FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
H. SAUGMANDSGAARD ØE
fremsat den 12. december 2019 (1)
Sag C-627/18
Nelson Antunes da Cunha, Lda
mod
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (domstolen i forvaltningsretlige og skatteretlige sager i Coimbra, Portugal))
»Præjudiciel forelæggelse – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – forældelse af krav om tilbagebetaling – forældelsesfrist på ti år – renter – kortere forældelsesfrist ifølge nationale bestemmelser – retssikkerhed – forordning (EU) 2015/1589 – artikel 17, stk. 1 – artikel 16, stk. 2 – artikel 16, stk. 3 – effektivitetsprincippet«
I. Indledning
1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse, der er blevet indgivet af Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (domstolen i forvaltningsretlige og skatteretlige sager i Coimbra, Portugal), vedrører fortolkningen af artikel 16, stk. 2 og 3, og artikel 17, stk. 1, i forordning (EU) 2015/1589 (2). I henhold til nævnte artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589 forældes Europa-Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af ulovlig statsstøtte efter ti år.
2. Anmodningen er blevet indgivet under en tvist mellem selskabet Nelson Antunes da Cunha Lda og Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (institut for finansiering af landbrug og fiskeri, IFAP) vedrørende tvangsinddrivelse hos Nelson Antunes da Cunha af ulovlig statsstøtte i henhold til en kommissionsbeslutning.
3. I henhold til artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 skal tilbagebetalingen ske i overensstemmelse med gældende procedurer i portugisisk ret, forudsat at disse giver mulighed for effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse.
4. I denne henseende er tilbagesøgning af støttens hovedstol ifølge portugisisk ret undergivet en forældelsesfrist på 20 år, og anvendelsen af denne frist i den foreliggende sag er ikke til hinder for tilbagesøgning af dette beløb. For så vidt angår tilbagesøgning af renter af den omhandlede støtte indeholder portugisisk ret derimod ifølge den forelæggende ret en forældelsesfrist på fem år fra deres forfaldstidspunkt. Anvendelse af denne frist er til hinder for at tilbagesøge renterne af støtten fuldt ud, og i hvert fald for så vidt angår en del af disse renter synes der at være indtrådt forældelse, endog inden Kommissionen traf den ovenfor anførte beslutning.
5. På denne baggrund ønsker den forelæggende ret med sit fjerde spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 16, stk. 2, i forordning 2015/1589, hvorefter den støtte, der skal tilbagebetales, skal omfatte renter, samt effektivitetsprincippet i forordningens artikel 16, stk. 3, er til hinder for anvendelsen af en forældelsesfrist for tilbagesøgning af renter af ulovlig støtte, der er kortere end den frist på ti år, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 17, stk. 1, således som den femårige frist i portugisisk ret.
6. I overensstemmelse med Domstolens anmodning begrænser dette forslag til afgørelse sig til en gennemgang af dette ene spørgsmål, som jeg vil foreslå Domstolen at besvare bekræftende.
II. Retsforskrifter
A. Forordning 2015/1589
7. Artikel 16 i forordning 2015/1589, der bærer overskriften »Tilbagebetaling af støtte«, bestemmer:
»1. I negative afgørelser om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren (»afgørelse om tilbagebetaling«). Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales i medfør af en afgørelse om tilbagebetaling, skal indeholde renter beregnet på grundlag af en passende sats, der fastsættes af Kommissionen. Renterne betales fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den tilbagebetales.
3. Med forbehold af eventuel kendelse fra Den Europæiske Unions Domstol efter TEUF’s artikel 278 skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af EU-lovgivningen.«
8. Artikel 17 i forordning 2015/1589, der bærer overskriften »Forældelsesfrist for krav om tilbagebetaling af støtte«, bestemmer i stk. 1:
»Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter ti år.«
B. Portugisisk ret
9. Artikel 309 i Código Civil (portugisisk civillovbog, herefter »civillovbogen«), der bærer overskriften »Almindelig forældelsesfrist«, bestemmer:
»Den almindelige forældelsesfrist er 20 år.«
10. Lovens artikel 310 bestemmer:
»Forældelsesfristen er fem år for:
[…]
d) aftalt eller lovbestemt rente, herunder tillige ikke tilskrevne renter, og selskabsudbytte
[…]«
III. Tvisten i hovedsagen
11. Da dette forslag til afgørelse er begrænset til at omfatte en gennemgang af det fjerde præjudicielle spørgsmål, som er blevet forelagt af Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (domstolen i forvaltningsretlige og skatteretlige sager i Coimbra), vil min fremstilling af de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten, begrænse sig til forhold, der er væsentlige og nødvendige for forståelsen af dette spørgsmål.
12. Sagsøgeren i hovedsagen, Nelson Antunes da Cunha, indgik den 8. april 1993 og den 7. juli 1993 kreditaftaler vedrørende en kreditlinje til »fremme af landbrugsvirksomhed og husdyrbrug« med Caixa de Crédito Agrícola Mútuo – Coimbra.
13. I henhold til disse kreditaftaler udbetalte forgængeren for IFAP (3) i tiden 1994-1996 i medfør af decreto-lei no 146/94 (herefter »lovdekret nr. 146/94«) af 24. maj 1994 et samlet beløb i rentetilskud på 7 526,90 EUR (4 189,90 EUR den 12.7.1994, 2 513,94 EUR den 12.7.1995 og 823,06 EUR den 30.4.1996) til Nelson Antunes da Cunha.
14. Kommissionen vedtog den 25. november 1999 beslutning 2000/200/EF om den støtteordning, Portugal har indført til gældssanering af virksomheder i sektoren for intensivt husdyrbrug og til fremme af svineproduktionen (4) (herefter »Kommissionens beslutning af 25.11.1999«).
15. Kommissionen fandt i denne beslutning dels, at kreditlinjen til gældssanering af virksomheder i sektoren for intensivt husdyrbrug, som er omhandlet i kapitel I i lovdekret nr. 146/94 af 24. maj 1994, i tilfælde, hvor støtten samt den modtagne investeringsstøtte oversteg 35% i ikke-ugunstigt stillede landbrugsområder, dels at kreditlinjen til fremme af svineproduktionen, som er omhandlet i kapitel II i lovdekret nr. 146/94 af 24. maj 1994, var uforenelig med det indre marked (5).
16. I henhold til den dispositive del af Kommissionens beslutning af 25. november 1999 skulle Portugal træffe de foranstaltninger, der var nødvendige for, at støttemodtagerne tilbagebetalte den ovennævnte ulovligt udbetalte støtte tillige med påløbne renter for tidsrummet fra opkrævning af den omhandlede støtte hos modtagerne til den faktiske tilbagebetaling. Det blev endvidere pålagt Portugal senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning at underrette Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der var blevet truffet for at efterkomme beslutningen (6).
17. Ved en skrivelse fra marts 2001 fremsatte forgængeren for IFAP krav om tilbagebetaling af de uberettiget modtagne beløb. Nelson Antunes da Cunha besvarede ikke skrivelsen.
18. Den 12. august 2009 fremsendte IFAP endnu en skrivelse til sagsøgeren, hvori denne anmodedes om at betale et beløb på 14 953,56 EUR (7 526,90 EUR i udbetalt støtte med tillæg af morarenter, 7 426,66 EUR) inden 10 hverdage fra skrivelsens modtagelse.
19. Den 7. juli 2013 indledte skatteforvaltningen i Cantanhede (Portugal) en skatteinddrivelsesprocedure over for sagsøgeren vedrørende dette krav med henblik på tilbagesøgning af IFAP’s tilgodehavende.
20. Nelson Antunes da Cunha rejste indsigelse mod proceduren for Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (domstolen i forvaltningsretlige og skatteretlige sager i Coimbra).
21. Nelson Antunes da Cunha har dels gjort gældende, at forpligtelsen til at tilbagebetale ulovligt modtagne støttebeløb ifølge artikel 40 i decreto-lei no 155/92 (lovdekret nr. 155/92) af 28. juli 1992 (7) ophører fem år fra modtagelsen, således at tilbagebetalingsforpligtelsen vedrørende den støtte, der er modtaget i den foreliggende sag, er forældet. For så vidt angår morarenter har sagsøgeren dels gjort gældende, at for så vidt som der er forløbet mere end fem år fra forfaldstidspunktet for den fordring, som de er knyttet til, er disse ligeledes forældede i henhold til civillovbogens artikel 310, litra d).
22. Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at den nationale lovgivning ikke indeholder en særlig forældelsesfrist for fuldbyrdelse af krav om tilbagebetaling af ulovlig støtte, hvilket har foranlediget de højere nationale domstole til at fastslå, at IFAP’s fordringer, der angår tilbagebetaling af finansiel støtte fra den portugisiske stat, der ifølge en kommissionsbeslutning skal anses for støtte, der er uforenelig med det indre marked, er omfattet af den almindelige forældelsesfrist på 20 år i henhold til civillovbogens artikel 309.
23. Den forelæggende ret har endvidere anført, at de højere nationale domstole for så vidt angår forældelse af renter har fastslået, at »det uanset renternes karakter og deres »nomen juris« ikke uden videre kan sluttes, at sådanne renter (hvad enten de betragtes som udligningsrenter eller morarenter) er omfattet af den 20-årige forældelsesfrist i henhold til [civillovbogens] artikel 309. Aftalte eller lovbestemte renter forældes således efter fem år, uanset om der er tale om ikke tilskrevne renter [civillovbogens artikel 310, litra d)], hvilken frist i henhold til samme lovs artikel 306 begynder at løbe fra forfaldstidspunktet for forpligtelsen« (8).
24. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at det kan være i strid med det EU-retlige effektivitetsprincip, såfremt renter af støtte, der kræves tilbagebetalt i henhold til en kommissionsafgørelse, forældes efter en sådan frist på fem år. Såfremt det således antages, at der er indtrådt forældelse for renter, der er påløbet i tiden forud for de fem år, der går forud for tidspunktet for forældelsesfristens afbrydelse, kan rentefordringen eventuelt være forældet, selv om dette ikke er tilfældet for så vidt angår Kommissionens ret til at kræve tilbagebetaling i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589.
25. For så vidt angår situationen i hovedsagen har den forelæggende ret som svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger (9) anført, at for så vidt som den indsigende part, Nelson Antunes da Cunha, kun var blevet indkaldt til fuldbyrdelsesproceduren vedrørende tilbagebetaling af den omhandlede støtte ved almindeligt anbefalet brev af 26. juli 2013, var alle renter, der var påløbet inden den 26. juni 2008, forældede i medfør af den ovenfor anførte bestemmelse i civillovbogens artikel 310, litra d).
26. Ifølge den forelæggende ret følger det endvidere af national ret, at den i civillovbogens artikel 310, litra d), fastsatte forældelsesfrist ikke kan antages at være blevet afbrudt af en skrivelse fra Kommissionen til de portugisiske myndigheder eller fra disse til den indsigende part, for så vidt som en sådan skrivelse ikke har karakter af en stævning eller retslig forkyndelse af en retsakt som omhandlet i civillovbogens artikel 323. Der foreligger således ikke nogen form for retsakt fra IFAP’s side (bortset fra skatteinddrivelsen), hvori dette organ tilkendegav, at det agtede at gøre brug af retten til at kræve, at den indsigende part betaler påløbne renter.
27. Den forelæggende ret har endvidere anført, at en indkaldelse ved almindeligt anbefalet brev klart ikke varigt kan afbryde en forældelsesfrist, der er begyndt at løbe, idet en sådan ikke har de særlige og specifikke egenskaber som en stævning, hvilke fremgår af civillovbogens artikel 326 og artikel 327, stk. 1. En ny femårig forældelsesfrist begyndte således at løbe den 26. juli 2013, og denne frist kan ikke afbrydes på ny, medmindre der indtræder en anden afbrydelsesgrund som omhandlet i civillovbogens artikel 323.
28. I betragtning af det ovenfor anførte finder den forelæggende ret, at anvendelsen af civillovbogens artikel 310, litra d), på påløbne renter som kræves tilbagebetalt i henhold til en beslutning om tilbagesøgning af en støtte, vil kunne rejse tvivl om effektivitetsprincippet samt om princippet om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked.
29. På denne baggrund besluttede Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (domstolen i forvaltningsretlige og skatteretlige sager i Coimbra) ved afgørelse af 31. juli 2018, indgået til Domstolen den 5. oktober 2018, at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 16, stk. 2, i forordning [2015/1589] og de EU-retlige principper, nærmere bestemt effektivitetsprincippet og princippet om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked, til hinder for, at en forældelsesfrist, der er kortere end den i [nævnte] forordning[s] artikel 17 fastsatte, såsom den i den civile lovbogs artikel 310, stk. 1, litra d), fastsatte forældelsesfrist, anvendes på påløbne renter af den støtte, der skal tilbagesøges?«
30. IFAP, den portugisiske regering og Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg til Domstolen. Samme parter deltog i retsmødet, der blev afholdt den 12. september 2019.
IV. Bedømmelse
31. Med det præjudicielle spørgsmål, der er genstand for dette forslag til afgørelse, rejser den forelæggende ret spørgsmål om foreneligheden af en national forældelsesregel med EU-retten i forbindelse med tilbagesøgning af den i hovedsagen omhandlede ulovlige støtte.
32. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 16, stk. 2, i forordning 2015/1589 og effektivitetsprincippet i henhold til den nævnte forordnings artikel 16, stk. 3 (10), er til hinder for, at en forældelsesfrist som femårs fristen i henhold til civillovbogens artikel 310, litra d), der er kortere end den frist på 10 år, som Kommissionen råder over i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589 for fremsættelse af krav om tilbagebetaling af ulovlig støtte, kan finde anvendelse på renter, som tilskrives den støtte, der skal tilbagesøges.
33. I den foreliggende sag er det ubestridt, at forpligtelsen til at foretage tilbagesøgning af den omhandlede støtte omfatter renter. Dette krav fremgår såvel af artikel 16, stk. 2, i forordning 2015/1589 som af Kommissionens beslutning af 25. november 1999 (11), der – som jeg præciserer – ikke er blevet gjort til genstand for domstolsprøvelse.
34. I overensstemmelse med artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589, og således som det fremgår af Kommissionens beslutning af 25. november 1999, skal tilbagesøgningen af den ulovlige støtte i hovedsagen i princippet foretages i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i portugisisk ret, herunder reglerne om forældelse (12).
35. Jeg konstaterer i denne forbindelse, at det fremgår af de sagsakter, der er blevet forelagt for Domstolen, at de berørte parter har forskellige opfattelser af de forældelsesregler, der finder anvendelse i henhold til portugisisk ret, såvel for så vidt angår den omhandlede støttes hovedstol som renter af denne.
36. Når dette er sagt, må det som anført af den forelæggende ret (13) antages, at den forældelsesfrist, der finder anvendelse i henhold til portugisisk ret for så vidt angår tilbagesøgning af støttens hovedstol, er den 20-årige frist, der er fastsat i civillovbogens artikel 309 (14). Der er intet i den præjudicielle anmodning, der indikerer, at anvendelsen af denne frist skulle være til hinder for tilbagesøgning af hovedstolen i tvisten i hovedsagen (15).
37. Hvad derimod angår tilbagesøgning af renter af støttebeløbet synes den forelæggende ret for det første at antage, at det i princippet er femårsfristen i henhold til civillovbogens artikel 310, litra d), der skal finde anvendelse (16). For det andet forekommer anvendelsen af denne femårsfrist at være til hinder for, at tilbagesøge renterne fuldt ud i den foreliggende sag (17).
38. Det fremgår således af den forelæggende rets svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger, at den femårige forældelsesfrist blev afbrudt den 26. juli 2013, og at samtlige renter, der var påløbet inden den 26. juni 2008, var forældede i henhold til civillovbogens artikel 310, litra d) (18). Jeg forstår den nationale bestemmelse således, at rentekrav bortfalder efter udløbet af fristen på fem år fra forfaldstidspunktet.
39. Det kan heraf udledes, at Kommissionens beslutning af 25. november 1999 ikke efter portugisisk ret kunne afbryde forældelsesfristen. Det skal i denne forbindelse præciseres, at en del af renterne tilsyneladende allerede ville være forældede, selv om de portugisiske myndigheder havde afbrudt den femårige forældelsesfrist umiddelbart efter vedtagelsen af Kommissionens beslutning (19).
40. Henset til disse oplysninger skal der ved besvarelsen af det forelagte spørgsmål sondres mellem to perioder: den, der ligger forud for Kommissionens beslutning (afsnit A), og den, der følger efter den nævnte beslutning (afsnit B).
41. Hvad angår den første periode er spørgsmålet nemlig, om artikel 17, stk. 1, og artikel 16, stk. 2 og 3, i forordning 2015/1589 er til hinder for anvendelsen af en femårig forældelsesfrist, såsom den her omtvistede frist, for så vidt som denne frist må antages at kunne bevirke, at der indtræder forældelse af de renter af støtten, der påløb inden udløbet af den frist på ti år, som Kommissionen i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589 råder over for at kræve tilbagebetaling af den ulovlige støtte.
42. For så vidt angår den anden periode fremgår det, at forældelse af renterne af den ydede støtte, skyldes den omstændighed, at IFAP efterkom Kommissionens beslutning med betydelig forsinkelse.
43. Selv om de portugisiske myndigheder således havde pligt til omgående at efterkomme Kommissionens afgørelse (20), forløb der 14 år fra Kommissionens beslutning blev truffet, til forældelsesfristen blev afbrudt, hvilket, såfremt civillovbogens artikel 310, litra d), måtte finde anvendelse, bevirker, at der vil indtræde forældelse af en stor del af de renter, der er påløbet i tiden efter Kommissionens beslutning.
44. I denne situation opstår der derfor spørgsmål om, hvorvidt en støttemodtager kan påberåbe sig en national forældelsesregel i relation til en endelig kommissionsafgørelse om tilbagesøgning af en ulovlig støtte, når anvendelsen af denne regel er til hinder for, at renterne af støtten kan tilbagesøges fuldt ud.
45. Selv om Domstolen tidligere har taget stilling til lignende spørgsmål, giver den foreliggende sag den mulighed for at præcisere, i hvilket omfang en sådan national forældelsesregel kan finde anvendelse på området for tilbagesøgning af en ulovlig støtte i en situation som den i hovedsagen omhandlede.
46. Jeg gør i denne forbindelse opmærksom på, at forældelsesreglerne er af grundlæggende betydning i formueretten. Forældelse er således til hinder for, at kreditor kan kræve tilbagebetaling af sin fordring. Som Domstolen tidligere har fastslået, skal forældelsesreglerne tilgodese debitors retssikkerhed gennem fastsættelse af en tidsbegrænsning (21).
47. Jeg vil i det følgende redegøre for, hvorfor jeg i lighed med Kommissionen og IFAP finder, at der i begge perioder skal ses bort fra en national forældelsesregel på fem år som den i hovedsagen omhandlede (22).
A. Perioden forud for Kommissionens beslutning
48. Jeg erindrer indledningsvist om, at Kommissionens krav om tilbagebetaling af ulovlig støtte i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589 forældes efter ti år. Ifølge samme forordnings artikel 17, stk. 2, løber denne forældelsesfrist fra den dag, hvor den ulovlige støtte tildeles støttemodtageren, enten som individuel støtte eller inden for rammerne af en støtteordning. Enhver støtte, for hvilken denne forældelsesfrist er udløbet, anses for at være eksisterende støtte i henhold til nævnte forordnings artikel 17, stk. 3 (23).
49. I den foreliggende sag er det ubestridt, at Kommissionens beslutning af 25. november 1999 blev truffet inden udløbet af denne frist (24).
50. Dernæst afspejler artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 endvidere de krav, som i henhold til retspraksis (25) følger af effektivitetsprincippet.
51. I overensstemmelse med denne retspraksis skal tilbagesøgningen i mangel af EU-retlige bestemmelser vedrørende proceduren for tilbagesøgning af ulovligt bevilget støtte i princippet foretages i henhold til de relevante bestemmelser i national ret, der imidlertid skal anvendes på en sådan måde, at de ikke gør den tilbagesøgning, som EU-retten kræver, praktisk umulig, og således at der fuldt ud tages hensyn til Unionens interesse (26).
52. En national regel, som forhindrer en national ret eller en national myndighed i at drage alle konsekvenser af tilsidesættelsen af artikel 108, stk. 3, tredje punktum, TEUF, skal således anses for uforenelig med effektivitetsprincippet (27).
53. I lighed med den forelæggende ret finder jeg, at det følger af artikel 17, stk. 1, sammenholdt med artikel 16, stk. 2 og 3, i forordning 2015/1589, at disse bestemmelser er til hinder for anvendelsen af en femårig frist, som den der for så vidt angår tvisten i hovedsagen er fastsat i civillovbogens artikel 310, litra d).
54. En bestemmelse som civillovbogens artikel 310, litra d), sammenholdt med denne lovbogs artikel 306, kan nemlig anfægte Kommissionens kompetence, for så vidt som der kan indtræde forældelse af renterne af en støtte inden udløbet af den frist på ti år, som Kommissionen råder over i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589 til at vedtage en afgørelse om tilbagesøgning af en ulovlig støtte.
55. I tvisten i hovedsagen vil en del af renterne således tilsyneladende være forældede, hvis civillovbogens artikel 310, litra d), bringes i anvendelse (28). Denne nationale bestemmelse bevirker således, at det er umuligt at tilbagesøge renterne af støtten fuldt ud.
56. Den fortolkning, som jeg foreslår, bekræftes i øvrigt af Eesti Pagar-dommen, der for nylig blev afsagt af Domstolens Store Afdeling (29).
57. Den nævnte sag vedrørte bl.a. spørgsmålet om, hvilken forældelsesfrist der finder anvendelse på tilbagesøgning af en ulovlig støtte, og om den forældelsesfrist, der finder anvendelse, er den, der er fastsat i national ret, eller den, der er fastsat i EU-retten, og i givet fald da, om det er den i artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 omhandlede frist (30).
58. Domstolen fastslog, at den omstændighed alene, at nationale forældelsesregler i princippet finder anvendelse på de nationale myndigheders tilbagesøgning på eget initiativ af en ulovligt udbetalt støtte, under alle omstændigheder er uden betydning for muligheden for, at denne tilbagesøgning sker senere som gennemførelse af en afgørelse herom fra Kommissionen, der, når den råder over oplysninger om den nævnte støttes angivelige ulovlighed, uanset hvor disse oplysninger stammer fra, efter udløbet af de nationale forældelsesfrister frit kan undersøge den nævnte støtte inden for den tiårige frist, der er fastsat i artikel 15 i forordning nr. 659/1999 (31).
59. Kommissionen kan med andre ord altid kræve tilbagesøgning af ulovlig støtte inden for den frist på ti år, der er fastsat i artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589, uanset om den forældelsesfrist, der finder anvendelse under den nationale procedure, eventuelt er udløbet.
60. Det følger af det ovenfor anførte, at artikel 16, stk. 2 og 3, og artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589, er til hinder for anvendelse af en national bestemmelse, såsom civillovbogens artikel 310, litra d). Det påhviler den forelæggende ret at undlade at anvende en sådan bestemmelse i en sag som den i hovedsagen omhandlede (32).
B. Perioden efter Kommissionens beslutning
61. For så vidt angår perioden efter Kommissionens beslutning følger det ganske vist af artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589, at der skal bortses fra en national regel om en forældelsesfrist på fem år som den i hovedsagen omhandlede, eftersom den er til hinder for at tilbagesøge støtten fuldt ud i overensstemmelse med Kommissionens beslutning af 25. november 1999.
62. Der opstår ikke desto mindre spørgsmål om, hvorvidt effektivitetsprincippet i artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 fortsat kræver, at støtten tilbagesøges fuldt ud i overensstemmelse med Kommissionens endelige afgørelse, når den kompetente myndighed har ladet forældelsesfristen i henhold til national ret springe (33).
63. Da der med andre ord forløb 14 år fra vedtagelsen af Kommissionens beslutning, bør det undersøges, om hensynet til retssikkerheden i denne situation kan begrunde anvendelsen af en sådan national bestemmelse.
64. Jeg henleder i denne forbindelse opmærksomheden på, at Domstolen har anerkendt, at effektivitetsprincippet ikke er absolut, eftersom det i tilfælde af ekstraordinære omstændigheder kan være uhensigtsmæssigt at anordne tilbagebetaling af en ulovlig støtte (34).
65. Hvad nærmere bestemt angår på den ene side Kommissionens beføjelser er dette princip kommet til udtryk i artikel 16, stk. 1, sidste punktum, i forordning 2015/1589, hvori det bestemmes, at Kommissionen ikke kræver tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen.
66. Hvad på den anden side angår medlemsstaternes nationale ret har Domstolen anerkendt, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning udgør en del af Unionens retsorden, hvorfor det ikke kan anses for at være til hinder for en national lovgivning, som beskytter den berettigede forventning og retssikkerheden i forbindelse med tilbagesøgning af ulovlig støtte (35) selv for det tilfælde, at Kommissionen har truffet endelig negativ afgørelse (36).
67. Indledningsvis vil jeg i denne forbindelse henlede opmærksomheden på, at Domstolen har fastslået, at der, da den kontrol, som Kommissionen i medfør af traktatens artikel 108 TEUF fører med statsstøtte, har sit grundlag i ufravigelige principper, principielt ikke hos støttemodtagerne kan bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte artikel fastlagte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (37). Det forholder sig på samme måde såvel med hensyn til individuel støtte som støtte, der er blevet ydet i henhold til en støtteordning (38).
68. For så vidt angår den foreliggende sag følger det heraf, at sagsøgeren ikke kan gøre gældende, at selskabet havde en berettiget forventning om, at støtten var lovlig.
69. Hvad dernæst angår retssikkerhedsprincippet henleder jeg opmærksomheden på, at Domstolen allerede har taget stilling til et lignende spørgsmål som det, den foreliggende sag rejser.
70. Et af de spørgsmål, der blev rejst i dom af 20. marts 1997, Alcan Deutschland (39), var således, om den kompetente myndighed i henhold til EU-retten var forpligtet til at tilbagekalde sin afgørelse om at bevilge en støtte, der var ulovlig, i henhold til en endelig kommissionsbeslutning, hvori støtten erklæres uforenelig og kræves tilbagebetalt, selv om den kompetente myndighed havde overskredet den frist herfor, der af retssikkerhedsgrunde va fastsat i national ret. I henhold til den omhandlede nationale bestemmelse kunne en ulovlig forvaltningsakt alene tilbagekaldes inden ét år, efter at myndighederne havde fået kendskab til de omstændigheder, der begrundede tilbagekaldelsen.
71. Domstolen erindrede for det første om effektivitetsprincippet og princippet om, at støttemodtagerne principielt ikke kan have en berettiget forventning om, at den tildelte støtte er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af proceduren i artikel 108 TEUF. Ifølge Domstolen skulle det forelagte spørgsmål besvares på grundlag af disse principper (40).
72. Domstolen fastslog dernæst i præmis 34-37:
»34. […] de nationale myndigheders opgave i sager om statsstøtte, der er kendt uforenelig […], er begrænset til gennemførelsen af enhver beslutning, Kommissionen har truffet. Disse myndigheder råder ikke ved afgørelsen om tilbagekaldelse af en bevillingsafgørelse over noget skøn. Når Kommissionen således ved en beslutning, der ikke er blevet anfægtet ved et sagsanlæg, påbyder, at ulovligt udbetalte beløb skal tilbagesøges, har den nationale myndighed ikke beføjelse til i den forbindelse at foretage supplerende konstateringer.
35. Såfremt den nationale myndighed alligevel overskrider den præklusive frist ifølge national ret for bevillingsafgørelsens tilbagekaldelse, foreligger der ikke dermed en situation, som kan ligestilles med den situation, i hvilken en erhvervsdrivende er ubekendt med, om den kompetente forvaltningsgren vil træffe afgørelse, således at det efter retssikkerhedsprincippet er påkrævet, at denne uvished inden en vis frist bringes til ophør.
36. Da den nationale myndighed ikke råder over et skøn, er modtageren af en ulovligt ydet støtte ikke stedt i uvished, når Kommissionen har vedtaget en beslutning, der kender denne støtte uforenelig og stiller krav om tilbagesøgning af den.
37. Retssikkerhedsprincippet kan altså ikke være til hinder for støttens tilbagebetaling med den begrundelse, at de nationale myndigheder for sent har efterkommet den beslutning, hvori der stilles krav om denne tilbagebetaling. Kunne det det, ville tilbagesøgning af ulovligt udbetalte beløb i praksis blive umuliggjort og [de EU-retlige bestemmelser] om statsstøtte ganske miste deres effektive virkning« (41).
73. Domstolen konkluderede, at den kompetente myndighed i henhold til EU-retten er forpligtet til at tilbagekalde afgørelsen om bevilling af en ulovlig støtte i overensstemmelse med en endelig kommissionsbeslutning, som kender støtten uforenelig og kræver tilbagesøgning af den, selv om den har overskredet den frist herfor, der af retssikkerhedsmæssige grunde er fastsat i national ret (42).
74. Det er min opfattelse, at det kan udledes af den nævnte dom, at de forældelsesregler, der er fastsat i national ret, ikke i almindelighed kan anvendes på området for tilbagesøgning af støtte, såfremt de er til hinder for tilbagesøgning af en støtte i overensstemmelse med en endelig kommissionsafgørelse og såfremt den eneste grund, der er til hinder for en sådan tilbagesøgning, er, at de nationale myndigheder har efterkommet afgørelsen med betydelig forsinkelse, således at støtten er blevet forældet i henhold til national ret.
75. Alcan Deutschland-dommen (43) vedrører ganske vist ikke en forældelsesregel i egentlig forstand, men en præklusionsregel (44). Præklusionsregler er imidlertid, i lighed med forældelsesregler, blevet vedtaget af hensyn til retssikkerheden, hvorfor præmisserne i Alcan Deutschland-dommen (45) kan overføres på forældelsesregler, således som Domstolen også synes at give udtryk for i dommen i sagen Kommissionen mod Italien (46).
76. I denne sidstnævnte dom anvendte Domstolen således principperne i Alcan Deutschland-dommen (47) analogt på forældelsesregler. Domstolen fastslog nærmere bestemt, at for så vidt angår den situation, hvor tilbagebetalingspålæggene vedrørende den pågældende ulovlige støtte anfægtes ved nationale retter, påhviler det den pågældende medlemsstat i henhold til kravet om effektiv tilbagesøgning af støtte, der er uforenelig med det indre marked, at »anfægte enhver national beslutning, der fratager Kommissionens beslutning virkning, navnlig af de grunde, der […] vedrører anvendelsen af forældelsesregler (jf. analogt dom af 20.3.1997, sag C-24/95, Alcan Deutschland […], præmis 34 og 38)« (48).
77. Det er endvidere min opfattelse, at mens Alcan Deutschland-dommen (49) vedrørte en individuel støtte, finder Domstolens ræsonnement i denne dom tillige anvendelse på støtte, der er blevet ydet i henhold til en støtteordning.
78. Jeg erindrer således om, at princippet om, at virksomheder, der har modtaget støtte, principielt ikke kan have en berettiget forventning om, at den tildelte støtte er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 108 TEUF fastlagte procedure, finder anvendelse på såvel individuel støtte som støtte, der ydes i henhold til en støtteordning (50). Der er således ingen grund til at sondre mellem disse to tilfælde.
79. Det er endelig min opfattelse, at længden på ét år af den præklusionsregel, som Alcan Deutschland-dommen (51) angik, ikke var af betydning for Domstolens argumentation i denne dom.
80. I lighed med, hvad Kommissionen anførte i retsmødet, er længden af en forældelsesfrist uden betydning for de ovenfor anførte argumenter, der begrunder, at modtageren af en ulovlig støtte afskæres fra muligheden for at påberåbe sig en national forældelsesregel.
81. Det ovenfor anførte kan sammenfattes således, at når Kommissionen anordner tilbagesøgning af en ulovlig støtte, som ikke har været genstand for domstolsprøvelse, har de nationale myndigheder alene til opgave at gennemføre Kommissionens afgørelse. Myndighederne råder følgelig ikke over et skøn for så vidt angår tilbagesøgning af støtten (52). Da den nationale myndighed ikke råder over et skøn, er modtageren af en ulovligt ydet støtte ikke stedt i uvished, når Kommissionen har vedtaget en afgørelse, der kender denne støtte uforenelig og stiller krav om tilbagesøgning af den (53). Dette er tilfældet såvel for så vidt angår individuel støtte, som støtte, der er blevet ydet i henhold til en støtteordning (54). Retssikkerhedsprincippet kan altså ikke være til hinder for støttens tilbagebetaling med den begrundelse, at de nationale myndigheder for sent har efterkommet den afgørelse, hvori der stilles krav om denne tilbagebetaling, uanset varigheden af den fastsatte forældelsesfrist. Kunne det det, ville tilbagesøgning af ulovligt udbetalte beløb i praksis blive umuliggjort, og de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte ganske miste deres effektive virkning (55).
82. Denne strenge tilgang bestyrkes af, at formålet er at fjerne en konkurrencefordrejning, der er i strid med EUF-traktaten. Tilbagesøgning af støtten, tillige med renter af denne, er således den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig. Formålet med tilbagesøgningen er at genoprette den oprindelige situation. Ved denne tilbagebetaling mister støttemodtageren jo den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte må anses for at være blevet genoprettet (56). Tilbagesøgning af renter er følgelig et nødvendigt supplement for at sikre, at støtten tilbagesøges fuldt ud (57).
83. I øvrigt bør det haves in mente, således som generaladvokat Jacobs anførte i Alcan Deutschland-sagen (58), at en forældelsesregel efter sin beskaffenhed giver anledning til problemer, når den anvendes på området for statsstøtte.
84. En sådan regel forudsætter nemlig, at der er et modsætningsforhold mellem myndighedernes og borgerens interesser. Det er sædvanligvis i myndighedens interesse at indlede tilbagesøgning af de udbetalte beløb så hurtigt som muligt efter, at den er blevet klar over, at en afgørelse om tildeling af en økonomisk fordel var ulovlig. Borgeren har derimod interesse i bevare den opnåede fordel. Myndighedens og borgerens interesser kan imidlertid være sammenfaldende, såfremt en statslig myndighed bevidst har tilsidesat EU-retten ved at yde støtte, og medmindre myndigheden har ændret sin politik, har den følgelig interesse i, at modtageren bevarer den fordel, denne har opnået i strid med EU-retten, eftersom myndigheden selv tilsidesatte denne (59).
85. For så vidt angår situationen i hovedsagen følger det af det ovenstående, at der ikke foreligger omstændigheder, der kan begrunde, at renterne af støtten ikke kræves tilbagebetalt, uanset at de er forældede i henhold til de nationale regler. Allerede den 25. november 1999, hvor Kommissionen traf beslutning om, at støtten skulle tilbagebetales, var Nelson Antunes da Cunha således ikke længere i uvished om, at der ville blive tale om tilbagesøgning af støtten i sin helhed (60).
86. Som Kommissionen i øvrigt har oplyst, fremsendte IFAP i marts 2001 en skrivelse til Nelson Antunes da Cunha med krav om tilbagebetaling af støtten (61). Det er således tilsyneladende bl.a. støttemodtagerens nægtelse af at imødekomme dette krav, som bevirkede, at tilbagesøgningen af støtten blev forsinket. Situationen i hovedsagen kan derfor ikke sidestilles med den situation, at en erhvervsdrivende er ubekendt med, om den kompetente forvaltning vil træffe afgørelse, således at det efter retssikkerhedsprincippet er påkrævet, at denne uvished inden en vis frist bringes til ophør (62).
87. Det følger heraf, at den forelæggende ret har pligt til at undlade at anvende en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, også for så vidt angår tiden efter Kommissionens beslutning, for så vidt som denne regel er til hinder for, at renterne af støtten kan tilbagesøges fuldt ud.
V. Forslag til afgørelse
88. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det fjerde spørgsmål, der er blevet forelagt af Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager i Coimbra, Portugal), således:
»1) Artikel 17, stk. 1, og artikel 16, stk. 2 og 3, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal fortolkes således, at bestemmelserne er til hinder for anvendelsen af en forældelsesfrist på fem år i henhold til national ret, såsom den i hovedsagen omhandlede, der kan føre til, at krav om tilbagesøgning af støtten i sin helhed, indbefattet renter, forældes inden udløbet af den frist på ti år som omhandlet i artikel 17, stk. 1, i forordning 2015/1589.
2) Artikel 16, stk. 2 og 3, i forordning 2015/1589 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for anvendelse af en national forældelsesregel på fem år som den i hovedsagen omhandlede, der finder anvendelse på tilbagesøgning af renter af statsstøtte, der i en endelig kommissionsafgørelse er fastslået at være ulovlig og uforenelig med det indre marked, for så vidt som denne er til hinder for, at støtten tilbagesøges fuldt ud.«