/2011 zabranjuje da informacije o hrani budu obmanjujuće u pogledu zemlje podrijetla.
77. Prije svega, smatram da ta zabrana obuhvaća obmanjujuća izostavljanja. Naime, izraz „informacije o hrani” definiran je u članku 2. stavku 2. točki (a) te uredbe kao „informacije koje se odnose na hranu, a dostupne su krajnjem potrošaču putem etiketa, drugog popratnog materijala ili na neki drugi način, uključujući sredstva moderne tehnologije ili verbalne komunikacije”. Iako se ta definicija formalno ne odnosi na izostavljanja, valja poći od načela da su obuhvaćena u dijelu u kojem bi potrošača mogla dovesti u zabludu u pogledu zemlje podrijetla(34).
78. Nadalje, što se tiče pojma dovođenja potrošača u „zabludu” u smislu članka 7. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1169/2011, ističem da ta odredba ne sadržava njegovu definiciju. Ipak smatram, poput definicije zavaravajućih izostavljanja iz članka 7. stavka 1. Direktive 2005/29, da pojam „zabluda” iz članka 7. stavka 1. točke (a) te uredbe valja razumjeti na način da obuhvaća bitne informacije koje su prosječnom potrošaču, ovisno o kontekstu, potrebne za donošenje informirane odluke o poslu i posljedično ga navodi ili ga može navesti na donošenje odluke o poslu koju inače ne bi donio.
79. Naime, iako takve definicije nema u Uredbi br. 1169/2011, ističem da jedino bitna izostavljanja informacija koje su potrebne potrošaču prema samoj svojoj prirodi mogu dovesti potrošača u zabludu. Nadalje, kao što sam to objasnio u bilješci 34. ovog mišljenja, Uredba br. 1169/2011 ima za cilj, poput Direktive 2005/29, osigurati visoku razinu zaštite potrošača.
80. Naposljetku, ističem da članak 2. stavak 3. Uredbe br. 1169/2011 predviđa da se zemlja podrijetla hrane u smislu te uredbe odnosi na podrijetlo robe kako je definirana u skladu s definicijama u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe predviđenima carinskim zakonicima.
81. Smatram da se izostavljanje dodatnih informacija u pogledu oznake zemlje podrijetla stavljene u skladu s definicijama predviđenima carinskim zakonicima, poput one u ovom slučaju, ne može smatrati bitnom informacijom za prosječnog potrošača koja može dovesti u zabludu o zemlji podrijetla u smislu članka 7. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1169/2011.
82. Naime, zakonodavac je jasno i precizno odredio zemlju podrijetla hrane u smislu Uredbe br. 1169/2011 upućivanjem na carinske zakonike u članku 2. stavku 3. te uredbe(35). Što se tiče biljnih proizvoda, zakonodavac je preciznije odredio da je zemlja podrijetla tih proizvoda zemlja njihove berbe. Tim odabirom zakonodavac je odlučio ne dati važnost činjenici da se proizvodnja tih proizvoda u načelu može odvijati u različitim zemljama. U tom smislu podsjećam na to da je zakonodavac zadržao to pravilo i nakon što je saznao za „prekogranični” način proizvodnje kultiviranih šampinjona.
83. Stoga valja smatrati da iz zajedničkog tumačenja članka 7. stavka 1. točke (a), članka 2. stavka 3. Uredbe br. 1169/2011 i definicija u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe predviđenih carinskim zakonicima proizlazi da se te informacije ne mogu smatrati bitnima za prosječnog potrošača(36).
84. Taj zaključak usto potvrđuje činjenica da je Komisija donijela druge odredbe o oznaci zemlje podrijetla samo u pogledu svježeg, rashlađenog i zamrznutog svinjskog, ovčjeg i kozjeg mesa te mesa peradi. Konkretno, ta su pravila predviđena Provedbenom uredbom (EU) br. 1337/2013(37) zbog toga što primjena definicija u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe predviđene carinskim zakonicima nisu omogućavale dovoljno informiranje potrošača o podrijetlu tog mesa, uzimajući u obzir situacije u kojima je meso podrijetlom od životinja koje su rođene, uzgojene i zaklane u različitim zemljama(38).
85. Iako mogu u potpunosti razumjeti argument Zentralea da potrošači trebaju biti informirani kad je proizvod podvrgnut glavnim fazama proizvodnje u različitim državama, valja utvrditi, s obzirom na prethodno navedeno, da zakonodavac te informacije nije smatrao bitnima i zbog toga takvima da mogu dovesti potrošača u zabludu u pogledu zemlje podrijetla u smislu članka 7. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1169/2011.
86. Stoga valja odbiti Komisijin argument da je na nacionalnim sudovima da se izjasne o tome dovodi li u konkretnim slučajevima oznaka zemlje podrijetla poput one u glavnom postupku konkretno do zablude potrošača. Naime, takvo stajalište može ugroziti slobodu zakonodavčeva izbora, kako je gore naveden.
87. Što se tiče članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13, smatram da se razmatranja slična onima iznesenima gore trebaju primijeniti na tu odredbu. U tom smislu ističem da iako Direktiva 2000/13 ne sadržava definiciju zemlje podrijetla u smislu te direktive(39), to ne može dovesti do suprotnog rezultata s obzirom na činjenicu da je takva definicija i dalje predviđena na temelju zajedničkog tumačenja članka 113.a stavka 1. Uredbe br. 1234/2007 i članka 23. stavka 2. točke (b) Carinskog zakonika Zajednice. Iz toga slijedi da označivanje obavljeno u skladu s definicijama u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe propisanima Carinskim zakonikom Zajednice nije obmanjujuće ni u smislu članka 2. stavka 1. točke (a) podtočke i. Direktive 2000/13.
88. Posljedično, predlažem Sudu da na četvrto prethodno pitanje odgovori tako da članak 7. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1169/2011 i članak 2. stavak 1. točku (a) podtočku i. Direktive 2000/13 treba tumačiti na način da ne dovodi u „zabludu” u smislu tih odredaba činjenica da se potrošaču ne pruže dodatne informacije uz oznaku zemlje podrijetla određene u skladu s definicijama u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe propisanima carinskim zakonicima.
V. Zaključak
89. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 113.a stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1234/2007 od 22. listopada 2007. o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne proizvode (Uredba o jedinstvenom ZOT‑u) treba tumačiti na način da, kako bi se definirao pojam „zemlja podrijetla” iz te odredbe, valja uputiti na definicije u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe propisane u člancima 23. do 26. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2913/92 od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice.
Članak 76. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 treba tumačiti na način da, kako bi se definirao pojam „zemlja podrijetla” iz te odredbe, valja uputiti na definicije u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe propisane člankom 60. Uredbe (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. listopada 2013. o Carinskom zakoniku Unije u vezi s člancima 31. do 36. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/2446 od 28. srpnja 2015. o dopuni Uredbe (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o detaljnim pravilima koja se odnose na pojedine odredbe Carinskog zakonika Unije.
2. Članak 23. stavak 1. i stavak 2. točku (b) Uredbe br. 2913/92 i članak 60. stavak 1. Uredbe br. 952/2013 u vezi s člankom 31. točkom (b) Delegirane uredbe 2015/2446 treba tumačiti na način da je zemlja podrijetla kultiviranih šampinjona zemlja njihove berbe, neovisno o činjenici da su glavne faze proizvodnje provedene u drugim državama članicama Europske unije i da su kultivirani šampinjoni bili prevezeni na području berbe tek tri dana ili manje prije prve berbe.
3. Članak 7. stavak 1. točku (a) Uredbe (EU) br. 1169/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o informiranju potrošača o hrani, izmjeni uredbi (EZ) br. 1924/2006 i (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Komisije 87/250/EEZ, Direktive Vijeća 90/496/EEZ, Direktive Komisije 1999/10/EZ, Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva Komisije 2002/67/EZ i 2008/5/EZ i Uredbe Komisije (EZ) br. 608/2004 treba tumačiti na način da ne dovodi potrošača u „zabludu” u smislu tih odredaba činjenica da se ne pružaju dodatne informacije uz oznaku zemlje podrijetla određene u skladu s definicijama u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe propisanima člancima 23. do 26. Uredbe br. 2913/92 i člankom 60. Uredbe br. 952/2013 u vezi s člancima 31. do 36. Delegirane uredbe 2015/2446.
Članak 2. stavak 1. točku (a) podtočku i. Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. ožujka 2000. o usklađivanju zakonodavstava država članica o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane treba tumačiti na način da ne dovodi potrošača u „zabludu” u smislu tih odredaba činjenica da se ne pružaju dodatne informacije uz oznaku zemlje podrijetla određene u skladu s definicijama u pogledu nepovlaštenog podrijetla robe propisanima člancima 23. do 26. Uredbe br. 2913/92.