ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE
(troisième chambre)
13 juin 2012 (*)
« Fonction publique – Agents temporaires – Agent temporaire occupant un emploi permanent – Non-renouvellement d’un contrat à durée déterminée – Pouvoir d’appréciation de l’administration – Article 8 du RAA – Article 4 de la décision du directeur général de l’OLAF, du 30 juin 2005, relative à la nouvelle politique en matière d’engagement et d’emploi du personnel temporaire de l’OLAF – Durée maximale des contrats d’agent temporaire – Abus de droit »
Dans l’affaire F‑105/11,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Hans Davids, ancien agent temporaire de la Commission européenne, demeurant à Doorn (Pays-Bas), représenté par Mes D. Abreu Caldas, S. Orlandi, A. Coolen, J.-N. Louis et É. Marchal, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. J. Currall et D. Martin, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre),
composé de M. S. Van Raepenbusch (rapporteur), président, Mme I. Boruta et M. E. Perillo, juges,
greffier : M. J. Tomac, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 28 mars 2012,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 17 octobre 2011, M. Davids demande l’annulation de la décision du directeur général de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), du 25 mars 2011, portant rejet de sa demande de prolongation de son contrat d’agent temporaire.
Cadre juridique
Le statut des fonctionnaires de l’Union européenne
2 L’article 1er bis, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») dispose :
« Est fonctionnaire de l’Union au sens du présent statut toute personne qui a été nommée dans les conditions prévues à ce statut dans un emploi permanent d’une des institutions de l’Union par un acte écrit de l’autorité investie du pouvoir de nomination de cette institution. »
Le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne
3 Aux termes de l’article 2 du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (ci-après le « RAA ») :
« Est considéré comme agent temporaire, au sens du présent régime :
a) [l]’agent engagé en vue d’occuper un emploi compris dans le tableau des effectifs annexé à la section du budget afférente à chaque institution et auquel les autorités budgétaires ont conféré un caractère temporaire ;
b) [l]’agent engagé en vue d’occuper, à titre temporaire, un emploi permanent compris dans le tableau des effectifs annexé à la section du budget afférente à chaque institution ;
[…] »
4 S’agissant de la durée du contrat des agents temporaires visés à l’article 2, sous a) et b), du RAA, l’article 8, premier et deuxième alinéas, du RAA prévoit :
« L’engagement d’un agent temporaire visé à l’article 2, [sous] a), peut être conclu pour une durée déterminée ou indéterminée. Le contrat de cet agent engagé pour une durée déterminée ne peut être renouvelé qu’une fois pour une durée déterminée. Tout renouvellement ultérieur de cet engagement devient à durée indéterminée.
L’engagement d’un agent visé à l’article 2, [sous] b) […], ne peut excéder quatre ans, mais il peut être limité à toute durée inférieure. Son contrat ne peut être renouvelé qu’une fois pour une durée de deux ans au plus, à condition que la possibilité de renouvellement ait été prévue dans le contrat initial, dans les limites fixées dans ce contrat. [À] l’issue de cette période, il est obligatoirement mis fin aux fonctions de l’agent en qualité d’agent temporaire au sens des présentes dispositions. À l’expiration de son contrat, l’agent ne peut occuper un emploi permanent de l’institution que s’il fait l’objet d’une nomination en qualité de fonctionnaire dans les conditions fixées par le statut. »
5 L’article 47 du RAA dispose :
« Indépendamment du cas de décès de l’agent temporaire, l’engagement de ce dernier prend fin :
[…]
b) pour les contrats à durée déterminée :
i) à la date fixée dans le contrat ;
ii) à l’issue du préavis fixé dans le contrat et donnant à l’agent ou à l’institution la faculté de résilier celui-ci avant son échéance. […]
[…] »
6 Aux termes de l’article 88 du RAA :
« En ce qui concerne l’agent contractuel visé à l’article 3 ter :
a) le contrat est conclu pour une durée déterminée ; il est renouvelable ;
b) la durée effective de l’engagement dans une institution, y compris la durée du renouvellement éventuel du contrat, ne peut excéder trois ans.
Les périodes couvertes par un contrat d’agent contractuel visé à l’article 3 bis ne sont pas comptabilisées aux fins de la conclusion ou du renouvellement des contrats visés au présent article. »
La décision du directeur général de l’OLAF, du 30 juin 2005, relative à la nouvelle politique en matière d’engagement et d’emploi du personnel temporaire de l’OLAF
7 Le 28 avril 2004, la Commission européenne a adopté la décision C(2004) 1597, relative à la durée maximale du recours au personnel non permanent dans les services de la Commission, publiée aux Informations administratives no 75‑2004, du 24 juin 2004 (ci-après la « décision de la Commission du 28 avril 2004 »).
8 Aux termes de son article 1er, paragraphe 2, sous a), la décision de la Commission du 28 avril 2004 s’applique en particulier aux agents temporaires engagés au titre de l’article 2, sous b), du RAA.
9 L’article 3, paragraphe 1, de la décision de la Commission du 28 avril 2004 prévoit que « la durée totale cumulée de prestation de services d’un agent non permanent, tous types de contrats ou d’affectations confondus, est limitée à six années décomptées sur une période de douze ans ».
10 Par dérogation, s’agissant du personnel non permanent recruté par l’OLAF, l’article 4 de la décision du directeur général de l’OLAF, du 30 juin 2005, relative à la nouvelle politique en matière d’engagement et d’emploi du personnel temporaire de l’OLAF prévoit que « [l]a période maximale visée à l’article 3, paragraphe 1, de la décision de la Commission [du 28 avril 2004] applicable au personnel non permanent de l’OLAF est de [huit] années, décomptées sur une période de [seize] années » (ci-après la « règle des huit ans »).
L’accord-cadre sur le travail à durée déterminée
11 Il ressort, en substance, des deuxième et troisième alinéas du préambule ainsi que des points 6 à 8 des considérations générales de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999 (ci-après l’« accord-cadre »), qui figure en annexe à la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée (JO L 175, p. 43), que :
– les parties à l’accord-cadre reconnaissent, d’une part, que les contrats à durée indéterminée sont et resteront la forme générale des relations d’emploi, dès lors qu’ils contribuent à la qualité de vie des travailleurs concernés et à l’amélioration de leurs performances, mais, d’autre part, que les contrats de travail à durée déterminée répondent, dans certaines circonstances, aux besoins tant des employeurs que des travailleurs ;
– l’accord-cadre énonce les principes généraux et les prescriptions minimales relatifs au travail à durée déterminée, en établissant, notamment, un cadre général destiné à assurer l’égalité de traitement pour les travailleurs à durée déterminée en les protégeant contre toute discrimination ainsi qu’à prévenir les abus découlant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, tout en renvoyant aux États membres et aux partenaires sociaux pour la définition des modalités détaillées d’application desdits principes et prescriptions, aux fins de prendre en compte les réalités des situations spécifiques nationales, sectorielles et saisonnières ;
– selon les parties signataires de l’accord-cadre, l’utilisation des contrats de travail à durée déterminée fondée sur des raisons objectives constitue un moyen de prévenir les abus au détriment des travailleurs.
12 Aux termes de la clause 1 de l’accord-cadre, celui-ci « a pour objet :
a) d’améliorer la qualité du travail à durée déterminée en assurant le respect du principe de non-discrimination ;
b) d’établir un cadre pour prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs ».
13 La clause 5 de l’accord-cadre énonce :
« 1. Afin de prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les États membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux, quand il n’existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d’une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs, l’une ou plusieurs des mesures suivantes :
a) des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ;
b) la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs ;
c) le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail.
2. Les États membres, après consultation des partenaires sociaux et/ou les partenaires sociaux, lorsque c’est approprié, déterminent sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée :
a) sont considérés comme ‘successifs’ ;
b) sont réputés conclus pour une durée indéterminée. »
Faits à l’origine du litige
14 Le requérant est entré au service de la Commission, le 1er janvier 2003, en qualité d’expert national détaché pour une période de deux ans renouvelée deux fois pour la durée d’un an, et a été affecté à la direction générale (DG) « Budget ». À l’issue de cette période, le 3 janvier 2007, il a été engagé par la Commission, d’abord comme agent intérimaire mis à la disposition des services de l’OLAF pour la durée de douze jours, puis, le 16 janvier suivant, en tant qu’agent contractuel auxiliaire, au sens de l’article 3 ter du RAA, relevant du groupe de fonctions IV, grade 18, échelon 1, pour neuf mois et affecté auprès de l’OLAF. Le contrat d’agent contractuel auxiliaire du requérant qui devait prendre fin le 15 septembre 2007 a été prolongé jusqu’au 15 janvier 2008, puis jusqu’au 31 décembre 2008. Le 16 mars 2009, le requérant a été engagé en tant qu’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous b), du RAA, pour une durée de deux années, soit jusqu’au 15 mars 2011.
15 Le 27 février 2011, le requérant a adressé au directeur général de l’OLAF une demande de prolongation de son contrat d’agent temporaire. Cette demande a été rejetée par décision du 25 mars 2011 du directeur général de l’OLAF, en sa qualité d’autorité habilitée à conclure les contrats d’engagement (ci-après l’« AHCC »), lequel s’est référé, dans cette réponse, au large pouvoir d’appréciation dont dispose l’administration en matière de renouvellement des contrats d’agent temporaire conclus pour une durée déterminée, au regard de la jurisprudence, ainsi qu’aux « possibilités budgétaires », à l’« intérêt du service » et aux « mérites et aptitudes » du requérant.
16 Le 12 mai 2011, le conseil du requérant a adressé au directeur général de l’OLAF une lettre par laquelle il l’invitait, en conclusion, à « bien vouloir revoir la décision portant rejet de la demande de [son] client et celle de ne pas prolonger le contrat de [son] client ». Par lettre du 29 juin 2011, le directeur général de l’OLAF a répondu négativement à cette invitation. Dans cette lettre, le directeur général faisait valoir que, au regard de la jurisprudence, le réclamant « n’avait aucun droit au renouvellement de son contrat » qui avait pris fin le 15 mars 2011, que l’AHCC avait « néanmoins examiné la question d’une éventuelle prolongation de son contrat, conformément au pouvoir d’appréciation qui lui est conféré par l’article 8 du RAA », et qu’après avoir reconsidéré la demande de son client il n’avait pas pu y « donner une suite favorable ». Le directeur général de l’OLAF concluait sa lettre en mentionnant, en réponse à une question du conseil du requérant sur le nombre des agents temporaires au titre de l’article 2, sous a), du RAA employés par l’OLAF, que « le tableau des effectifs de l’OLAF prévoit des postes au sens de l’article 2, [sous a)], du RAA pour permettre à l’[OLAF] de profiter d’un échange des connaissances et expériences entre les services nationaux et l’OLAF » et que « la durée relativement courte de ce passage à l’OLAF garantit le renouvellement des connaissances d’abord au profit de l’OLAF ensuite au profit de l’administration nationale », le « pourvoi de ce type de poste [étant] laissé à l’appréciation de l’[AHCC] ».
Procédure et conclusions des parties
17 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision du 25 mars 2011 du directeur général de l’OLAF rejetant sa demande de prolongation de son contrat d’agent temporaire ;
– annuler la décision du 29 juin 2011 du directeur général de l’OLAF portant rejet de sa réclamation contre la décision du 25 mars 2011 rejetant sa demande de prolongation de son contrat d’agent temporaire ;
– condamner la Commission aux dépens.
18 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant irrecevable et, en toute hypothèse, non fondé ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours
19 La Commission estime que le recours est irrecevable pour non-respect de la procédure précontentieuse, la lettre du 12 mai 2011, adressée par le conseil du requérant au directeur général de l’OLAF, ne contenant aucune indication qui aurait pu permettre aux services de la Commission de considérer qu’il s’agissait bien d’une réclamation, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut ni même aucun moyen. En revanche, par ce courrier, le conseil du requérant aurait invité le directeur général de l’OLAF à répondre à une question sur le nombre d’agents temporaires au sens de l’article 2, sous a), du RAA, toujours en service et n’aurait formulé qu’en conclusion une demande de révision, et non de retrait pour illégalité, de la décision du 25 mars 2011 rejetant la demande de prolongation de son contrat de son client. Ladite lettre n’aurait donc pas été traitée comme une réclamation, mais comme une demande d’information à laquelle le directeur général de l’OLAF, n’agissant pas en qualité d’AHCC pour le traitement des réclamations, aurait simplement répondu.
20 À cet égard, il suffit de rappeler que la réclamation administrative introduite par un fonctionnaire ou un agent n’est soumise à aucune condition de forme et que son contenu doit être interprété et compris par l’administration avec toute la diligence qu’une grande organisation bien équipée doit à ses justiciables, y compris les membres de son personnel (arrêt de la Cour du 5 novembre 1991, Parlement/Virgili-Schettini, C‑348/90 P, point 5). Il y a réclamation administrative au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut dès lors que le fonctionnaire ou l’agent proteste d’une manière précise contre la mesure prise à son égard (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 31 mai 1988, Rousseau/Cour des comptes, 167/86, point 8) ou, sans demander expressément le retrait de la décision en cause, manifeste clairement sa volonté de contester la décision qui lui fait grief (ordonnance du Tribunal de première instance du 25 février 1992, Torre/Commission, T‑67/91, point 29).
21 En l’espèce, il ressort des termes mêmes de la lettre du 12 mai 2011 adressée par son conseil au directeur général de l’OLAF que le requérant contestait la décision de l’AHCC, du 25 mars 2011, portant rejet de sa demande de prolongation de contrat. Dans cette lettre, le conseil du requérant, avant de conclure par une demande de révision de la décision contestée, a critiqué le bien-fondé des motifs retenus par l’administration, notamment au regard du devoir de sollicitude, et mis en évidence ce qu’il estimait constituer une erreur manifeste dans l’appréciation des mérites du requérant. De plus, rien ne permet d’affirmer, à la lecture de la réponse apportée par la lettre du directeur général de l’OLAF, en date du 29 juin 2011, que ce dernier n’ait pas répondu en qualité d’AHCC pour le traitement des réclamations. Il y a donc lieu de constater que la lettre du 12 mai 2011, adressée par le conseil du requérant au directeur général de l’OLAF, constitue une réclamation au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut.
22 Il convient, en conséquence, de rejeter la fin de non-recevoir soulevée par la Commission.
Sur l’objet du recours
23 Il convient d’observer, à titre liminaire, qu’outre l’annulation de la décision du 25 mars 2011, par laquelle l’AHCC a rejeté sa demande de prolongation de son contrat d’agent temporaire, le requérant sollicite l’annulation de la décision de l’AHCC, du 29 juin 2011, portant rejet de sa réclamation dirigée contre la décision du 25 mars 2011. À cet égard, il convient de rappeler que les conclusions en annulation formellement dirigées contre le rejet d’une réclamation ont pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée, lorsqu’elles sont, comme telles, dépourvues de contenu autonome (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, point 8 ; arrêt du Tribunal de première instance du 6 avril 2006, Camόs Grau/Commission, T‑309/03, point 43).
24 Les conclusions en annulation dirigées contre la décision de rejet de la réclamation introduite à l’encontre de la décision de l’AHCC du 25 mars 2011 étant, en l’espèce, dépourvues de contenu autonome, le recours doit être regardé comme formellement dirigé contre cette dernière décision (ci-après la « décision attaquée »).
Sur le fond
25 À l’appui de son recours, le requérant invoque trois moyens tirés, le premier, d’une exception d’illégalité à l’encontre de la règle des huit ans, le deuxième, d’une erreur manifeste d’appréciation et, le troisième, de l’abus de droit résultant de l’utilisation excessive de contrats à durée déterminée au regard des principes édictés par l’accord-cadre.
Sur le premier moyen, tiré d’une exception d’illégalité à l’encontre de la règle des huit ans
– Arguments des parties
26 Selon le requérant, la règle des huit ans est illégale, au regard de la jurisprudence Petrilli/Commission (arrêt du Tribunal du 29 janvier 2009, F‑98/07, points 53 à 59), en ce qu’elle restreint illégalement la portée de l’article 8 du RAA, en limitant à huit années, dans des termes généraux et impersonnels, la durée maximale possible d’engagement des agents temporaires, au sens de l’article 2, sous a), du RAA. Or, dans une note adressée au président du comité local du personnel, en date du 8 octobre 2010, le directeur général faisant fonction de l’OLAF aurait expliqué que le non-renouvellement des contrats des agents temporaires au service de l’OLAF se fondait exclusivement sur ladite règle. L’AHCC aurait d’ailleurs demandé au directeur général de la DG « Ressources humaines et sécurité » à pouvoir déroger exceptionnellement à la règle des huit ans, pour tenir compte de la situation particulière des agents temporaires en service au sein de l’OLAF, ce qui aurait été refusé. Le requérant estime que la règle des huit ans constitue le seul motif de refus de prolongation de son contrat au-delà de la limite des huit ans, à l’instar de tous les autres agents temporaires se trouvant dans la même situation. La règle des huit ans serait d’autant plus illégale qu’elle tiendrait compte, pour le calcul des huit années de service, des périodes accomplies en qualité d’expert national détaché ou en qualité d’agent intérimaire, alors que l’intéressé, qui, dans l’un et l’autre cas, resterait au service de son État d’origine ou de son employeur et serait simplement mis à disposition de la Commission. Ces périodes ne seraient, d’ailleurs, pas prises en compte comme périodes d’ancienneté nécessaires au sein de la Commission pour l’admission aux concours internes. En conclusion, la décision attaquée ayant ainsi été fondée sur une règle illégale, elle serait elle-même illégale.
27 La Commission fait valoir que la jurisprudence ne lui interdit pas d’adopter, dans le cadre de son large pouvoir d’appréciation de l’intérêt du service, des décisions internes de portée générale par lesquelles elle entend encadrer l’exercice de son pouvoir d’appréciation en matière de renouvellement des contrats à durée déterminée. Ce que le juge de l’Union lui aurait interdit serait de renoncer intégralement à faire usage de son pouvoir d’appréciation dans des cas individuels. Or, en l’espèce, l’AHCC n’aurait pas fait une application mécanique de la règle des huit ans pour refuser le renouvellement du contrat du requérant.
– Appréciation du Tribunal
28 Il est constant que tant la décision attaquée, intervenue après le prononcé de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 16 décembre 2010, Commission/Petrilli (T‑143/09 P), lequel a rejeté le pourvoi de la Commission contre l’arrêt Petrilli/Commission, précité, que la décision portant rejet de la réclamation ne font pas référence à la règle des huit ans pour justifier le non-renouvellement du contrat du requérant, mais sont fondées sur le large pouvoir d’appréciation que l’AHCC détient en matière de renouvellement des contrats d’agent temporaire conclus pour une durée déterminée. Plus précisément, s’agissant de la décision attaquée, l’AHCC a relevé que les possibilités budgétaires, l’intérêt du service et les mérites et aptitudes du requérant ne lui avaient pas permis de faire droit à la demande de prolongation du contrat. Dans la décision de rejet de la réclamation, du 29 juin 2011, l’AHCC a fait valoir que le réclamant « n’avait aucun droit au renouvellement de son contrat » et qu’elle ne pouvait donner une suite favorable à sa demande de prolongation de contrat, en observant, par ailleurs, que « le tableau des effectifs de l’OLAF prévoit des postes au sens de l’article 2, [sous a)], du RAA pour permettre à l’OLAF de profiter d’un échange des connaissances et expériences entre les services nationaux et l’OLAF » et que « la durée relativement courte de ce passage à l’OLAF garantit le renouvellement des connaissances d’abord au profit de l’OLAF ensuite au profit de l’administration nationale », le « pourvoi de ce type de poste [étant] laissé à l’appréciation de l’AHCC ».
29 La circonstance que, dans la décision attaquée, l’AHCC se soit écartée des considérations émises par le directeur général de l’OLAF, dans sa note, du 8 octobre 2010, adressée au président du comité local du personnel, sur la portée de la règle des huit ans, pour retenir, dans le cadre de son large pouvoir d’appréciation en matière de renouvellement des contrats d’agents temporaires, d’autres motifs liés aux possibilités budgétaires, à l’intérêt du service et aux mérites et aptitudes du requérant, ne saurait, en elle-même, rendre la décision attaquée illégale. Les considérations sur la portée de la règle des huit ans, formulées dans la note susmentionnée du 8 octobre 2010, sont d’autant moins pertinentes pour l’appréciation de la légalité de la décision attaquée que les motifs sur lesquels repose celle-ci ont été intégralement confirmés par l’AHCC à l’issue de la procédure de réclamation, l’objectif de cette procédure étant précisément de permettre le réexamen par ladite autorité de l’acte attaqué au regard des griefs avancés par le réclamant.
30 La légalité de la décision attaquée doit donc être examinée en prenant en compte les motifs contenus dans la décision attaquée elle-même ainsi que ceux figurant dans la décision portant rejet de la réclamation. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’examiner l’exception d’illégalité à l’encontre de la règle des huit ans, dont il ne ressort pas du dossier qu’elle ait, finalement et effectivement, été appliquée en l’espèce.
31 Le premier moyen doit donc être rejeté comme inopérant.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’erreur manifeste d’appréciation
– Arguments des parties
32 Le requérant observe que, dans la réponse à la réclamation, l’AHCC s’est fondée sur les possibilités budgétaires, sur l’intérêt du service, ainsi que sur ses mérites et ses aptitudes. Toutefois, ce dernier motif serait en contradiction avec les appréciations de ses mérites et de ses qualifications contenues dans ses différents rapports d’évolution de carrière et, en particulier, de celui de l’année 2010, lequel se réfèrerait expressément à la valeur ajoutée pour l’OLAF de son expérience dans le domaine financier douanier. Le chef d’unité du requérant aurait considéré ce dernier comme un élément important dans le service et exprimé le souhait que son contrat, comme celui d’autres agents temporaires, soit prolongé dans l’intérêt même de l’OLAF. Non seulement les motifs retenus dans la décision attaquée et dans le rejet de la réclamation seraient entachés d’une erreur manifeste d’appréciation, mais la réponse de l’AHCC à sa demande de prolongation de contrat mettrait en évidence que celle-ci n’aurait nullement pris en considération, conformément à son devoir de sollicitude, l’intérêt personnel du requérant.
33 La Commission rétorque que l’AHCC n’avait pas l’obligation de justifier de manière précise les raisons de son refus de renouveler le contrat du requérant ou de lui octroyer un autre contrat, dès lors que, selon la jurisprudence, l’AHCC n’est pas tenue de motiver son refus de conclure un nouveau contrat d’engagement ou de renouveler le contrat d’engagement précédent pour une durée déterminée autrement que par référence aux dispositions pertinentes du RAA (arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 21 septembre 2011, Adjemian e.a./Commission, T‑325/09 P, point 95). Il suffirait que les raisons avancées par l’institution présentent un lien rationnel avec l’intérêt du service.
34 Ensuite, la Commission rappelle que, selon une jurisprudence constante, la possibilité de renouveler un contrat d’agent temporaire constitue une simple possibilité laissée à l’appréciation de l’autorité compétente, les institutions disposant d’un large pouvoir d’appréciation dans l’organisation de leurs services, en fonction des missions qui leur sont dévolues, et dans l’affectation, en vue de celles-ci, du personnel qui se trouve à leur disposition, à la condition que cette affectation se fasse dans l’intérêt du service (arrêt du Tribunal de première instance du 15 octobre 2008, Potamianos/Commission, T‑160/04, point 30). La Commission rappelle également le large pouvoir d’appréciation dont jouit l’administration en matière de renouvellement des contrats d’agent temporaire (arrêt du Tribunal du 7 juillet 2009, Bernard/Europol, F‑54/08, point 46, et la jurisprudence citée), le Tribunal ne pouvant sanctionner qu’une erreur manifeste d’appréciation.
35 Enfin, la Commission observe que l’OLAF a fait l’objet d’une réorganisation au cours de l’année 2011 afin d’augmenter son efficacité, de lui permettre de se concentrer sur ses tâches principales dans le domaine des enquêtes et d’être mieux équipé pour les défis futurs. Dans ce contexte, le profil et les aptitudes du requérant, malgré ses évaluations positives, n’auraient pas été considérés comme suffisamment pertinents pour justifier son maintien, à titre exceptionnel, sur un emploi permanent visé à l’article 2, sous b), du RAA, ayant vocation à être pourvu par un fonctionnaire. De fait, six mois avant le départ du requérant, un fonctionnaire aurait été recruté dans son unité d’affectation pour accomplir des tâches de suivi administratif et financier similaires à celles du requérant et, après le départ de celui-ci, les dossiers qu’il traitait auraient été répartis au sein de l’unité, la couverture budgétaire ainsi libérée ayant été transférée pour couvrir un poste de fonctionnaire. Par ailleurs, le recrutement du requérant en tant qu’agent temporaire au sens de l’article 2, sous a), du RAA n’a pas été possible, l’intéressé n’étant pas lauréat d’une procédure de sélection pour agents temporaires de cette catégorie. Selon la Commission, l’intérêt du service ne justifiait donc nullement la prolongation du contrat du requérant.
– Appréciation du Tribunal
36 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler, en premier lieu, que, selon une jurisprudence constante, un agent temporaire, titulaire d’un contrat à durée déterminée, n’a, en principe, aucun droit au renouvellement de son contrat, ceci n’étant qu’une simple possibilité, subordonnée à la condition que ce renouvellement soit conforme à l’intérêt du service (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 6 février 2003, Pyres/Commission, T‑7/01, point 64 ; arrêt Bernard/Europol, précité, point 44).
37 En effet, à la différence des fonctionnaires, dont la stabilité d’emploi est garantie par le statut, les agents temporaires relèvent d’un autre régime à la base duquel se trouve le contrat d’emploi conclu avec l’institution concernée. Il ressort de l’article 47, paragraphe 1, sous b), du RAA que la durée de la relation de travail entre une institution et un agent temporaire engagé à temps déterminé est, précisément, régie par les conditions établies dans le contrat conclu entre les parties.
38 Il convient de rappeler, en deuxième lieu, qu’une jurisprudence également constante reconnaît à l’administration un large pouvoir d’appréciation en matière de renouvellement de contrat (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 17 octobre 2002, Cocchi et Hainz/Commission, T‑330/00 et T‑114/01, point 82 ; arrêt du Tribunal du 23 novembre 2010, Gheysens/Conseil, F‑8/10, point 75), ainsi que dans l’organisation de ses services en fonction des missions qui lui sont confiées et, en vue de celles-ci, dans l’affectation du personnel qui se trouve à sa disposition, à condition cependant que cette affectation se fasse dans l’intérêt du service et dans le respect de l’équivalence des emplois (arrêt du Tribunal de première instance du 21 septembre 2004, Soubies/Commission, T‑325/02, point 50 ; arrêt du Tribunal du 8 mai 2008, Kerstens/Commission, F‑119/06, point 82, et la jurisprudence citée). Aussi le contrôle du juge doit-il se limiter à la question de savoir si, eu égard aux voies et moyens qui ont pu conduire l’administration à son appréciation, celle-ci s’est tenue dans des limites non critiquables et n’a pas usé de son pouvoir de manière manifestement erronée.
39 Dans ce contexte, établir que l’administration a commis une erreur manifeste dans l’appréciation des faits de nature à justifier l’annulation de la décision prise sur la base de cette appréciation suppose que les éléments de preuve, qu’il incombe à la partie requérante d’apporter, soient suffisants pour priver de plausibilité les appréciations retenues par l’administration (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal de première instance du 12 décembre 1996, AIUFFASS et AKT/Commission, T‑380/94, point 59, et du 12 février 2008, BUPA e.a./Commission, T‑289/03, point 221). En d’autres termes, le moyen tiré de l’erreur manifeste doit être rejeté si, en dépit des éléments avancés par la partie requérante, l’appréciation mise en cause peut toujours être admise comme justifiée et cohérente.
40 En troisième lieu, il importe de souligner que le requérant, lié par un contrat d’agent temporaire au sens de l’article 2, sous b), du RAA, occupait un emploi permanent.
41 Or, il ressort d’une lecture combinée de l’article 1er bis, paragraphe 1, du statut et des articles 2 à 5 du RAA que les emplois permanents des institutions ont, en principe, vocation à être pourvus par des fonctionnaires et que ce n’est donc qu’à titre d’exception que de tels emplois peuvent être occupés par des agents soumis au RAA. Ainsi, si l’article 2, sous b), du RAA prévoit expressément que des agents temporaires peuvent être engagés en vue d’occuper un emploi permanent, cet article précise que cet engagement ne peut être que temporaire. En outre l’article 8, deuxième alinéa, du RAA dispose que le contrat d’engagement en qualité d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous b), ne peut excéder quatre ans et être renouvelé qu’une fois pour une durée de deux ans au plus. À l’issue de cette période, il est obligatoirement mis fin aux fonctions de l’agent temporaire soit par la cessation de ses fonctions, soit par une nomination en qualité de fonctionnaire dans les conditions fixées par le statut. Cette exception au principe selon lequel les emplois permanents ont vocation à être pourvus par la nomination de fonctionnaires ne peut avoir pour but que de pourvoir aux nécessités du service, dans un cas donné (arrêt Adjemian e.a./Commission, précité, point 79, et la jurisprudence citée).
42 C’est à la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il convient, à présent, d’examiner les arguments avancés par le requérant à l’appui de son moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation.
43 À cet égard, il ressort du libellé de la décision attaquée que le rejet de la demande de prolongation du contrat du requérant a été justifié, au regard du large pouvoir d’appréciation dont dispose l’administration en matière de renouvellement des contrats d’agent temporaire, par simple renvoi aux « possibilités budgétaires », à l’« intérêt du service » et aux « mérites et aptitudes » du requérant. La réponse à la réclamation du requérant reprend la même motivation et ne comporte aucune autre précision. Une telle motivation s’apparente, ainsi que l’a reconnu la Commission à l’audience, à une formule stéréotypée.
44 Néanmoins, il ressort des observations écrites et orales déposées par la Commission devant le Tribunal que :
– l’OLAF a fait l’objet d’une réorganisation en 2011 afin de lui permettre de concentrer ses activités sur ses tâches principales, à savoir les fonctions d’enquête, et d’améliorer ainsi son efficacité ;
– les tâches que le requérant exerçaient au titre de son contrat étaient principalement de nature administrative et financière et qu’elles ont été, en raison de leur nature même, transférées sur un poste permanent de fonctionnaire de grade AD, de telle sorte que le requérant n’aurait pu, en tout état de cause, être employé sur ce poste que s’il avait réussi un concours lui ouvrant vocation à occuper ledit poste ;
– le profil et les aptitudes du requérant n’ont pas été considérés comme suffisamment pertinents pour justifier, à titre exceptionnel, son maintien en fonctions en qualité d’agent temporaire au sens de l’article 2, sous b), du RAA ;
– le requérant ne pouvait pas être recruté en qualité d’agent temporaire au sens de l’article 2, sous a), du RAA dès lors qu’il n’était pas lauréat d’une procédure de sélection pour agents temporaires de cette catégorie.
45 De telles explications permettent de comprendre la portée de la motivation contenue dans la décision attaquée, et reprise dans le rejet de la réclamation, même s’il est regrettable qu’elles n’y aient pas figuré.
46 Or, compte tenu de ce que le requérant était lié par un contrat d’agent temporaire au sens de l’article 2, sous b), du RAA et occupait, par voie de conséquence, un emploi permanent ayant vocation à être pourvu par un fonctionnaire, les arguments qu’il présente sont insuffisants pour établir, à suffisance de droit, l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation entachant la décision attaquée.
47 En effet, le requérant, qui reconnaît précisément avoir exercé des tâches de nature permanente et qui, par lettre du 27 février 2011, a demandé « une dernière prolongation de deux années » de son contrat d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous b), du RAA, n’a nullement établi que l’AHCC, prenant en compte à la fois ses mérites et aptitudes ainsi que l’intérêt du service, aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant qu’il n’avait pas le profil pour justifier, à titre exceptionnel, son maintien en fonctions en qualité d’agent temporaire au sens dudit article 2, sous b), et qu’il convenait pour l’avenir de confier ses tâches à un fonctionnaire ou de les répartir entre le personnel permanent en place.
48 Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter comme non fondé le deuxième moyen.
Sur le troisième moyen, tiré de l’abus de droit
– Arguments des parties
49 Le requérant observe que durant ses quatre années de service au sein de l’OLAF, il a fait l’objet de quatre contrats à durée déterminée et s’est toujours vu assigner les mêmes objectifs et tâches, lesquels correspondaient à ses compétences et à son expérience approfondie en matière de lutte contre la fraude dans le domaine douanier, ainsi qu’il ressortirait notamment de l’appréciation de son évaluateur pour l’année 2010. Or, les dispositions du RAA qui régissent la conclusion et le renouvellement des contrats d’agent temporaire, d’agent auxiliaire, d’agent contractuel ou d’agent contractuel auxiliaire interdiraient à l’AHCC de recourir à une succession de contrats d’engagement à durée déterminée ayant pour objet l’exécution durable de tâches permanentes (arrêt Adjemian e.a./Commission, précité, point 67).
50 En l’espèce, l’AHCC aurait eu recours à une succession de contrats d’engagement à durée déterminée pour l’exécution durable des tâches permanentes de l’OLAF dans le domaine de la lutte contre la fraude dans le secteur douanier. Ce serait donc illégalement qu’il aurait été recruté en tant qu’agent contractuel auxiliaire pour exécuter durablement des tâches permanentes. Selon le requérant, il incombait à l’AHCC, saisie d’une demande de prolongation de son contrat, de réexaminer sa situation administrative, de corriger l’irrégularité ainsi commise et d’en effacer les conséquences négatives subies en procédant à une requalification de son contrat initial d’agent contractuel auxiliaire en contrat à durée indéterminée dans l’hypothèse où l’emploi qu’il occupait était compris dans le tableau des effectifs annexé à la section du budget afférente à la Commission auxquels les autorités budgétaires ont conféré un caractère temporaire.
51 La Commission rétorque que le moyen est irrecevable à un double titre. D’une part, la lettre du 12 mai 2011 ne contenait aucun moyen tiré d’un abus de droit. L’arrêt du Tribunal du 1er juillet 2010, Mandt/Parlement (F‑45/07), dont la Commission conteste en tout état de cause la solution qu’il retient, ne saurait être invoqué par le requérant dans la mesure où la lettre du 12 mai 2011 aurait été rédigée par un avocat. D’autre part, le requérant serait forclos à contester la légalité de son recrutement, en janvier 2007, en tant qu’agent contractuel auxiliaire.
52 Sur le fond, la Commission estime avoir démontré, dans sa réponse aux deux premiers moyens, qu’elle n’a commis aucun abus de droit en octroyant les contrats successifs au requérant.
– Appréciation du Tribunal
53 Par son troisième moyen, le requérant soulève l’illégalité de son recrutement, en janvier 2007, en qualité d’agent contractuel auxiliaire, au sens de l’article 3 ter du RAA, et ce, au regard des tâches de nature permanente qui lui ont été confiées à ce titre.
54 Un tel moyen doit être rejeté pour forclusion, le requérant ne pouvant, dans le cadre de son recours dirigé contre le non-renouvellement de son contrat d’agent temporaire au sens de l’article 2, sous b), du RAA, exciper de l’illégalité d’un précédent contrat d’agent contractuel auxiliaire, conclu le 16 janvier 2007 et devenu définitif, car non contesté dans les délais.
55 Le troisième moyen pourrait également se comprendre comme une demande adressée au juge de requalifier le contrat d’agent contractuel auxiliaire conclu en janvier 2007 entre la Commission et le requérant.
56 À cet égard, il convient d’observer qu’il est loisible à un agent contractuel auxiliaire, qui estimerait que, au regard des tâches qui lui sont attribuées par son contrat, ce contrat aurait été qualifié à tort de contrat d’agent contractuel auxiliaire et aurait dû être qualifié de contrat d’agent temporaire, de contester ledit contrat devant le juge, dans les délais et à l’issue de la procédure de réclamation préalable. Il ne peut être exclu non plus qu’un agent contractuel auxiliaire introduise auprès de l’administration, après l’expiration des délais de recours contre son contrat, une demande visant à ce que, compte tenu des tâches qu’il a effectivement remplies, une période de service formellement accomplie en exécution d’un contrat d’engagement en qualité d’agent contractuel auxiliaire lui soit reconnue comme une période de service accomplie en qualité d’agent temporaire et que, sa demande ayant été rejetée, cet agent saisisse le juge d’un recours dirigé contre le rejet de sa demande, dans les conditions prévues aux articles 90 et 91 du statut (voir, en ce sens, arrêt Adjemian e.a./Commission, précité, point 88). En tout état de cause, force est de constater qu’en l’espèce le requérant n’a pas fait usage de ces voies de recours.
57 En dehors des hypothèses visées ci-dessus, le juge n’a le pouvoir de requalifier un contrat que lorsque le législateur en dispose autrement. Ainsi, le Tribunal a jugé, à propos de l’article 8, premier alinéa, du RAA selon lequel l’engagement d’un agent temporaire au titre de l’article 2, sous a), du RAA ne peut être renouvelé pour une durée déterminée qu’une seule fois, tout renouvellement ultérieur de cet engagement devenant à durée indéterminée, que cette requalification opérait de plein droit (arrêt du Tribunal du 13 avril 2011, Scheefer/Parlement, F‑105/09, point 60). Or, en l’espèce, l’article 88 du RAA, qui régit la durée des contrats d’agent contractuel auxiliaire, ne contient aucune disposition prévoyant, à l’instar de l’article 8, premier alinéa, du RAA pour les contrats d’agent temporaire, la transformation du contrat à durée déterminée en contrat à durée indéterminée après plusieurs renouvellements.
58 Il découle de tout ce qui précède qu’aucun des moyens avancés au soutien du recours ne saurait être accueilli et que, par voie de conséquence, le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
59 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
60 Il résulte des motifs énoncés ci-dessus que le requérant a succombé en son recours. En outre, la Commission a, dans ses conclusions, expressément demandé que le requérant soit condamné aux dépens. Toutefois, ainsi que la Commission l’a reconnu à l’audience, la motivation contenue dans la décision attaquée constitue une formule stéréotypée qu’elle a été amenée à devoir expliciter devant le Tribunal. Or, il n’est pas exclu que cette motivation, reprise telle quelle sans autre précision dans le rejet de la réclamation, ait largement contribué à la décision du requérant d’introduire le présent recours. Dans ces conditions, il y a lieu de faire application de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure et de décider que chaque partie supporte ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Chaque partie supporte ses propres dépens.
Van Raepenbusch | Boruta | Perillo |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 juin 2012.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |