SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 3. septembra 2020(1)
Zadeva C‑620/19
Land Nordrhein-Westfalen
proti
D.-H. T. kot stečajnemu upravitelju družbe J & S Service UG,
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Pristojnost Sodišča – Napotovanje na določbe prava Unije v nacionalni zakonodaji – Sodna praksa zadeve Dzodzi – Neposredna in nepogojna napotitev– Interes za pojmovno enakost – Uredba (EU) 2016/679 – Varstvo podatkov – Omejitve – Člen 23(1)(e) in (j) – Uveljavljanje civilnopravnih zahtevkov – Postopki zaradi insolventnosti – Davčni organi“
I. Uvod
1. V skladu s členom 267 PDEU se mora predlog za sprejetje predhodne odločbe nanašati na razlago Pogodb ali veljavnost in razlago aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije. Eden od pogojev za pristojnost Sodišča na podlagi navedene določbe je, da se akt Unije, katerega razlaga se predlaga, uporablja v postopku v glavni stvari, pri čemer je njegova uporaba običajno določena v samem zadevnem pravnem aktu Unije.
2. Vendar je od sodbe v zadevi Dzodzi(2) stališče Sodišča, da Pogodbi iz pristojnosti Sodišča ne izključujeta predlogov za sprejetje predhodne odločbe glede določb Unije, ki se za dejansko stanje zadeve ne uporabljajo neposredno (to je v skladu z določbami, ki jih vsebujejo sami navedeni pravni akti Unije), ampak posredno (to je z napotilom nacionalnega prava, s čimer je področje prava Unije dejansko razširjeno). Tako je Sodišče presodilo, da kadar se nacionalna zakonodaja za rešitve, ki se uporabljajo za položaje, za katere se ne uporablja zadevni akt Unije, uskladi z rešitvami, ki jih vsebuje ta akt, obstaja nedvomen interes Unije za to, da se zaradi izogibanja razlikam pri razlagi v prihodnosti določbe tega akta razlagajo enotno.
3. Čeprav je bilo navedeno besedilo tedaj potrjeno in se je uporabljajo v številnih poznejših zadevah (v nadaljevanju: sodna praksa zadeve Dzodzi(3)), so omejitve pristojnosti Sodišča v navedenih zadevah do danes še vedno dokaj nejasne.
4. Z obravnavano zadevo pa taka sodna praksa dosega svoje skrajne meje. V predlogu za sprejetje predhodne odločbe Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) prosi Sodišče za razlago člena 23(1) (e) in (j) Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov)(4), čeprav se navedena določba ne uporablja neposredno za obravnavani položaj v postopku v glavni stvari. Dejansko spada položaj iz več razlogov zunaj področja uporabe Uredbe 2016/679. Njen člen 23(1) se uporablja za položaj, kot je ta, ki ga obravnava predložitveno sodišče, zgolj na podlagi napotila veljavne nacionalne zakonodaje.
5. Z obravnavano zadevo je Sodišče tako pozvano, naj pojasni, kako daleč je mogoče razumno prignati logiko nacionalnega napotila, ki se je začela z zadevo Dzodzi, v okoliščinah, v katerih je predložitveno sodišče, ki ne upošteva le ene, temveč dejansko več razširitev pravila Unije, ki jih zajema nacionalna zakonodaja, postavljeno pred nalogo, da razloži to pravilo, ki po mojem mnenju preprosto ne pove nič koristnega o dejanskem vprašanju, predloženem navedenemu sodišču.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6. V uvodnih izjavah 2, 4 in 73 Uredbe 2016/679 je navedeno:
„(2) Načela in pravila o varstvu posameznikov pri obdelavi njihovih osebnih podatkov bi morala ne glede na njihovo državljanstvo ali prebivališče zagotavljati spoštovanje temeljnih pravic in svoboščin posameznikov, zlasti njihovo pravico do varstva osebnih podatkov. […]
(4) Obdelava osebnih podatkov bi morala biti oblikovana tako, da služi ljudem. Pravica do varstva osebnih podatkov ni absolutna pravica; v skladu z načelom sorazmernosti jo je treba obravnavati glede na vlogo, ki jo ima v družbi, in jo uravnotežiti z drugimi temeljnimi pravicami. Ta uredba spoštuje vse temeljne pravice in upošteva svoboščine in načela, priznana z Listino [Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)], kakor so zajeta v Pogodbah, zlasti spoštovanje zasebnega in družinskega življenja, stanovanja in komunikacij, varstvo osebnih podatkov, svobodo misli, vesti in vere, svobodo izražanja in obveščanja, svobodo gospodarske pobude, pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča ter kulturno, versko in jezikovno raznolikost.
[…]
(73) Omejitve glede posebnih načel in pravic do obveščenosti, dostopa in popravka ali izbrisa osebnih podatkov, pravice do prenosljivosti podatkov, pravice do ugovora, odločitev, ki temeljijo na oblikovanju profilov, sporočanja o kršitvi varstva osebnih podatkov posamezniku, na katerega se nanašajo osebni podatki, in določenih s tem povezanih obveznosti upravljavcev se lahko uvedejo s pravom Unije ali pravom držav članic, če je to v demokratični družbi potrebno in sorazmerno zaradi zaščite javne varnosti, vključno z zaščito človeškega življenja, zlasti pri odzivu na naravne nesreče ali nesreče, ki jih povzroči človek, preprečevanja, preiskovanja in pregona kaznivih dejanj ali izvrševanja kazenskih sankcij, vključno z varovanjem pred grožnjami javni varnosti in njihovim preprečevanjem, ali kršitev etike za zakonsko urejene poklice, drugih pomembnih ciljev v splošnem javnem interesu Unije ali države članice, zlasti pomembnega gospodarskega ali finančnega interesa, vodenja javnih registrov iz razlogov splošnega javnega interesa, nadaljnje obdelave arhiviranih osebnih podatkov, da se zagotovijo specifične informacije v zvezi s političnim obnašanjem v nekdanjih totalitarnih državnih režimih, ali varstva posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali pravic in svoboščin drugih, vključno s socialnim varstvom, javnim zdravjem in humanitarnimi nameni. Te omejitve bi morale biti skladne z zahtevami iz Listine in Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.“
7. Člen 1 („Predmet urejanja in cilji“) Uredbe 2016/679 določa:
„1. Ta uredba določa pravila o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in pravila o prostem pretoku osebnih podatkov.
2. Ta uredba varuje temeljne pravice in svoboščine posameznikov ter zlasti njihovo pravico do varstva osebnih podatkov.
[…]“.
8. Člen 23 Uredbe 2016/679 („Omejitve“) je zaključna določba njenega poglavja III, ki ureja pravice posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Ta člen določa:
„1. Pravo Unije ali pravo države članice, ki velja za upravljavca ali obdelovalca podatkov, lahko z zakonodajnim ukrepom omeji obseg obveznosti in pravic iz členov 12 do 22 in člena 34, pa tudi člena 5, kolikor njegove določbe ustrezajo pravicam in obveznostim iz členov 12 do 22, če taka omejitev spoštuje bistvo temeljnih pravic in svoboščin ter je potreben in sorazmeren ukrep v demokratični družbi za zagotavljanje:
[…]
(e) drugih pomembnih ciljev v splošnem javnem interesu Unije ali države članice, zlasti pomembnega gospodarskega ali finančnega interesa Unije ali države članice, vključno z denarnimi, proračunskimi in davčnimi zadevami, javnim zdravjem in socialno varnostjo;
[…]
(j) uveljavljanja civilnopravnih zahtevkov.“
B. Nacionalno pravo
9. Člen 2a („Področje uporabe določb o obdelavi osebnih podatkov“) Abgabenordnung (nemški davčni zakonik) (v nadaljevanju: AO), kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 17. julija 2017(5), določa:
„(3) Določbe tega zakona in davčnih zakonov o obdelavi osebnih podatkov se ne uporabijo, če neposredno ali v skladu z odstavkom 5 ustrezno velja pravo Evropske unije, zlasti Uredba (EU) 2016/679 […]“.
[…]
(5) Če ni določeno drugače, določbe Uredbe 2016/679, tega zakona in davčnih zakonov o obdelavi osebnih podatkov posameznikov ustrezno veljajo za informacije, ki se nanašajo na določene ali določljive:
1. umrle osebe ali
2. organizacije, združenja oseb s pravno sposobnostjo ali brez nje ali premoženjske mase.“
10. V členu 32b („Informacije, ki jih mora zagotoviti finančni organ, kadar osebni podatki niso bili pridobljeni od posameznika, na katerega se ti nanašajo“) AO je navedeno:
„(1) Obveznost finančnega organa glede zagotovitve informacij posamezniku, na katerega se nanašajo osebni podatki, v skladu s členom 14(1), (2) in (4) Uredbe (EU) 2016/679, poleg izjem, navedenih v členu 14(5) Uredbe (EU) 2016/679 in členu 31c(2), ne obstaja tudi tedaj,
1. če bi zagotovitev informacij
(a) ogrožala ustrezno izpolnjevanje nalog, ki spadajo v pristojnost finančnih organov ali drugih javnih organov, v smislu člena 23(1) od (d) do (h) Uredbe (EU) 2016/679 ali
(b) […]
in se mora zato interes posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, glede zagotovitve informacij umakniti. Ustrezno velja člen 32a(2).“
11. Člen 32c („Pravica dostopa posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki“) AO določa:
„(1) Pravica dostopa posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, v razmerju do finančnega organa v skladu s členom 15 Uredbe 2016/679 ne obstaja, če:
1. posamezniku, na katerega se nanašajo osebni podatki, ni treba zagotoviti informacij v skladu s členom 32b(1) ali (2),
2. bi zagotovitev dostopa nosilca finančnega organa ovirala pri uveljavljanju, izvajanju ali obrambi civilnopravnih zahtevkov ali pri obrambi proti civilnopravnim zahtevkom, ki se uveljavljajo proti njemu, v smislu člena 23(1)(j) Uredbe 2016/679; obveznosti finančnega organa glede dostopa v skladu s civilnim pravom ostanejo nespremenjene,
[…]“.
12. Člen 32e („Razmerje do drugih pravic dostopa do informacij“) AO določa:
„Če ima posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali tretja oseba v skladu z zakonom o prostem dostopu do informacij z dne 5. septembra 2005 […] ali v skladu z ustreznimi deželnimi zakoni v razmerju do finančnega organa pravico dostopa do informacij, ustrezno veljajo členi od 12 do 15 Uredbe (EU) 2016/679 v povezavi s členi od 32a do 32d. Širše pravice do informacij o davčnih podatkih so v tem pogledu izključene. […]“
13. V skladu s členom 129(1) Insolvenzordnung (zakon o insolventnosti z dne 5. oktobra 1994), kakor je bil spremenjen:
„Pravna dejanja, ki so bila opravljena pred uvedbo postopka zaradi insolventnosti in postavljajo insolventne upnike v slabši položaj, lahko stečajni upravitelj izpodbija […].“
14. V skladu s prvim členom 143(1) zakona o insolventnosti je pravna posledica uspešnega izpodbijanja ta, da mora oseba, ki je upravičena do plačila, plačilo vrniti v stečajno maso.
15. V skladu s členom 144(1) navedenega zakona prvotna terjatev upravičenca zoper insolventnega dolžnika ponovno oživi. Navedena terjatev mora biti poplačana iz stečajne mase.
16. Člen 2 („Področje uporabe“) Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (zakon o prostem dostopu do informacij za deželo Severno Porenje-Vestfalija, v nadaljevanju: zakon o prostem dostopu do informacij) z dne 27. novembra 2001, kakor je bil spremenjen, določa:
„(1) Ta zakon se uporablja za upravne dejavnosti javnih organov […]. Javni organ v smislu tega zakona je vsak organ, ki opravlja naloge javne uprave.
[…]“.
17. Člen 4 („Pravica do informacij“) navedenega zakona določa:
„(1) Vsaka fizična oseba ima po tem zakonu v razmerju do organov, navedenih v drugem odstavku, pravico dostopa do uradnih informacij, s katerimi razpolaga organ.
(2) Če obstajajo posebni pravni predpisi o dostopu do uradnih informacij, zagotavljanju informacij ali odobritvi do vpogleda v spis, imajo ti prednost pred predpisi tega zakona. […]“
III. Dejansko stanje, nacionalni postopek in vprašanja za predhodno odločanje
18. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je stečajni upravitelj družbe J & S Service UG. V navedeni funkciji je od davčne uprave zahteval nekatere informacije v zvezi z davčnim položajem insolventnega podjetja, ki ga upravlja, da bi preučil možnost vložitve zahtevkov za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku zoper pristojni davčni urad.
19. Tožeča stranka je tak zahtevek vložila na podlagi zakona o prostem dostopu do informacij. Tožeča stranka je zlasti zahtevala informacije glede morebitnih in dejanskih izvršilnih ukrepov, sprejetih zoper podjetje, plačil, prejetih od navedenega podjetja, ter datuma, na katerega so se davčni organi seznanili s položajem insolventnosti navedenega podjetja. Tožeča stranka je prav tako zahtevala izpiske računov podjetja v zvezi z vsemi davki za obdobje med marcem 2014 in junijem 2015.
20. Davčni urad je tožeči stranki dostop do informacij zavrnil. Tožeča stranka je navedeno odločbo izpodbijala pred Verwaltungsrgericht (upravno sodišče, Nemčija), ki je tožbi v bistvu ugodilo. Oberverwaltungsgericht (višje upravno sodišče, Nemčija) je pritožbo dežele zavrnilo. Navedeno sodišče je zavzelo stališče, da posebne določbe o davčni tajnosti ne izključujejo pravice do informacij, določene v deželnem zakonu o prostem dostopu do informacij. Čeprav bi bila lahko na splošno taka vrsta informacij predmet davčne tajnosti, to vsekakor ni tako v zvezi s stečajnim upraviteljem podjetja, na katerega so se nanašale informacije.
21. Dežela je pozneje pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) vložila revizijo. Ker navedeno sodišče dvomi o pravilnosti razlage člena 23(1) Uredbe 2016/679 – določbe, na katero napotujejo določbe o davčni tajnosti – je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je člen 23(1)(j) Uredbe [2016/679] namenjen tudi varstvu interesov finančnih organov?
2. Če je odgovor pritrdilen, ali opredelitev ,uveljavljanje civilnopravnih zahtevkov‘ obsega tudi obrambo finančnega organa proti civilnopravnim zahtevkom in ali se morajo ti že uveljavljati?
3. Ali določba člena 23(1)(e) Uredbe [2016/679] zaradi varstva pomembnega finančnega interesa države članice na davčnem področju dopušča omejitev pravice dostopa iz člena 15 Uredbe [2016/679] za preprečevanje civilnopravnih zahtevkov za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku proti finančnemu organu?“
22. Pisna stališča v tem postopku so predložile dežela Severno Porenje-Vestfalija, češka, nemška in poljska vlada ter Evropska komisija.
IV. Analiza
23. Ta tri vprašanja, ki jih je predložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), se nanašajo na razlago člena 23(1), točki (e) in (j), Uredbe (EU) 2016/679. Vendar ni sporno, da se navedena določba ne uporablja neposredno za obravnavani položaj v postopku v glavni stvari. Kot pojasnjuje predložitveno sodišče, nacionalna zakonodaja z napotilom, ki ga urejajo upoštevne nacionalne določbe, posredno določa uporabo člena 23(1).
24. Pred odgovorom na predložena vprašanja bi bilo treba v navedenih okoliščinah obravnavati predhodno postopkovno vprašanje: ali je Sodišče pristojno, da odgovori na vprašanja, predložena v obravnavani zadevi?
25. Mnenja strank, ki so predložile stališča v tem postopku, se glede tega razhajajo: medtem ko so dežela Severno Porenje-Vestfalija, poljska vlada in do neke mere Komisija izrazile dvom o pristojnosti Sodišča, sta češka in nemška vlada zavzeli nasprotno stališče.
26. Ob upoštevanju navedenega je struktura teh sklepnih predlogov naslednja. Prvič, preučil bom pristojnost Sodišča v obravnavani zadevi (A). V ta namen bom podrobno predstavil sodno prakso zadeve Dzodzi (1), spomnil na njen izvor in razširitev (a) ter omejitve, ki jih je postopno uvedlo Sodišče (b). Glede na težave, ki lahko izhajajo iz široke uporabe navedene sodne prakse, bom nato Sodišču predlagal, naj jo konsolidira (2). Nato bom za obravnavano zadevo uporabil predlagani pravni okvir in prišel do sklepa, da po mojem mnenju iz zakonodaje Unije, na katero se sklicuje nacionalno sodišče v zvezi s posebnim vprašanjem, ki mu je predloženo, ni mogoče izluščiti nobenih koristnih usmeritev (3). Ko bom ugotovil, da Sodišče ni pristojno za odločanje o obravnavani zadevi, se bom dotaknil vsebine treh predloženih vprašanj zelo na kratko in v okviru meja tega, kar je dejansko logično možno (B).
A. Pristojnost Sodišča
1. Sodna praksa zadeve Dzodzi
a) Izvor in razširitev
27. Izvor sodne prakse zadeve Dzodzi je treba iskati v zadevi Thomasdünger(6). V navedeni zadevi je predložitveno sodišče zaprosilo za razlago posebnega položaja skupne carinske tarife (v nadaljevanju: SCT). Toda zadeva se je nanašala na uvoz blaga v Nemčijo iz druge države članice in tako ni spadala na področje uporabe SCT. Razlog za napotitev nanje je bil, da so nemški organi v upoštevnih nacionalnih pravilih napotovali na položaje, v SCT določene za druge namene.
28. Generalni pravobranilec G. F. Mancini je v jedrnatih sklepnih predlogih Sodišču predlagal, naj pristojnost zavrne. Po njegovem mnenju Pogodba Sodišču ni dala pooblastila za odločanje, kadar določbe (tedanje) Skupnosti, ki jih je bilo treba razložiti, na interese strank niso vplivale neposredno, temveč per relationem. Po njegovem mnenju Sodišče ni bilo pristojno glede na določbe, ki pridejo v poštev samo zato, ker se jih je nacionalni organ svobodno in enostransko odločil sprejeti kot okvir za napotitev, da bi določil lastna pravila(7).
29. V svoji sodbi se Sodišče s tem vprašanjem ni ukvarjalo. Sklicevalo se je na domnevo upoštevnosti predloženih vprašanj, nato pa obravnavalo utemeljenost vprašanj(8).
30. Lastno pristojnost za odgovarjanje na napotitve v primerih, kot so v obravnavani zadevi, je izrecno potrdilo v zadevi Dzodzi(9). Zadeva se je nanašala na pravico do prebivanja zakonca (togovske narodnosti) preminulega belgijskega državljana v Belgiji, ki nikoli ni koristil svoje svobodne izbire dela ali prebivanja v drugi državi članici. Zakonodaja Unije, na katero se je sklicevalo belgijsko sodišče, se očitno ni uporabljala, zadeva pa ni vsebovala nobenega čezmejnega elementa. Toda predložitveno sodišče je poudarilo, da je treba v skladu z nacionalnim pravom zakonca belgijskega državljana obravnavati tako, kot če bi ta bil državljan Skupnosti. Navedeno sodišče je skladno s tem Sodišče vprašalo, ali bi M. Dzodzi imela pravico prebivati in ostati v Belgiji, če bi bil njen soprog državljan države članice, ki ni Belgija.
31. Generalni pravobranilec M. Darmon je v sklepnih predlogih Sodišču predlagal, naj pristojnost zavrne. Zlasti je poudaril, da na enotnost in doslednost pravnega reda Skupnosti ne vplivajo položaji, ki ne spadajo na njegovo področje uporabe ne glede na morebitno podobnost upoštevnih nacionalnih določb z določbami Skupnosti, katerih razlaga se predlaga(10).
32. Sodišče predloga generalnega pravobranilca ni upoštevalo. Svojo pristojnost je utemeljilo na treh glavnih preudarkih: (i) domnevi upoštevnosti, (ii) besedilu Pogodbe, ki pristojnosti izrecno ne izključuje, in (iii) interesu Skupnosti, da se „zaradi izogibanja prihodnjim razhajajočim se razlagam vsaka […] določba Skupnosti razlaga enotno, ne glede na okoliščine, v katerih se uporablja“(11).
33. Zadeva Dzodzi je postala ustaljena sodna praksa. Pristop se ni uporabil le v zadevah, ki so obravnavale temeljne svoboščine, temveč tudi v zadevah, ki so med drugim obravnavale skupno kmetijsko politiko(12), varstvo potrošnikov(13), davčne prihodke(14), socialno politiko(15) in konkurenčno pravo(16).
34. Čeprav se je dejansko in pravno ozadje navedenih zadev razlikovalo, se je pri večini zdelo, da sta za Sodišče zlasti pomembna dva elementa: (i) dejstvo, da nacionalna pravila povzemajo bistveno vsebino upoštevnih določb Unije(17), in/ali (ii) izrecna (ali vsekakor jasna) želja nacionalnega zakonodajalca po uskladitvi nacionalnega prava s pravom Unije. Zadnjenavedena zahteva se je štela za izpolnjeno med drugim tedaj, kadar je nacionalna zakonodaja za primere, ki so povsem notranjega značaja, predvsem zato, da bi se izognila diskriminaciji domačih državljanov ali morebitnemu izkrivljanju konkurence(18) ali da bi zagotovila enoten postopek za primerljive položaje(19), sprejela enake rešitve, kot jih določa pravo Unije(20).
35. Poznejša sodna praksa je ostala precej dvoumna glede natančnega področja uporabe razširitve pristojnosti zadeve Dzodzi. Zdi se, da se načela, ki izhajajo iz navedene sodne prakse, v številnih zadevah uporabljajo zelo široko.
36. Zlasti v nekaterih zadevah je Sodišče šlo celo tako daleč, da je sprejelo nedoločne, posredne ali implicitne napotitve na pravo Unije. Tako je bilo na primer v zadevi BIAO, kjer nacionalna določba „ni povzela dobesedne vsebine [upoštevnih določb Unije]“, a sta se nacionalna vlada in predložitveno sodišče strinjala, da bo sodba Sodišča zavezujoča na nacionalni ravni(21). V enakem smislu je Sodišče v zadevi BAT odločilo na podlagi dejstva, da „[se] je nacionalna zakonodaja za reševanje položajev, ki so povsem notranjega značaja, nesporno uskla[dila] z rešitvami, ki se uporabljajo v pravu Skupnosti“, čeprav konkretna sporna določba v zvezi s tem ni izrecno napotovala na pravo Unije(22).
37. Podobno je v zadevi Kofisa Sodišče sprejelo predlog za sprejetje predhodne odločbe, v katerem nacionalno pravilo, ki ureja položaje, ki so notranjega značaja, ni napotovalo na posebno določbo prava Unije, temveč le na upoštevno „carinsko zakonodajo“ Unije(23). V istem smislu je Sodišče izreklo sodbo v zadevi Schoonbroodt, v kateri so upoštevne nacionalne določbe napotovale le na „načela prava Skupnosti“(24). Nazadnje, Sodišče se je v zadevi Ostas razglasilo za pristojno na podlagi sodne prakse v zadevi Dzodzi ob pridržku preverjanj, ki jih mora izvesti predložitveno sodišče, da je obstajalo neposredno in nepogojno napotilo(25).
38. Zanimivo je, da je Sodišče v zadevah Federconsorzi in Fournier(26) potrdilo pristojnost celo v okoliščinah, v katerih napotila na upoštevne določbe Skupnosti ni vsebovala nobena nacionalna zakonodaja, temveč le zasebnopravne pogodbe ali sporazumi, sklenjeni z javnimi organi.
39. Poleg tega je Sodišče v zadevah Kofisa in Poseidon izdalo sodbo ob domnevi, da bo njegova sodba za predložitveno sodišče zavezujoča. Sodišče je ugotovilo, da ni v spisu ničesar, kar bi kazalo na to, da lahko predložitveno sodišče odstopi od razlage, ki jo da Sodišče upoštevnim določbam Unije(27). Sodišče je šlo celo dlje v zadevi Fournier, v kateri je sprejelo pristojnost po tem, ko je ugotovilo, da sporne nacionalne določbe spadajo na področje, ki ga upoštevna direktiva ne zajema, v skladu s čimer „ni nujno, da morajo pojmi“, ki se uporabljajo v nacionalnih določbah, „imeti enak pomen kot tisti, ki se uporabljajo v [upoštevni] Direktivi“. Sodišče je presodilo, da „mora nacionalno sodišče kot edino sodišče, ki je pristojno za razlago [spornih nacionalnih določb], pojmom, ki se uporabljajo [v navedenih določbah], pripisati pomen, za katerega meni, da je primeren, ne da bi bilo v zvezi s tem vezano na pomen, ki mora biti pripisan enakemu pojmu, kot se uporablja v Direktivi“.(28)
40. Nazadnje, v nekaterih zadevah Sodišče ni natančno pojasnilo, zakaj je v skladu s sodno prakso zadeve Dzodzi pristojno za odgovor na predložena vprašanja. Sodišče je le ponovilo sodno prakso, ne da bi pojasnilo, kako se navedena načela uporabljajo za dejansko stanje v zadevi(29).
b) Omejitve
41. Čeprav je sodna praksa zadeve Dzodzi postala ustaljena, je bila še naprej deležna kritik različnih generalnih pravobranilcev: F. G. Jacobsa v zadevi Leur-Bloem(30) in v zadevi BIAO(31), D. Ruiz-Jaraboja v zadevi Kofisa(32) ter A. Tizzana v zadevi Adam(33). V bistvu so učeni generalni pravobranilci (i) ugotovili, da je dejstvo, da Pogodbi izrecno ne izključujeta pristojnosti, neprepričljivo glede na temeljno načelo porazdelitve pristojnosti, ki ga določata, (ii) izrazili dvom o obstoju dejanskega interesa Unije, da zagotovi dosledno razlago, (iii) poudarili, da je razlaga pravil Unije zunaj njihovega ustreznega okvira nenavadna, in (iv) izrazili pomislek glede zavezujočega značaja odziva Sodišča na navedene okoliščine. Na podlagi tega so navedeni generalni pravobranilci Sodišče pozvali, naj opusti sodno prakso zadeve Dzodzi ali jo vsekakor uporabi ozko.
42. Sodišče ni nikoli upoštevalo predloga, naj opusti sodno prakso zadeve Dzodzi. Vendar je sčasoma zanjo uvedlo nekatere pogoje.
43. Prvič, v zadevi Kleinwort Benson se je Sodišče v skladu s predlogom generalnega pravobranilca G. Tesaura(34) razglasilo za nepristojno, ker sporno nacionalno pravo ni določalo „neposrednega in nepogojnega napotila“ na upoštevne določbe prava Unije, temveč jih je uporabljalo le kot model, ne da bi v celoti povzelo vsebino njihovih pojmov. Poleg tega je Sodišče opozorilo, da nacionalno pravo pojasnjuje, da ni nujno, da bo razlaga Sodišča za nacionalno sodišče zavezujoča(35).
44. Čeprav preizkus „neposrednega in nepogojnega napotila“ v letih po razglasitvi sodbe v zadevi Kleinwort Benson ni bil vedno uporabljen,(36) ga je Sodišče postopoma začelo uporabljati strožje. Tako je zavrnilo zadeve, v katerih je bilo napotilo nejasno, nedokazano ali presplošno(37) in v katerih napotilo ni izkazovalo, da bo odgovor Sodišča na predlog za sprejetje predhodne odločbe zavezujoč(38). Sodišče pa je sprejelo napotitve, v zvezi s katerimi je bilo v dokumentih, predloženih Sodišču, jasno navedeno, da nacionalno pravo upoštevne določbe Unije uporablja neposredno in nepogojno(39). V številnih primerih je Sodišče sprejelo napotitve šele potem, ko mu je bilo zagotovljeno, da bo razlaga določb Unije, za katero je Sodišče zaprošeno, za nacionalne organe zavezujoča(40). Po potrebi si je Sodišče brez pomislekov ogledalo pripravljalne dokumente nacionalnih zakonov, da bi potrdilo, da je nacionalni zakonodajalec dejansko želel, da se položaji, ki spadajo na področje uporabe prava Unije, in notranji položaji obravnavajo na enak način(41).
45. Drugič, v zadevi Ullens de Schooten je Sodišče poudarilo, da je v zadevah, ki se nanašajo na temeljne svoboščine, za odgovor na vprašanja, predložena za sprejetje predhodne odločbe v zvezi s položaji, ki so povsem notranjega značaja, pristojno le izjemoma. Pozneje se je Sodišče lotilo sistematizacije zadeve tako, da je naštelo štiri vrste okoliščin, v katerih je kljub temu pristojno za odgovor na predložena vprašanja (sodna praksa zadeve Dzodzi je ena izmed njih). Pomembno je, da je Sodišče tudi poudarilo, da je v okviru položaja, v katerem so vsi elementi omejeni na eno samo državo članico, potrebno, „da predložitveno sodišče Sodišču v skladu z zahtevami iz člena 94 Poslovnika Sodišča prikaže, zakaj kljub povsem notranji naravi spora, ki poteka pred njim, med tem sporom in določbami prava Unije […] obstaja povezava, zaradi katere je razlaga, ki se zahteva v okviru predhodnega odločanja, potrebna za njegovo rešitev“(42).
46. Novejša sodna praksa Sodišča (tako pred odločbo v zadevi Ullens de Schooten in tudi po njej) očitno potrjuje, da je Sodišče pripravljeno strožje preverjati, ali so predložitvena sodišča Sodišču ustrezno predložila vse informacije, potrebne za pozitivno opredelitev njegove pristojnosti.(43)
47. Tretjič, tu je še zadeva Nolan. V navedeni zadevi je Sodišče ugotovilo, da se sodna praksa zadeve Dzodzi ne uporablja, kadar „akt Unije izrecno določa, v katerih primerih se ne uporablja“. Sodišče je presodilo, da „ni mogoče trditi ali domnevati, da obstaja interes Unije, da se na področju, ki ga je zakonodajalec Unije izključil s področja uporabe akta, ki ga je sprejel, določbe tega akta razlagajo enotno“(44).
48. Dejansko bi se navedbe v zadevi Nolan lahko razumele tako, da se pravilo zadeve Dzodzi ne uporablja vsakokrat, ko določbe Unije, na katere napotuje nacionalno pravo, izrecno izključujejo položaje, kot so ti v postopku v glavni stvari. Toda če bi se razlagale tako, bi bila zadeva Nolan v sodni praksi edinstvena.(45)
49. Dejansko je Sodišče v poznejših zadevah pojasnilo, da je tako (daljnosežna) razlaga zadeve Nolan nepravilna. V zadevi E Sodišče ni upoštevalo enake logike ter je ugotovilo, da „je zadeva, v kateri je bila izdana ta sodba, imela posebnosti, ki jih v postopkih v glavni stvari ni“(46). Pred kratkim je Sodišče v zadevah G. S. in V. G. poudarilo, da se njegova pristojnost ne more razumno spreminjati „glede na to, ali je bilo področje uporabe zadevne določbe [Unije] omejeno s pozitivno opredelitvijo ali z določitvijo nekaterih primerov izključitve, saj je ti zakonodajni tehniki mogoče uporabiti v enaki meri“(47). Natančneje, Sodišče je pojasnilo, da je namen sodne prakse zadeve Dzodzi namreč prav ta, „da se Sodišču omogoči, da odloči o razlagi določb prava Unije, ne glede na pogoje, v katerih bi se morale te uporabiti, v položajih, ki po mnenju avtorjev pogodb ali zakonodajalca Unije niso bili ustrezni za vključitev na področje uporabe teh določb“(48).
50. Zato menim, da bi bilo treba zadevo Nolan razumeti bolj kot zadevo, v kateri je Sodišče zavrnilo pristojnost, ker je nacionalni zakonodajalec določbo Unije, katere razlaga je bila zaprošena, „uporabil“ v okviru, ki je bil preveč oddaljen od izvornega. Ne le, da se določba Unije ni uporabljala za sporne položaje ratione personae, temveč se je pravni okvir, v katerem je delovalo nacionalno pravilo, tudi dejansko precej razlikoval.
2. Konsolidacija in razjasnitev sodne prakse zadeve Dzodzi
51. Sodišče je sodno prakso v zadevi Dzodzi, ne glede na njeno kritiko, dosledno potrjevalo. Vendar, kot je očitno na podlagi zgoraj opravljenega pregleda, pogoji, na podlagi katerih bo zadeva sprejeta, čeprav je dejansko zunaj področja uporabe ukrepa Unije, in točne omejitve take razširitve še zdaleč niso jasni.
52. Menim, da bi moralo Sodišče izkoristiti priložnost, ki jo ponuja obravnavana zadeva, da to vprašanje vsaj nekoliko razjasni(49). Ker ni natančnejšega okvira, nacionalna sodišča nimajo smernic glede tega, kdaj lahko Sodišču predložijo vprašanja o razlagi določb Unije, ki se v postopku v glavni stvari uporabljajo le posredno. V tem okviru sploh ni treba poudarjati, da vsak predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki je zavrnjen iz postopkovnih razlogov, neizogibno pomeni neoptimalno porabljen čas in sredstva tako za predložitveno sodišče in tudi Sodišče Evropske unije.
53. V naslednjih odlomkih bom predstavil pogoje, ki bi morali biti po mojem mnenju izpolnjeni, da bi bil predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ne spada na področje uporabe ukrepa Unije, sprejemljiv v skladu s pristopom zadeve Dzodzi. Dva od navedenih pogojev – dvojni vsebinski pogoj in postopkovni pogoj – že izvirata iz sodne prakse Sodišča (a). Izrecno pa bi rad potrdil, da obstaja poleg teh dveh tudi tretji, vsebinski pogoj, povezan z interesom za pojmovno enakost, ki se predlaga s tako napotitvijo (b).
a) Neposredno in nepogojno napotilo in dolžnost nacionalnega sodišča, da predlog za sprejetje predhodne odločbe utemelji
54. Prvi vsebinski pogoj – ki je dejansko dvojni pogoj – je bil prvič naveden v zadevi Kleinwort Benson in je bil pred kratkim potrjen v vrsti zadev: nacionalno pravo mora vsebovati „neposredno in nepogojno napotilo na določbe Unije, za razlago katerih se zaproša Sodišče“. Po naravi stvari se tako postavlja vprašanje: kdaj je napotilo neposredno in nepogojno?
55. Pojem „neposreden“ bi bilo po mojem mnenju treba razumeti kot zahtevo, da je napotitev specifična in nedvoumna, v nasprotju s splošno (ali generično) napotitvijo(50). Navedena zahteva je zagotovo izpolnjena z nacionalnimi določbami, ki vsebujejo izrecno napotilo na določbe Unije, ki so določene ali preprosto določljive. Vendar ni mogoče izključiti, da se lahko za napotitve, ki jih ni mogoče najti v sami nacionalni določbi, temveč v drugih dokumentih – na primer aktih, ki spremljajo zakonodajo (ali drugi pripravljalni dokumenti) ali s katerimi se zakonodaja izvaja – šteje, da so v tem oziru dovolj preproste in jasne(51).
56. Nasprotno se zdi, da izraz „nepogojen“ pomeni, da je mogoče določbe EU, na katere se napotuje, „v zadevi v glavni stvari uporabiti brez omejitev“(52), kar pomeni, da predložitveno sodišče ne more odstopiti od razlage, ki jo je zagotovilo Sodišče Evropske unije.(53) To razumevanje izraza „nepogojen“ potrjuje zgoraj navedena sodna praksa, v kateri je Sodišče poudarilo pomembnost tega, da mora biti njegova sodba za postopek v glavni stvari zavezujoča(54).
57. Poleg tega je po sodbi v zadevi Ullens de Schooten postalo jasno, da mora biti izpolnjen postopkovni pogoj, da lahko Sodišče sprejme predlog za sprejetje predhodne odločbe v okoliščinah, podobnih tistim v zadevi Dzodzi. Pristojnost Sodišča v povsem notranjih položajih v državi članici pomeni izjemo od splošnega načela in jo je zato treba razlagati ozko. Poleg tega, jasna in podrobna seznanjenost Sodišča z upoštevnimi nacionalnimi zakoni je v zadevah, podobnih zadevi Dzodzi, čedalje pomembnejša, saj upoštevnost in nujnost odgovora Sodišča morda nista jasno razvidni(55). Zato je naloga predložitvenega sodišča, da Sodišču pojasni, zakaj je kljub dejstvu, da se sporne določbe Unije v postopku v glavni stvari ne uporabljajo neposredno, pristojnost Sodišča sprožena. Če v zvezi s tem ustrezne informacije niso predložene, to Sodišču preprečuje, da bi pristojnost preprosto prevzelo(56).
b) Interes za „pojmovno enakost“
58. Tu po mojem mnenju obstaja dodatni pogoj, ki mora biti izpolnjen za sprožitev pristojnosti Sodišča v zadevah, podobnih zadevi Dzodzi. Čeprav so morda nekatere sledi navedenega pogoja določene v sodni praksi(57), moram priznati, da se Sodišče do zdaj ni izrecno sklicevalo nanj. Vseeno se zdi, da ta dodatni pogoj izhaja iz same logike, na kateri temelji sodna praksa zadeve Dzodzi.
59. Glavna utemeljitev pristojnosti Sodišča v zadevah, podobnih zadevi Dzodzi – ki jo Sodišče že skoraj kot mantro ponavlja v svoji celotni sodni praksi – je ta, da ima v zadevah napotila Unija interes, da zagotovi enotno razlago zadevnih določb Unije „zaradi izogibanja razlikam pri razlagi v prihodnosti“. Posledično je navedena „enotnost razlage“ glede na strukturo navedenih zadev morala napotovati na interes Unije za ohranitev notranje enotnosti znotraj države članice in ne na enotno razlago prava Unije v državah članicah, kar bi dejansko bilo bolj tradicionalno stališče v pravu Unije. Sicer je precej težko razumeti, kako točno bi enakost prava Unije ogrožale posamezne države članice, ki enostransko ohranjajo različna pravila, ki so zunaj področja uporabe prava Unije na nacionalni ravni.
60. Kljub temu ne razumem, zakaj bi vsaka napotitev na določbe, načela ali pojme prava Unije, ki jo lahko najdemo v zakonih držav članic, nujno vzbujala interes na strani Unije za (kar bi lahko poimenovali kot) „pojmovno enakost“.
61. Interes za pojmovno enakost, ki ga ima ne le Unija, ampak predvsem država članica, da bi se izognila položaju, v katerem na nacionalni ravni znotraj delujočega in pravno primerljivega okvira veljata dva sklopa pravil. Tak položaj bo verjetno nastal, kadar navedena pravila uresničujejo isti cilj in se nanašajo na isti predmet. V navedenih položajih – in le v teh – se mi zdi zaželeno in mogoče dosledno razlagati dva sklopa pravil.
62. Dejansko so številni generalni pravobranilci Sodišče opozorili na nevarnosti razlage pravila zunaj njegovega okvira ali njegove uporabe za dejansko stanje, ki se razlikuje od tistega, ki ga je imel v mislih zakonodajalec Unije(58). Izražanju enakih pomislekov se lahko le pridružim. Toda kadar je okvir dveh sklopov pravil v bistvu analogen, so navedena tveganja verjetno manjša.
63. Glede na navedeno je morda treba razjasniti zahtevo, da se morajo nacionalne določbe in določbe Unije nanašati na isti predmet. A če seveda zadevo urejajo prvonavedenene, ki ne spadajo na področje uporabe zadnjenavedenih, cilj navedene zahteve očitno ne more biti popolna istovetnost, temveč zahteva po bližini, povezanosti ali veliki podobnosti predmeta določb.
64. Navedena zahteva je verjetno izpolnjena, kadar se nacionalni organi odločijo razširiti doseg pravil Unije na „sosednje“ položaje, da bi se zagotovila enaka obravnava za položaje, ki jih ureja pravo Unije, in za položaje, ki so povsem notranji. To je dejansko tako, zlasti če so zadevna nacionalna pravila od zakonodajnega okvira Unije, na katerega napotujejo, oddaljena tako rekoč „le korak“ v smislu ratione materiae, ratione personae, ratione loci ali ratione temporis.
65. Primeri iz sodne prakse pomagajo navedeni pojem bolje razumeti. V zadevi Dzodzi so se zadevna pravila Skupnosti in nacionalna pravila očitno nanašala na enak predmet: pridobitev pravice do prebivanja za zakonce državljanov Unije oziroma belgijskih državljanov. Belgijsko sodišče je zato Sodišče vprašalo, ali bi M. Dzodzi imela navedeno pravico, če bi spadala ratione persona na področje uporabe zadevnih pravil Skupnosti(59). V zadevi Leur-Bloem je nizozemski zakonodajalec pri prenosu določb Unije o obdavčitvi, ki se uporabljajo za združitve, delitve, prenose sredstev in zamenjave kapitalskih deležev družb iz različnih držav članic, področje uporabe navedenih pravil razširil tudi na združitve dveh nizozemskih podjetij(60). V zadevah SGI in Solar Electric Martinique je francoski zakonodajalec v bistvu uporabil pravila Unije o DDV za čezmorske departmaje in ozemlja kljub dejstvu, da so bila zadnjenavedena izrecno izključena s področja uporabe zadevnih direktiv Unije(61). V zadevi Europamur je bila z upoštevnimi španskimi zakoni razširjena uporaba pravil Unije o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov, da bi se uredile tudi prakse med podjetji(62). V številnih zadevah je Sodišče odgovorilo na vprašanja o pravilni razlagi člena 101 PDEU, kadar sporni sporazumi in prakse niso vplivali na konkurenco na notranjem trgu, temveč bi lahko bila morebiti z njimi kršena nacionalna pravila o konkurenci(63).
66. V številnih zadevah, v katerih je Sodišče morda velikodušno ocenilo obstoj neposrednega in nepogojnega napotila – kot v zadevah Fournier, Ostas ali BIAO(64) – še vedno ostaja dejstvo, da je bilo s spornimi nacionalnimi pravili področje uporabe zadevnih pravil Unije razširjeno le za „en korak“.(65)
67. Toda šibkejši ko postaja interes Unije (in zadevne države članice) glede zagotavljanja pojmovne enotnosti, bolj se nacionalna zakonodaja odmika od okvira, v katerem so bile določbe Unije zasnovane in delujejo v njem, s tem pa je podlaga za pristojnost Sodišča toliko šibkejša. Sodišče bi morda lahko uporabilo pristojnost za razlago pravila Unije o cestnem prevozu prašičev, če bi država članica razširila področje uporabe pravila na cestni prevoz ovac. Toda ali bi se Sodišče ob sklicevanju na zadevo Dzodzi razglasilo za pristojno tudi v primeru, če bi država članica z jasnim in nepogojnim napotilom navedena pravila ali le nekaj njihovih izbranih določb razširila na prevoz ljudi po vesolju?
68. Očitno organom držav članic nič ne preprečuje, da bi iz obstoječih pravil Unije črpali navdih in si navedena pravila – ali nekatera tam uporabljena načela, koncepte in pojme – izposodili za urejanje drugih zadev. Toda posledica njihove ustvarjalnosti pri snovanju novih stvari na pravilih Unije ne more biti neobičajna in neomejena razširitev pristojnosti Sodišča.
69. Tako je osnovna logika eden od korakov. Načeloma, oddaljitev od obstoječega okvira Unije za korak, pri čemer se ohrani splošna logika tega okvira, ni problematična. Vendar številni majhni koraki nacionalnega zakonodajalca nenadoma postanejo precej velik korak za Sodišče, od katerega se pozneje v bistvu zahteva, naj s sodbo posredno odloči o zadevi, ki ima malo opraviti s prvotnim instrumentom prava Unije.
c) Vmesni povzetek
70. Če povzamem, da bi Sodišče sprejelo pristojnost v zadevi, v kateri se sporno pravo Unije uporablja pred nacionalnim sodiščem zaradi njegove nacionalne razširitve onkraj prvotno zasnovanega področja uporabe, morajo biti izpolnjeni trije pogoji.
71. Prvič, nacionalno pravo mora vsebovati neposredno in nepogojno napotilo na določbe Unije, za razlago katerih je zaprošeno Sodišče, kar pomeni ne le, da se navedena določba prava Unije očitno uporabi za obravnavano zadevo, temveč tudi, da bodo smernice, ki jih bo zagotovilo Sodišče, za nacionalno sodišče v obravnavani zadevi zavezujoče.
72. Drugič, pravila Unije, ki so razširjena z nacionalnim pravom, morajo še vedno delovati znotraj delujočega in pravno primerljivega okvira, pri čemer še vedno obstaja interes za ohranjanje pojmovne enakosti, znotraj katerega razlaga določb prava Unije predložitvenemu sodišču še vedno omogoča določeno mero praktične pomoči.
73. Tretjič, predložitveno sodišče mora jasno utemeljiti, kako sta obe zgoraj navedeni zahtevi v obravnavani zadevi izpolnjeni, tako da predstavi zadevne določbe nacionalnega prava.
74. Ob upoštevanju tega okvira bom zdaj ocenil, ali je Sodišče pristojno za odločanje obravnavani zadevi.
3. Obravnavana zadeva
75. Prvič, če začnem z zadnjim postopkovnim pogojem, je podatek, ki je potreben, da Sodišče presodi svojo pristojnost, jasno predstavljen v predložitveni odločbi. Seveda predložitveno sodišče izčrpno utemeljuje, zakaj je po njegovem mnenju Sodišče pristojno v skladu s sodno prakso zadeve Dzodzi. Sodišču se zato v zvezi s tem ni treba zatekati k domnevam, ki se nanašajo na nacionalno pravo.
76. Drugič, nesporno je, da zadevno nacionalno pravo, to je AO „neposredno in nepogojno“ napotuje na določbe Uredbe 2016/679. Izrecno napotilo na določbe navedene uredbe vsebujejo členi 2a, 32b in 32e AO. Poleg tega je v členu 32c(1)(2) AO navedeno, da je treba pojme „uveljavljanj[e], izvajanj[e] ali obramb[a] civilnopravnih zahtevkov ali […] obramb[a] proti civilnopravnim zahtevkom“ razlagati ob upoštevanju člena 23(1)(j) Uredbe 2016/679.(66) Namen uskladitve dveh sklopov pravil prav tako izhaja iz obrazložitvenega memoranduma navedenega zakona. Poleg tega je tudi nesporno, da bi bil odgovor Sodišča za predložitveno sodišče zavezujoč.
77. Tretjič, seveda močno dvomim, da obstaja kakršen koli interes za zagotavljanje pojmovne enotnosti. Dejansko se mi zdi, da sporne določbe Unije in nacionalne določbe – če jih presojamo tako na makro ravni (v okviru pravnega instrumenta, h kateremu spadajo) in na mikro ravni (ob osredotočanju na same konkretne določbe) – niti ne uresničujejo istega cilja niti se ne nanašajo na isti predmet.
78. Najprej, sploh ni treba poudarjati pomembnih razlik v smislu vsebine in cilja različnih zakonodajnih okvirov, katerih del sta ti določbi. Člen 23(1) je določba Splošne uredbe o varstvu podatkov: zbirka pravil, ki urejajo obdelavo osebnih podatkov na notranjem trgu.(67) Ta uredba predvsem določa omejitve uporabe obdelave podatkov za varstvo temeljnih pravic posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki.
79. Nasprotno gre pri členu 32c(1)(2) davčnega zakonika Nemčije za popolnoma drugačen pravni instrument. Določbe, ki jih navedeni instrument vsebuje, vključno s tistimi o obdelavi podatkov, so usmerjene v zagotavljanje enakomernega in zakonitega obdavčenja in zagotovitev davčnih prihodkov.
80. Poleg tega sta ti določbi ne glede na to, ali ju beremo skupaj ali posamično, tudi drugačni v smislu ciljev in vsebine.
81. Člen 23 Uredbe 2016/679 določa za položaje, v katerih lahko Unija ali države članice omejijo pravice, ki so običajno podeljene posameznikom, na katere se nanašajo osebni podatki, in zagotovljene v poglavju III Uredbe 2016/679 (npr. pravica dostopa, popravka in izbrisa), in ustrezne obveznosti upravljavcev (npr. obveznosti obveščanja). V tam naštetih položajih (ki jih je treba razlagati ozko) lahko določeni javni ali zasebni interesi omejijo temeljno pravico posameznikov do varstva osebnih podatkov(68).
82. Nasprotno je člen 32c(1)(2) AO – ki ga vsebuje prvi del četrtega poglavja („Varstvo podatkov in davčna tajnost“) AO – del sklopa pravil, ki urejajo primere, v katerih lahko nemški davčni organi v okviru postopkov, povezanih z davki, razkrijejo ali uporabijo podatke davčnega zavezanca (ali pa tega ne smejo storiti), do katerih so dobili dostop. Kot je razvidno tudi v obravnavani zadevi, navedena pravila znotraj navedene razsežnosti dejansko delujejo kot pridržki ali omejitve pravice dostopa posameznika do informacij, ki jih imajo javni organi.
83. Natančneje, predložitveno sodišče pojasnjuje, da je bil člen 32c(1)(2) AO uveden z namenom odprave neugodnega položaja davčne uprave v okviru postopkov zaradi insolventnosti. V skladu z nemškim pravom gre pri ničnostni tožbi, vloženi v okviru postopka zaradi insolventnosti, za civilni sodni postopek, ki poteka pri civilnih sodiščih. Nemško insolventno pravo izenačuje zasebnopravne upnike z javnopravnimi, tako da javnopravni zahtevki, kot so prispevki za davke in socialno varstvo, nimajo prednosti.
84. Vendar predložitveno sodišče dodaja, da so bili pred uveljavitvijo člena 32c(1)(2) AO davčni organi v praksi v slabšem položaju kot ostali zasebni upniki. Dejansko so lahko zahvaljujoč lahko dostopni nacionalni sodni praksi v zvezi s pravili o svobodi informacij in njihovem prostem dostopu stečajni upravitelji od davčnih organov zahtevali dostop do davčnih informacij v zvezi s stečajnim dolžnikom. To je upraviteljem omogočalo, da so se lahko ob popolnem poznavanju dejanskega stanja odločili, ali bodo zoper navedene organe vložili zahtevke za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku. V zvezi z zasebnimi upniki stečajnega dolžnika pa navedene možnosti ni glede na to, da zakoni o svobodi informacij za navedene upnike ne veljajo.
85. V takem zakonodajnem okviru in praksi je nemški zakonodajalec uvedel člen 32c(1)(2) AO, da bi preprečil, da bi bili davčni organi v postopkih zaradi insolventnosti v slabšem položaju od zasebnih upnikov.
86. V skladu s tem sta prav tako različna cilja teh dveh določb: člen 23 Uredbe 2016/679 poskuša vzpostaviti pravično ravnovesje med spoštovanjem temeljnih pravic fizičnih oseb, na katere vpliva obdelava podatkov (npr. zasebno ali družinsko življenje), in potrebo po varstvu drugih legitimnih interesov v demokratični družbi (npr. nacionalna varnost). Nasprotno pa je cilj člena 32c(1)(2) AO odpraviti prepoznano neravnovesje v razmerju do davčnih organov, kadar so zahtevki za izpodbijanje pravnih dejanj vloženi v okviru postopkov zaradi insolventnosti.
87. Poleg tega si člen 32c(1)(2) AO za dosego takega cilja, daleč od tega, da bi preprosto razširil doseg člena 23(1) Uredbe 2016/679 na nekatere „sosednje“ položaje, „izposoja“ določbo iz zadnjenavedene in jo s presenetljivo zakonodajno napotitvijo uporablja v precej drugačni vrsti okoliščin. Navedena zakonodajna razlaga je mogoča samo zato, ker je bil obseg Uredbe 2016/679 že večkrat prej v drugih elementih nacionalnega zakonodajnega okvira drugače razširjen ratione materiae in ratione personae.
88. Prvič, člen 23(1) Uredbe 2016/679 se uporablja le v zvezi s fizičnimi osebami, medtem ko se člen 32c(1)(2) AO uporablja tako za fizične kot tudi pravne osebe. Dejansko se v obravnavani zadevi zahteva dostop do informacij v zvezi z davčnimi podatki pravne osebe. Ta podrobnost očitno vsekakor ni nepomembna: ni nujno, da tehtanje, ki ga zahteva člen 23(1), poteka enako v zvezi s podatki pravne osebe, za katero se Uredba 2016/679 sploh ne uporablja, in torej v zvezi s takim položajem ne določa niti tehtanja niti zakonodajnega vrednotenja. Interes fizične osebe za varstvo svoje zasebnosti in zasebnosti svoje družine je težko primerjati z interesom pravne osebe, ki mora morda varovati podatke, ki se nanašajo na primer na njeno podjetje, organizacijo ali davčni položaj.
89. Drugič, kot je pojasnila nemška vlada, je v skladu z nacionalnim pravom za namene dostopa do podatkov stečajnega dolžnika stečajni upravitelj „tretja oseba“(69). Zato za stečajnega upravitelja ni mogoče šteti, da deluje na podlagi pravic, ki jih je subjekt (družba v stečajnem postopku), na katerega (katero) se nanašajo osebni podatki, prenesel(-a) nanj. Pa vendar se člen 23(1) Uredbe 2016/679 nanaša na pravice posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki, in obveznosti upravljavcev podatkov. Navedena določba se preprosto sploh ne nanaša na dostop tretjih oseb do informacij javnih organov.
90. Tretjič, člen 23(1) Uredbe 2016/679 se drugače kot člen 32c(1)(2) AO ne nanaša na omejitve zahtevkov za dostop do informacij javnih organov na podlagi pravil o preglednosti in odprtosti. Določba Unije vsebuje dovoljene omejitve pravic posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki (vključno s pravico dostopa), ki želijo uveljaviti svoje pravice do zasebnosti v razmerju do imetnikov in obdelovalcev podatkov (ne glede na njihov zasebni ali javni status).
91. Zato je člen 23(1) Uredbe 2016/679 določba, ki za nekatere pravice posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki, dovoljuje nekatere izjeme, ki so posledica sistema in logike Splošne uredbe o varstvu podatkov. Njen cilj je vzpostaviti pravično ravnovesje med temeljnimi pravicami posameznikov, torej fizičnih oseb, ter nekaterimi poglavitnimi javnimi in zasebnimi interesi.
92. Člen 32c(1)(2) AO deluje kot „presadek“ te določbe, ki poskuša vnesti določeno ravnovesje v popolnoma drugačen zakonodajni in dejanski okvir. Nacionalna določba je dejansko namenjena omejitvi preširokega dosega nacionalnih pravil o dostopu do informacij, ki jih imajo javni organi, tako da za (ponovno) vzpostavitev ravnovesja med strankami ničnostne tožbe v postopkih zaradi insolventnosti nekaterim (tretjim) osebam odvzema dostop do informacij, povezanih z davki.
93. Nazadnje, člen 23(1) Uredbe 2016/679 in člen 32c(1)(2) AO sta del različnih pravnih področij, uresničujeta različna cilja in sledita popolnoma različni logiki. Ne razumem, zakaj bi obstajal kakršen koli interes – Unije zagotovo, verjetno pa tudi Zvezne republike Nemčije – za zagotavljanje njune pojmovne enakosti.
94. Na podlagi tega Sodišču priporočam, naj se v obravnavani zadevi izreče za nepristojno za odgovor na predložena vprašanja.
95. Ker pa je moja dolžnost, da Sodišču nudim (popolno) pomoč, bom na kratko obravnaval vsebino predloženih vprašanj s pomembnim pridržkom, da po mojem mnenju to Sodišče na podlagi vsega zgoraj navedenega predložitvenemu sodišču ne bi moglo dati nobenega koristnega odgovora za reševanje spora, ki poteka pred njim.
96. Če se izrazim z metaforo, je to enako, kot če bi gledalka iz občinstva, ki je šahistka, v ledeni dvorani hokejskega sodnika vprašala, ali se izjema prepovedi dolgega strela uporablja v primeru, ko obe moštvi igrata z igralcem ali dvema manj, a le en vratar zapusti svoj vratarjev prostor in se premakne v smeri paka, da bi se odločila, ali lahko naredi rokado s svojo kraljico. Po vsej verjetnosti bi se odgovor na tako vprašanje glasil, da pravila hokeja na ledu niso v nasprotju s tako potezo, a sumim, da je tako zato, ker lahko brez strahu domnevamo, da nimajo nobenega vpliva na poskuse rokade s kraljico pri šahu.
B. Vsebina vprašanj za predhodno odločanje
97. Predložitveno sodišče želi s tremi vprašanji v bistvu izvedeti, ali je nacionalna določba – kot je člen 32c (1)(2) AO – ki omejuje pravico dostopa do osebnih podatkov davčnih organov, kadar se lahko navedeni podatki uporabijo za vlaganje zahtevkov za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku zoper navedene organe, združljiva s členom 23(1) Uredbe 2016/679.
98. Kot izhaja iz zgornjih preudarkov, na to vprašanje ni mogoče odgovoriti drugače kot pritrdilno. Zaradi svoje drugačne vsebine, področja uporabe in cilja Uredba 2016/679 ne pove ničesar o konkretni zakonodajni izbiri nemških organov, da se omeji področje uporabe nacionalnih pravil o svobodi informacij v okviru postopkov zaradi insolventnosti s ciljem ponovne vzpostavitve enakosti med zasebno- in javnopravnimi upniki.
99. V vsakem primeru in kljub logični težavnosti, nastali pri „vključevanju“ sporne določbe Unije v dejansko stanje zadeve, jo bom v nadaljevanju poskušal razložiti tako, kot da bi se uporabljala v primeru, kot je obravnavan v postopku v glavni stvari.
1. Prvo vprašanje
100. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali člen 23(1)(j) Uredbe 2016/679 dovoljuje omejitve, uvedene pri uresničevanju interesa javnih organov, v nasprotju z varstvom interesov zasebnih strank.
101. Predložitveno sodišče poudarja, da je obstoj take možnosti očitno predpostavljen v nacionalni zakonodaji: člen 32c(1)(2) AO izrecno napotuje na člen 23(1)(j) Uredbe 2016/679. Vendar navedeno sodišče opozarja, da nekateri strokovnjaki zatrjujejo, da položaji, predvideni v točkah (i) in (j) člena 23(1), omogočajo omejitve le pri uresničevanju zasebnega interesa in tako ne morejo „vključevati“ spodbujanja javnega cilja.
102. Dežela ter češka in nemška vlada menijo, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti pritrdilno. Glede na (abstraktno) vprašanje o razlagi točk (i) in (j) člena 23(1) se z njihovim mnenjem strinjam. Niti iz besedila niti iz cilja člena 23(1)(j) Uredbe 2016/679 namreč ne sledi, da se navedena določba ne bi mogla uporabljati v zvezi z javnimi organi.
103. Točka (j) napotuje le na „uveljavljanje civilnopravnih zahtevkov“ brez vsakršne omejitve glede zasebnega ali javnega značaja strank v postopku. Besedilo člena 23(1) Uredbe 2016/679 (ali uvodna izjava 73) civilnih sodnih postopkov, v katerih so udeleženi javni organi, bodisi kot tožeča stranka bodisi kot tožena stranka, nikakor ne izključuje s področja uporabe navedene določbe.
104. Poleg tega, tudi če so civilnopravni zahtevki večinoma vloženi med osebami zasebnega prava, ne vidim nobenega tehtnega razloga, iz katerega bi zakonodajalec Unije hotel drugače obravnavati civilnopravne postopke, katerih stranke so javni organi. Vsako tako pravilo, ki bi podeljevalo večje pravice nekaterim tožečim strankam, bi bilo po mojem mnenju precej nenavadno.
105. Cilj pravila, določenega v točki (j), je po mojem mnenju zakonodajalcu Unije ali nacionalnemu zakonodajalcu dovoliti, da se odloči, da v okviru postopkov za uveljavljanje civilnopravnih zahtevkov v primeru spora prevladajo posebna pravila o ugotavljanju nad splošnimi pravili, ki izhajajo iz varstva podatkov. Dejansko večina sodnih oblasti zagotavlja posebne sisteme ugotavljanja v okviru sodnih postopkov, vključno s civilnopravnimi postopki. Toda sistemi držav članic se zelo razlikujejo. Glede na pomembnost takih sistemov je mogoče domnevati, da bi se zakonodajalec Unije lahko odločil, da pravila o varstvu podatkov na njihovo uporabo ne bi smela vplivati. Logično je, da mora biti tako ne glede na to, ali gre za stranke zasebnega ali javnega prava, in ne glede na zasebni ali javni interes, v katerem delujejo ali se branijo.
106. Toda Komisija navaja nasprotno. Zatrjuje, da člen 23(1) Uredbe 2016/679 načeloma razlikuje med izjemami, katerih cilj je varstvo javnih interesov, naštetih v točkah od (a) do (h), ter tistimi, ki so usmerjene v varstvo zasebnih interesov, naštetih v točkah (i) in (j) navedenega člena. Pojasnjuje, da točka (j) ni bila predhodnica obstoječe določbe (člen 13 Direktive 95/46/ES(70)) in da je bila dodana šele z obstoječo ureditvijo. Komisija zatrjuje, da ker sta bili tako točka (j) in tudi točka (i) dodani na koncu in ne na začetku seznama, sta zagotovo usmerjeni v varstvo zasebnih interesov.
107. Komisija dalje navaja, da je bilo dodajanje točke (j) namenjeno kodificiranju ugotovitev Sodišča v zadevi Promusicae(71), v kateri je Sodišče ugotovilo, da obstaja očitna vrzel v določbah, ki ustrezajo obstoječemu členu 23, glede možnosti (zasebnih) strank, da svoje pravice uveljavljajo pred nacionalnimi sodišči. Po njenem mnenju je bilo področje uporabe spremembe zelo specifično in ozko.
108. Vendar niti v besedilu Uredbe 2016/679 niti v pripravljalnih dokumentih ne vidim nobenega elementa, ki bi govoril v prid trditvam Komisije. Zlasti glede na zadnjenavedeno se mi zdi dokaj nerazumljivo, da Komisija Sodišču ni predložila nobenega takega dokumenta ali ga v svojih pisnih stališčih vsaj napotila nanj.
109. V vsakem primeru se na podlagi javno dostopnih pripravljalnih dokumentov zdi, da se točka (j) ni pojavila v predlogu uredbe, ki ga je leta 2012 Komisija uvrstila na dnevni red.(72) To točko je naknadno predlagal Svet.(73) Toda v dokumentih, ki sem jih lahko pregledal, nisem našel niti sledu o domnevnem namenu zakonodajalca Unije, da bi omejil področje uporabe te spremembe na uveljavljanje zahtevkov, ki jih vložijo zasebne stranke(74). Prav tako nisem našel nobene konkretne navedbe o tem, da je zakonodajalec Unije seznam morebitnih omejitev zasnoval razlikovalno med javnim in zasebnim interesom, kar zatrjuje Komisija.
110. Prav tako me ne prepriča trditev, v skladu s katero naj bi bilo področje uporabe točke (j) precej ozko, ker naj bi bil namen zakonodaje Unije le odzvati se na sodbo v zadevi Promusicae.
111. Mogoče je, da je sodba v zadevi Promusicae spodbudila vključitev točke (j). Vendar ne razumem, zakaj bi hotel zakonodajalec po tem, ko se je navedeno vprašanje s sodbo „odprlo“, na vsak način omejiti spremembo na posebno dejansko stanje navedenega spora. Zakaj omejiti spremembo na civilnopravne zahtevke, ki so jih vložile zasebne stranke zaradi uresničevanja zasebnega interesa? Kot omenjeno v točkah 104 in 105 zgoraj, bi se zdelo vsako tako pravilo dokaj nerazumno.
112. Zato ne vidim razloga za sklep, da člen 23(1)(j) Uredbe 2016/679 dovoljuje uvedbo omejitev le tedaj, kadar civilnopravne zahtevke uveljavljajo posamezniki zasebnega prava.
2. Drugo vprašanje
113. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali izraz „uveljavljanje civilnopravnih zahtevkov“ iz člena 23(1)(j) Uredbe 2016/679 obsega tudi obrambo pred civilnopravnimi zahtevki, in če je odgovor na vprašanje pritrdilen, ali je nujno, da je bil obstoj zahtevka že ugotovljen.
114. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da člen 32c(1)(2) AO v bistvu določa načelo, da morajo v položaju, kot je v postopku v glavni stvari, obveznosti zagotavljanja informacij usmerjati le pravila civilnega prava. Toda navedena (nacionalna) pravila določajo obveznosti ugotavljanja le, kadar je zahtevek za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku v temelju opredeljen ter gre le še za podrobnejšo določitev vrste in obsega zahtevka. Dokler ni ugotovljena obveznost vračila sredstev, lahko stečajni upravitelj informacije zahteva le od stečajnega dolžnika.
115. Predložitveno sodišče poudarja, da pojem „Durchsetzung“, ki se uporablja v nemški različici člena 23(1)(j) Uredbe 2016/679, tradicionalno napotuje na sfero tožeče stranke in se večinoma uporablja kot sopomenka za uveljavljanje ali izvrševanje v temelju že obstoječega zahtevka. Navedeni pojem je dejansko podoben pojmoma „uveljavljanje“ v angleški različici uredbe in „izvrševanje“ v francoski različici uredbe. Na podlagi tega se predložitveno sodišče sprašuje, ali se lahko obramba pred civilnopravnimi zahtevki uvrsti pod pojem „uveljavljanje“. V navedenem okviru opozarja na dejstvo, da druge določbe uredbe napotujejo na „utemeljevanje“, „izvajanje“ ali „obrambo“ pravnih zahtevkov(75).
116. Če izraz „uveljavljanje civilnopravnih zahtevkov“ vključuje obrambo finančnega organa proti takim zahtevkom, predložitveno sodišče meni, da se postavlja naslednje vprašanje, in sicer ali se morajo zahtevki (v obravnavani zadevi zahtevki za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku) že uveljavljati, ali pa zadošča, da se informacije zahtevajo z namenom, da se taki zahtevki preučijo. Dejansko besedilo člena 32c(1)(2) AO napotuje na obrambo pravne osebe davčnega organa „pred civilnopravnimi zahtevki, utemeljenimi proti njemu“(76). Navedeno kaže na to, da je tožeča stranka že vložila zahtevek proti nasprotni stranki, pa tudi na to, da je temelj navedenega zahtevka že utemeljen. Mogoča pa je tudi drugačna vsebinska razlaga. Poleg tega, če bi nacionalna določba pravico dostopa do davčnih podatkov izključevala le v izvršilnih postopkih, bi bila navedena določba pretežno brezpredmetna: stečajni upravitelj bi potrebne podatke pridobil že prej. Predložitveno sodišče bi se zato nagibalo k razumevanju člena 32c(1)(2) AO tako, da opredelitev „se uveljavljajo“ obsega tudi zahtevke, „ki se še bodo uveljavljali“, oziroma „možne“ zahtevke.
117. Tudi v zvezi z drugim vprašanjem se strinjam s stališči, ki so jih izrazile dežela ter češka in poljska vlada.
118. Naprej, zdi se mi, da uveljavljanje civilnopravnih zahtevkov nujno vključuje presojo trditev, predloženih v podporo obstoju zahtevka, in tudi trditev v podporo neobstoju zahtevka. Nasprotna razlaga bi bila nezdružljiva z načelom enakosti orožij. Dejansko bi se porušilo postopkovno ravnovesje med strankami sodnega postopka z dajanjem prednosti tožeči stranki. Skladno s tem mora pojem „uveljavljanje“ obsegati pojem „obrambe“ pred zahtevkom, ki ga je vložila tožeča stranka.
119. Navedenega sklepa ne izpodbije dejstvo, da je v drugih določbah navedene uredbe uporabljena besedna zveza „uveljavljanje, izvajanje ali obramba“ pravice pred sodišči. Prvič, navedene določbe so morda prišle izpod različnih „peres“ ob različnih trenutkih (kot navedeno, je točko (j) dodal Svet kasneje). Drugič, navedene druge določbe ne vključujejo pojma „uveljavljanje“ med tistimi, ki se uporabljajo, in tako niso primerne za smiselne primerjave.
120. Če sledim isti logiki, menim tudi, da omejitev, določena v členu 23(1)(j) Uredbe 2016/679, ni pogojena z zahtevo, da so se civilnopravni zahtevki že uveljavljali.
121. Drži, pojem, ki se uporablja v Uredbi, se lahko v različnih jezikih(77) razume tako, da se nanaša le na izvršilno fazo postopka: tisto, v kateri je dosežena izpolnitev stranke, če je potrebno s prisilo. Toda navedeni pojem lahko razumemo širše tudi tako, da se nanaša na začetek postopka, da bi se priznala subjektivna pravica posameznika in da bi bila tako zavarovana.
122. Menim, da bi bilo treba dati prednost zadnjenavedeni razlagi.Ne razumem, zakaj bi zakonodajalec Unije državam članicam dovolil ohranjati njihove posebne sisteme za ugotavljanje le v nekaterih vrstah ali fazah civilnega postopka, ne pa tudi v drugih. Če razlogi, povezani z varstvom integritete in pravičnosti civilnega sodnega postopka, državam članicam omogočajo uvedbo omejitev pravic posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki (in obveznosti upravljavcev podatkov), bi se morale navedene določbe načeloma najbrž uporabljati v kateri koli fazi postopka(78).
123. Poleg tega se zdi nasprotna razlaga paradoksalna: zakaj državam članicam dovoliti, da omejijo dostop v času zaključne (ali izvršilne) faze postopka, a ne prej? Kot pravilno poudarja predložitveno sodišče, bi upravitelj pridobil dotlej zahtevane informacije, določba o omejevanju dostopa pa bi postala brezpredmetna.
124. Ugotavljam torej, da izraz „uveljavljanje civilnopravnih zahtevkov“ iz člena 23(1)(j) Uredbe 2016/679 zajema tudi obrambo pred civilnopravnimi zahtevki in da ni omejen na položaje, v katerih je obstoj zahtevka že bil ugotovljen.
3. Tretje vprašanje
125. Nazadnje, predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je nacionalna določba, kot je člen 32c (1)(2) AO, ki omejuje pravico dostopa do osebnih podatkov davčnih organov, kadar se lahko navedeni podatki uporabijo za vlaganje zahtevkov za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku zoper navedene organe, združljiva s členom 23(1) Uredbe 2016/679.
126. Predložitveno sodišče poudarja, da člen 32c(1)(2) AO ne napotuje na točko (e), temveč na točko (j) člena 23(1). Toda navedeno sodišče ne izključuje, da bi točka (e) kljub temu lahko zagotovila veljavno podlago za nacionalno določbo. V zvezi s tem se nacionalno sodišče sprašuje, ali je mogoče cilje, ki jih uresničuje člen 32c(1)(2) AO – da se davčne organe v primeru zahtevkov za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku postavi v enakovreden položaj z drugimi upniki za zagotavljanje enakomernega obdavčenja in zagotovitev davčnih prihodkov – šteti za „pomembne cilje v splošnem javnem interesu“ v smislu točke (e). Poleg tega predložitveno sodišče tudi sprašuje, ali sporna nacionalna določba za namene točke (e) spada na „davčno področje“ glede na to, da predmeta spora, ki poteka pred njim, ne ureja davčno, temveč insolventno pravo.
127. V zvezi s tem se s pridržkom, ki sem ga že izrazil zgoraj(79), spet strinjam z deželo ter s češko in nemško vlado, po navedbah katerih je na to vprašanje treba odgovoriti pritrdilno.
128. Točka (e) člena 23(1) omogoča omejitve, namenjene varovanju „drugih pomembnih ciljev v splošnem javnem interesu […] države članice, zlasti pomembnega gospodarskega ali finančnega interesa Unije ali države članice, vključno z denarnimi, proračunskimi in davčnimi zadevami“(80). Tako iz samega besedila člena 23(1)(e) Uredbe 2016/679 sledi, da imajo države članice pravico do uvedbe omejitev nekaterih pravic, podeljenih z navedeno uredbo, za uresničevanje gospodarskih interesov v davčnih zadevah.
129. Člen 23(1)(e) Uredbe 2016/679 v bistvu povzema besedilo člena 13(1)(e) Direktive 95/46(81), v zvezi z katerim je Sodišče ugotovilo, da „[…] je z Direktivo 95/46 izrecno določena omejitev s to direktivo zagotovljenega varstva osebnih podatkov za davčne namene“(82).
130. Kot poudarja Komisija, drži, da so v členu 23(1)(e) Uredbe 2016/679 naštete številne omejitve in da jih je treba kot take razlagati ozko. Tak pristop je kot splošno pravilo ustrezen. Vendar točka (e) sama po sebi ni omejitev, temveč le navedba zakonitega cilja. Besedilo zakonitega cilja je že po naravi stvari odprto. To je značilno za večino interesov, naštetih v členu 23(1) Uredbe 2016/679 (zlasti za državno varnost, obrambo in javno varnost). Očiten razlog je ta, da sta ozka razlaga in uporaba omejitev, dovoljenih s členom 23(1), zagotovljeni z zahtevo po izpolnjevanju pogojev, določenih v prvem stavku te določbe: vsaka omejitev mora (i) biti uvedena z zakonodajnim ukrepom, (ii) spoštovati bistvo temeljnih pravic in svoboščin ter (iii) biti potreben in sorazmeren ukrep v demokratični družbi.
131. Zato je edina zahteva, določena v točki (e) člena 23(1) ta, da je interes, ki ga namerava država članica varovati, „pomemben“. Vendar ta uredba ne nudi nobenega napotka o tem, kaj je (ali česa ni) mogoče šteti za „pomembno“.
132. Osebno bi „pomembno“ razumel preprosto kot „si zasluži varstvo“: interes, ki je, ker omogoča odstopanje od številnih določb Unije, prepoznan kot zakonit tudi v pravnem redu Unije. Če je torej interes, ki se mu sledi, splošno koristen (cilj v splošnem javnem interesu) in če ni v nasprotju s katero koli določbo prava Unije ali njegovim načelom ali kakor koli nepravičen in nepošten, navedeni interes jasno spada na področje uporabe točke (e).
133. Glede na to mi ni treba poudarjati, da sta cilja zagotavljanja enakomernega obdavčenja in zagotovitve davčnih prihodkov prepoznana kot zakonita cilja pravnega reda Unije(83). Toda, ali bi lahko poseben način, na katerega člen 32c(1)(2) AO uresničuje navedeni cilj, presegal „varen prostor“, ki ga državam članicam daje člen 23(1)(e) Uredbe 2016/679?
134. Menim, da ne.
135. Ne razumem, zakaj bi bilo treba pravo Unije in konkretneje člen 23(1)(e) Uredbe 2016/679 razlagati tako, da je v nasprotju z nacionalno določbo, kot je člen 32c(1)(2) AO, ki poskuša položaj davčnih organov izenačiti s položajem drugih upnikov v okviru zahtevkov za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku.
136. Ponovno, poleg dejstva, da je na podlagi člena 23(1) Uredbe 2016/679 v zvezi z vprašanjem enakosti javno- in zasebnopravnih upnikov v postopkih zaradi insolventnosti precej težko sklepati o kakršnem koli položaju, bi rad poudaril tudi, da v številnih drugih državah članicah davčni organi v okviru postopkov zaradi insolventnosti uživajo privilegiran položaj. Zato ni izključeno, da morda nemški zakonodajalec meni, da bi se morali njegovi davčni organi v navedenih postopkih odrezati (vsaj) tako dobro kot zasebni upniki.
137. Toda Komisija trdi, da vzpostavitev enake obravnave med davčno upravo in zasebnopravnimi upniki v postopkih, kot je obravnavani v postopku v glavni stvari, ne pomeni splošnega javnega interesa, temveč interes, ki ustreza državi in ki ga ni mogoče pretehtati glede na temeljno pravico dostopa posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, do podatkov, ki se zbirajo v zvezi z njim. Zato Komisija meni, da je treba člen 23(1)(e) Uredbe 2016/679 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 32c(1)(2) AO.
138. Odkrito povedano, ne vidim smisla razlikovanja med „splošnimi javnimi interesi“ in „interesi, ki ustrezajo državi“ ter natančnih zamejitev teh dveh pojmov. Glede na to, da Komisija tega v zvezi s tem ni podala pojasnil in da teh pojasnil tudi ni v besedilu Uredbe 2016/679, se mi zdijo trditve Komisije neprepričljive.
139. Ob upoštevanju navedenega ugotavljam, da za nacionalno določbo, kot je člen 32c(1)(2) AO, ki omejuje pravico dostopa do osebnih podatkov davčnih organov, kadar se lahko navedeni podatki pozneje uporabijo za vlaganje zahtevkov za izpodbijanje pravnih dejanj v stečajnem postopku zoper navedene organe, ni mogoče reči, da je nezdružljiva s členom 23(1) Uredbe 2016/679, in sicer v praktičnem smislu predvsem zato, ker zadnjenavedena določba ne določa ničesar v zvezi s tem konkretnim vprašanjem.
V. Predlog
140. Sodišču predlagam, naj se razglasi za nepristojno za odgovor na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče).