FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 3. september 2020 (1)
Sag C-620/19
Land Nordrhein-Westfalen
mod
D.-H. T. som kurator for J & S Service UG
(anmodning om præjudiciel afgørelse fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – Domstolens kompetence – henvisning i national lovgivning til EU-retlige bestemmelser – Dzodzi-retspraksis – direkte og ubetinget henvisning – interesse i begrebsmæssig ensartethed – forordning (EU) 2016/679 – databeskyttelse – begrænsninger – artikel 23, stk. 1, litra e) og j) – håndhævelse af civilretlige krav – insolvensbehandling – skattemyndigheder«
I. Indledning
1. En anmodning om en præjudiciel afgørelse skal i henhold til artikel 267 TEUF omhandle fortolkningen af traktaterne eller gyldigheden og fortolkningen af retsakter udstedt af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer. En af betingelserne for Domstolens kompetence i henhold til denne bestemmelse er, at den EU-retlige bestemmelse, som skal fortolkes, finder anvendelse i hovedsagen, hvor denne anvendelse normalt er fastsat i selve den relevante EU-retlige bestemmelse.
2. Domstolen har ikke desto mindre, med udgangspunkt i Dzodzi-dommen (2), fastslået, at traktaterne ikke udelukker Domstolens kompetence til at tage stilling til anmodninger om præjudiciel afgørelse om EU-retlige bestemmelser, der ikke direkte finder anvendelse på sagens faktiske omstændigheder (dvs. i henhold til bestemmelserne i disse EU-retlige forskrifter), men hvor disse bestemmelser finder indirekte anvendelse (dvs. i kraft af en henvisning (renvoi), der foretages i national ret, der reelt udvider anvendelsesområdet for EU-retten). Domstolen fastslog således, at såfremt national lovgivning i forbindelse med regulering uden for anvendelsesområdet for den omhandlede EU-retlige foranstaltning anvender de samme løsninger som dem, der anvendes i denne foranstaltning, består der en åbenbar interesse for Den Europæiske Union i, med henblik på at undgå fremtidige fortolkningsuoverensstemmelser, at bestemmelser fra denne foranstaltning fortolkes ensartet.
3. Selv om dette udsagn dengang blev bekræftet og er blevet anvendt i en række efterfølgende sager (herefter »Dzodzi-retspraksis« (3)), har grænserne for Domstolens kompetence i disse situationer indtil nu fortsat været ganske uklare.
4. Den foreliggende sag strækker denne retspraksis til dens yderste grænser. I anmodningen om en præjudiciel afgørelse har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) anmodet Domstolen om at fortolke artikel 23, stk. 1, litra e) og j), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) (4), selv om denne bestemmelse ikke finder direkte anvendelse i den i hovedsagen omhandlede situation. Denne situation er af en række grunde ikke omfattet af anvendelsesområdet for forordning 2016/679. Forordningens artikel 23, stk. 1, finder alene anvendelse i den for den forelæggende ret omhandlede situation som følge af en henvisning i den gældende nationale lovgivning.
5. Domstolen anmodes følgelig i den foreliggende sag om at præcisere, hvor langt logikken bag nationale henvisninger, der er indledt med Dzodzi-dommen, rimeligvis kan strækkes i et scenarium, hvor den forelæggende ret, efter ikke blot én, men reelt adskillige udvidelser af anvendelsesområdet for en EU-retlig regel foretaget af den nationale lovgiver, står over for at skulle fortolke denne regel, der efter min opfattelse helt enkelt ikke har noget nyttigt at bidrage med i forhold til det egentlige spørgsmål ved denne ret.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
6. 2., 4. og 73. betragtning til forordning 2016/679 har følgende ordlyd:
»(2) Principperne og reglerne for beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af deres personoplysninger bør, uanset deres nationalitet eller bopæl, respektere deres grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig deres ret til beskyttelse af personoplysninger. […]
[…]
(4) Behandling af personoplysninger bør have til formål at tjene menneskeheden. Retten til beskyttelse af personoplysninger er ikke en absolut ret; den skal ses i sammenhæng med sin funktion i samfundet og afvejes i forhold til andre grundlæggende rettigheder i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Denne forordning overholder alle de grundlæggende rettigheder og følger de frihedsrettigheder og principper, der anerkendes i [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)] som forankret i traktaterne, navnlig respekten for privatliv og familieliv, hjem og kommunikation, beskyttelsen af personoplysninger, retten til at tænke frit, til samvittigheds- og religionsfrihed, ytrings- og informationsfrihed, frihed til at oprette og drive egen virksomhed, adgang til effektive retsmidler og til en retfærdig rettergang og kulturel, religiøs og sproglig mangfoldighed.
[…]
(73) Specifikke principper og retten til oplysninger, indsigt i og berigtigelse eller sletning af personoplysninger, retten til dataportabilitet, retten til indsigelse, afgørelser baseret på profilering og meddelelse af et brud på persondatasikkerheden til en registreret og visse tilknyttede forpligtelser for de dataansvarlige kan begrænses af EU-retten eller medlemsstaternes nationale ret, for så vidt det er nødvendigt og forholdsmæssigt i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige sikkerhed, herunder beskyttelse af menneskeliv, især som reaktion på naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer, forebyggelse, efterforskning og retsforfølgning af strafbare handlinger eller fuldbyrdelse af strafferetlige sanktioner, herunder beskyttelse mod og forebyggelse af trusler mod den offentlige sikkerhed, eller brud på de etiske regler for lovregulerede erhverv, andre af Unionens eller en medlemsstats samfundsinteresser, navnlig Unionens eller en medlemsstats vigtige økonomiske eller finansielle interesser, føring af offentlige registre i offentlighedens interesse, viderebehandling af arkiverede personoplysninger for at tilvejebringe specifikke oplysninger om politisk adfærd under tidligere totalitære regimer eller beskyttelse af den registrerede eller andres rettigheder og frihedsrettigheder, herunder social sikring, folkesundhed og humanitære formål. En sådan begrænsning bør være i overensstemmelse med kravene i chartret og i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.«
7. Artikel 1 (»Genstand og formål«) i forordning 2016/679 bestemmer følgende:
»1. I denne forordning fastsættes regler om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og regler om fri udveksling af personoplysninger.
2. Denne forordning beskytter fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig deres ret til beskyttelse af personoplysninger.
[…]«
8. Artikel 23 i forordning 2016/679 (»Begrænsninger«) er den afsluttende bestemmelse i kapitel III, der omhandler den registreredes rettigheder. Den bestemmer følgende:
»1. EU-ret eller medlemsstaternes nationale ret, som den dataansvarlige eller databehandleren er underlagt, kan ved lovgivningsmæssige foranstaltninger begrænse rækkevidden af de forpligtelser og rettigheder, der er omhandlet i artikel 12-22 og 34 samt artikel 5, for så vidt bestemmelserne heri svarer til rettighederne og forpligtelserne i artikel 12-22, når en sådan begrænsning respekterer det væsentligste indhold af de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder og er en nødvendig og forholdsmæssig foranstaltning i et demokratisk samfund af hensyn til:
[…]
e) andre vigtige målsætninger i forbindelse med beskyttelse af Unionens eller en medlemsstats generelle samfundsinteresser, navnlig Unionens eller en medlemsstats væsentlige økonomiske eller finansielle interesser, herunder valuta-, budget- og skatteanliggender, folkesundhed og social sikkerhed,
[…]
j) håndhævelse af civilretlige krav.«
B. National ret
9. § 2a (»Anvendelsesområdet for reglerne om behandling af personoplysninger«) i Abgabenordnung (den tyske skattelov, herefter »skatteloven«), som ændret ved lov af 17. juli 2017 (5), har følgende ordlyd:
»3) Reglerne om behandling af personoplysninger i denne lov og i skattelovene finder ikke anvendelse, i det omfang EU-retten, navnlig forordning 2016/679 […], gælder umiddelbart i den til enhver tid gældende affattelse eller i overensstemmelse med stk. 5.
[…]
5) Medmindre andet er angivet, finder bestemmelserne i forordning 2016/679, i denne lov og i skattelovgivningen som sådan vedrørende behandlingen af oplysninger om fysiske personer tilsvarende anvendelse på oplysninger om identificerede eller identificerbare
1. afdøde fysiske personer eller
2. selskaber, personsammenslutninger eller erhvervsdrivende fonde med eller uden retsevne.«
10. Skattelovens § 32b (»Skattemyndighedens oplysningspligt, hvis personoplysninger ikke er indsamlet hos den registrerede«) bestemmer følgende:
»1) Skattemyndigheden har heller ikke pligt til at udlevere oplysninger om den registrerede i henhold til artikel 14, stk. 1, 2 og 4, i forordning (EU) 2016/679, bortset fra de undtagelser, der er fastsat i artikel 14, stk. 5, i forordning (EU) 2016/679 og i § 31c, stk. 2, i følgende tilfælde
1. Hvis meddelelsen af oplysningerne
a) ville bringe den korrekte opfyldelse af de opgaver, som påhviler skattemyndighederne eller andre offentlige myndigheder i medfør af artikel 23, stk. 1, litra d)-h), i forordning (EU) 2016/679, i fare, eller
b) […]
og det derfor er nødvendigt, at den registreredes interesse i at modtage oplysningerne må vige. § 32a, stk. 2, finder tilsvarende anvendelse.«
11. Skattelovens § 32c (»Den registreredes indsigtsret«) har følgende ordlyd:
»1) Den registreredes indsigtsret hos en skattemyndighed i medfør af artikel 15 i forordning (EU) 2016/679 finder ikke anvendelse, såfremt
1. der ikke gælder en oplysningspligt over for den registrerede i henhold til § 32b, stk. 1 eller 2
2. meddelelse af indsigt vil påvirke skattemyndigheden som retssubjekt i forbindelse med fremsættelsen af, udøvelsen af eller forsvaret over for civilretlige krav i henhold til artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning (EU) 2016/679; skattemyndighedens pligt til at meddele indsigt i medfør af civilretten er fortsat gældende
[…]«
12. Skattelovens § 32e (»Forholdet til andre krav om indsigt og oplysninger«) bestemmer følgende:
»I det omfang den registrerede eller en tredjepart i henhold til lov om informationsfrihed af 5. september 2005 […] eller i henhold til relevante delstatslove har ret til adgang til oplysninger fra skattemyndighederne, finder artikel 12-15 i forordning (EU) 2016/679, sammenholdt med §§ 32a-32d, tilsvarende anvendelse. Yderligere krav på skatteoplysninger kan ikke gøres gældende. […]«
13. I henhold til § 129, stk. 1, i Insolvenzordnung (konkursloven af 5.10.1994), som ændret, gælder følgende:
»Kurator kan anfægte […] retshandler, der er blevet foretaget forud for indledningen af insolvensbehandlingen, og som er til skade for kreditorerne.«
14. I henhold til konkurslovens § 143, stk. 1, første punktum, er retsvirkningen af, at anfægtelsen tages til følge, at modtageren af den omhandlede betaling skal betale den tilbage til konkursboet.
15. I henhold til lovens § 144, stk. 1, bliver modtagerens oprindelige krav mod debitor reaktiveret. Dette krav skal opfyldes af konkursboet.
16. § 2 (»Anvendelsesområde«) i Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (lov om informationsfrihed i delstaten Nordrhein-Westfalen, herefter »lov om informationsfrihed«) af 27. november 2001, som ændret, har følgende ordlyd:
»1) Nærværende lov finder anvendelse på offentlige myndigheders administrative aktivitet. […] Ved offentlig myndighed forstås i denne lov ethvert organ, der udfører opgaver med offentlig administration.
[…]«
17. Lovens § 4 (»Ret til oplysninger«) bestemmer følgende:
»1) Enhver fysisk person kan i overensstemmelse med nærværende lov i forhold til de organer, der er nævnt i § 2, kræve indsigt i officielle oplysninger, som dette organ er i besiddelse af.
2) Særlige retsforskrifter vedrørende adgang til administrative oplysninger, udlevering af oplysninger eller indrømmelse af adgang til sagens akter har forrang i forhold til bestemmelserne i denne lov. […]«
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
18. Sagsøgeren i hovedsagen er kurator for et selskab, J & S Service UG. Han anmodede i denne egenskab om visse oplysninger fra skattemyndighederne for så vidt angår den skattemæssige situation for det insolvente selskab under hans administration med henblik på tage stilling til muligheden for at indlede krav om omstødelse ved insolvens mod det kompetente skattekontor.
19. Sagsøgeren fremsatte denne anmodning på grundlag af lov om informationsfrihed. Sagsøgeren anmodede nærmere bestemt om oplysninger vedrørende de potentielle håndhævelsesforanstaltninger og de faktiske håndhævelsesforanstaltninger, der blev truffet i forhold til selskabet, de betalinger, der blev modtaget fra dette selskab, og den dato, hvorpå skattemyndighederne blev bekendt med, at dette selskab var insolvent. Sagsøgeren anmodede endvidere om kontoudtog for selskabet for så vidt angår samtlige skatter for perioden fra marts 2014 til juni 2015.
20. Skattekontoret meddelte afslag på sagsøgerens anmodning om indsigt i oplysninger. Sagsøgeren anfægtede denne afgørelse ved Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstolen, Tyskland), der i det væsentlige gav medhold i søgsmålet. Delstatens appel blev afvist af Oberverwaltungsgericht (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland). Denne ret var af den opfattelse, at retten til oplysninger, der er fastsat i delstatens lov om informationsfrihed, ikke var udelukket i henhold til de specifikke bestemmelser om skattehemmelighed. Selv om denne form for oplysninger generelt kan være genstand for skattehemmelighed, var det med sikkerhed ikke tilfældet for så vidt angår kuratoren for selskabet, som oplysningerne vedrørte.
21. Delstaten indledte dernæst en revisionsappel ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager). Idet denne ret nærede tvivl for så vidt angår den korrekte fortolkning i artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 – en bestemmelse, som reglerne om skattehemmelighed henviser til – har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse:
»1) Tjener artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning [2016/679] ligeledes til beskyttelsen af skattemyndighedernes interesser?
2) Omfatter udtrykket »håndhævelse af civilretlige krav« i bekræftende fald også skattemyndighedernes forsvar mod civilretlige krav, og skal de pågældende krav i givet fald allerede være gjort gældende?
3) Giver bestemmelsen i artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning [2016/679] om beskyttelse af en medlemsstats væsentlige finansielle interesser, herunder skatteanliggender, mulighed for at begrænse indsigtsretten i henhold til artikel 15 i forordning [2016/679] med henblik på at afværge civilretlige krav om omstødelse ved insolvens mod skattemyndighederne?«
22. Der er indgivet skriftlige indlæg i sagen af Nordrhein-Westfalen, den tjekkiske, den tyske og den polske regering samt af Europa-Kommissionen.
IV. Bedømmelse
23. De tre præjudicielle spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) omhandler fortolkningen af artikel 23, stk. 1, litra e) og j), i forordning 2016/679. Der er imidlertid enighed om, at denne bestemmelse ikke finder direkte anvendelse i den i hovedsagen omhandlede situation. Som den forelæggende ret har forklaret, har den nationale lovgiver gjort artikel 23, stk. 1, indirekte anvendelig ved en henvisning i de relevante nationale bestemmelser.
24. Der skal under disse omstændigheder tages stilling til et indledende processuelt spørgsmål forud for, at der tages stilling til de præjudicielle spørgsmål: Har Domstolen kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag?
25. De parter, der har indgivet indlæg i denne sag, har forskellige opfattelser i denne forbindelse: Nordrhein-Westfalen, den polske regering og til en vis grad Kommissionen har givet udtryk for tvivl for så vidt angår Domstolens kompetence, mens den tjekkiske og den tyske regering har indtaget det modsatte synspunkt.
26. Dette forslag til afgørelse er på denne baggrund opbygget som beskrevet i det følgende. Jeg vil for det første tage stilling til Domstolens kompetence i den foreliggende sag (under A). Jeg vil med henblik herpå gennemgå Dzodzi-retspraksis (under 1), idet jeg behandler dens oprindelse og udvidelse (under a) og de begrænsninger, som Domstolen løbende har indført (under b). I lyset af de problemer, der kan opstå i kølvandet på en bred anvendelse af denne retspraksis, vil jeg dernæst foreslå, at Domstolen konsoliderer den (under 2). Jeg vil derpå anvende de foreslåede retsforskrifter i den foreliggende sag, idet jeg konkluderer, at der efter min opfattelse ikke kan findes vejledning i den EU-retlige lovgivning, der er blevet påberåbt i forbindelse med det specifikke forhold, som den nationale ret står over for (under 3). Idet jeg når frem til den konklusion, at Domstolen ikke har kompetence i den foreliggende sag, vil jeg kun ganske kort tage stilling til indholdet af de tre præjudicielle spørgsmål inden for rammerne af, hvad der logisk set er muligt (under B).
A. Domstolens kompetence
1. Dzodzi-retspraksis
a) Oprindelse og udvidelse
27. Dzodzi-retspraksissens oprindelse kan findes i Thomasdünger-dommen (6). Den forelæggende ret anmodede i denne sag Domstolen om en fortolkning af en specifik position i den fælles toldtarif (herefter »FTT«). Sagen omhandlede imidlertid import af varer til Tyskland fra en anden medlemsstat og var følgelig ikke omfattet af anvendelsesområdet for FTT. Baggrunden for forelæggelsen var, at de tyske myndigheder i de relevante nationale regler havde henvist til de positioner, der var fastsat i FTT af andre årsager.
28. I sit koncise forslag til afgørelse foreslog generaladvokat Mancini, at Domstolen erklærede sig inkompetent. Traktaten gav efter hans opfattelse ikke Domstolen kompetence til at træffe afgørelse, såfremt de (dagældende) fællesskabsretlige bestemmelser, der skulle være genstand for fortolkning, ikke berørte parternes interesse direkte, men kun indirekte. Domstolen savnede efter hans opfattelse kompetence for så vidt angår bestemmelser, der kun har betydning, fordi en national myndighed inden for rammerne af sine egne beføjelser ensidigt har besluttet at lade dem danne grundlag for fastsættelsen af sine egne regler (7).
29. Domstolen tog imidlertid ikke stilling til spørgsmålet. Domstolen henviste til formodningen om, at de præjudicielle spørgsmål er relevante, og tog dernæst stilling til spørgsmålets substans (8).
30. Dzodzi-dommen (9) introducerede en udtrykkelig bekræftelse af dens kompetence til at besvare forelæggelser i sager som de omhandlede. Sagen vedrørte opholdsretten i Belgien for en ægtefælle (der var togolesisk) til en afdød belgisk statsborger, der aldrig havde benyttet sig af sin frihed til at udøve beskæftigelse eller opholde sig i en anden medlemsstat. Den EU-retlige lovgivning, der blev nævnt af den belgiske ret, fandt åbenlyst ikke anvendelse og savnede et grænseoverskridende element. Den forelæggende ret fremhævede imidlertid, at en ægtefælle til en belgisk statsborger i henhold til national ret skal behandles, som om vedkommende var EF-statsborger. Denne ret anmodede følgelig Domstolen om at tage stilling til, hvorvidt Dzodzi ville have ret til opholde sig og blive boende i Belgien, såfremt hendes mand havde været en statsborger i en anden medlemsstat end i Belgien.
31. Generaladvokat Darmon anbefalede i sit forslag til afgørelse, at Domstolen erklærede sig inkompetent. Han fremhævede navnlig, at fællesskabsrettens enhed og sammenhæng ikke interesserer sig for forhold, der ligger uden for fællesskabsrettens anvendelsesområde, uanset de eventuelle ligheder med de fællesskabsretlige bestemmelser, der skal fortolkes (10).
32. Domstolen fulgte ikke generaladvokatens anbefaling. Domstolen baserede sin kompetence på tre hovedpunkter: i) formodningen om, at spørgsmålene var relevante, ii) traktatens ordlyd udelukkede ikke udtrykkeligt kompetence, og iii) Fællesskabets interesse i, »at enhver fællesskabsretlig bestemmelse fortolkes ensartet, uanset de vilkår, hvorunder bestemmelsen [skulle] anvendes, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås« (11).
33. Dzodzi-dommen udviklede sig til fast retspraksis. Tilgangen blev anvendt ikke alene i sager, der omhandlede de grundlæggende friheder, men endvidere i sager, der bl.a. omhandlede den fælles landbrugspolitik, (12) forbrugerbeskyttelse (13), beskatning (14), socialpolitik (15) og konkurrenceretten (16).
34. Selv om den faktiske og retlige baggrund for disse sager var forskellig, synes to elementer at være af særlig betydning for Domstolen i de fleste af tilfældene: i) det forhold, at de nationale regler gengav de relevante EU-retlige bestemmelser (17), og/eller ii) den udtrykkelige (eller under alle omstændigheder klare) hensigt hos den nationale lovgiver om at harmonisere national ret med EU-retten. Sidstnævnte krav blev bl.a. anset for opfyldt, såfremt national lovgivning i forbindelse med reguleringen af rent interne situationer anvendte de samme løsninger som dem, der var blevet vedtaget i EU-retten (18), navnlig med henblik på at undgå forskelsbehandling af egne statsborgere eller konkurrencefordrejning (19) eller med henblik på, at sammenlignelige situationer blev behandlet efter én og samme retlige ramme (20).
35. Den efterfølgende retspraksis er ganske tvetydig for så vidt angår det præcise anvendelsesområde for kompetenceudvidelsen i Dzodzi-retspraksis. De principper, der udspringer af denne retspraksis, synes at have været anvendt ganske bredt i en række sager.
36. I visse sager gik Domstolen nærmere bestemt så langt som til at acceptere vage, indirekte eller stiltiende henvisninger til EU-retten. Dette var tilfældet i eksempelvis BIAO-dommen, hvor den nationale bestemmelse ikke ordret »gengav [de relevante EU-retlige bestemmelser]«, men hvor den nationale regering og den forelæggende ret var enige om, at Domstolens dom ville være bindende på nationalt plan (21). Domstolen traf på samme måde afgørelse i BAT-dommen på grundlag af den faktiske omstændighed, at »den i de nationale retsforskrifter valgte regulering af rent nationale forhold [var] tilpasset fællesskabsretten«, selv om den omhandlede specifikke bestemmelse ikke i denne forbindelse henviste udtrykkeligt til EU-retten (22).
37. I Kofisa-dommen accepterede Domstolen tilsvarende at behandle en forelæggelse, hvor den nationale regel, der regulerede interne forhold, ikke henviste til en specifik EU-retlig bestemmelse, men kun til de relevante »toldforskrifter« i EU (23). I Schoonbroodt-dommen traf Domstolen tilsvarende en afgørelse i en situation, hvor de relevante nationale bestemmelser alene henviste til »den ordning, der gælder i henhold til fællesskabsretten« (24). I Ostas-dommen fastslog Domstolen endelig, at den havde kompetence i henhold til Dzodzi-retspraksis, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse af, at der fandtes en direkte og ubetinget henvisning (25).
38. I Federconsorzi-dommen og i Fournier-dommen (26) bekræftede Domstolen interessant nok, at den havde kompetence selv under omstændigheder, hvor henvisningen til de relevante fælleskabsretlige bestemmelser ikke fandtes i national lovgivning, men kun i privatretlige kontrakter eller aftaler, der var indgået af offentlige myndigheder.
39. I Kofisa-dommen og Poseidon-dommen afsagde Domstolen endvidere sin dom ud fra den antagelse, at denne afgørelse ville være bindende for den forelæggende ret. Domstolen bemærkede, at det ikke fremgik af sagens akter, at den nationale ret havde mulighed for at fravige Domstolens fortolkning af de relevante EU-retlige bestemmelser (27). Domstolen gik endnu videre i Fournier-dommen, hvor den erklærede sig kompetent efter at have bemærket, at de omhandlede nationale bestemmelser vedrørte et område, der ikke var omfattet af det relevante direktiv, og følgelig skulle de begreber, der blev anvendt i de nationale bestemmelser, »ikke nødvendigvis […] tillægges samme betydning som de udtryk, der anvendes i [det relevante direktiv]«. Domstolen fastslog, at det »tilkommer følgelig den nationale ret, der alene har kompetence til at fortolke [de omhandlede nationale bestemmelser], at tillægge de udtryk, der anvendes [i disse bestemmelser], den betydning, retsinstansen finder passende, hvorved den ikke er bundet af betydningen af det tilsvarende udtryk i direktivet« (28).
40. Domstolen uddybede endelig ikke i visse sager, hvorfor den i overensstemmelse med Dzodzi-retspraksis havde kompetence til at besvare forelæggelsen. Den gentog alene retspraksis uden at forklare, hvordan de anførte principper fandt anvendelse i forhold til sagens faktiske omstændigheder (29).
b) Begrænsningerne
41. Trods den omstændighed, at der er tale om en fast retspraksis, fortsatte Dzodzi-retspraksis med at blive kritiseret af adskillige generaladvokater: generaladvokat Jacobs i Leur-Bloem-sagen (30) og i BIAO-sagen (31), generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer i Kofisa-sagen (32) og generaladvokat Tizzano i Adam-sagen (33). Generaladvokaterne i) var i det væsentlige af den opfattelse, at den omstændighed, at traktaterne ikke udtrykkeligt udelukkede kompetence, ikke var overbevisende under hensyntagen til det grundlæggende princip om fordelingen af kompetencer, der var nedfældet i traktaterne, ii) rejste tvivl om, hvorvidt der forelå en egentlig interesse hos Unionen i at sikre en sammenhængende fortolkning, iii) fremhævede, at det var ukonventionelt at fortolke de EU-retlige regler uden for deres rette sammenhæng og iv) betvivlede det forhold, at Domstolens svar var bindende under disse omstændigheder. Disse generaladvokater anmodede på dette grundlag Domstolen om at forlade Dzodzi-retspraksis eller i det mindste at anvende den restriktivt.
42. Domstolen fulgte aldrig forslaget om at forlade Dzodzi-retspraksis. Den har imidlertid med tiden indført visse præciseringer.
43. I Kleinwort Benson-dommen erklærede Domstolen sig som foreslået af generaladvokat Tesauro (34) inkompetent på det grundlag, at den omhandlede nationale lovgivning ikke indeholdt »en direkte og ubetinget henvisning« til de relevante EU-retlige bestemmelser, men alene anvendte dem som forbillede, uden fuldstændigt at gengive deres bestemmelser. Domstolen bemærkede endvidere, at den nationale lovgivning var klar, for så vidt som den fortolkning, der var anvist af Domstolen, ikke nødvendigvis ville have været bindende for den nationale ret (35).
44. Selv om kriteriet om »direkte og ubetinget henvisning« ikke altid blev anvendt i de år, der fulgte efter Kleinwort Benson-dommen (36), har Domstolen løbende anvendt det i videre omfang. Den har følgelig afvist sager, hvor henvisningen var uklar, udokumenteret eller for generisk (37), og hvor henvisningen ikke tydede på, at svaret fra Domstolen på forelæggelsen ville være bindende for den forelæggende ret (38). Domstolen accepterede i stedet forelæggelser, hvor de dokumenter, der var blevet fremlagt for Domstolen, gjorde det klart, at de relevante EU-retlige bestemmelser fandt direkte og ubetinget anvendelse i henhold til national ret (39). I en række sager accepterede Domstolen kun forelæggelsen efter at være blevet forsikret om, at den fortolkning af de EU-retlige bestemmelser, som Domstolen blev anmodet om at anvise, ville være bindende for de nationale myndigheder (40). I de situationer, hvor det var nødvendigt, tøvede Domstolen ikke med at anvende den nationale lovgivnings forarbejder med henblik på at efterprøve, om den nationale lovgiver faktisk havde til hensigt at behandle EU-retlige og nationale situationer på samme måde (41).
45. I dommen i sagen Ullens de Schooten fremhævede Domstolen for det andet, at i situationer, der omhandler de grundlæggende friheder, udgør dens kompetence til at besvare præjudicielle spørgsmål i rent interne forhold en undtagelse. Den systematiserede dernæst spørgsmålet ved at opregne fire grupper af omstændigheder, hvor den ikke desto mindre havde kompetence til at besvare forelæggelserne (hvoraf Dzodzi-retspraksis var en af dem). Hvad der er mere vigtigt, fremhævede Domstolen endvidere, at det i en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat, »tilkommer det følgelig den forelæggende ret i overensstemmelse med kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement at oplyse Domstolen om, på hvilken måde tvisten – på trods af, at den er af rent intern karakter – frembyder en tilknytning til de EU-retlige bestemmelser […], som gør den præjudicielle anmodning om den ønskede fortolkning nødvendig for løsningen af denne tvist« (42).
46. Domstolens seneste retspraksis (både før og efter dommen i sagen i Ullens de Schooten) synes at bekræfte, at Domstolen er parat til i videre omfang at undersøge, om de forelæggende retter i behørigt omfang har forsynet Domstolen med alle de oplysninger, der er nødvendige med henblik på positivt at fastslå, at den har kompetence (43).
47. For det tredje er der Nolan-dommen. Domstolen fastslog i denne sag, at Dzodzi-retspraksis ikke fandt anvendelse, såfremt »en EU-retsakt […] udtrykkeligt [fastsatte] en undtagelse til dens anvendelsesområde«. Domstolen fastslog, at »[det ikke kan] hævdes eller antages, at Unionen på et område, som EU-lovgiver har undtaget fra den vedtagne retsakts anvendelsesområde, har en interesse i, at der anlægges en ensartet fortolkning af bestemmelserne i denne retsakt« (44).
48. Det er korrekt, at Nolan-dommen kan fortolkes således, at Dzodzi-reglen ikke finder anvendelse, hver gang de EU-retlige bestemmelser, der henvises til i national ret, udtrykkeligt udelukker situationer som de i hovedsagen omhandlede. Såfremt den imidlertid skulle fortolkes på denne måde, ville Nolan-dommen være et unikum i retspraksis (45).
49. Domstolen har således i efterfølgende sager gjort det klart, at en sådan (vidtgående) fortolkning af Nolan-dommen ikke er korrekt. I E-dommen fulgte Domstolen ikke den samme logik, idet den bemærkede, at »den sag, der gav anledning til den nævnte dom, var karakteriseret ved særlige forhold, som ikke foreligger i hovedsagerne« (46). I dommen i sagen G.S. og V.G. fremhævede Domstolen for nylig, at dens kompetence ikke kan »variere afhængigt af, om den relevante [EU-retlige] bestemmelses anvendelsesområde er blevet begrænset gennem en positiv definition eller gennem indførelsen af bestemte udelukkelsestilfælde, idet disse to lovgivningsteknikker kan anvendes uden forskel« (47). Domstolen forklarede navnlig, at Dzodzi-retspraksis tilsigter »at gøre det muligt for Domstolen, uanset de vilkår, hvorunder EU-retlige bestemmelser skal anvendes, at udtale sig om fortolkningen af disse i situationer, hvorom ophavsmændene til traktaterne eller EU-lovgiver har skønnet, at det ikke var hensigtsmæssigt at lade dem være omfattet af disse bestemmelsers anvendelsesområde« (48).
50. Det er følgelig min opfattelse, at Nolan-dommen snarere skal fortolkes således, at der er tale om en sag, hvor Domstolen erklærede sig inkompetent, fordi den EU-retlige bestemmelse, der skulle fortolkes, var blevet »udnyttet« af den nationale lovgiver i en sammenhæng, der var for fjern fra den oprindelige. Den EU-retlige bestemmelse fandt ikke alene ikke anvendelse i den omhandlede situation ratione personae, men den retlige sammenhæng, som den nationale regel optrådte i, var endvidere helt forskellig.
2. Konsolidering og præcisering af Dzodzi-retspraksis
51. Trods den kritik, som Dzodzi-retspraksis har været udsat for, har Domstolen løbende bekræftet den. Som det imidlertid klart fremgår af gennemgangen ovenfor, er betingelserne for, hvornår en sag kan accepteres, uanset at den rent faktisk ligger uden for anvendelsesområdet for en EU-retlig foranstaltning, og de præcise grænser for en sådan udvidelse, langt fra tydelige.
52. Det er min opfattelse, at Domstolen bør benytte sig af muligheden for med denne sag at bibringe i det mindste en vis klarhed over dette forhold (49). Uden mere præcise rammer savner nationale retter vejledning med hensyn til, hvornår de kan forelægge Domstolen spørgsmål om fortolkningen af EU-retlige bestemmelser, der kun finder indirekte anvendelse i hovedsagen. Det er næppe nødvendigt i denne forbindelse at fremhæve, at enhver forelæggelse, der afvises af processuelle grunde, nødvendigvis medfører et ikke optimalt tids- og ressourceforbrug for både den forelæggende ret og Domstolen.
53. I de følgende afsnit vil jeg fastsætte de betingelser, der efter min opfattelse bør være opfyldt med henblik på, at en forelæggelse, der foretages uden for anvendelsesområdet for en EU-retlig foranstaltning, kan accepteres i henhold til Dzodzi-tilgangen. To af disse betingelser – en to-ledet materiel betingelse og en processuel betingelse – stammer allerede fra Domstolens praksis (under a). Jeg foreslår udtrykkeligt at bekræfte, at der er en tredje materiel betingelse i tillæg til disse to betingelser, der vedrører interessen i den begrebsmæssige ensartethed, der ønskes opnået ved en sådan henvisning (under b).
a) En direkte og ubetinget henvisning og den nationale rets pligt til at forklare forelæggelsen
54. Den første materielle betingelse – der faktisk er en to-ledet betingelse – blev i første omgang fastlagt i Kleinwort Benson-dommen og er for nylig blevet bekræftet i en række af sager: National ret skal indeholde en »direkte og ubetinget henvisning« til de EU-retlige bestemmelser, som ønskes fortolket af Domstolen. Dette fører naturligt til spørgsmålet: Hvornår er henvisningen direkte og ubetinget?
55. Begrebet »direkte« skal efter min opfattelse fortolkes således, at henvisningen skal være specifik og utvetydig, i modsætning til en generel (eller generisk) henvisning (50). Dette krav opfyldes med sikkerhed af nationale bestemmelser, der indeholder en udtrykkelig henvisning til EU-retlige bestemmelser, der kan identificeres eller er let identificerbare. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at en henvisning, der ikke kan findes i selve den nationale bestemmelse, men i andre dokumenter – som eksempelvis de akter, der ledsager lovgivningen (eller andre forarbejder), eller i gennemførelseslovgivningen – til dette formål kan være anses for at være tilstrækkeligt klar og enkel (51).
56. Begrebet »ubetinget« synes på sin side at betyde, at de EU-retlige bestemmelser, der nævnes, »finder anvendelse uden begrænsning på situationen i hovedsagen« (52), hvilket fører til, at den forelæggende ret ikke kan fravige den fortolkning, som Domstolen har foretaget (53). Denne fortolkning af begrebet »ubetinget« er affødt af ovennævnte retspraksis, hvor Domstolen fremhævede vigtigheden af, at dens afgørelse er bindende i hovedsagen (54).
57. Det er endvidere efter dommen i sagen Ullens de Schooten tydeligt, at der er en processuel betingelse, der skal opfyldes med henblik på, at Domstolen kan acceptere en forelæggelse i en Dzodzi-sag. Domstolens kompetence i tilfælde, hvor EU-retten ikke finder direkte anvendelse på de faktiske omstændigheder i sagen, udgør en undtagelse og skal som sådan fortolkes indskrænkede. Et klart og detaljeret kendskab til de relevante nationale lovgivninger hos Domstolen er endvidere så meget desto mere vigtigt i Dzodzi-sager, idet relevansen og nødvendigheden af et svar fra Domstolen ikke nødvendigvis er åbenbar (55). Det er følgelig den forelæggende rets opgave at forklare Domstolen, hvorfor Domstolens kompetence udløses trods den omstændighed, at de omhandlede EU-retlige bestemmelser ikke finder direkte anvendelse i hovedsagen. En undladelse af at fremlægge relevante oplysninger om dette punkt forhindrer ganske enkelt Domstolen i at fastslå, at den har kompetence (56).
b) Interesse i »begrebsmæssig ensartethed«
58. Der er efter min opfattelse en yderligere betingelse, der skal opfyldes med henblik på at udløse Domstolens kompetence i Dzodzi-sager. Selv om der i retspraksis kan identificeres visse spor af denne betingelse (57), må jeg indrømme, at Domstolen indtil videre ikke udtrykkeligt har henvist hertil. Denne yderligere betingelse synes imidlertid at udspringe af selve den logik, der ligger til grund for Dzodzi-retspraksis.
59. Hovedbegrundelsen for Domstolens kompetence i Dzodzi-sager – som Domstolen har gentaget i dens praksis nærmest som et mantra – er, at det i tilfælde af henvisninger er i Unionens interesse at sikre en ensartet fortolkning af de relevante EU-retlige bestemmelser »således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås«. Følgelig må denne »ensartede fortolkning«, ud fra disse sagers struktur, have henvist til Unionens interesse i at opretholde intern ensartethed inden for en medlemsstat og ikke til den inden for EU-retten mere traditionelle ensartede fortolkning af EU-retten i alle medlemsstater. Det er ellers ganske svært at få øje på, præcist hvordan EU-rettens ensartethed kan trues af, at de enkelte medlemsstater ensidigt opretholderforskellige regler uden for anvendelsesområdet for EU-retten på nationalt plan.
60. Jeg kan ikke desto mindre ikke se, hvorfor hver enkelt henvisning til EU-retlige bestemmelser, principper eller begreber, der kan findes i medlemsstaters lovgivninger, nødvendigvis vil give anledning til en interesse hos Unionen i (hvad der kan betegnes som) »begrebsmæssig ensartethed«.
61. Jeg kan forstå interessen i begrebsmæssig ensartethed, og ikke kun for Unionen, men endvidere, så meget desto mere for medlemsstaterne, i ikke at havne i en situation, hvor de to regelsæt fungerer på nationalt niveau i en funktionel og retlig sammenlignelig kontekst. Dette vil sandsynligvis være tilfældet i situationer, hvor disse regler forfølger det samme formål og omhandler den samme genstand. I disse – og kun i disse – tilfælde forekommer det mig at være både ønskværdigt og muligt at fortolke de to regelsæt i overensstemmelse med hinanden.
62. Adskillige generaladvokater har således advaret Domstolen om faren ved at fortolke en regel uden for dens sammenhæng eller ved at anvende den på en række omstændigheder, der afviger fra dem, som EU-lovgiver havde i tankerne (58). Jeg kan ikke andet end tilslutte mig de samme forbehold. Såfremt sammenhængen, som de to regelsæt indgår i, i det væsentlige er den samme, er disse risici ganske vist mindre.
63. Når dette er sagt, kan det være nødvendigt med en vis præcisering hvad angår kravet om, at de nationale og EU-retlige bestemmelser omhandler den samme genstand. I det omfang de førstnævnte regulerer et forhold, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for sidstnævnte, kan dette krav åbenlyst ikke anses for at have til formål at kræve fuldstændig identitet, men derimod mere som et krav om sammenhæng, nærhed eller tæt lighed mellem deres genstand.
64. Dette krav vil sandsynligvis være opfyldt, såfremt de nationale myndigheder beslutter sig for at udvide rækkevidden af de EU-retlige regler til »beslægtede« situationer med henblik på at behandle situationer, der er reguleret af EU-retten og rent interne situationer på lige fod. Det er navnlig tilfældet, såfremt de relevante nationale regler så at sige er »et skridt mindre«, uanset om dette er ratione materiae, ratione personae, ratione loci eller ratione temporis, fra de EU-retlige forskrifter, som de henviser til.
65. En række eksempler fra retspraksis bidrager til en bedre forståelse af dette begreb. I Dzodzi-dommen omhandlede de relevante fælleskabsretlige og nationale regler tydeligvis det samme forhold: opnåelse af opholdsret for ægtefæller til henholdsvis unionsborgere og belgiske statsborgere. Den belgiske ret anmodede følgelig Domstolen om at tage stilling til, hvorvidt Dzodzi ville være berettiget hertil, såfremt hun havde været omfattet af anvendelsesområdet for de relevante fællesskabsregler ratione personae (59). I Leur-Bloem-dommen havde den nederlandske lovgiver i forbindelse med gennemførelsen af EU-retlige bestemmelser om beskatning, der fandt anvendelse på fusion, spaltning, tilførsel af aktiver og ombytning af aktier vedrørende selskaber i forskellige medlemsstater, udvidet anvendelsesområdet for disse regler til endvidere at omfatte fusioner mellem to nederlandske selskaber (60). I SGI-dommen og i dommen i sagen Solar Electric Martinique havde fransk lovgivning i det væsentlige gjort EU-retlige momsregler anvendelige på oversøiske departementer og områder, til trods for, at sidstnævnte udtrykkeligt var undtaget fra anvendelsesområdet for de relevante EU-direktiver (61). I Europamur-dommen havde de relevante spanske love udvidet omfanget af de EU-retlige regler om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne til endvidere at omfatte praksis mellem virksomheder (62). I adskillige tilfælde har Domstolen besvaret spørgsmål om den korrekte fortolkning af artikel 101 TEUF, hvor de omhandlede aftaler eller praksisser ikke berørte konkurrencen inden for det indre marked, men potentielt kunne have overtrådt nationale konkurrenceretlige regler (63).
66. Selv i de mange sager, hvor Domstolen i vidt omfang har foretaget en bedømmelse af, hvorvidt der foreligger en direkte og ubetinget henvisning – som eksempelvis i Fournier-dommen, Ostas-dommen eller BIAO-dommen (64) – er der fortsat tale om, at de omhandlede nationale regler alene havde foretaget en »et-trins« udvidelse af anvendelsesområdet for de relevante EU-retlige regler (65).
67. Jo mere national lovgivning imidlertid bevæger sig væk fra den sammenhæng, som de EU-retlige bestemmelser er blevet udformet og fungerer i, jo svagere bliver Unionens interesse (og den omhandlede medlemsstats interesse) i at sikre begrebsmæssig ensartethed og dermed grundlaget for Domstolens kompetence. Domstolen kunne muligvis anvende dens kompetence til at fortolke en EU-retlig regel om vejtransport af svin, såfremt en medlemsstat ville udvide anvendelsesområdet for denne regel til at omfatte vejtransport af får. Ville Domstolen imidlertid dernæst kunne erklære sig kompetent med henvisning til Dzodzi-retspraksis, såfremt en medlemsstat udvidede disse regler eller blot et par få udvalgte bestemmelser i disse regler på grundlag en klar og ubetinget henvisning til interstellar transport af mennesker?
68. Det er åbenbart, at der ikke er noget til hinder for, at medlemsstaternes myndigheder henter inspiration fra gældende EU-retlige regler og låner disse regler – eller visse principper, begreber og udtryk, der anvendes deri – med henblik på at regulere andre forhold. Deres kreativitet i forbindelse med indsættelsen af nye forhold i EU-retlige regler kan imidlertid ikke føre til en unormal og ubegrænset udvidelse af Domstolens kompetence.
69. Den underliggende logik er følgelig trinvis. Som tommelfingerregel er det uproblematisk at træde et skridt uden for de gældende EU-retlige rammer, mens den overordnede logik bag disse rammer bevares. En række små skridt for den nationale lovgiver bliver imidlertid pludselig et kæmpe skridt for Domstolen, som dernæst i det væsentlige anmodes om indirekte at træffe en afgørelse i en sag, som har ganske lidt at gøre med det oprindelige EU-retlige instrument.
c) Foreløbig sammenfatning
70. Tre betingelser skal kort sagt være opfyldt med henblik på, at Domstolen kan acceptere kompetence i en situation, hvor den omhandlede EU-lovgivning anvendes ved den nationale ret i kraft af en national udvidelse ud over det oprindeligt tiltænkte anvendelsesområde.
71. National ret skal for det første indeholde en direkte og ubetinget henvisning til den EU-retlige bestemmelse, som Domstolen anmodes om at foretage en fortolkning af, der fører til, at denne EU-retlige bestemmelse ikke alene klart finder anvendelse i den foreliggende sag, men endvidere betyder, at den vejledning, der gives af Domstolen, er bindende for den nationale ret i denne sag.
72. De EU-retlige regler, der udvides ved national ret, skal for det andet fortsat virke inden for en funktionel og retlig sammenlignelig sammenhæng, hvor der fortsat består en interesse i at bevare begrebsmæssig ensartethed, og inden for hvis rammer fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser fortsat kan give den forelæggende ret en vis praktisk vejledning.
73. Den forelæggende ret er for det tredje forpligtet til tydeligt at forklare, hvordan de to krav, der er anført ovenfor, er opfyldt i den foreliggende sag, idet de relevante bestemmelser i national ret beskrives.
74. Det er i lyset af disse rammer, at jeg nu vil foretage en bedømmelse af, hvorvidt Domstolen har kompetence i den foreliggende sag.
3. Den foreliggende sag
75. Idet jeg for det første lægger ud med den sidste processuelle betingelse, er de oplysninger, der er nødvendige for, at Domstolen kan træffe afgørelse om kompetencespørgsmålet, klart fastlagt i forelæggelsesafgørelsen. Den forelæggende ret forklarer udtømmende, hvorfor Domstolen efter dens opfattelse har kompetence i overensstemmelse med retspraksis efter Dzodzi-retspraksis. Domstolen behøver derfor ikke at ty til nogle antagelser vedrørende national ret i denne forbindelse.
76. Det er for det andet uomtvistet, at den relevante national lov, nærmere bestemt skatteloven, foretager en »direkte og ubetinget« henvisning til bestemmelserne i forordning 2016/679. En udtrykkelig henvisning til bestemmelserne i denne forordning er omfattet af skattelovens § 2a, 32b, og 32e. Yderligere bestemmer skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, at begrebet »fremsættelsen af, udøvelsen af eller forsvaret over for civilretlige krav« skal fortolkes i lyset af artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679 (66). Hensigten om at bringe de to regelsæt i overensstemmelse med hinanden fremgår endvidere af begrundelsen til loven. Der hersker endvidere enighed om, at Domstolens svar vil være bindende for den forelæggende ret.
77. Jeg er imidlertid for det tredje stærkt i tvivl om, hvorvidt der består nogen interesse i at sikre begrebsmæssig ensartethed. Det forekommer mig således, at de omhandlede EU-retlige og nationale bestemmelser – både når de bedømmes på makroniveau (i forbindelse med det retlige instruments, som de hører til) og på mikroniveau (idet der alene fokuseres på specifikke bestemmelser) – hverken forfølger det samme formål eller omhandler samme genstand.
78. Det er indledningsvist næppe nødvendigt at fremhæve de betydelige forskelle for så vidt angår indhold og formål mellem de forskellige lovgivningsmæssige rammer, som de to bestemmelser udgør en del af. Artikel 23, stk. 1, er en bestemmelse i den generelle forordning om databeskyttelse: et sæt regler, der regulerer behandlingen af personoplysninger på det indre marked (67). Denne forordning fastsætter først og fremmest grænserne for anvendelsen af databehandling med henblik på at beskytte den registreredes grundlæggende rettigheder.
79. § 32c, stk. 1, nr. 2, er omvendt en bestemmelse i den tyske skattelov, der er et helt anderledes retligt instrument. Bestemmelserne i dette instrument, herunder bestemmelserne om databehandling, er rettet mod at sikre ensartet og lovlig beskatning og sikring af skatteindtægter.
80. De to specifikke bestemmelser er endvidere, uanset om de anskues hver for sig eller samlet, forskellige for så vidt angår deres formål og indhold.
81. Artikel 23 i forordning 2016/679 fastlægger de situationer, hvor Unionen eller medlemsstaterne kan indføre begrænsninger i de rettigheder, der normalt tildeles den registrerede, der er sikret i kapitel III i forordning 2016/679 (eksempelvis ret til indsigt, berigtigelse og sletning), og de tilsvarende forpligtelser, der er pålagt dataansvarlige (som eksempelvis oplysningsforpligtelser). I de situationer, der er opregnet (og som skal fortolkes indskrænkende), kan visse offentlige eller private interesser begrænse en persons grundlæggende rettigheder til beskyttelse af personoplysninger (68).
82. Skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2 – der findes i den første del af skattelovens kapitel 4 (»Databeskyttelse og skattehemmelighed«) – udgør omvendt en del af de regler, der har til formål at regulere, hvornår de tyske skattemyndigheder kan (eller ikke kan) udlevere eller gøre brug af skattepligtige personers oplysninger, som de har fået adgang til i forbindelse med skatterelaterede procedurer. Inden for disse rammer fungerer disse regler, som den foreliggende sag ligeledes viser, reelt som restriktioner eller begrænsninger i en persons ret til indsigt i oplysninger, som opbevares af offentlige myndigheder.
83. Den forelæggende ret har nærmere bestemt forklaret, at skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, blev indført med henblik på at afhjælpe skattemyndighedernes ugunstige status i forbindelse med insolvensbehandling. I henhold til tysk ret udgør et omstødelsessøgsmål, der er anlagt i forbindelse med insolvensbehandling, et civilretligt søgsmål, der finder sted ved civile retter. Tysk konkurslovgivning stiller privatretlige kreditorer og offentligretlige kreditorer på lige fod, således at offentligretlige krav som eksempelvis skatter og sociale bidrag ikke har forrang.
84. Som den forelæggende ret imidlertid endvidere har fremhævet, befandt skattemyndighederne sig forud for vedtagelsen af skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, i praksis i en dårligere position end enhver anden privat kreditor. Takket være en adgangsvenlig national retspraksis for så vidt angår reglerne om frihed og adgang til oplysninger var kurator i stand til at kræve adgang til skatteoplysninger vedrørende debitor fra skattemyndighederne. Dette satte kuratorerne i stand til at træffe afgørelse med fuld viden om, hvorvidt de skulle indlede et krav om omstødelse ved insolvens mod disse myndigheder. Denne mulighed findes ikke for så vidt angår debitors private kreditorer, henset til, at disse kreditorer ikke er genstand for lovgivningen om informationsfrihed.
85. Det var i denne retlige sammenhæng og praksis, at den tyske lovgiver indførte skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, med henblik på at forhindre, at skattemyndighederne befandt sig i en svagere position end andre private kreditorer i forbindelse med insolvensbehandlingen.
86. Følgelig er formålene med de to bestemmelser tilsvarende forskellige: Artikel 23 i forordning 2016/679 har til formål at foretage en afvejning mellem respekten for fysiske personers grundlæggende rettigheder, der påvirkes af databehandlingen (eksempelvis privat- og familielivet), og behovet for at beskytte andre lovlige interesser i et demokratisk samfund (eksempelvis statens sikkerhed). Skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, har omvendt til formål at afhjælpe en formodet ubalance for skattemyndighederne i forbindelse med, at der anlægges krav om omstødelse i forbindelse med insolvensbehandlingen.
87. Ud over at udvide rækkevidden af artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 til visse »tilstødende« situationer, »låner« skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, med henblik på at nå dette formål en bestemmelse fra førstnævnte og anvender den ved hjælp af en interessant henvisning i loven på helt andre omstændigheder. Denne lovgivningsmæssige konstruktion er imidlertid kun mulig, fordi der allerede tidligere, i andre elementer af de nationale retlige rammer, er sket adskillige andre udvidelser af anvendelsesområdet for forordning 2016/679 ratione materiae og ratione personae.
88. Artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 finder for det første kun anvendelse for så vidt angår fysiske personer, mens skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, finder anvendelse for så vidt angår samtlige fysiske og juridiske personer. I den foreliggende sag ønskes der reelt indsigt i skatteoplysninger for så vidt angår en juridisk person. Dette er helt åbenlyst ikke nogen ubetydelig detalje: Den afvejning, der er fastsat i artikel 23, stk. 1, kan ikke nødvendigvis foretages på samme måde for så vidt angår oplysninger, der vedrører en juridisk person, som forordning 2016/679 ikke en gang finder anvendelse på, hvilket indikerer, at der ikke skal foretages nogen afvejning eller retlig bedømmelse for så vidt angår sådan en situation. En fysisk persons interesse i at beskytte sin eget privatliv og sit familieliv kan næppe sammenlignes med interessen hos en juridisk person, der kan være nødt til at beskytte oplysninger vedrørende eksempelvis dens virksomhed, opbygning eller dens skattemæssige stilling.
89. Som den tyske regering for det andet har forklaret, er kurator i henhold til national ret en »tredjepart« (69) med henblik på adgang til oplysninger om den insolvente debitor. Kurator kan derfor ikke anses for at handle på grundlag af rettigheder, som den registrerede (selskabet under administration) har overdraget til ham. Artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 omhandler imidlertid den registreredes rettigheder og den dataansvarliges forpligtelser. Denne bestemmelse omhandler ikke tredjeparters adgang til oplysninger, som offentlige myndigheder er i besiddelse af.
90. Artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 omhandler for det tredje, i modsætning til skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, ikke begrænsninger i anmodninger om indsigt i oplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, baseret på regler om gennemsigtighed og åbenhed. De EU-retlige bestemmelser fastsætter de tilladte begrænsninger i den registreredes rettigheder (herunder aktindsigt), der har til formål at håndhæve deres ret til privatliv i forhold til dataindehavere og behandlere (uanset deres private eller offentlige karakter).
91. Artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 er følgelig en bestemmelse, der tillader specifikke undtagelser til visse af den registreredes rettigheder, der er resultatet af systemet for og logikken bag den generelle forordning om databeskyttelse. Den har til formål at sikre en rimelig balance mellem individets, dvs. fysiske personers, grundlæggende rettigheder og visse vitale offentlige og private interesser.
92. Skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, indeholder »et transplantat« af denne bestemmelse, der har til formål at fastsætte en vis balance i en helt anderledes lovgivningsmæssig og faktuel sammenhæng. Den nationale bestemmelse skal reelt afbøde de alt for brede nationale regler om adgang til oplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, ved at fratage visse (tredje-)parter deres adgang til skatterelaterede oplysninger med henblik på at (re-)etablere en balance mellem parterne i forbindelse med sager om omstødelse under insolvensbehandling.
93. Sammenfattende udgør artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 og skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, en del af forskellige regelsæt, der forfølger forskellige formål, og anvender en helt forskellig logik. Jeg kan ikke se, hvorfor der skulle bestå nogen interesse, med sikkerhed hos Unionen og eventuelt også hos Forbundsrepublikken Tyskland, i at sikre en begrebsmæssig ensartethed mellem dem.
94. Det er på dette grundlag min anbefaling, at Domstolen fastslår, at den i den foreliggende sag savner kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål.
95. Eftersom det imidlertid er min pligt at bistå Domstolen (fuldt ud), vil jeg kort tage stilling til det materielle indhold af de præjudicielle spørgsmål med det væsentlige forbehold, at det på baggrund af det ovenstående er min opfattelse, at Domstolen ikke kan give den forelæggende ret et nyttig svar med henblik på den tvist, der verserer for den.
96. Metaforisk set svarer det til, at en ishockeydommer bliver spurgt om, hvorvidt undtagelsen til forbuddet mod icing finder anvendelse i en situation, hvor begge hold er ramt af udvisninger, men hvor kun den ene målmand forlader sit målfelt og bevæger sig i retning af pucken, af en person blandt publikum på skøjtebanen, der spiller skak, med henblik på at tage stilling til, hvorvidt vedkommende eventuelt kan foretage en rokade med vedkommendes dronning. Det er sandsynligt, at svaret på dette spørgsmål er, at ishockeyreglerne ikke er til hinder for et sådan træk, men jeg formoder, at dette skyldes, at disse regler intet har at gøre med rokader med dronningen i skak.
B. Indholdet af de præjudicielle spørgsmål
97. Med de tre spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en national bestemmelse – som eksempelvis skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2 – der begrænser indsigt i personoplysninger, som skattemyndighederne er i besiddelse af, når disse oplysninger kan anvendes til at anlægge krav om omstødelse ved insolvens mod disse myndigheder, er forenelig med artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679.
98. Som det følger af de betragtninger, der er anført nedenfor, kan svaret på dette spørgsmål kun være bekræftende. Som følge af et helt forskelligt indhold, anvendelsesområde og formål omhandler forordning 2016/679 ikke det konkrete lovgivningsmæssige valg, der blev foretaget af de tyske myndigheder med henblik på at begrænse anvendelsesområdet for de nationale regler om informationsfrihed i forbindelse med insolvensbehandling, således at ligheden mellem de privat- og offentligretlige kreditorer genoprettes.
99. Under alle omstændigheder og trods det logiske besvær, der opleves ved at »tilpasse« den omhandlede EU-retlige bestemmelse til sagens faktiske omstændigheder, vil jeg i det følgende forsøge at foretage en fortolkning, som om den fandt anvendelse i en situation som den i hovedsagen omhandlede.
1. Det første spørgsmål
100. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679 tillader begrænsninger, der indføres med henblik på at forfølge en interesse hos offentlige myndigheder, i modsætning til beskyttelsen af private parters interesser.
101. Den forelæggende ret har fremhævet, at denne mulighed tydeligvis forudsættes af den nationale lovgiver: Skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, henviser udtrykkeligt til artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679. Denne ret har imidlertid bemærket, at visse forfattere har foreslået, at de situationer, der er beskrevet i litra i) og j) i artikel 23, stk. 1, kun tillader begrænsninger, der forfølger en privat interesse, og følgelig ikke kan »omfatte«, at et offentlig formål fremmes.
102. Delstaten samt den tjekkiske og den tyske regering er af den opfattelse, at det første spørgsmål skal besvares bekræftende. For så vidt angår det (abstrakte) fortolkningsspørgsmål af litra i) og j) i artikel 23, stk. 1, deler jeg deres opfattelse. Det følger hverken af ordlyden af eller formålet med artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse for så vidt angår offentlige myndigheder.
103. Litra j) nævner kun »håndhævelse af civilretlige krav« uden nogle begrænsninger for så vidt angår den private eller offentlige karakter af sagens parter. Der er intet i ordlyden af artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 (eller i 73. betragtning), der udelukker civilretlige sager, hvor offentlige myndigheder deltager som enten sagsøger eller sagsøgt, fra anvendelsesområdet for denne bestemmelse.
104. Selv såfremt civilretlige krav endvidere for det meste anlægges mellem private personer med henblik på at forfølge en privat interesse, kan jeg ikke få øje på nogen rimelig grund til, at EU-lovgiver skulle have ønsket at behandle civilretlige sager, som offentlige myndigheder er parter i, på en anden måde. En sådan regel, der giver flere rettigheder til nogle frem for andre sagsøgere, vil efter min opfattelse være ganske besynderlig.
105. Formålet med den regel, der er fastsat i litra j), er – antager jeg – at tillade EU-lovgiver eller den nationale lovgiver at beslutte, at de specifikke regler om undersøgelsesfasen i forbindelse med sager om håndhævelse af civilretlige krav har forrang, i tilfælde af konflikt, i forhold til de generelle regler om databeskyttelse. De fleste retssystemer fastsætter særlige ordninger for undersøgelsesfasen i forbindelse med retssager, herunder i civilretlige sager. Ordningerne i medlemsstaterne varierer imidlertid betydeligt. Henset til vigtigheden af disse ordninger er det muligt at antage, at EU-lovgiver kunne beslutte, at deres anvendelse ikke bør berøres af reglerne om databeskyttelse. Dette må logisk set være tilfældet, uanset om parterne er genstand for privat- eller offentligret, og uanset hvilke private eller offentlige interesser deres sag eller forsvar er baseret på.
106. Kommissionen har imidlertid fremført den modsatte opfattelse. Den har anført, at artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 foretager en principiel sondring mellem de undtagelser, der har til formål at beskytte de offentlige interesser, der er opregnet i litra a) til h), og de interesser, der har til formål at beskytte de private interesser, der er opregnet i bestemmelsens litra i) og j). Den har forklaret, at litra j) ikke var den nugældende bestemmelses forgænger (artikel 13 i direktiv 95/46/EF (70)), og at den først blev tilføjet ved den nugældende forordning. Kommissionen har gjort gældende, at litra j), idet den blev tilføjet til sidst på listen og ikke i starten af listen, ligesom litra i) har til formål at beskytte private interesser.
107. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at tilføjelsen af litra j) havde til formål at kodificere Domstolens konklusioner i Promusicae-dommen (71), hvor Domstolen fastslog, at der bestod en tydelig kløft mellem bestemmelserne, der svarede til den nugældende artikel 23, i forhold til (private) parters mulighed for at håndhæve deres rettigheder ved de nationale retter. Ændringen havde efter dens opfattelse et meget specifikt og snævert anvendelsesområde.
108. Jeg kan imidlertid hverken i ordlyden af forordning 2016/679 eller i forarbejderne få øje på noget element, der støtter Kommissionens argumenter. For så vidt angår navnlig sidstnævnte undrer jeg mig over, at Kommissionen ikke har fremlagt et sådant dokument til Domstolen eller i det mindste har henvist til dem i sit indlæg.
109. Det forekommer mig under alle omstændigheder ud fra de offentligt tilgængelige forarbejder, at litra j) ikke fremgik af forslaget til forordningen, der blev fremlagt af Kommissionen i 2012 (72). Dette punkt blev efterfølgende indført af Rådet (73). I de dokumenter, som jeg har haft mulighed for at gennemgå, kunne jeg imidlertid ikke finde noget spor af EU-lovgivers påståede hensigt om at begrænse anvendelsesområdet for denne ændring til håndhævelseskrav, der var anlagt af private parter (74). Jeg kunne heller ikke finde nogen specifik angivelse af, at EU-lovgiver strukturerede listen over mulige restriktioner i henhold til den opdeling i offentlige og private interesser, der blev foreslået af Kommissionen.
110. Jeg er endvidere heller ikke overbevist af argumentet om, at anvendelsesområdet for litra j) skulle være ganske snævert, for så vidt som EU-lovgiver alene har haft til hensigt at reagere på Promusicae-dommen.
111. Litra j) kan meget vel være affødt af Promusicae-dommen. Jeg kan imidlertid ikke se, hvorfor lovgiver, så snart dette spørgsmål var blevet »åbnet« ved denne dom, nødvendigvis skulle have til hensigt at begrænse ændringen til de specifikke faktiske omstændigheder i tvisten. Hvorfor begrænse ændringen til civilretlige krav, der er anlagt af private parter med henblik på at forfølge en privat interesse? Som nævnt i punkt 104 og 105 ovenfor synes en sådan regel ganske urimelig.
112. Jeg kan derfor ikke finde grund til at konkludere, at artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679 kun tillader indførelsen af begrænsninger, såfremt håndhævelsen af civilretlige krav forfølges af private personer.
2. Det andet spørgsmål
113. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om udtrykket »håndhævelse af civilretlige krav« i artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679 endvidere omfatter forsvaret mod civilretlige krav, og, i givet fald, om det skal fastslås, at der allerede består et sådant krav.
114. Den forelæggende ret har forklaret, at skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, i det væsentlige fastlægger princippet om, at forpligtelserne til at give oplysninger i en situation som den i hovedsagen omhandlede kun skal bedømmes i henhold til civilretlige regler. Disse (nationale) regler fastsætter imidlertid kun undersøgelsesforpligtelser, såfremt et krav om omstødelse ved konkurs er fremsat, og det herefter alene er et spørgsmål om den nærmere fastlæggelse af kravets art og omfang. Indtil der fastlægges en pligt til tilbagebetaling, kan kurator følgelig kun anmode om oplysninger fra debitor.
115. Den forelæggende ret har fremhævet, at udtrykket »Durchsetzung«, der anvendes i den tyske version af artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679, traditionelt set henviser til sagsøgerens sfære og hovedsageligt anvendes som et synonym for håndhævelsen eller fuldbyrdelsen af et krav, der allerede er blevet fremsat. Dette udtryk svarer reelt til udtrykket »enforcement« i den engelske version af forordningen og »exécution« i den franske version af forordningen. Den forelæggende ret er på dette grundlag i tvivl om, hvorvidt forsvaret mod civilretlige krav kan subsummeres under begrebet »håndhævelse«. Den retter i denne sammenhæng opmærksomheden mod den omstændighed, at andre bestemmelser i forordningen nævner retskrav, der kan »fastlægges«, »gøres gældende« eller »forsvares« (75).
116. Såfremt udtrykket »håndhævelse af civilretlige krav« omfatter skattemyndighedernes forsvar mod disse krav, rejser dette – ifølge den forelæggende ret – det yderligere spørgsmål om, hvorvidt kravene (i dette tilfælde krav om omstødelse ved insolvens) allerede skal være blevet fastlagt, eller hvorvidt det er tilstrækkeligt, at der er anmodet om oplysninger med henblik på at tage stilling til disse krav. Ordlyden af skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, nævner forsvar af skattemyndigheden som retssubjekt »over for civilretlige krav […]« (76). Dette tyder på, at sagsøgeren allerede har gjort kravet gældende over for modparten, og at kravet dermed allerede er blevet konkretiseret. Det er imidlertid endvidere muligt at foretage en anden ordlydsmæssig fortolkning. Såfremt den nationale regel kun udelukker ret til indsigt i skatteoplysninger i forbindelse med håndhævelsesprocedurer, ville denne regel endvidere i vidt omfang være ineffektiv: Kurator ville allerede have fået de nødvendige oplysninger. Den forelæggende ret ville således være tilbøjelig til at fortolke skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, således, at ordlyden »fastlægges« endvidere ville omfatte »der endnu ikke er blevet fastlagt« eller et »eventuelt« krav.
117. For så vidt angår det andet spørgsmål er jeg endvidere enig med de opfattelser, som delstaten samt den tjekkiske og den tyske regering har givet udtryk for.
118. Det forekommer mig, at håndhævelsen af civilretlige krav som udgangspunkt nødvendigvis involverer en bedømmelse af de argumenter, der var blevet fremført til støtte for, at der består et krav, og ligeledes argumentet til støtte for, at der ikke består et krav. En fortolkning i den modsatte retning ville være i strid med princippet om parternes lighed. Det ville flytte den processuelle balance mellem parterne i retslige procedurer til fordel for sagsøgeren. Begrebet »håndhævelse« skal følgelig omfatte »forsvar« mod krav, der var rejst af sagsøgeren.
119. Denne konklusion drages ikke i tvivl ved den omstændighed, at andre bestemmelser i denne forordning anvender udtrykket »fastslås, gøres gældende eller forsvares« i forbindelse med en rettighed ved domstolene. Disse bestemmelser kan for det første være blevet udfærdiget af forskellige »hænder« på forskellige tidspunkter [som nævnt blev litra j) tilføjet af Rådet på et senere tidspunkt]. Disse andre bestemmelser omfatter for det andet ikke udtrykket »håndhævelse« og bidrager følgelig ikke til, at der kan foretages en meningsfyldt sammenligning.
120. Såfremt man følger den samme logik, er det endvidere min opfattelse, at den begrænsning, der er fastsat i artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679, ikke er betinget af kravet om, at civilretlige krav allerede er blevet fremsat.
121. Det medgives, at det udtryk, der anvendes i forordningen i de forskellige sprogversioner (77), kan fortolkes således, at det kun omfatter håndhævelsesfasen af sagen: der, hvor partens overholdelse opnås, om nødvendigt ved tvang. Dette udtryk kan imidlertid endvidere fortolkes bredere, således at det omfatter sagens indledning med henblik på at få anerkendt ens subjektive ret og således få denne ret beskyttet.
122. Det er min opfattelse, at sidstnævnte fortolkning bør foretrækkes. Jeg kan ikke få øje på logikken bag, hvorfor EU-lovgiver skulle tillade medlemsstater kun at fastholde deres særlige undersøgelsesordninger i visse typer eller faser af civile sager og ikke i andre. Såfremt grunde vedrørende beskyttelsen af integritet og rimelighed under civilretlige sager giver medlemsstater mulighed for at indføre begrænsninger i den registreredes rettigheder (og den dataansvarliges forpligtelser), bør disse regler velsagtens i princippet finde anvendelse i en hvilken som helst fase af sagen (78).
123. Den modsatte fortolkning forekommer endvidere at være ulogisk: Hvorfor skulle man tillade medlemsstater at begrænse adgang under den endelige fase (eller håndhævelsesdelen) af sagen, men ikke forud herfor? Som den forelæggende ret med rette har fremhævet, ville kurator på dette tidspunkt have fået de ønskede oplysninger, og reglen, der begrænser adgang, ville være blevet meningsløs.
124. Det er følgelig min konklusion, at udtrykket »håndhævelse af civilretlige krav« i artikel 23, stk. 1, litra j), i forordning 2016/679 endvidere omfatter forsvar mod civilretlige krav og ikke er begrænset til situationer, hvor det allerede er blevet fastslået, at der består et krav.
3. Det tredje spørgsmål
125. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret endelig nærmere bestemt oplyst, om en national bestemmelse som skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, der begrænser retten til indsigt i oplysninger, som opbevares af skattemyndighederne, når disse oplysninger kan anvendes til at anlægge krav om omstødelse ved insolvens mod disse myndigheder, er forenelig med artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning 2016/679.
126. Den forelæggende ret har fremhævet, at skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, ikke nævner litra e), men derimod litra j) i artikel 23, stk. 1. Denne ret udelukker imidlertid ikke, at litra e) ikke desto mindre kan udgøre et gyldigt grundlag for den nationale bestemmelse. Den nationale ret er i denne forbindelse i tvivl om, hvorvidt de formål, der forfølges ved skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2 – om at stille skattemyndighederne i samme position som de øvrige kreditorer i tilfælde af krav om omstødelse ved insolvens med henblik på sikre ensartet beskatning og sikring af skatteindtægter – kan anses for »vigtige målsætninger i forbindelse med beskyttelse af […] generelle samfundsinteresser« som omhandlet i litra e). Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om den omhandlede nationale bestemmelse hører til »skatteanliggender« med henblik på litra e), i det omfang, at genstanden for den tvist, der verserer ved den, ikke reguleres af skattelovgivningen, men af konkurslovgivningen.
127. Jeg er, med det forbehold, der allerede er givet udtryk for ovenfor (79), i denne forbindelse endnu engang enig med delstaten samt den tjekkiske og den tyske regering, efter hvis opfattelse dette spørgsmål kræver et bekræftende svar.
128. Litra e) i artikel 23, stk. 1, tillader begrænsninger af hensyn til »andre vigtige målsætninger i forbindelse med beskyttelse af […] en medlemsstats generelle samfundsinteresser, navnlig Unionens eller en medlemsstats væsentlige økonomiske eller finansielle interesser, herunder valuta-, budget- og skatteanliggender« (80). Det følger således, af selve ordlyden af artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning 2016/679, at medlemsstater er berettigede til at indføre begrænsninger for så vidt angår visse rettigheder, der er tillagt ved denne forordning, med henblik på at forfølge økonomiske interesser i skatteanliggender.
129. Artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning 2016/679 gengiver i det væsentlige ordlyden af artikel 13, stk. 1, litra e), i direktiv 95/46 (81), hvor Domstolen fastslog, at »[e]n begrænsning af den i direktiv 95/46 tillagte beskyttelse af oplysningerne til skattemæssige formål er […] udtrykkeligt fastsat i det nævnte direktiv« (82).
130. Det er, som Kommissionen har fremhævet, korrekt, at artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning 2016/679 opregner en række undtagelser, og at den som sådan bør fortolkes snævert. Jeg medgiver, at dette som hovedregel er den korrekte tilgang. Litra e) er imidlertid ikke i sig selv en begrænsning, men giver alene udtryk for et lovligt formål. Et lovligt formål har efter sin art en åben formulering. Dette er fælles for de fleste af interesser, der er opregnet i artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 (navnlig statens sikkerhed, forsvaret og offentlig sikkerhed). Grunden til dette er åbenlyst, at en snæver fortolkning og anvendelse af de restriktioner, der er tilladt ved artikel 23, stk. 1, sikres ved at kræve opfyldelsen af de betingelser, der er fastsat i det første punktum af denne bestemmelse: Begrænsningerne skal i) være indført ved lovgivningsmæssige foranstaltninger, ii) respektere det væsentligste indhold af de grundlæggende rettigheder og frihedsrettighederne og iii) være en nødvendig og forholdsmæssig foranstaltning i et demokratisk samfund.
131. Det eneste krav, der er fastsat i litra e) i artikel 23, stk. 1, er, at den interesse, som medlemsstaten har til hensigt at beskytte, er »vigtig«. Denne forordning giver endnu engang ikke nogen indikation af, hvad der kan (eller ikke kan) anses for »vigtig«.
132. Jeg vil personligt fortolke »vigtig« således, at der kort sagt er tale om noget, der »fortjener beskyttelse«: en interesse, der, for så vidt som den giver mulighed for at fravige en række EU-retlige bestemmelser, endvidere anerkendes som lovlig i det EU-retlige system. Forudsat at den interesse, der forfølges, følgelig gavner almenheden (målsætninger af general samfundsinteresse), og at denne ikke er i strid med nogen regel eller noget princip i EU-retten eller under alle omstændigheder ikke er urimelig eller uretfærdig, er denne interesse klart omfattet af anvendelsesområdet for litra e).
133. Når dette er sagt, er der næppe behov for, at jeg skal fremhæve, at formålet med at sikre ensartet beskatning og sikring af skatteindtægter anerkendes som lovlige formål i retssystemet i EU (83). Kan den specifikke måde, hvorpå skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, forfølger dette formål, imidlertid gå videre end det »sikre sted«, der indrømmes medlemsstater ved artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning 2016/679?
134. Det er min opfattelse, at dette ikke er tilfældet.
135. Jeg kan ikke se, hvordan EU-retten, og nærmere bestemt artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning 2016/679, bør fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse som skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, der har til formål at stille skattemyndighederne i en tilsvarende stilling som de øvrige kreditorer i forbindelse med krav om omstødelse ved insolvens.
136. Bortset fra den omstændighed, at det som nævnt er ganske vanskeligt at udlede noget standpunkt af artikel 23, stk. 1, i forordning 2016/679 vedrørende spørgsmålet om ligestilling blandt offentlig- og privatretlige kreditorer i forbindelse med insolvensbehandlingen, vil jeg endvidere fremhæve, at skattemyndighederne i en række andre medlemsstater nyder en særstilling i forbindelse med insolvensbehandling. Det er følgelig muligt, at den tyske lovgiver kan indtage den holdning, at dens skattemyndigheder under sådanne sager (i det mindste) ikke må stilles ringere end private kreditorer.
137. Kommissionen har imidlertid anført, at fastlæggelsen af ligebehandling mellem skattemyndighederne og privatretlige kreditorer i sager som den i hovedsagen omhandlede ikke udgør en generel samfundsinteresse, men en interesse, der vedrører staten, der ikke kan vejes op imod den registreredes grundlæggende ret til indsigt i de oplysninger, der er indsamlet vedrørende vedkommende. Kommissionen er følgelig af den opfattelse, at artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning 2016/679 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse som skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2.
138. Rationalet bag sondringen mellem »generel samfundsinteresse« og »interesser, der vedrører staten« og de præcise konturer af de to begreber har oprigtig talt undgået min opmærksomhed. Uden en forklaring fra Kommissionens side på dette punkt, og idet der ikke er noget spor af den i ordlyden af forordning 2016/679, er det min opfattelse, at Kommissionens argumenter ikke er overbevisende.
139. I lyset af det ovenstående er det min konklusion, at en national bestemmelse som skattelovens § 32c, stk. 1, nr. 2, der begrænser adgangen til oplysninger, som skattemyndighederne er i besiddelse af, såfremt disse oplysninger efterfølgende kan anvendes til at anlægge krav om omstødelse ved insolvens mod disse myndigheder, ikke kan anses for at være i strid med artikel 23, stk. 1, litra e), i forordning 2016/679, men i praksis hovedsageligt fordi sidstnævnte bestemmelse intet har at sige om dette specifikke spørgsmål.
V. Forslag til afgørelse
140. Jeg foreslår, at Domstolen fastslår, at den savner kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland).