CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MACIEJ SZPUNAR
présentées le 30 avril 2020 (1)
Affaire C‑36/20 PPU
Procédure pénale
contre
VL
en présence de
Ministerio Fiscal
[demande de décision préjudicielle formée par le Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (tribunal d’instruction nº 3 de San Bartolomé de Tirajana, Espagne)]
« Renvoi préjudiciel – Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Procédure d’octroi de la protection internationale – Directive 2013/32/UE – Article 6 – Accès à la procédure – Autres autorités susceptibles de recevoir des demandes de protection internationale mais n’étant pas compétentes pour les enregistrer – Notion d’“autres autorités” – Normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale – Directive 2013/33/UE – Article 8 – Placement en rétention du demandeur – Principe de non‑refoulement »
I. Introduction
1. « L’humanisme est certes nécessaire à la sauvegarde des droits des réfugiés. Il traduit le souci d’autrui, du vivre en commun [...]. Mais l’humanisme n’est pas suffisant. Il ne traduit que la face positive de la réponse à l’inhumain, dont la face négative n’est que trop prompte à se révéler derrière les masques, lorsque la civilité cède devant la nécessité. Les droits sont la face positive des obligations. Ces engagements reposent sur des socles d’airain. Il est toujours possible de les abolir, mais il y faut une décision collective » (2).
2. C’est dans cet esprit que j’analyserai cette demande de décision préjudicielle.
3. Les questions posées par le Juzgado de Instrucción n° 3 de San Bartolomé de Tirajana (tribunal d’instruction nº 3 de San Bartolomé de Tirajana, Espagne) portent, en substance, sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, et de l’article 26 de la directive 2013/32/UE (3) ainsi que de l’article 17, paragraphes 1 et 2, et de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33/UE (4).
4. La présente affaire s’inscrit dans le contexte d’une décision de refoulement prise, notamment, contre un ressortissant de nationalité malienne qui a présenté une demande de protection internationale auprès de la juridiction de renvoi après que l’embarcation dans laquelle il se trouvait a été interceptée par les autorités d’un État membre près de ses côtes.
5. Le présent renvoi préjudiciel conduira la Cour à se pencher, tout d’abord, pour la première fois, sur la question de savoir si une autorité judiciaire, telle qu’un juge d’instruction, compétente en vertu du droit national pour se prononcer sur le placement de ressortissants d’un État tiers dans un centre de rétention, peut être considérée comme une « autre autorité » susceptible de recevoir des demandes de protection internationale au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32. Si une réponse affirmative est donnée à cette question, la Cour sera, ensuite, amenée à déterminer si cette autorité doit fournir au demandeur de la protection internationale les informations pertinentes lui permettant de connaitre les modalités d’introduction de la demande. Enfin, la Cour aura l’occasion de se prononcer sur le moment auquel les personnes concernées acquièrent le statut de demandeur de la protection internationale et sur les conséquences à tirer de l’acquisition de ce statut sur les conditions de placement en rétention.
II. Le cadre juridique
A. Le droit international
6. La convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 (5), à laquelle tous les États membres sont parties contractantes (6), est entrée en vigueur le 22 avril 1954 (ci-après la « convention de Genève ») et a été complétée et amendée par le protocole relatif au statut des réfugiés, conclu à New York le 31 janvier 1967, lui-même entré en vigueur le 4 octobre 1967 (ci-après le « Protocole »).
7. Le préambule de cette convention prend acte de ce que le Haut‑Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) a pour tâche de surveiller l’application des conventions internationales qui assurent la protection des réfugiés. Son article 35 prévoit que les États « s’engagent à coopérer avec le HCR [...] dans l’exercice de ses fonctions et en particulier à faciliter sa tâche de surveillance de l’application des dispositions de cette convention ».
8. L’article 1er, section A, de ladite convention définit le terme « réfugié » en se référant notamment à toute personne qui, « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ».
9. Aux termes de l’article 3 de la même convention, « [l]es États Contractants appliqueront les dispositions de cette convention aux réfugiés sans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d’origine ».
10. Selon l’article 33, paragraphe 1, de la convention de Genève, « [a]ucun des États Contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politique ».
B. Le droit de l’Union
1. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
11. Aux termes de l’article 18 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), intitulé « Droit d’asile »:
« Le droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la [convention de Genève] et du [Protocole] et conformément au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après dénommés “les traités”). »
12. Sous l’intitulé « Protection en cas d’éloignement, d’expulsion et d’extradition », l’article 19 de la Charte dispose :
« 1. Les expulsions collectives sont interdites.
2. Nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants. »
2. La directive 2013/32
13. L’article 4 de la directive 2013/32, intitulé « Autorités responsables », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres désignent pour toutes les procédures une autorité responsable de la détermination qui sera chargée de procéder à un examen approprié des demandes conformément à la présente directive. Les États membres veillent à ce que cette autorité dispose des moyens appropriés, y compris un personnel compétent en nombre suffisant, pour accomplir ses tâches conformément à la présente directive. »
14. L’article 6 de cette directive, intitulé « Accès à la procédure », énonce :
« 1. Lorsqu’une personne présente une demande de protection internationale à une autorité compétente en vertu du droit national pour enregistrer de telles demandes, l’enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrables après la présentation de la demande.
Si la demande de protection internationale est présentée à d’autres autorités qui sont susceptibles de recevoir de telles demandes, mais qui ne sont pas, en vertu du droit national, compétentes pour les enregistrer, les États membres veillent à ce que l’enregistrement ait lieu au plus tard six jours ouvrables après la présentation de la demande.
Les États membres veillent à ce que ces autres autorités qui sont susceptibles de recevoir des demandes de protection internationale, par exemple les services de police, des gardes-frontières, les autorités chargées de l’immigration et les agents des centres de rétention, disposent des informations pertinentes et à ce que leur personnel reçoive le niveau de formation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches et responsabilités, ainsi que des instructions, pour qu’ils puissent fournir aux demandeurs des informations permettant de savoir où et comment la demande de protection internationale peut être introduite.
2. Les États membres veillent à ce que les personnes qui ont présenté une demande de protection internationale aient la possibilité concrète de l’introduire dans les meilleurs délais. Si les demandeurs n’introduisent pas leur demande, les États membres peuvent appliquer l’article 28 en conséquence.
3. Sans préjudice du paragraphe 2, les États membres peuvent exiger que les demandes de protection internationale soient introduites en personne et/ou en un lieu désigné.
4. Nonobstant le paragraphe 3, une demande de protection internationale est réputée introduite à partir du moment où un formulaire est présenté par le demandeur ou, si le droit national le prévoit, un rapport officiel est parvenu aux autorités compétentes de l’État membre concerné.
5. Lorsque, en raison du nombre élevé de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides qui demandent simultanément une protection internationale, il est dans la pratique très difficile de respecter le délai prévu au paragraphe 1, les États membres peuvent prévoir de porter ce délai à dix jours ouvrables. »
15. L’article 8 de ladite directive, intitulé « Information et conseil dans les centres de rétention et aux points de passage frontaliers », prévoit :
« 1. S’il existe des éléments donnant à penser que des ressortissants de pays tiers ou des apatrides placés en rétention dans des centres de rétention ou présents à des points de passage frontaliers, y compris les zones de transit aux frontières extérieures, peuvent souhaiter présenter une demande de protection internationale, les États membres leur fournissent des informations sur la possibilité de le faire. Dans ces centres de rétention et points de passage, les États membres prennent des dispositions en matière d’interprétation dans la mesure nécessaire pour faciliter l’accès à la procédure d’asile.
2. Les États membres veillent à ce que les organisations et les personnes qui fournissent des conseils et des orientations aux demandeurs puissent accéder effectivement aux demandeurs présents aux points de passage frontaliers, y compris aux zones de transit, aux frontières extérieures. Les États membres peuvent prévoir des règles relatives à la présence de ces organisations et de ces personnes à ces points de passage et, en particulier, soumettre l’accès à un accord avec les autorités compétentes des États membres. Des restrictions à cet accès ne peuvent être imposées que, lorsqu’en vertu du droit national, elles sont objectivement nécessaires à la sécurité, l’ordre public ou la gestion administrative des points de passage, pour autant que ledit accès n’en soit pas alors considérablement restreint ou rendu impossible. »
16. L’article 26 de la même directive, intitulé « Placement en rétention », dispose :
« 1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur. Les motifs et les conditions de la rétention, ainsi que les garanties données aux demandeurs placés en rétention sont conformes à la directive [2013/33].
2. Lorsqu’un demandeur est placé en rétention, les États membres veillent à prévoir la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide conformément à la directive [2013/33]. »
3. La directive 2013/33
17. L’article 8 de la directive 2013/33, intitulé « Placement en rétention », énonce :
« 1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur conformément à la directive [2013/32].
2. Lorsque cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas, les États membres peuvent placer un demandeur en rétention, si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées.
3. Un demandeur ne peut être placé en rétention que:
a) pour établir ou vérifier son identité ou sa nationalité;
b) pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale qui ne pourraient pas être obtenus sans un placement en rétention, en particulier lorsqu’il y a risque de fuite du demandeur ;
c) pour statuer, dans le cadre d’une procédure, sur le droit du demandeur d’entrer sur le territoire ;
d) lorsque le demandeur est placé en rétention dans le cadre d’une procédure de retour au titre de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier [(7)], pour préparer le retour et/ou procéder à l’éloignement, et lorsque l’État membre concerné peut justifier sur la base de critères objectifs, tels que le fait que le demandeur a déjà eu la possibilité d’accéder à la procédure d’asile, qu’il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté la demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour ;
e) lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l’ordre public l’exige ;
f) conformément à l’article 28 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride [(8)].
Les motifs du placement en rétention sont définis par le droit national.
4. Les États membres veillent à ce que leur droit national fixe les règles relatives aux alternatives au placement en rétention, telles que l’obligation de se présenter régulièrement aux autorités, le dépôt d’une garantie financière ou l’obligation de demeurer dans un lieu déterminé. »
18. L’article 9 de cette directive, intitulé « Garanties offertes aux demandeurs placés en rétention », dispose, à son paragraphe 1, premier alinéa :
« Un demandeur n’est placé en rétention que pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont applicables. »
19. L’article 17 de ladite directive, intitulé « Règles générales relatives aux conditions matérielles d’accueil et aux soins santé », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Les États membres font en sorte que les demandeurs aient accès aux conditions matérielles d’accueil lorsqu’ils présentent leur demande de protection internationale. »
C. Le droit espagnol
20. Le cadre juridique espagnol est constitué par l’article 58, paragraphes 3, 4 et 6, les articles 61 et 62, ainsi que l’article 64, paragraphe 5, de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (loi organique 4/2000 sur les droits et les libertés des étrangers en Espagne et leur intégration sociale), du 11 janvier 2000 (9), telle que modifiée par la Ley Orgánica 2/2009 de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 (loi organique 2/2009 portant modification de la loi organique 4/2000) (10), du 11 décembre 2009 (ci-après la « loi organique 4/2000 »).
21. L’article 58, paragraphe 3, de la loi organique 4/2000 prévoit une procédure simplifiée pour éloigner les étrangers tentant d’entrer illégalement en Espagne. L’article 58, paragraphe 4, de cette loi énonce que les personnes visées au paragraphe 3 ne peuvent être éloignées tant qu’une éventuelle demande de protection internationale n’a pas été déclarée irrecevable et l’article 58, paragraphe 6, de ladite loi dispose que lorsque l’éloignement n’est pas possible dans un délai de 72 heures, il convient de demander aux autorités judiciaires le placement en rétention.
22. L’article 61 de la loi organique 4/2000 prévoit les mesures provisoires dans le cadre des procédures d’éloignement. L’article 62 de cette loi concerne le placement en rétention et l’article 64, paragraphe 5, de ladite loi prévoit la suspension des décisions d’éloignement tant qu’une demande de protection internationale n’a pas été déclarée irrecevable.
23. Les articles 2 et 3 de la Ley 12/2009, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (loi 12/2009, portant réglementation du droit d’asile et de la protection subsidiaire) (11), du 30 octobre 2009, telle que modifiée par la Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (loi 2/2014, relative à l’action et au service extérieur de l’État) (12), du 25 mars 2014 (ci-après la « loi sur l’asile ») définissent, respectivement, le droit d’asile et le statut de réfugié. L’article 5 de cette loi prévoit notamment que l’octroi de la protection subsidiaire implique que la personne concernée ne soit pas éloignée et l’article 30 de la même loi prévoit l’accès aux services sociaux et d’accueil pour les demandeurs de protection internationale en ayant besoin.
III. Les faits au principal et les questions préjudicielles
24. Le 12 décembre 2019, une embarcation transportant 45 ressortissants d’origine subsaharienne, parmi lesquels VL, partie défenderesse au principal, a été interceptée par le Salvamento Marítimo (autorités espagnoles de sauvetage maritime) près des côtes espagnoles, à environ un mille nautique au sud de l’ile de Gran Canaria (Espagne). Après avoir reçu les premiers soins, ces ressortissants ont été livrés à la Brigada Local de Extranjería y Fronteras (brigade locale des étrangers et des frontières, Espagne) de la Comisaría de Policía Nacional de Maspalomas (commissariat de police nationale de Maspalomas, Espagne).
25. Le 13 décembre 2019, lesdits ressortissants ont été transférés à la Jefatura Superior de Policía de Canarias (préfecture supérieure de police des iles Canaries, Espagne), comme il ressort du procès-verbal de mise en détention et d’information de leurs droits. Le même jour, la Subdelegación del Gobierno en Las Palmas (section de la représentation du gouvernement de Las Palmas, Espagne) a adopté une décision de refoulement des mêmes ressortissants, au titre de l’article 58, paragraphe 3, sous b), de la loi organique 4/2000, pour avoir tenté d’entrer illégalement en Espagne. Cette décision ne pouvant être exécutée dans le délai de 72 heures prévu à l’article 58, paragraphe 6, de cette loi, une demande de placement dans un centre de rétention a été présentée au Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (tribunal d’instruction nº 3 de San Bartolomé de Tirajana, Espagne).
26. Dans le cadre d’une enquête préliminaire ouverte devant cette juridiction, celle-ci a rendu une décision, en date du 14 décembre 2019, accordant à VL le droit de faire une déclaration, en étant informé de ses droits, assisté par un avocat et par un interprète de langue bambara (13) (ci-après la « première décision du 14 décembre 2019 »). Cette déclaration a été faite en présence du juge, du greffier de cette même juridiction, d’un fonctionnaire du greffe, de l’avocate de VL et de l’interprète. Un procès-verbal a été dressé le même jour, établissant que, après avoir été informé de ses droits, VL manifestait dans sa déclaration son intention de demander la protection internationale. Il déclarait craindre des persécutions pour des raisons de race ou d’appartenance à un groupe social en raison de la guerre sévissant dans son pays d’origine, le Mali, et d’être tué s’il y retournait.
27. N’étant pas, selon le droit national, l’autorité compétente pour enregistrer la demande de protection internationale, le Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (tribunal d’instruction nº 3 de San Bartolomé de Tirajana) a rendu le même jour une autre décision (ci-après la « seconde décision du 14 décembre 2019 »), indiquant que la déclaration de manifestation de volonté de demander la protection internationale de VL avait été transmise, en vue de se conformer à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, à la brigade provinciale des étrangers et des frontières et portée à la connaissance du HCR. Par cette décision, cette juridiction a demandé à la section de la représentation du gouvernement aux Canaries, à la brigade provinciale des étrangers et des frontières et au Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (ministère du Travail, de l’Immigration et de la Sécurité sociale, Espagne) que soit octroyé à VL une place en centre d’accueil humanitaire. Une liste comportant les noms de 25 autres ressortissants d’origine subsaharienne ayant également demandé la protection internationale dans les mêmes conditions a été transmise à ces autorités.
28. Sur ces 26 personnes, 12 ont été placées en centre d’accueil humanitaire et, faute de places, 14 personnes, dont VL, ont été placées dans un centre de rétention par la seconde décision du 14 décembre 2019. La juridiction de renvoi précise qu’un fonctionnaire de la brigade provinciale des étrangers et des frontières a notifié à VL, avant son transfert dans un centre de rétention, l’existence d’un rendez-vous pour l’entretien relatif à sa demande de protection internationale.
29. Le Ministerio fiscal (ministère public, Espagne) a alors interjeté appel devant la juridiction de renvoi à l’encontre de la seconde décision du 14 décembre 2019, soutenant que le juge d’instruction n’était compétent ni pour recevoir les demandes d’asile ni pour chercher des solutions d’hébergement de premier accueil pour les demandeurs de protection internationale.
30. L’avocate de VL a également formé un pourvoi en réformation contre cette même décision, affirmant que le placement en rétention de VL était contraire aux dispositions des directives 2013/32 et 2013/33.
IV. Les questions préjudicielles déférées à la Cour
31. C’est dans ce contexte que le Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (tribunal d’instruction nº 3 de San Bartolomé de Tirajana) a, par décision du 20 janvier 2020, parvenue au greffe de la Cour le 25 janvier 2020, déféré les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 6, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive [2013/32] prévoit le cas où la demande de protection internationale est présentée à d’autres autorités qui ne sont pas, en vertu du droit national, compétentes pour les enregistrer, auquel cas les États membres veillent à ce que l’enregistrement ait lieu au plus tard six jours ouvrables après la présentation de la demande.
Cette disposition doit-elle être interprétée dans le sens qu’il y a lieu de considérer les juges d’instruction, compétents pour statuer sur le placement en rétention ou non d’étrangers en vertu du droit national, comme constituant l’une de ces « autres autorités » qui ne sont pas compétentes pour enregistrer la demande de protection internationale, mais devant lesquelles les demandeurs peuvent manifester leur volonté d’en introduire une ?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, l’article 6, paragraphe 1, de la directive [2013/32] doit-il être interprété dans le sens que le juge d’instruction doit fournir aux demandeurs des informations permettant de savoir où et comment les demandes de protection internationale peuvent être introduites, et qu’en cas d’introduction d’une telle demande, ledit juge doit transmettre le dossier à l’autorité compétente en vertu de la loi nationale aux fins de l’enregistrement et du traitement de la demande de protection internationale, ainsi qu’à l’autorité administrative compétente afin que soient accordés au demandeur les moyens d’accueil prévus à l’article 17 de la directive [2013/33] ?
3) L’article 26 de la directive [2013/32] et l’article 8 de la directive [2013/33] doivent-ils être interprétés dans le sens qu’il n’y a pas lieu de placer en rétention le ressortissant d’un État tiers, sauf si les conditions de l’article 8, paragraphe 3, de la directive [2013/33] sont réunies, le demandeur étant protégé par le principe de non‑refoulement dès le moment où il a manifesté sa volonté devant le juge d’instruction ? »
V. Sur la procédure d’urgence
32. La juridiction de renvoi a demandé que le présent renvoi préjudiciel soit soumis à la procédure d’urgence prévue à l’article 107 du règlement de procédure de la Cour. Elle a motivé cette demande en soulignant que VL était actuellement placé en centre de rétention et qu’il était donc privé de sa liberté. Par ailleurs, cette juridiction a indiqué que VL faisait l’objet d’une décision d’éloignement, rendue le 13 décembre 2019, pouvant être exécutée à tout moment.
33. Le 6 février 2020, sur proposition du juge‑rapporteur, l’avocat général entendu, la quatrième chambre de la Cour a décidé de faire droit à la demande de la juridiction de renvoi visant à soumettre le présent renvoi préjudiciel à la procédure d’urgence. Les parties à la procédure au principal ainsi que le gouvernement espagnol et la Commission européenne ont présenté des observations écrites.
34. Le 17 mars 2020, dans le contexte lié à la propagation du virus SARS-CoV-2, le président de la quatrième chambre de la Cour a pris la décision d’annuler l’audience qui avait été fixée le 23 mars 2020 dans la présente affaire. Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure et à titre exceptionnel, la quatrième chambre a décidé de remplacer cette audience par des questions pour réponse écrite. Les parties en cause, ainsi que le gouvernement espagnol et la Commission, ont répondu aux questions posées par la Cour (14).
VI. Analyse
A. Sur la recevabilité
35. Le gouvernement espagnol, dans ses observations écrites, conteste la recevabilité du renvoi préjudiciel dans la présente affaire. Ce gouvernement soutient que la seule compétence de la juridiction de renvoi est d’autoriser ou non le placement en rétention d’un ressortissant d’un État tiers dans le but d’exécuter la décision de refoulement. Par conséquent, il considère que les questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi n’ont aucun lien avec l’objet du litige.
36. Il est bien établi que les demandes de décision préjudicielle portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation d’une règle de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (15).
37. Pour en revenir au cas d’espèce, j’estime que les trois questions, telles que formulées, portent clairement sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, et de l’article 26 de la directive 2013/32 ainsi que de l’article 17, paragraphes 1 et 2, et de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33. Dans ces conditions, je ne vois donc aucun obstacle à ce que la Cour statue dans la présente affaire en interprétant les dispositions des directives 2013/32 et 2013/33. En tout état de cause, ce n’est pas à la Cour qu’il appartient de décider sur le partage des compétences internes. La présomption de pertinence dont bénéficie la demande de décision préjudicielle dans la présente affaire n’est donc pas renversée par les objections émises par le gouvernement espagnol. Par conséquent, je considère que la demande de décision préjudicielle dans la présente affaire est recevable.
B. Sur le fond
1. Propos introductif sur l’interprétation des directives 2013/32 et 2013/33
38. Il me semble utile, avant d’aborder l’examen des questions préjudicielles, de rappeler brièvement le cadre dans lequel s’insèrent les directives 2013/32 et 2013/33.
39. En premier lieu, je voudrais relever que ces directives ont été adoptées sur le fondement de l’article 78, paragraphe 2, sous d) et f), TFUE. Comme le dispose l’article 78, paragraphe 1, TFUE, la politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire, qui vise à « offrir un statut approprié à tout ressortissant d’un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer notamment le principe de non‑refoulement », « doit être conforme à la [convention de Genève] et au [Protocole], ainsi qu’aux autres traités pertinents ».
40. En second lieu, je voudrais également évoquer l’article 18 de la Charte, qui dispose que le « droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la [convention de Genève] et du [Protocole] conformément au [traité UE] et au [traité FUE] » (16).
41. À cet égard, il est de jurisprudence constante que, bien que l’Union ne soit pas partie contractante à la convention de Genève, l’article 78, paragraphe 1, TFUE et l’article 18 de la Charte lui imposent néanmoins le respect des règles de cette convention (17). Il est donc clair que les directives 2013/32 et 2013/33 doivent, en vertu de ces dispositions du droit primaire, respecter ces règles (18).
42. En outre, il ressort des considérants 3 de ces deux directives que, à la suite des conclusions du Conseil européen de Tampere (19), le législateur de l’Union a entendu fonder la mise en place du régime d’asile européen commun sur « l’application intégrale et globale de la convention de Genève », en affirmant ainsi le principe de non‑refoulement.
43. Ce principe est considéré par une partie de la doctrine comme un principe de droit international coutumier (20) ayant la valeur de norme de jus cogens (21). Ledit principe est consacré, notamment, à l’article 33 de la convention de Genève (22) et est l’un des principes imprégnant le système européen commun d’asile (23) permettant de garantir un accès effectif aux procédures communes pour l’octroi et le retrait du statut uniforme d’asile ou de protection subsidiaire (24).
44. Le considérant 15 de la directive 2013/32 et le considérant 10 de la directive 2013/33 indiquent que, pour ce qui concerne le traitement des personnes qui relèvent du champ d’application de ces directives, les États membres sont liés par les obligations qui leur incombent en vertu des instruments de droit international auxquels ils sont parties (25).
45. Par ailleurs, le considérant 60 de la directive 2013/32 et le considérant 35 de la directive 2013/33 précisent que ces directives respectent les droits fondamentaux, qu’elles observent les principes reconnus notamment par la Charte, qu’elles visent, en particulier, à garantir le plein respect de la dignité humaine et à favoriser l’application des articles 1er, 4, 6, 7, 18, 19, 21, 23, 24 et 47 de la Charte, et qu’elles doivent être mise en œuvre en conséquence.
46. Dans ces conditions, la Cour a déjà jugé à plusieurs reprises que le principe de non-refoulement est garanti en tant que droit fondamental à l’article 18 et à l’article 19, paragraphe 2, de la Charte (26).
47. Tel est donc le contexte dans lequel se situent, de façon générale, les directives 2013/32 et 2013/33.
2. Sur la notion d’« autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32
48. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 doit être interprété en ce sens qu’une autorité judiciaire, comme une juridiction d’instruction, peut être considérée comme une « autre autorité » au sens de cette disposition.
49. À cet égard, bien que la notion d’« autres autorités » soit évoquée explicitement à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, cette disposition ne précise pas expressément si cette notion recouvre ou non les autorités judiciaires.
50. Selon une jurisprudence constante de la Cour, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (27). Je vais donc procéder à une interprétation littérale, contextuelle et téléologique de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32.
51. Je relève d’emblée que, en ce qui concerne la notion d’« autres autorités » au sens de cette disposition, VL et la Commission ont soutenu dans leurs observations écrites le point de vue selon lequel cette notion n’exclut pas les autorités judiciaires. À cet égard, la Commission s’est fondée, notamment, sur le libellé et l’objectif de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32. Le ministère public, quant à lui, en s’appuyant sur les considérants 22 et 26 de cette directive, fait valoir qu’il est admis qu’une autorité judiciaire, dans le cas où elle entre en premier en contact avec les personnes demandant une protection internationale, soit considérée comme une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de ladite directive (28). Le gouvernement espagnol rejette ce point de vue et considère qu’une autorité judiciaire ne peut pas être considérée comme une « autre autorité » au sens de cette disposition. Ce gouvernement soutient que le fait de considérer le juge d’instruction comme une « autre autorité » impliquerait une altération du système de protection internationale prévu à la loi organique 4/2000.
a) Le libellé de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32
52. Sur la base d’une lecture littérale de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, la juridiction de renvoi considère que le juge d’instruction appelé à statuer sur le placement en rétention, conformément à la loi espagnole, constitue une « autre autorité » qui, sans être compétente pour enregistrer la demande en vertu du droit national, peut tout à fait, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive, saisir l’autorité compétente afin que l’enregistrement ait lieu au plus tard six jours ouvrables après la présentation de la demande.
53. Cette interprétation me semble a priori raisonnable.
54. Premièrement, il ressort de la lecture de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 que le choix opéré par le législateur de l’Union d’utiliser l’expression « autres autorités » implique tout d’abord une volonté de différentier entre, d’une part, « l’autorité compétente en vertu du droit national » pour enregistrer les demandes de protection internationale et, d’autre part, « d’autres autorités » susceptibles de recevoir de telles demandes, mais n’étant pas, en vertu du droit national, compétentes pour les enregistrer.
55. Dès lors, il ressort clairement de cette disposition que l’autorité compétente pour enregistrer les demandes de protection internationale est déterminée par le droit national. Ce droit établit les formalités administratives pour procéder tant à l’enregistrement qu’à l’introduction de telles demandes. En effet, ainsi que l’a observé la Commission, les États membres doivent désigner les autorités compétentes pour l’enregistrement des demandes dans le cadre de la transposition de la directive 2013/32.
56. En revanche, contrairement à ce que semble affirmer le gouvernement espagnol, pour déterminer qui sont ces « autres autorités » susceptibles de recevoir les demandes de protection internationale, l’article 6, paragraphe 1, de cette directive ne renvoie nullement au droit national et ne prévoit donc pas que les États membres doivent désigner ces « autres autorités ». Cette disposition se limite uniquement à établir, à son deuxième alinéa, que lorsqu’une demande est présentée à ces « autres autorités », « les État membres veillent à ce que l’enregistrement ait lieu au plus tard six jours ouvrables après la présentation de la demande » (29).
57. Deuxièmement, j’observe que l’emploi du terme « autres » à l’article 6, paragraphe 1, de ladite directive exprime l’intention du législateur de l’Union de ne pas subordonner l’établissement de ces « autres autorités » à un numerus clausus. En effet, les autorités des services de police, les gardes‑frontières, les autorités chargées de l’immigration et les agents des centres de rétention cités à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, de la même directive ne le sont qu’à titre d’exemple.
58. Troisièmement, je considère que le choix du législateur d’utiliser une expression large telle qu’« autres autorités » afin de couvrir une pluralité d’autorités ne saurait être compris comme se référant uniquement à des autorités administratives, cette expression n’excluant pas que l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 puisse englober également des autorités judiciaires. Je relève, à cet égard, qu’aucune des versions linguistiques examinées ne semble indiquer le contraire (30). Dès lors, je suis d’avis que la lettre de cette disposition ne saurait conduire à considérer que des autorités judiciaires sont exclues.
59. Il convient toutefois d’examiner maintenant si le contexte dans lequel s’insère l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 ainsi que l’objectif et la genèse de cette disposition corroborent ou non cette interprétation.
b) Le contexte et l’objectif de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32
60. L’interprétation qui précède est, à mon avis, la seule susceptible de garantir la réalisation de l’objectif poursuivi par la directive 2013/32. Cet objectif, ainsi qu’il ressort de l’article 1er de cette directive, lu en combinaison avec le considérant 12 de celle-ci, est d’établir des procédures communes d’octroi et de retrait de la protection internationale dans l’Union.
61. Je rappelle que l’objectif de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 est de garantir aux personnes visant à obtenir le statut de demandeurs de protection internationale un accès effectif, aussi rapide et facile que possible, à la procédure d’examen, en permettant à ces personnes de formuler leurs demandes, c’est-à-dire d’exprimer leur souhait de présenter une demande à toute autorité nationale avec laquelle elles entrent en premier en contact, notamment celles qui s’occupent du contrôle des frontières et de l’immigration.
62. Cette disposition est donc l’illustration du principe général de facilité et de rapidité d’accès à la procédure. Cet accès effectif, facile et rapide doit être assuré de manière non pas théorique mais concrète. En effet, l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2013/32 prévoit que « les États membres veillent à ce que les personnes qui ont présenté une demande de protection internationale aient la possibilité concrète de l’introduire dans les meilleurs délais » (31). En outre, il ressort, en particulier, du considérant 18 de cette directive qu’« il est dans l’intérêt à la fois des États membres et des demandeurs d’une protection internationale que les demandes de protection internationale fassent l’objet d’une décision aussi rapide que possible, sans préjudice de la réalisation d’un examen approprié et exhaustif ».
63. Dès lors, je ne vois pas comment on pourrait raisonnablement déduire de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 que des autorités judiciaires sont exclues de la notion d’« autres autorités susceptibles de recevoir des demandes de protection internationale ». Une telle exclusion me paraît d’autant plus improbable que, ainsi que le relève la juridiction de renvoi, en l’espèce, il s’agit de facto de l’unique autorité devant laquelle un ressortissant d’un État tiers a l’occasion de demander la protection internationale avant d’être conduit au centre de rétention. En outre, cette juridiction souligne qu’il ressort du procès‑verbal de mise en détention du 13 décembre 2019 que VL n’a pas été informé de son droit de demander cette protection internationale (32) En tout état de cause, il importe de souligner que, quand bien même VL aurait été informé de ce droit lors de sa détention, il aurait encore fallu, pour garantir l’effectivité de l’accès à la procédure, qu’il ait été informé et ait manifesté son souhait de demander une telle protection en présence d’un interprète d’une langue qu’il puise comprendre. Or, il ne ressort ni de la décision de renvoi ni du dossier dont dispose la Cour que cela ait été le cas en l’espèce. Dès lors, il me semble raisonnable de se demander si VL avait compris le contenu de ces informations. À cet égard, VL fait valoir, dans sa réponse aux questions posées par la Cour, que, lors de sa mise en détention, il a été assisté uniquement d’un interprète de langue française, langue qu’il ne comprend pas (33).
64. En outre, je rejoins la position de la Commission selon laquelle, dans des procédures très rapides comme celle en cause dans la présente affaire, où la décision d’éloignement est arrêtée dans un délai de 24 heures suivant l’arrivée des intéressés en Espagne et où ceux-ci sont entendus par le juge d’instruction le jour suivant (34), cette audition, avec l’assistance d’un avocat et d’un interprète, est le moment approprié pour présenter une demande de protection internationale et peut être, selon les circonstances, ainsi que l’a indiqué la juridiction de renvoi, la première occasion de le faire (35). De surcroît, le fait que la personne concernée puisse présenter ultérieurement sa demande dans le centre de rétention n’est pas une raison valable pour considérer qu’elle ne peut pas le faire auprès du juge d’instruction compétent pour statuer sur sa rétention.
65. Par conséquent, il est évident, à mon sens, que permettre à un État membre d’exclure de la notion d’« autres autorités » certaines autorités administratives ou judiciaires, en particulier les juges d’instruction, compétentes en vertu du droit national pour se prononcer sur le placement dans un centre de rétention des ressortissants d’un État tiers irréguliers, tel qu’en l’espèce, irait à l’encontre de l’objectif de la directive 2013/32 et viderait de substance son article 6, paragraphe 1.
3. Sur les informations nécessaires à l’introduction de la demande de protection internationale et l’accès aux conditions matérielles d’accueil
66. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi vise, en substance, à savoir si l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 et l’article 17 de la directive 2013/33 doivent être interprétés en ce sens que l’autorité ayant reçu la demande de protection internationale, mais qui n’est pas compétente, en vertu du droit national, pour l’enregistrer, doit fournir au demandeur les informations pertinentes lui permettant de savoir où et comment il peut introduire une telle demande et transmettre le dossier à l’autorité compétente pour l’enregistrement aux fins que ledit demandeur puisse avoir accès aux conditions matérielles d’accueil.
67. Le gouvernement espagnol fait valoir, dans ses observations écrites ainsi que dans ses réponses aux questions posées par la Cour, qu’il considère que la directive 2013/32 n’oblige pas à fournir des informations sur la protection internationale à tous les ressortissants d’un État tiers qui arrivent sur le territoire d’un État membre.
68. S’agissant, en premier lieu, de l’obligation de fournir des informations pertinentes sur la protection internationale, il ressort incontestablement de l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/32, lu en combinaison avec le considérant 26 de celle-ci, qu’il incombe aux « autres autorités » qui sont susceptibles de recevoir de telles demandes, mais qui ne sont pas, en vertu du droit national, compétentes pour les enregistrer, de fournir aux demandeurs d’une telle protection, y compris à la frontière, notamment dans les eaux territoriales (36), les informations pertinentes leur permettant de connaitre les modalités pour introduire leurs demandes.
69. En l’espèce, ainsi que je l’ai expliqué aux points précédents, et comme l’a relevé la Commission dans ses observations et l’a suggéré la juridiction de renvoi elle‑même, les juges d’instruction devant lesquels les autorités nationales demandent le placement en rétention des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière constituent indubitablement des autorités auxquelles des demandes de protection internationale sont susceptibles d’être présentées au même titre que les autorités mentionnées, de manière non exhaustive, à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32. Par conséquent, dès lors qu’une autorité nationale, telle qu’un juge d’instruction, est susceptible d’être parfois la première autorité ou, à tout le moins, l’une des premières autorités devant laquelle une personne a l’occasion de présenter des telles demandes, il lui incombe, en vertu de cette disposition, de fournir les informations pertinentes à l’introduction desdites demandes (37).
70. En ce qui concerne, en deuxième lieu, l’obligation de transmettre le dossier à l’autorité compétente pour l’enregistrement, il convient de rappeler que, aux termes du considérant 27 de cette directive, « [c]ompte tenu du fait que les ressortissants de pays tiers et les apatrides qui ont exprimé le souhait de demander une protection internationale sont demandeurs d’une protection internationale, ils devraient se conformer aux obligations et bénéficier des droits au titre de la [directive 2013/32] et de la directive 2013/33. À cette fin, les États membres devraient enregistrer dans les meilleurs délais le fait que ces personnes sont demandeurs d’une protection internationale » (38).
71. À cet égard, la Cour a déjà jugé qu’il découle de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 2013/32 que les États membres sont, de manière générale, tenus d’enregistrer toute demande de protection internationale présentée par un ressortissant d’un pays tiers aux autorités nationales entrant dans le champ d’application de cette directive et qu’ils doivent par la suite veiller à ce que les personnes concernées bénéficient de la possibilité concrète d’introduire leur demande dans les meilleurs délais (39).
72. Il va donc de soi que l’obligation d’enregistrement d’une demande de protection internationale au plus tard dans un délai de six jours ouvrables après la présentation de cette demande ne saurait être respectée si les « autres autorités » susceptibles de recevoir cette demande ne pouvaient pas la transmettre aux autorités compétentes aux fins de l’enregistrement. Il s’ensuit que l’objectif même de la directive 2013/32 et, en particulier, celui poursuivi par l’article 6, paragraphe 1, de celle-ci, à savoir l’accès effectif, facile et rapide à la procédure de protection internationale, serait gravement compromis.
73. Pour ce qui est, en troisième et dernier lieu, de l’article 17, paragraphes 1 et 2, de la directive 2013/33, auquel la juridiction de renvoi fait référence dans sa question, je rappelle que les États membres sont tenus de faire en sorte que les demandeurs aient accès aux conditions matérielles d’accueil lorsqu’ils présentent leur demande de protection internationale et que les mesures adoptées à ces fins assurent aux demandeurs un niveau de vie adéquat qui garantisse leur subsistance et protège leur santé tant physique que mentale (40).
74. À cet égard, ainsi que je l’ai rappelé aux point 70 des présentes conclusions, il ressort du considérant 27 de la directive 2013/32 que les demandeurs d’une protection internationale doivent « se conformer aux obligations et bénéficier des droits au titre [non seulement] de la [directive 2013/32] [ mais également] de la directive 2013/33 ». En effet, l’objectif poursuivi par l’article 17 de la directive 2013/33, à savoir l’accès effectif des demandeurs aux conditions matérielles d’accueil, serait également compromis si l’autorité ayant reçu une demande ne pouvait pas la transmettre aux autorités compétentes aux fins de l’enregistrement (41).
75. Pour l’ensemble des raisons que je viens d’exposer, je considère que l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 et l’article 17 de la directive 2013/33 doivent être interprétés en ce sens que l’« autre autorité » susceptible de recevoir la demande de protection internationale, mais qui n’est pas compétente en vertu du droit national pour l’enregistrer, doit, d’une part, fournir au demandeur les informations pertinentes lui permettant de connaitre les modalités pour introduire une telle demande et, d’autre part, transmettre le dossier à l’autorité compétente pour l’enregistrement aux fins que ce demandeur puisse avoir accès aux conditions matérielles d’accueil.
4. Sur l’acquisition du statut de demandeur de la protection internationale
76. Par sa troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si l’article 26 de la directive 2013/32 et l’article 8 de la directive 2013/33 doivent être interprétés en ce sens que, à partir du moment où le ressortissant d’un État tiers manifeste sa volonté de demander la protection internationale devant une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, le demandeur ne peut être placé en centre de rétention que pour les motifs prévus à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33, ce demandeur étant protégé par le principe de non‑refoulement.
77. Pour répondre à cette question, il me semble essentiel de mettre en lumière les étapes pour soumettre une demande de protection internationale dans le cadre du régime établi par la directive 2013/32.
a) Les étapes pour soumettre une demande de protection internationale : la présentation et l’introduction
78. J’observe que, en ce qui concerne la phase initiale de la procédure d’octroi d’une protection internationale, l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 distingue clairement deux étapes, à savoir, d’une part, la présentation de la demande et, d’autre part, l’introduction de celle‑ci (42). La présente affaire concerne la première étape.
1) Première étape : la présentation de la demande
79. En vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, le ressortissant d’un pays tiers ou l’apatride présente une demande de protection internationale soit à une autorité compétente pour l’enregistrer soit à une « autre autorité » susceptible de recevoir de telles demandes sans être compétente pour l’enregistrer (43).
80. Dans le contexte de cette première étape, il convient de distinguer deux actions différentes à accomplir à deux moments distincts, à savoir, d’une part, la présentation proprement dite par le ressortissant d’un État tiers de la demande de protection internationale, c’est-à-dire l’expression du souhait de demander une telle protection, à une autorité compétente pour l’enregistrer ou à une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 et, d’autre part, l’enregistrement de cette demande par l’autorité compétente en vertu du droit national. Je relève, à cet égard, que le considérant 27 de cette directive distingue nettement entre l’expression du souhait de demander une protection internationale et l’obligation de l’autorité compétente d’enregistrer celle‑ci.
81. En ce qui concerne la première action, à savoir celle de présenter une demande ou d’exprimer le souhait de demander une protection internationale (44), le considérant 27 de la directive 2013/32 énonce que « les ressortissants de pays tiers [...] qui ont exprimé le souhait de demander une protection internationale sont demandeurs d’une [telle protection] » (45). Dès lors, l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 et le considérant 27 de celle-ci traduisent la volonté du législateur de l’Union de considérer qu’une demande de protection internationale est réputée avoir été présentée à une autorité compétente ou à une « autre autorité » au sens de cette disposition si la personne concernée a déclaré devant ces autorités qu’elle souhaitait demander la protection internationale.
82. Les travaux préparatoires de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 confirment cette interprétation. En effet, il ressort de la proposition modifiée de la Commission que, « [a]fin de garantir qu’une personne qui exprime le souhait de demander une protection internationale dispose réellement de l’opportunité d’introduire une demande, la proposition modifiée améliore les règles relatives aux premières démarches à accomplir dans le cadre de la procédure d’asile » (46). De surcroît, il ressort de la lecture de cette proposition modifiée que l’action de « présenter » une demande de protection internationale ne requiert aucune formalité administrative (47), lesdites formalités ayant lieu lors du « dépôt » de la demande (48).
83. S’agissant de la seconde action, à savoir l’enregistrement de la demande, l’autorité compétente en vertu du droit national est tenue de l’effectuer (49) dans un délai de trois ou six jours ouvrables après sa présentation (50). À cet égard, il résulte de la proposition modifiée de cette directive que, afin de garantir l’accès à la protection internationale, cette proposition élimine la possibilité de confusion entre, d’une part, l’acte de base d’enregistrement de la personne comme demandeur et, d’autre part, la réception d’une demande d’asile complète (introduction). Il ressort également de cette proposition que grâce à cette distinction il est plus facile pour les États membres de satisfaire au délai proposé de trois jours pour enregistrer un demandeur en tant que tel après que la personne concernée a émis le souhait de demander une protection internationale (51), c’est-à-dire après qu’elle a présenté sa demande (52).
2) Seconde étape : l’introduction de la demande
84. Dans un second temps, la personne ayant présenté la demande doit, après l’enregistrement de celle-ci par l’autorité compétente, avoir la possibilité concrète d’introduire cette demande dans les meilleurs délais (article 6, paragraphe 2, de la directive 2013/32) (53).
85. Pour ce qui est de cette seconde étape, il ressort de l’article 6, paragraphe 4, de cette directive qu’« une demande de protection internationale est réputée introduite à partir du moment où un formulaire est présenté par le demandeur ou, si le droit national le prévoit, un rapport officiel est parvenu aux autorités compétentes de l’État membre concerné » (54).
86. Il importe d’observer que la possibilité prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive 2013/32, selon laquelle, sans préjudice de l’article 6, paragraphe 2, de celle-ci, les États membres peuvent exiger que les demandes de protection internationale soient introduites en personne et/ou en un lieu désigné, concerne uniquement la seconde étape, à savoir l’introduction de la demande. En revanche, une telle exigence n’est pas applicable à la présentation de la demande, que ce soit devant les « autorités compétentes » pour l’enregistrer ou devant d’« autres autorités » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive.
87. En outre, il convient de noter que l’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 604/2013 dispose également qu’« une demande de protection internationale est réputée introduite à partir du moment où un formulaire présenté par le demandeur ou un procès‑verbal dressé par les autorités est parvenu aux autorités compétentes de l’État membre concerné » (55). Ainsi, dans le contexte de l’interprétation de cette disposition, la Cour a jugé qu’une demande de protection internationale est réputée introduite lorsqu’un document écrit, établi par une autorité publique et attestant qu’un ressortissant de pays tiers a sollicité la protection internationale, est parvenu à l’autorité chargée de l’exécution des obligations découlant de ce règlement et, le cas échéant, lorsque seules les principales informations figurant dans un tel document, mais non celui-ci ou sa copie, sont parvenues à cette autorité (56).
88. Pour résumer, lors de la procédure d’examen d’une demande de protection internationale, le législateur de l’Union a voulu établir deux étapes distinctes, à savoir la présentation et l’introduction de la demande. La présentation comprend elle-même deux moments : celui de l’expression du souhait de demander une protection internationale et celui de son enregistrement. Cet enregistrement peut être effectué dès l’expression de la demande si celle-ci a lieu devant l’autorité compétente ou ultérieurement si la demande est présentée devant une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32.
89. Je dois souligner que la différentiation entre la présentation et l’introduction de la demande est essentielle pour déterminer à quel moment précis de la phase initiale d’octroi d’une protection internationale la personne concernée doit être considérée comme bénéficiant du statut de demandeur. Cette question sera l’objet des considérations suivantes.
b) Le moment auquel la personne concernée doit être considérée comme bénéficiant du statut de demandeur
90. À la lumière des considérations précédentes se pose la question suivante : un ressortissant d’un pays tiers qui a exprimé son souhait de demander une protection internationale devant une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 bénéficie-t-il du statut de demandeur d’une protection internationale ?
91. Je suis convaincu que la réponse à cette question doit être positive.
92. Premièrement, il me semble important de rappeler que l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2013/32 prévoit que cette directive s’applique à toutes les demandes de protection internationale présentées sur le territoire des États membres, y compris à la frontière, notamment dans les eaux territoriales. Dans cette ligne, l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2013/33 dispose que cette directive s’applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui présentent une demande de protection internationale sur le territoire d’un État membre, y compris à la frontière, notamment dans les eaux territoriales. Il résulte de ces dispositions que ce qui détermine le champ d’application des directives 2013/32 et 2013/33 est le fait de « présenter » une demande de protection internationale.
93. Pour sa part, l’article 2, sous b), de la directive 2013/32 définit la « demande de protection internationale » comme la demande de protection présentée à un État membre par un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride, qui peut être comprise comme visant à obtenir le statut de réfugié ou le statut conféré par la protection subsidiaire. Il résulte de cette disposition que la directive 2013/32 s’applique aux demandes relevant de cette définition.
94. À son tour, l’article 2, sous c), de la directive 2013/32 définit le « demandeur » comme le ressortissant d’un pays tiers ou l’apatride ayant présenté une demande de protection internationale au regard de laquelle une décision finale n’a pas encore été prise. L’article 2, point b), de la directive 2013/33 prévoit également une définition analogue.
95. Dès lors, je partage pleinement la position de la Commission selon laquelle il ressort de ces dispositions qu’une personne acquiert le statut de demandeur de protection internationale ou de protection subsidiaire dès le moment où elle « présente » une demande de protection internationale, c’est-à-dire à partir du moment où elle déclare devant une « autorité compétente » ou une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 qu’elle souhaite demander la protection internationale (57).
96. Deuxièmement, il y a lieu de souligner, ainsi qu’il ressort de mes considérations aux points 79 à 83 des présentes conclusions, que bien que l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 établisse une distinction claire entre la « présentation » de la demande, son « enregistrement » et son « introduction », l’article 3, paragraphe 1, ainsi que l’article 2, sous b) et c), de cette directive se réfèrent non pas aux demandes « enregistrées » ou « introduites » mais aux demandes « présentées ».
97. Par conséquent, ni « l’enregistrement » ni « l’introduction » de la demande ne sauraient être considérés comme des actes ouvrant l’accès au bénéfice du statut de demandeur. Il ne résulte ni des termes, ni de l’économie ou de la finalité de la directive 2013/32, ni des travaux préparatoires de celle-ci le moindre élément sur lequel fonder une telle thèse. Comme on peut le lire en toutes lettres au considérant 27 de cette directive, « compte tenu du fait que les ressortissants de pays tiers et les apatrides qui ont exprimé le souhait de demander une protection internationale sont demandeurs d’une protection internationale, ils devraient se conformer aux obligations et bénéficier des droits au titre de [cette] directive et de la directive 2013/33 » (58). Ainsi que je l’ai déjà souligné, il découle clairement de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 que l’enregistrement de la demande de protection internationale dans un délai de trois ou six jours ouvrables après sa « présentation » est une obligation qui s’impose non pas à la personne qui « présente » la demande, à savoir le « demandeur » d’une telle protection, mais uniquement à l’autorité nationale compétente pour enregistrer cette demande (59).
98. Troisièmement, il résulte également de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 que la volonté du législateur de l’Union a clairement été de faciliter la présentation des demandes de protection internationale à la frontière d’un État membre et, notamment, dans les eaux territoriales, l’accès à la procédure d’examen devant être effectif, facile et rapide. Ainsi, les États membres sont, de manière générale, tenus d’enregistrer toute demande de protection internationale présentée par un ressortissant d’un pays tiers aux autorités nationales entrant dans le champ d’application de cette directive et doivent, par la suite, veiller à ce que les personnes concernées bénéficient de la possibilité concrète d’introduire leur demande dans les meilleurs délais (60).
99. Eu égard à toutes les raisons que je viens d’indiquer, je suis d’avis qu’un ressortissant d’un pays tiers bénéficie du statut de demandeur d’une protection internationale à partir du moment où il exprime son souhait de demander une telle protection auprès d’une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, telle que, comme c’est le cas en l’espèce, une juridiction d’instruction appelée à statuer sur le placement en rétention. Une interprétation contraire irait en effet à l’encontre de l’effectivité de l’accès à la procédure, telle que prévue par le législateur de l’Union dans cette directive. Selon une jurisprudence constante, l’obligation des États membres d’atteindre le résultat prévu dans les directives, ainsi que leur devoir, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, de prendre toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution de cette obligation, s’imposent à toutes les autorités des États membres, dans le cadre de leurs compétences, y compris aux autorités juridictionnelles (61).
100. Cela étant posé, je me propose maintenant d’examiner la question de savoir si, une fois la demande de protection internationale présentée devant une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, le demandeur d’une telle protection ne peut être placé en centre de rétention que pour les motifs prévus à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33.
c) Les conséquences à tirer de l’acquisition du statut de demandeur
101. Dans la présente affaire, la juridiction de renvoi a été appelée à statuer sur le placement en rétention d’un ressortissant d’un pays tiers afin d’exécuter une décision de refoulement au motif que cette décision ne pouvait pas être exécutée dans le délai de 72 heures établi par le droit national (62). Il ressort de la décision de renvoi que ce ressortissant a présenté sa demande de protection internationale auprès de cette juridiction dans les 48 heures suivant son arrivée sur le territoire espagnol.
102. À cet égard, premièrement, je rappelle que la Cour a déjà jugé que l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2008/115, lu en combinaison avec le considérant 9 de celle‑ci, doit être interprété en ce sens que « cette directive n’est pas applicable à un ressortissant de pays tiers qui a introduit une demande de protection internationale, au sens de la directive [2005/85/CE (63)], et ce pendant la période courant de l’introduction [(64)] de ladite demande jusqu’à l’adoption de la décision de premier ressort statuant sur cette demande ou, le cas échéant, jusqu’à l’issue du recours qui aurait été introduit contre ladite décision » (65).
103. En outre, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, l’interprétation de la directive 2008/115, tout comme celle de la directive 2005/85 (qui a précédé la directive 2013/32), « doit être effectuée, ainsi qu’il découle du considérant 24 de la première et du considérant 8 [(66)] de la seconde, dans le respect des droits fondamentaux et des principes reconnus notamment par la Charte » (67), dont l’article 18 garantit le droit d’asile (68) et le principe de non-refoulement (69).
104. S’agissant, en particulier, du placement en rétention, la Cour a jugé que la rétention à des fins d’éloignement régie par la directive 2008/115 ainsi que la rétention ordonnée à l’encontre d’un demandeur d’asile relèvent de régimes juridiques distincts (70).
105. Deuxièmement, ainsi que je l’ai expliqué précédemment (71), je suis d’avis qu’une personne acquiert le statut de demandeur dès le moment où elle « présente » une demande de protection internationale. Dès lors, c’est à partir de ce moment que les conditions de placement en rétention du demandeur de protection sont régies par les articles 8 à 11 de la directive 2013/33.
106. En l’espèce, il en résulte que même si les conditions de rétention de VL jusqu’au moment où il a « présenté » la demande de protection internationale auprès de la juridiction de renvoi étaient régies par la directive 2008/115 (72), à partir du moment de cette présentation, ce sont l’article 26, paragraphe 1, de la directive 2013/32 et l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2013/33 qui lui sont applicables. En effet, ces dispositions prévoient que les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle a présenté une demande de protection internationale.
107. En outre, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, les autres paragraphes de l’article 8 de la directive 2013/33 apportent des limitations importantes au pouvoir conféré aux États membres de procéder à un placement en rétention (73). Notamment, l’article 8, paragraphe 3, premier alinéa, de cette directive énumère de manière exhaustive les différents motifs (74) susceptibles de justifier un placement en rétention et chacun de ces motifs répond à un besoin spécifique et revêt un caractère autonome (75). Ainsi, lorsqu’il existe un motif susceptible de justifier la rétention, l’article 8, paragraphe 2, de cette directive exige que cette rétention ne puisse être ordonnée que lorsque cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas, si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées (76).
108. En particulier, au nombre des motifs susceptibles de justifier la rétention figure celui prévu à l’article 8, paragraphe 3, sous d), de la directive 2013/33, tiré de la circonstance que le demandeur est placé en rétention dans le cadre d’une procédure de retour au titre de la directive 2008/115 pour préparer le retour et/ou procéder à l’éloignement, pour autant que l’État membre concerné puisse justifier sur la base de critères objectifs que le demandeur a déjà eu la possibilité d’accéder à la procédure d’asile et, en conséquence, qu’il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté la demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour.
109. En l’espèce, s’agissant, en premier lieu, de la possibilité d’accéder à la procédure d’asile, il doit être souligné que s’il incombe à la juridiction de renvoi de déterminer si une telle justification existe, il apparaît néanmoins que cette juridiction indique clairement dans sa décision de renvoi qu’il ressort du procès-verbal de mise en détention du 13 décembre 2019, qu’avant de se présenter devant elle, VL n’avait pas été informé de la possibilité de demander la protection internationale, en précisant en outre que « le juge d’instruction devant lequel se présenterait un ressortissant d’un pays tiers en situation irrégulière en Espagne, aux fins de son placement en rétention constitue [...] l’unique autorité devant laquelle [il] va pouvoir demander la protection internationale, avant d’aller au centre de rétention » (77).
110. En ce qui concerne, en second lieu, l’existence de motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté la demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour ou de procéder à l’éloignement, il ne ressort ni de la décision de renvoi ni du dossier dont dispose la Cour que cela soit le cas en l’espèce.
111. En tout état de cause, il me semble important de préciser, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, que le seul fait qu’un demandeur d’asile, au moment de l’introduction de sa demande, fasse l’objet d’une décision de retour ou d’éloignement et qu’il soit placé en rétention sur le fondement de l’article 15 de la directive 2008/115 ne permet pas de présumer, sans une appréciation au cas par cas de l’ensemble des circonstances pertinentes, que celui-ci a introduit cette demande dans le seul but de retarder ou de compromettre l’exécution de la décision de retour et qu’il est objectivement nécessaire et proportionné de maintenir la mesure de rétention (78). À cet égard, la charge de la preuve incombe aux autorités nationales (79).
112. Par conséquent, je suis d’avis que VL doit être considéré comme demandeur de protection internationale à partir du moment où il a présenté sa demande auprès de la juridiction de renvoi, en tant qu’« autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, sauf s’il est prouvé par les autorités nationales concernées, sur la base d’une appréciation de sa situation personnelle, qu’un des motifs prévus à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33 s’applique, ce qui ne semble ressortir ni de la décision de renvoi ni du dossier dont dispose la Cour.
113. En revanche, il ressort de la décision de renvoi que le seul motif pour lequel le juge d’instruction a placé VL en rétention tient au fait qu’il n’y avait pas de places disponibles dans les centres d’accueil. Je dois insister sur le fait que ce motif n’est pas mentionné à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33. Dès lors, il serait difficile d’accepter qu’un demandeur de protection internationale puisse être placé dans un centre de rétention au seul motif de l’absence de places disponibles dans les centres d’accueil. En effet, eu égard à l’importance du droit à la liberté consacré à l’article 6 de la Charte et à la gravité de l’ingérence que constitue une mesure de rétention dans ce droit, les limitations de l’exercice de celui-ci doivent s’opérer dans les limites du strict nécessaire (80).
114. Je propose donc à la Cour de répondre que l’article 26 de la directive 2013/32 et l’article 8 de la directive 2013/33 doivent être interprétés en ce sens que, à partir du moment où le ressortissant d’un État tiers manifeste sa volonté de demander la protection internationale devant une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, le demandeur ne peut être placé en centre de rétention que pour les motifs prévus à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33.
VII. Conclusion
115. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose que la Cour réponde comme suit aux questions posées par le Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (tribunal d’instruction de San Bartolomé de Tirajana, Espagne) :
1) L’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale doit être interprété en ce sens qu’une autorité judiciaire, comme une juridiction d’instruction, doit être considérée comme une « autre autorité » au sens de cette disposition.
2) L’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32 et l’article 17 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale doivent être interprétés en ce sens que l’autorité ayant reçu la demande de protection internationale, mais qui n’est pas compétente, en vertu du droit national, pour l’enregistrer, doit fournir au demandeur les informations pertinentes lui permettant de savoir où et comment il peut introduire un telle demande et transmettre le dossier à l’autorité compétente pour l’enregistrement aux fins que le demandeur puisse avoir accès aux conditions matérielles d’accueil.
3) L’article 26 de la directive 2013/32 et l’article 8 de la directive 2013/33 doivent être interprétés en ce sens que, à partir du moment où le ressortissant d’un État tiers manifeste sa volonté de demander la protection internationale devant une « autre autorité » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2013/32, le demandeur ne peut être placé en centre de rétention que pour les motifs prévus à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33.