OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 22 marca 2012 r.(1)
Sprawa C‑12/11
Denise McDonagh
przeciwko
Ryanair Ltd
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Dublin Metropolitan District Court (Irlandia)]
Transport lotniczy – Odszkodowanie i pomoc dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład i odwołania lub dużego opóźnienia lotu – Pojęcie nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 261/2004 – Erupcja wulkanu powodująca zamknięcie przestrzeni powietrznej
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stwarza Trybunałowi okazję do doprecyzowania zakresu zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom samolotu, ciążącego na przewoźnikach lotniczych na podstawie art. 5 i 9 rozporządzenia (WE) nr 261/2004(2).
2. Artykuł 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 261/2004 przewiduje, że w przypadku odwołania lotu pasażerowie, których to odwołanie dotyczy, mają prawo do odszkodowania od obsługującego przewoźnika lotniczego zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia. Przewoźnik lotniczy jest zobowiązany dopełnić tego obowiązku nawet w przypadku, gdy odwołanie lotu jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności.
3. Niniejsza sprawa wpisuje się w kontekst erupcji wulkanu Eyjafjallajökull, która trwała od marca do maja 2010 r. na Islandii i spowodowała zamknięcie przestrzeni powietrznej, co pociągnęło za sobą także odwołanie ponad 100 000 lotów i dotknęło niemalże 10 mln pasażerów linii lotniczych.
4. W tej sprawie pytanie dotyczy zasadniczo kwestii, czy przewoźnik lotniczy powinien zostać zwolniony z ciążącego na nim zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom, w przypadku gdy ich lot został odwołany wskutek zamknięcia przestrzeni powietrznej z powodu erupcji wulkanu. Innymi słowy: czy zdarzenie takie jak zamknięcie przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu Eyjafjallajökull wchodzi w zakres pojęcia „nadzwyczajne okoliczności” w rozumieniu rozporządzenia nr 261/2004, zobowiązując przewoźnika lotniczego do zapewnienia, zgodnie z art. 5 i 9 tego rozporządzenia, opieki pasażerom, których lot został odwołany, czy mieści się ono w kategorii, która wykracza poza te nadzwyczajne okoliczności, zwalniając tym samym przewoźnika z takiego zobowiązania?
5. Ponadto Dublin Metropolitan District Court (Irlandia) zadaje sobie pytanie, czy zobowiązanie do zapewnienia opieki przewidziane w tych przepisach powinno być ograniczone pod względem czasowym i finansowym, gdy odwołanie lotu spowodowane jest zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności. W przypadku odpowiedzi przeczącej sąd ten zastanawia się, czy wspomniane przepisy są nieważne z tego względu, że są one sprzeczne z zasadą proporcjonalności, zasadą niedyskryminacji, zasadą „sprawiedliwej równowagi interesów” ustanowioną w Konwencji o ujednoliceniu niektórych zasad dotyczących międzynarodowego przewozu lotniczego, podpisaną w Montrealu w dniu 9 grudnia 1999 r.(3), a także z art. 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(4).
6. W niniejszej opinii wyjaśnię powody, dla których uważam, że art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 powinny być interpretowane w ten sposób, że okoliczności takie jak zamknięcie przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu stanowią nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu tego rozporządzenia.
7. Następnie wskażę, dlaczego moim zdaniem powyższe przepisy nie zawierają dorozumianego zwolnienia ani ograniczenia zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany z powodu nadzwyczajnych okoliczności, i dlaczego to stwierdzenie nie może podważyć ważności tych przepisów.
I – Ramy prawne
A – Uregulowania międzynarodowe
8. Konwencja montrealska została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją 2001/539/WE(5) i weszła w życie w stosunku do Unii Europejskiej w dniu 28 czerwca 2004 r.
9. Akapity trzeci i piąty preambuły konwencji montrealskiej mają następujące brzmienie:
„Uznając wagę zapewnienia ochrony interesów konsumentów w międzynarodowym przewozie lotniczym i potrzebę sprawiedliwej rekompensaty opartej na zasadzie naprawienia szkody;
[…]
[…], że zbiorowe działanie państw dla dalszej harmonizacji i kodyfikacji niektórych zasad regulujących międzynarodowy przewóz lotniczy, poprzez nową konwencję, jest najwłaściwszym środkiem do osiągnięcia sprawiedliwej równowagi interesów”.
B – Uregulowania Unii
10. W motywie 1 rozporządzenia nr 261/2004 wskazano, że działanie Wspólnoty w dziedzinie transportu lotniczego powinno mieć na celu między innymi zapewnienie wysokiego poziomu ochrony pasażerów.
11. Motyw 14 powyższego rozporządzenia przewiduje, że zobowiązania przewoźników lotniczych powinny być ograniczone lub ich odpowiedzialność wyłączona, w przypadku gdy zdarzenie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Okoliczności te mogą w szczególności zaistnieć w przypadku destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika.
12. Artykuł 5 wspomnianego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1. W przypadku odwołania lotu pasażerowie, których to odwołanie dotyczy:
[…]
b) otrzymują pomoc od obsługującego przewoźnika lotniczego, zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 2, jak również, w przypadku zmiany trasy, gdy racjonalnie spodziewany czas startu nowego lotu ma nastąpić co najmniej jeden dzień po planowym starcie odwołanego lotu, pomoc określoną w art. 9 ust. 1 lit. b) i c); oraz
c) mają prawo do odszkodowania od obsługującego przewoźnika lotniczego, zgodnie z art. 7 […]
3. Obsługujący przewoźnik lotniczy nie jest zobowiązany do wypłaty rekompensaty przewidzianej w art. 7, jeżeli może dowieść, że odwołanie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków.
[…]”.
13. Artykuł 9 rozporządzenia nr 261/2004 stanowi:
„1. W przypadku odwołania do niniejszego artykułu pasażerowie otrzymują bezpłatnie:
a) posiłki oraz napoje w ilościach adekwatnych do czasu oczekiwania;
b) zakwaterowanie w hotelu w przypadku:
– gdy występuje konieczność pobytu przez jedną albo więcej nocy, lub
– gdy zachodzi konieczność pobytu dłuższego niż planowany przez pasażera;
c) transport pomiędzy lotniskiem a miejscem zakwaterowania (hotelem lub innym).
2. Ponadto pasażerom bezpłatnie przysługują dwie rozmowy telefoniczne, dwa dalekopisy, dwie przesyłki faksowe lub e-mailowe.
3. Stosując niniejszy artykuł, obsługujący przewoźnik lotniczy powinien zwracać szczególną uwagę na potrzeby osób o ograniczonej możliwości poruszania się i wszelkich osób im towarzyszących, jak również na potrzeby dzieci podróżujących bez dorosłych opiekunów”.
II – Stan faktyczny w postępowaniu przed sądem krajowym
14. W dniu 20 marca 2010 r. rozpoczęła się erupcja wulkanu Eyjafjallajökull na Islandii. W dniu 14 kwietnia 2010 r. doszło do wybuchu, który spowodował w dniu 15 kwietnia 2010 r. zamknięcie przestrzeni powietrznej wielu państw członkowskich z powodu zagrożenia, jakie stwarzała chmura pyłów wulkanicznych powstała w wyniku tego wybuchu.
15. Między dniem 15 kwietnia i dniem 23 kwietnia 2010 r. władze odpowiedzialne za transport lotniczy zamknęły przestrzeń powietrzną większej części Europy Północnej, w tym przestrzeń powietrzną Irlandii i Wielkiej Brytanii. Następnie aż do dnia 17 maja 2010 r. przestrzeń powietrzna wielu państw członkowskich, z których i do których linie lotnicze Ryanair Ltd(6) wykonują loty, była zamknięta sporadycznie i z przerwami.
16. Z powodu zamknięcia tych przestrzeni powietrznych linie lotnicze były zmuszone odwołać około 100 000 lotów jedynie w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 21 kwietnia 2010 r., kiedy to 10 mln pasażerów nie było w stanie podróżować.
17. Jeśli chodzi o Ryanair, to musiał on odwołać około 9500 lotów z powodu chmury pyłów wulkanicznych, co spowodowało przerwę w podróży dla 1,4 mln jego pasażerów. Sąd krajowy uściślił, że Ryanair był gotowy świadczyć usługi swoim pasażerom, ale nie miał na to zgody z powodu zamknięcia przestrzeni powietrznych.
18. Commission for Aviation Regulation (komisja ds. regulacji lotnictwa) w Irlandii wskazała, że erupcja wulkanu Eyjafjallajökull i wynikające stąd zamknięcie przestrzeni powietrznych stanowiły nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu rozporządzenia nr 261/2004. W związku z tym pasażerowie, których lot został odwołany, zgodnie z art. 5 ust. 3 tego rozporządzenia nie są uprawnieni do żądania odszkodowania na podstawie art. 7 tegoż rozporządzenia.
19. Denise McDonagh była jednym z pasażerów, których lot został odwołany z powodu erupcji wulkanu. Kupiła ona od Ryanair bilet lotniczy na lot Faro–Dublin w dniu 17 kwietnia 2010 r.
20. W tym samym dniu jej lot został odwołany wskutek zamknięcia przestrzeni powietrznej. Loty między Irlandią i Europą kontynentalną zostały wznowione dopiero w dniu 22 kwietnia 2010 r. Denise McDonagh mogła w końcu wrócić do Irlandii w dniu 24 kwietnia 2010 r.
21. Między dniem 17 kwietnia a dniem 24 kwietnia 2010 r. Ryanair nie zapewnił D. McDonagh opieki w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 261/2004. Denise McDonagh twierdzi, że Ryanair jest zobowiązana wypłacić jej odszkodowanie w wysokości 1129,41 EUR, to jest kwoty stanowiącej równowartość poniesionych przez nią kosztów posiłków, napojów, zakwaterowania i transportu. Wniosła ona zatem skargę do sądu krajowego.
III – Pytania prejudycjalne
22. Dublin Metropolitan District Court ma wątpliwości co do sposobu wykładni art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 i co do ważności tych przepisów. Postanowił on zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy okoliczności takie jak zamknięcie europejskiej przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu Eyjafjallajökull na Islandii, która to erupcja spowodowała powszechne i przedłużające się utrudnienia w ruchu lotniczym, wykraczają poza zakres pojęcia »nadzwyczajne okoliczności« w rozumieniu rozporządzenia nr 261/2004?
2) Czy udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze oznacza wyłączenie, na podstawie art. 5 i 9 [tego rozporządzenia], odpowiedzialności z tytułu zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom?
3) Czy udzielenie odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie oznacza, że art. 5 i 9 [wspomnianego rozporządzenia] są nieważne, ponieważ naruszają zasadę proporcjonalności, zasadę niedyskryminacji, zasadę »sprawiedliwej równowagi interesów« ustanowioną w konwencji montrealskiej oraz art. 16 i 17 karty […]?
4) Czy art. 5 i 9 [rozporządzenia nr 261/2004] należy interpretować w ten sposób, że wynikające z nich zobowiązanie do zapewnienia opieki pasażerom w przypadkach odwołania lotu z powodu »nadzwyczajnych okoliczności« jest ograniczone w dorozumiany sposób pod względem czasowym lub pieniężnym?
5) Czy udzielenie odpowiedzi przeczącej na pytanie czwarte oznacza, że art. 5 i 9 [powyższego rozporządzenia] są nieważne, ponieważ naruszają zasadę proporcjonalności, zasadę niedyskryminacji, zasadę »sprawiedliwej równowagi interesów« ustanowioną w konwencji montrealskiej oraz art. 16 i 17 karty […]?”.
IV – Moja analiza
23. W pierwszej kolejności w pytaniach pierwszym i drugim sąd krajowy zadaje Trybunałowi pytanie, czy art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 powinny być interpretowane w ten sposób, że okoliczności takie jak zamknięcie europejskiej przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu wykraczają poza zakres pojęcia „nadzwyczajne okoliczności”, powodując tym samym zwolnienie obsługującego przewoźnika lotniczego z ciążącego na nim zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany wskutek tego zamknięcia.
24. W pytaniu trzecim sąd krajowy zastanawia się zasadniczo, czy w przypadku gdyby wspomniane zamknięcie stanowiło okoliczność wykraczającą poza nadzwyczajne okoliczności, ale nie zwalniałoby jednak przewoźnika lotniczego z ciążącego na nim zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany, art. 5 i 9 tego rozporządzenia byłyby nieważne, ponieważ są one sprzeczne z zasadą proporcjonalności, zasadą niedyskryminacji, zasadą „sprawiedliwej równowagi interesów” ustanowioną w konwencji montrealskiej oraz z art. 16 i 17 karty.
25. W drugiej kolejności w pytaniu czwartym sąd krajowy wnosi do Trybunału o orzeczenie, czy przewidziane w art. 5 i 9 powyższego rozporządzenia zobowiązanie do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany, jest ograniczone w dorozumiany sposób pod względem czasowym lub pieniężnym, w przypadku gdy odwołanie jest spowodowane zaistnieniem „nadzwyczajnych okoliczności”.
26. Jeżeli taki przypadek nie zachodzi, sąd krajowy zastanawia się w swoim pytaniu piątym, czy powyższe przepisy są nieważne, ponieważ są sprzeczne z zasadą proporcjonalności, zasadą niedyskryminacji, zasadą „sprawiedliwej równowagi interesów” ustanowioną w konwencji montrealskiej oraz z art. 16 i 17 karty.
A – W przedmiocie pytań od pierwszego do trzeciego
27. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 261/2004 przewiduje, iż obsługujący przewoźnik lotniczy jest zobowiązany zapewnić opiekę pasażerowi, którego lot został odwołany. W odróżnieniu od zobowiązania do odszkodowania przewidzianego w art. 5 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia zobowiązanie do zapewnienia opieki temu pasażerowi obowiązuje, nawet jeżeli odwołanie jest spowodowane zaistnieniem „nadzwyczajnych okoliczności”(7).
28. W niniejszej sprawie sąd krajowy stawia sobie pytanie, czy okoliczności takie jak zamknięcie przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu Eyjafjallajökull nie wykraczają poza nadzwyczajne okoliczności, zwalniając tym samym obsługującego przewoźnika lotniczego z jakiegokolwiek zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany wskutek tego zamknięcia.
29. Ja tak nie sądzę. Uważam, że wręcz przeciwnie – pojęcie „nadzwyczajne okoliczności” obejmuje także wszystkie wyjątkowe zdarzenia takie jak zamknięcie przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu, których nie można by było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków.
30. Powyższe pojęcie nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu nr 261/2004. W motywie 14 tego rozporządzenia ograniczono się do podania – tytułem wskazówki(8) – kilku przykładów zdarzeń, które mogą zostać uznane za nadzwyczajne okoliczności, a mianowicie destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika lotniczego.
31. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią. Ponadto gdy pojęcia te są zawarte w przepisie, który stanowi odstępstwo od zasady lub, dokładniej, od przepisów Unii mających na celu ochronę konsumentów, powinny być one interpretowane w wąski sposób(9).
32. W języku potocznym słowo „nadzwyczajny” jest definiowane jako coś, co jest niepospolite, anormalne, wyjątkowe, niezwykłe. Moim zdaniem wybór tego słowa świadczy wyraźnie o woli prawodawcy Unii, by pojęciem „nadzwyczajne okoliczności” objąć wszystkie okoliczności, nad którymi przewoźnik lotniczy nie ma żadnej kontroli. W tym względzie Trybunał orzekł w swoim ww. wyroku w sprawie Wallentin‑Hermann, że nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu rozporządzenia nr 261/2004 odnoszą się do zdarzenia, które – na wzór zdarzeń wymienionych w motywie 14 tego rozporządzenia – nie wpisuje się w ramy normalnego wykonywania działalności danego przewoźnika lotniczego i nie pozwala na skuteczne nad nim panowanie ze względu na jego charakter lub źródło(10).
33. Co więcej, chciałbym zauważyć, że w trakcie prac przygotowawczych dotyczących rozporządzenia nr 261/2004 prawodawca Unii początkowo zdecydował się na użycie pojęcia „siła wyższa” zamiast pojęcia „nadzwyczajne okoliczności”(11), gdyż pierwsze z tych pojęć jest powszechnie używane do kwalifikacji zdarzeń, na które człowiek nie ma wpływu, ponieważ są one nieprzewidywalne, nieuniknione i zewnętrzne w stosunku do niego.
34. Moim zdaniem elementy te świadczą o woli prawodawcy Unii, by jednym pojęciem, to jest pojęciem „nadzwyczajne okoliczności”, objąć wszystkie okoliczności, które nie znajdują się pod kontrolą przewoźnika lotniczego, bez względu na charakter tych okoliczności i ich wagę. Wobec tego uważam, że nie ma miejsca dla kategorii, która mieściłaby się poza nadzwyczajnymi okolicznościami, takiej jak ta zaproponowana przez Ryanair. Takie zdarzenie jak erupcja wulkanu Eyjafjallajökull stanowi zatem moim zdaniem nadzwyczajną okoliczność w rozumieniu rozporządzenia nr 261/2004 i pociąga za sobą zobowiązanie przewoźnika lotniczego do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany wskutek tej erupcji.
35. Ponadto jasne i różne co do istoty brzmienie art. 5 i 9 powyższego rozporządzenia sprawia, że nie można by, nie dodając niczego do tekstu, stworzyć odrębnej kategorii zdarzeń „szczególnie nadzwyczajnych”, która powodowałaby całkowite zwolnienie przewoźnika lotniczego z jego zobowiązań.
36. Powyższa analiza potwierdzona jest moim zdaniem przez cel, jakiemu służy wspomniane rozporządzenie, i przez kontekst, w jaki wpisują się artykuły, o których mowa.
37. Jak Trybunał przypomniał w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawach połączonych Sturgeon i in.(12), z motywów 1–4 rozporządzenia nr 261/2004 wynika bowiem jasno, że ma ono na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony pasażerom niezależnie od tego, czy znajdują się oni w sytuacji odmowy przyjęcia na pokład, odwołania lub opóźnienia lotu, ponieważ wszyscy ci pasażerowie są ofiarami podobnych poważnych problemów i niedogodności związanych z transportem lotniczym(13).
38. Z tego tytułu spoczywające na przewoźniku lotniczym zobowiązanie polegające na zapewnieniu opieki pasażerom, których lot został odwołany, czyli zapewnieniu im napojów, posiłków, zakwaterowania lub udostępnienia im środków komunikacji z osobami trzecimi, ma na celu zaspokojenie na miejscu bezpośrednich potrzeb pasażerów, niezależnie od przyczyny odwołania lotu(14), oraz poprawę ochrony interesów tych pasażerów(15).
39. Racja bytu tego zobowiązania do zapewnienia opieki różni się – z uwagi na jego charakter i cel, któremu ono służy – od racji bytu zobowiązania do odszkodowania, do którego przewoźnik lotniczy jest zobowiązany, jeżeli nie uprzedził on na czas pasażerów o odwołaniu danego lotu.
40. Odszkodowanie oparte na art. 5 ust. 1 lit. c) i art. 7 rozporządzenia nr 261/2004 ma bowiem na celu naprawienie szkody, niemal identycznej dla wszystkich pasażerów, spowodowanej przez odwołanie lotu i polegającej na stracie czasu, która z uwagi na jej nieodwracalny charakter może zostać naprawiona jedynie w drodze odszkodowania(16). Wolą prawodawcy Unii było zdecydowanie zachęcenie przewoźników lotniczych do powiadamiania z wyprzedzeniem pasażerów danego lotu, aby oszczędzić im wszelkich problemów i niedogodności oraz by mogli oni podjąć odpowiednie działania we właściwym czasie(17). Jedynie wtedy, gdy odwołanie lotu jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, przewoźnik lotniczy może zostać zwolniony z takiego zobowiązania, gdyż prawodawca Unii uznał, że w takim przypadku nie jest on odpowiedzialny za odwołanie lotu(18).
41. Całkiem inna jest racja bytu zobowiązania do zapewnienia opieki przewidzianego w art. 5 ust. 1 lit. b) i art. 9 rozporządzenia nr 261/2004. Celem tej opieki, polegającej na zapewnieniu posiłków, napojów i w razie potrzeby zakwaterowania, jest umożliwienie pasażerom kontynuowania podróży w satysfakcjonujących warunkach i uniknięcie pozostawienia ich własnemu losowi w oczekiwaniu na zmianę trasy ich podróży lub do czasu znalezienia zastępczego rozwiązania.
42. Zapewnienie opieki stanowi zatem pomoc udzielaną pasażerom linii lotniczych uważanym za szczególnie wrażliwych w takich okolicznościach. Pomoc ta jest więc tym bardziej niezbędna, w sytuacji gdy pasażerowie zostają zablokowani na lotnisku z powodu zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności.
43. Moim zdaniem jest to powód, dla którego prawodawca Unii uznał, że – w odróżnieniu od zobowiązania do odszkodowania, które ciąży na przewoźniku lotniczym i które nie jest należne, w przypadku gdy udowodni on, że odwołanie lotu jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć – zobowiązanie do zapewnienia opieki musi nadal istnieć, bez względu na to, jakie zdarzenie doprowadziło do odwołania lotu, czy przewoźnik lotniczy jest odpowiedzialny za to zdarzenie, czy też nie.
44. Wydaje mi się zatem, że zapewnienie opieki pasażerom linii lotniczych jest tym bardziej ważne i konieczne, gdy ich lot zostaje odwołany z powodu erupcji wulkanu, która spowodowała zamknięcie przestrzeni powietrznej wielu państw członkowskich, i to na wiele dni, zmuszając tym samym niektórych pasażerów do zostania na lotnisku i często daleko od domu w oczekiwaniu na ponowne otwarcie tej przestrzeni powietrznej.
45. Gdyby uznać, że w takich okolicznościach przewoźnik lotniczy nie jest zobowiązany do zapewnienia opieki swoim pasażerom, skutkiem tego byłoby istotne naruszenie skuteczności (effet utile) art. 5 ust. 1 lit. b) i art. 9 rozporządzenia nr 261/2004 oraz systemu, w który się one wpisują i który ma na celu – przypominam – zagwarantowanie wysokiego poziomu ochrony pasażerom linii lotniczych.
46. W konsekwencji jestem zdania, że art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 powinny być interpretowane w ten sposób, że okoliczności takie jak zamknięcie przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu stanowią nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu tego rozporządzenia.
47. W świetle powyższych rozważań nie ma moim zdaniem potrzeby udzielać odpowiedzi na pytania drugie i trzecie.
B – W przedmiocie pytań czwartego i piątego
48. W swoich pytaniach sąd krajowy zastanawia się zasadniczo nad kwestią, czy zobowiązanie do zapewnienia opieki przewidziane w art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 powinno być ograniczone w czasie lub pod względem finansowym, w sytuacji gdy odwołanie lotu jest spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami. W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej sąd ten zadaje sobie pytanie, czy te przepisy są nieważne, ponieważ są sprzeczne z zasadą proporcjonalności, zasadą niedyskryminacji, zasadą „sprawiedliwej równowagi interesów” ustanowioną w konwencji montrealskiej oraz z art. 16 i 17 karty.
49. Ryanair utrzymuje, że zobowiązanie do zapewnienia opieki, które ciąży na przewoźniku lotniczym, powinno być ograniczone, w sytuacji gdy odwołanie lotu jest spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami. Przykładowo Ryanair uważa, że zakwaterowanie powinno być ograniczone do ryczałtowej kwoty dziennej, to jest 80 EUR za noc, i do maksymalnie trzech nocy. Podobnie stoi on na stanowisku, że zobowiązanie do zapewnienia posiłków i napojów także powinno być ograniczone pod względem czasowym i pieniężnym oraz że przejęcie kosztów transportu między lotniskiem i miejscem zakwaterowania powinno być ograniczone do ceny podróży środkami transportu publicznego.
50. Nie sądzę, aby art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 zawierały takie dorozumiane ograniczenie opieki nad pasażerami, których lot został odwołany wskutek nadzwyczajnych okoliczności.
51. Przede wszystkim, jak podniósł rząd francuski(19), prawodawca Unii dobrowolnie odmówił zwolnienia przewoźnika lotniczego z ciążącego na nim zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany, w przypadku gdy odwołanie lotu jest spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami(20).
52. Ponadto, jak wskazałem w pkt 44 niniejszej opinii, zapewnienie opieki okazuje się szczególnie ważne w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, które utrzymują się w czasie. To właśnie w przypadku gdy oczekiwanie spowodowane odwołaniem lotu jest szczególnie długie, trzeba upewnić się, że pasażer linii lotniczych, którego lot został odwołany, będzie miał dostęp do produktów i usług pierwszej potrzeby, i to przez cały okres oczekiwania. W tym względzie chciałbym zauważyć, że art. 9 rozporządzenia nr 261/2004, bynajmniej nie ograniczając w dorozumiany sposób opieki, stanowi, że pasażerowie otrzymują bezpłatnie „posiłki oraz napoje w ilościach adekwatnych do czasu oczekiwania[(21)]”. Nie ma tu zatem w ogóle mowy o ograniczeniu opieki pod względem czasowym i pieniężnym.
53. Także w tym wypadku uważam, że skutkiem ograniczenia takiego jak to zaproponowane przez Ryanair byłoby pozbawienie art. 5 i 9 omawianego rozporządzenia części ich skuteczności (effet utile), ponieważ pasażerowie, których dotyczy odwołanie lotu, po kilku dniach zostaliby pozostawieni własnemu losowi.
54. Moim zdaniem powyższa analiza nie może podważyć ważności rozpatrywanych przepisów, jak to sugeruje Ryanair.
55. W pierwszej kolejności w odniesieniu do zasady proporcjonalności Trybunał miał okazję w swoim ww. wyroku w sprawie IATA i ELFAA wskazać przy dokonywaniu oceny ważności między innymi art. 5 i 6 rozporządzenia nr 261/2004, które odsyłają do art. 9 tego rozporządzenia, że ujednolicone i natychmiastowe środki służące naprawieniu szkody, takie jak zmiana trasy podróży pasażerów lub zapewnienie napojów, posiłków, zakwaterowania, lub udostępnienie środków komunikacji z osobami trzecimi, różnią się w zależności od rozmiaru szkody poniesionej przez pasażerów oraz że nie wydaje się zatem, aby środki te miały charakter oczywiście niewłaściwy ze względu na sam fakt, że przewoźnicy nie mogą powoływać się na przesłankę egzoneracyjną w postaci nadzwyczajnych okoliczności(22).
56. Zdaniem Komisji Europejskiej zobowiązanie do zapewnienia opieki na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 261/2004 powinno być stosowane bez nakładania na przewoźników lotniczych, których to dotyczy, dysproporcjonalnego i niesprawiedliwego ciężaru, zaś pomoc powinna w związku z tym być udzielona w granicach tego, co jest proporcjonalne i rozsądne w świetle szczególnych okoliczności konkretnego przypadku oraz kosztu zapewnienia opieki i zmiany trasy podróży(23). Komisja wymienia także kilka kryteriów, które mogliby uwzględniać przewoźnicy lotniczy, mianowicie odległość między lotniskiem i miejscem zamieszkania, odległość między miejscem zakwaterowania i lotniskiem oraz dostępność i średnie ceny zakwaterowania w odpowiedniej strefie(24).
57. Moim zdaniem stosowanie takich kryteriów przez przewoźników lotniczych oznaczałoby w rzeczywistości ograniczenie w dorozumiany sposób opieki. Uważam, że w przypadku sporu do sądu krajowego należy ewentualnie uwzględnienie tych kryteriów i dokonanie oceny, czy kwoty żądane przez pasażera linii lotniczych z tytułu zobowiązania do zapewnienia opieki są czy nie są rozsądne w świetle okoliczności konkretnego przypadku.
58. Ponadto nie wydaje mi się, by obciążenie przewoźników lotniczych takim zobowiązaniem do zapewnienia opieki było dysproporcjonalne, gdyż – jak podniósł rząd Zjednoczonego Królestwa – mogą oni przenieść koszty wywołane tym zobowiązaniem na ceny biletów lotniczych(25).
59. W powyższej kwestii warto zauważyć, że sam Ryanair wprowadził od dnia 4 kwietnia 2011 r. opłatę „UE 261” od pasażera i od lotu, aby pokryć koszty poniesione w związku ze spoczywającym na nim zobowiązaniem między innymi do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany z powodu zdarzenia siły wyższej(26). Ryanair odnosi się tu wyraźnie do zamknięcia przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu islandzkiego. Wskazuje także, że opłata ta jest akceptowana przez pasażerów, gdy podpisują oni z nim umowę w momencie rezerwacji, oraz że jeśli koszty związane ze zobowiązaniem do zapewnienia opieki zmniejszą się w 2011 r., owa opłata zostanie obniżona w 2012 r. I odwrotnie, zostanie ona podwyższona w 2012 r., jeżeli koszty te zwiększą się w 2011 r. Jako że Ryanair przenosi na pasażerów, do czego ma prawo, koszt ponoszonych odszkodowań, nie widzę, w jaki sposób cierpi on z powodu niesprawiedliwego braku równowagi.
60. Przewoźnik lotniczy jako przezorny podmiot gospodarczy powinien przewidzieć ten rodzaj kosztów związanych ze spoczywającym na nim zobowiązaniem do zapewnienia opieki, aby móc w razie potrzeby spełnić to zobowiązanie. Zresztą badając liczby przedstawione przez Komisję(27), zgodnie z którymi „tylko” około 10 000 skarg zostało złożonych przez pasażerów z łącznej liczby ponad 10 mln pasażerów, których dotyczyło zamknięcie przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu islandzkiego, nie wydaje mi się, by przewoźnicy lotniczy nie mogli sobie poradzić z tym zobowiązaniem, ponieważ znaczna ich większość wypełniła swoje zobowiązania wynikające z rozporządzenia nr 261/2004(28).
61. A zatem w świetle powyższych rozważań art. 5 i 9 omawianego rozporządzenia nie wydają mi się sprzeczne z zasadą proporcjonalności.
62. Ryanair powołuje się następnie na to, że zobowiązanie do zapewnienia opieki pasażerom w przypadku odwołania lotu z powodu zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności jest także sprzeczne z zasadą, zgodnie z którą odszkodowanie na rzecz konsumentów powinno być oparte na sprawiedliwej równowadze interesów, to jest z zasadą, o której mowa w akapitach trzecim i piątym preambuły konwencji montrealskiej.
63. W powyższej kwestii Trybunał orzekł w ww. wyroku w sprawie IATA i ELFAA, że ponieważ pomoc pasażerom i opieka przewidziane w art. 6 rozporządzenia nr 261/2004 – artykule, który odsyła do art. 9 tego rozporządzenia – w przypadku dużego opóźnienia lotu stanowią ujednolicone i natychmiastowe środki służące naprawieniu szkody, nie należą one do środków, względem których konwencja ta określa warunki, w jakich mogą być egzekwowane(29). Prawdą jest, że w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie Walz(30) Trybunał wskazał, iż sprawiedliwa równowaga interesów wymaga w poszczególnych sytuacjach, w których przewoźnik lotniczy jest odpowiedzialny, ograniczenia odszkodowania, aby nie nakładać na przewoźników lotniczych zbyt ciężkiego obowiązku naprawienia szkody, trudnego do określenia i obliczenia, mogącego utrudnić, a nawet sparaliżować ich działalność gospodarczą(31). Niemniej w sprawie, która doprowadziła do wydania ww. wyroku, przedmiotem sporu nie było zobowiązanie do zapewnienia opieki pasażerom, lecz ich prawo do otrzymania zindywidualizowanego naprawienia poniesionej przez nich szkody zgodnie z rozdziałem III konwencji montrealskiej(32). Wspomniany wyrok mieści się zatem w kontekście prawnym różnym od niniejszej sprawy.
64. Wobec powyższego uważam, że art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 nie są sprzeczne z zasadą sprawiedliwej równowagi interesów, o której mowa w konwencji montrealskiej.
65. W odniesieniu do kwestii, czy okoliczność, że rozpatrywane przepisy – w zakresie, w jakim nakładają zobowiązanie do zapewnienia opieki pasażerom, które to zobowiązanie nie ciąży na podmiotach wykorzystujących inne środki transportu – naruszają ogólną zasadę niedyskryminacji, wystarczy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż biorąc pod uwagę w szczególności ich zasady funkcjonowania, warunki dostępności oraz podział sieci, pod względem warunków korzystania z różnych rodzajów sieci różne środki transportu nie są zamienne. Sytuacja przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze każdego z tych rodzajów transportu nie jest w związku z tym porównywalna(33). Ponadto w dziedzinie transportu lotniczego pasażerowie poszkodowani wskutek odwołania lub dużego opóźnienia lotu znajdują się w sytuacji obiektywnie odmiennej niż pasażerowie innych środków transportu w przypadku zdarzenia tego samego rodzaju(34). Trybunał wywnioskował stąd, że art. 5–7 rozporządzenia nr 261/2004 nie są nieważne z powodu naruszenia zasady równego traktowania(35).
66. Wreszcie Ryanair uważa, że zobowiązanie do zapewnienia opieki pasażerom, w przypadku gdy odwołanie ich lotu jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, narusza wolność prowadzenia działalności gospodarczej przysługującą przewoźnikom lotniczym oraz ich prawo do władania swoim mieniem, używania go i rozporządzania nim, które to prawa zostały ustanowione, odpowiednio, w art. 16 i 17 karty. Jego zdaniem art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 są zatem nieważne.
67. Ryanair uważa zasadniczo, że zobowiązanie do zapewnienia opieki skutkuje pozbawieniem go części owoców jego pracy i poczynionych przezeń inwestycji(36).
68. W powyższej kwestii należy przypomnieć, iż art. 52 ust. 1 karty stanowi, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i muszą szanować istotę tych praw i wolności. Ograniczenia w poszanowaniu zasady proporcjonalności mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
69. W powyższej kwestii – jak zauważył rząd francuski – art. 169 ust. 1 TFUE przewiduje, że Unia popiera interesy konsumentów i zapewnia im wysoki poziom ochrony(37). Podobnie art. 38 karty stanowi, że zapewnia się wysoki poziom ochrony konsumentów w politykach Unii. Ponadto, jak wskazano w pkt 37 niniejszej opinii, rozporządzenie nr 261/2004 ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony pasażerom niezależnie od tego, czy znajdują się oni w sytuacji odmowy przyjęcia na pokład, odwołania lub opóźnienia lotu, ponieważ wszyscy ci pasażerowie są ofiarami podobnych poważnych problemów i niedogodności związanych z transportem lotniczym.
70. Ponadto, jak wyjaśniłem w pkt 55–61 niniejszej opinii, nie wydaje mi się, by zobowiązanie do zapewnienia opieki pasażerom linii lotniczych ciążące na przewoźniku lotniczym zgodnie z art. 5 i 9 tego rozporządzenia w przypadku, gdy odwołanie lotu jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, mogło naruszać zasadę proporcjonalności.
71. W konsekwencji art. 5 i 9 powyższego rozporządzenia nie wydają mi się sprzeczne z art. 16 i 17 karty.
72. W świetle całości powyższych rozważań jestem zdania, że art. 5 i 9 rozporządzenia nr 261/2004 powinny być interpretowane w ten sposób, że nie zawierają dorozumianego zwolnienia ani ograniczenia zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany wskutek nadzwyczajnych okoliczności. To stwierdzenie nie może podważyć ważności tych przepisów.
V – Wnioski
73. Biorąc pod uwagę powyższe elementy, proponuję, by Trybunał odpowiedział Dublin Metropolitan District Court w następujący sposób:
Artykuły 5 i 9 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo [i] odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91, powinny być interpretowane w taki sposób:
– że okoliczności takie jak zamknięcie przestrzeni powietrznej wskutek erupcji wulkanu stanowią nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu rozporządzenia nr 261/2004 oraz
– że nie zawierają one dorozumianego zwolnienia ani ograniczenia zobowiązania do zapewnienia opieki pasażerom, których lot został odwołany wskutek nadzwyczajnych okoliczności. To stwierdzenie nie może podważyć ważności tych przepisów.