ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
VAN DE EUROPESE UNIE (Tweede kamer)
29 april 2015 (*)
„Openbare dienst – Bevordering – Bevorderingsronde 2011 – Niet-plaatsing op de lijst van voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren – Artikel 45 van het Statuut – Diensttijd van twee jaar in de rang – Niet in aanmerking nemen van de diensttijd als tijdelijk functionaris – Verschil in behandeling op grond van de juridische aard van de aanstelling van de betrokken werknemers – Richtlijn 1999/70/EG – Raamovereenkomst EVV, Unice en CEEP inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd – Clausule 4 – Mogelijkheid van beroep daarop – Uitgesloten”
In zaak F‑78/12,
betreffende een beroep krachtens artikel 270 VWEU, dat ingevolge artikel 106 bis ervan van toepassing is op het EGA-Verdrag,
Viara Todorova Androva, ambtenaar van de Raad van de Europese Unie, wonende te Sint-Genesius-Rode (België), vertegenwoordigd door M. Velardo, advocaat,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Herrmann en M. Bauer als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Currall en G. Gattinara als gemachtigden,
en
Rekenkamer van de Europese Unie, aanvankelijk vertegenwoordigd door T. Kennedy, N. Scafarto en K. Zavřelová als gemachtigden, vervolgens door N. Scafarto als gemachtigde,
interveniënten,
wijst
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: K. Bradley (rapporteur), president, H. Kreppel en M. I. Rofes i Pujol, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 januari 2015,
het navolgende
Arrest
1 Bij verzoekschrift, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 25 juli 2012, heeft Todorova Androva beroep ingesteld, strekkende, ten eerste, tot nietigverklaring van het besluit van de Raad van de Europese Unie om haar niet te plaatsen op de lijst van ambtenaren die in het kader van de bevorderingsronde 2011 in aanmerking kwamen voor bevordering en, ten tweede, vergoeding van de materiële en immateriële schade die zij door de onwettigheid van dat besluit zou hebben geleden.
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 45, lid 1, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de op het geding toepasselijke versie (hierna: „Statuut”), bepaalt:
„Bevordering wordt bij besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag toegekend overeenkomstig artikel 6, lid 2. Bevordering wordt geëffectueerd door benoeming van de betrokken ambtenaar in de eerstvolgende hogere rang van de functiegroep waartoe hij behoort. Bevordering geschiedt uitsluitend bij selectie onder de ambtenaren die een diensttijd van ten minste twee jaar in hun rang hebben volbracht, op grond van een vergelijkend onderzoek van de verdiensten van de ambtenaren die voor bevordering in aanmerking komen. [...]”
3 Op 28 juni 1999 heeft de Raad richtlijn 1999/70/EG betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB L 175, blz. 43) aangenomen.
4 Volgens clausule 1 van de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70 (hierna: „raamovereenkomst”), heeft deze tot doel:
„[...]
a) de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door de toepassing van het non-discriminatiebeginsel te waarborgen;
b) een kader vast te stellen om misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen.”
5 In clausule 4 van de raamovereenkomst, met het opschrift „Non-discriminatiebeginsel”, wordt bepaald:
„1. Met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden worden werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, niet minder gunstig behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is.
[...]
4. Vaststelling van de anciënniteit met betrekking tot bepaalde arbeidsvoorwaarden geschiedt voor werknemers met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd aan de hand van dezelfde criteria als voor werknemers in vaste dienst, behalve wanneer verschillende periodes van anciënniteit op basis van objectieve gronden gerechtvaardigd zijn.”
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
6 Verzoekster was met ingang van 1 juli 2006 door de Raad aangesteld als tijdelijk functionaris in de zin van artikel 2, onder b), van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, in de destijds geldende versie (hierna: „RAP”). Zij werd ingedeeld in de rang AD 5 en als administrateur-linguïst tewerkgesteld bij de Bulgaarse eenheid van de directie Vertaling en Documentenproductie van het directoraat-generaal (DG) Personeelszaken en Administratie van het secretariaat-generaal. De aanstellingsovereenkomst, zoals gewijzigd bij opeenvolgende aanhangsels, zou op 31 december 2010 aflopen.
7 Aangezien verzoekster inmiddels was geslaagd voor vergelijkend onderzoek EPSO/AD/166/09, werd zij bij besluit van 23 november 2010 met ingang van 1 december 2010 benoemd tot ambtenaar op proef in de rang AD 5. Op grond van artikel 32, derde alinea, van het Statuut, behield verzoekster haar anciënniteit in de salaristrap die zij had bereikt toen zij tijdelijk functionaris was, zodat zij werd ingedeeld in salaristrap 4.
8 Tussen partijen is niet in geding dat verzoekster na haar benoeming tot ambtenaar op proef dezelfde taken bleef uitvoeren als die welke zij reeds als tijdelijk functionaris verrichtte.
9 Bij besluit van 12 juli 2011 werd verzoekster aangesteld in vaste dienst met ingang van 1 september 2011.
10 Bij mededeling aan het personeel nr. 87/11 van 12 september 2011 publiceerde het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) de lijst van voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren in het kader van bevorderingsronde 2011. Verzoeksters naam kwam daarop niet voor.
11 Op 17 oktober 2011 werd mededeling nr. 100/11 bekendgemaakt, waarin de lijst werd vermeld van ambtenaren die in het kader van bevorderingsronde 2011 waren bevorderd. Verzoeksters naam kwam daarop niet voor.
12 Op 9 december 2011 diende verzoekster een klacht in tegen het uit de mededeling aan het personeel nr. 87/11 voortvloeiende besluit om haar niet op te nemen op de lijst van voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren.
13 Bij besluit van 18 april 2012 heeft de plaatsvervangend secretaris van de Raad, handelend in zijn hoedanigheid van TABG, de klacht afgewezen, met name omdat verzoekster geen twee jaar anciënniteit in de rang bezat sinds haar benoeming als ambtenaar, zoals dit door artikel 45 van het Statuut wordt vereist om tot de voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren te kunnen behoren („besluit tot afwijzing van de klacht”).
Procesverloop en conclusies van partijen
14 Gelet op het feit dat de rechter-rapporteur aan wie de zaak aanvankelijk was toegewezen zijn ambt had neergelegd, en op de wijziging van de samenstelling van de kamers, heeft de president van het Gerecht op 6 mei 2013 een nieuwe rechter-rapporteur aangewezen.
15 Bij brief van 24 juni 2013 heeft het Gerecht partijen ervan op de hoogte gesteld dat het voornemens was om het Europees Parlement, de Europese Commissie, het Hof van Justitie van de Europese Unie en de Rekenkamer van de Europese Unie uit te nodigen te interveniëren in de procedure, en hen verzocht om in dit verband hun opmerkingen in te dienen.
16 Aangezien partijen zich niet hadden verzet tegen de voorgenomen uitnodiging tot interventie, zijn de Commissie en de Rekenkamer bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 4 december 2013 (Todorova Androva/Raad, F‑78/12, EU:F:2013:206) uitgenodigd te interveniëren. Het Parlement en het Hof van Justitie wensten in de onderhavige zaak niet te interveniëren.
17 De Commissie en de Rekenkamer hebben hun memories tot interventie ingediend op 14 respectievelijk 15 januari 2014.
18 Bij brief van 13 februari 2014 heeft de Raad het Gerecht ervan op de hoogte gesteld dat hij geen opmerkingen had over de memories tot interventie van de Commissie en de Rekenkamer. Op 10 maart 2014 heeft verzoekster haar opmerkingen ingediend over de memories tot interventie van de Commissie en de Rekenkamer.
19 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het uit de mededeling aan het personeel nr. 87/11 van 12 september 2011 voortvloeiende besluit om haar niet te plaatsen op de lijst van in het kader van bevorderingsronde 2011 voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren, nietig te verklaren;
– het besluit tot afwijzing van de klacht nietig te verklaren;
– de Raad te veroordelen tot betaling van een vergoeding voor de materiële en immateriële schade, welke voorlopig wordt geraamd op 40 000 EUR en in de loop van het geding nader zal worden gespecificeerd, alsmede van compenserende rente en vertragingsrente tegen een tarief van 6,75 %;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
20 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
21 De Commissie en de Rekenkamer verzoeken het Gerecht het beroep te verwerpen en verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Vordering gericht tegen het besluit tot afwijzing van de klacht
22 Volgens de rechtspraak heeft een vordering tot nietigverklaring die formeel is gericht tegen het besluit tot afwijzing van een klacht, tot gevolg dat bij de rechter beroep wordt ingesteld tegen het besluit waartegen de klacht is ingediend, wanneer deze vordering als zodanig geen zelfstandige inhoud heeft (arrest Balionyte-Merle/Commissie, F‑113/12, EU:F:2013:191, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 In casu stelt het Gerecht vast dat het besluit tot afwijzing van de klacht het besluit om de naam van verzoekster niet te plaatsen op de lijst van voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren bevestigt en tevens de motivering daarvoor verstrekt. In een dergelijk geval moet de rechtmatigheid van de oorspronkelijke bezwarende handeling worden onderzocht aan de hand van de motivering in het besluit tot afwijzing van de klacht, aangezien deze motivering wordt geacht samen te vallen met die handeling (zie in die zin arrest Commissie/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, punten 58 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24 Bijgevolg heeft de vordering tot nietigverklaring die gericht is tegen het besluit tot afwijzing van de klacht geen zelfstandige inhoud en moet het beroep geacht worden te zijn gericht tegen het uit de mededeling aan het personeel nr. 87/11 van 12 september 2011 voortvloeiende besluit om verzoekster niet te plaatsen op de lijst van de in het kader van bevorderingsronde 2011 voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren (hierna: „bestreden besluit”), dat is gemotiveerd in het besluit tot afwijzing van de klacht (zie in die zin arresten Eveillard/Commissie, T‑258/01, EU:T:2004:177, punten 31 en 32, en Buxton/Parlement, F‑50/11, EU:F:2012:51, punt 21).
Vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit
25 Ter ondersteuning van haar vordering voert verzoekster formeel drie middelen aan, ontleend aan respectievelijk:
– ten eerste, schending van artikel 45 van het Statuut en een kennelijke beoordelingsfout;
– ten tweede, schending van het beginsel van gelijke behandeling;
– ten derde, schending van de zorgplicht.
26 Gelet op de door verzoekster ter ondersteuning van haar vordering aangevoerde argumenten en de uitlegging die zij ter terechtzitting heeft verstrekt, dient het eerste middel evenwel in die zin te worden opgevat dat daarmee primair schending wordt gesteld van artikel 45 van het Statuut en subsidiair, en bij wege van exceptie, onwettigheid van artikel 45 van het Statuut, aangezien dit artikel in strijd is met het beginsel van non-discriminatie, zoals dit is neergelegd in clausule 4 van de raamovereenkomst.
Eerste middel: schending van artikel 45 van het Statuut en, bij wege van exceptie, onwettigheid van deze bepaling
– Argumenten van partijen
27 Verzoekster betoogt, kort samengevat, dat zij het slachtoffer is geworden van ongerechtvaardigde discriminatie ten opzichte van de voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren, aangezien zij als tijdelijk functionaris taken had uitgevoerd die identiek waren aan die van een ambtenaar, maar de diensttijd die zij in die hoedanigheid had doorgebracht desalniettemin niet in aanmerking was genomen voor de berekening van de twee jaar anciënniteit in rang die nodig is om te kunnen worden bevorderd. Verzoekster heeft namelijk sinds haar indiensttreding als tijdelijk functionaris steeds dezelfde functies uitgeoefend.
28 Met het eerste middel, zoals dit door verzoekster in haar opmerkingen over de memories tot interventie en ter terechtzitting is toegelicht, betoogt verzoekster, primair, dat het bestreden besluit is gebaseerd op een onjuiste lezing van artikel 45 van het Statuut. De Raad heeft die bepaling namelijk aldus uitgelegd dat, voor de berekening van de twee jaar anciënniteit in rang die deze ambtenaren dienen aan te tonen om te kunnen worden bevorderd, de anciënniteit die eventueel is verworven door ambtenaren die – zoals verzoekster – tijdelijk functionaris waren voordat zij werden aangesteld in vaste dienst, niet in aanmerking kon worden genomen. Volgens verzoekster staat de tekst van artikel 45 van het Statuut een dergelijke inaanmerkingneming wel toe en is enkel een uitlegging in deze zin in overeenstemming met richtlijn 1999/70.
29 Verzoekster is van mening dat indien artikel 45 van het Statuut niet aldus kan worden uitgelegd dat het toestaat dat de anciënniteit die is verworven als tijdelijk functionaris in aanmerking wordt genomen voor de berekening van de twee jaar anciënniteit in rang die nodig is om te kunnen worden bevorderd in de hogere rang, deze bepaling in strijd is met richtlijn 1999/70 en met het in die richtlijn tot uiting komende beginsel van gelijke behandeling, en derhalve onwettig dient te worden verklaard.
30 Volgens verzoekster heeft het Hof in het arrest Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557) geoordeeld dat de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij elk verschil in behandeling van „ambtenaren in vaste dienst” ten opzichte van „ambtenaren in tijdelijke dienst” verbiedt, tenzij dit verschil berust op een objectieve reden, en dat het bijgevolg in strijd zou zijn met die raamovereenkomst om voor de bepaling of een persoon in aanmerking kan komen voor bevordering, geen rekening te houden met de diensttijd die door die persoon als „ambtenaar in tijdelijke dienst” is doorgebracht voordat hij ambtenaar werd.
31 Verzoekster meent dat richtlijn 1999/70 bindend is voor de instellingen van de Unie in de verhoudingen met hun personeelsleden. Clausule 4 van de raamovereenkomst, op basis waarvan het Hof zou hebben geoordeeld dat de diensttijd die door die persoon is doorgebracht als ambtenaar in tijdelijke dienst, op dezelfde wijze in aanmerking moest worden genomen als de diensttijd die is doorgebracht als ambtenaar, vormt de uitdrukking van het algemeen beginsel van gelijke behandeling, dat een „fundamenteel beginsel” is.
32 Subsidiair is verzoekster van mening dat, zelfs als het Gerecht mocht oordelen dat zij zich niet kan beroepen op het bestaan van een fundamenteel recht, de instellingen verplicht zijn artikel 45 van het Statuut uit te leggen in het licht van richtlijn 1999/70, en dit ingevolge de verplichting tot loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4, lid 3, VEU.
33 Aangezien artikel 45 van het Statuut voor meerdere uitleggingen vatbaar is, meent verzoekster hoe dan ook dat de Raad rekening had moeten houden met richtlijn 1999/70 en, derhalve, met de bepalingen van de raamovereenkomst, teneinde te bepalen welke uitlegging moest worden gegeven aan het begrip „twee jaar diensttijd in de rang”, in de zin van artikel 45 van het Statuut.
34 Bovendien is verzoekster van mening dat de omstandigheid dat het arrest Rosado Santana (EU:C:2011:557) betrekking had op een interne selectieprocedure en niet op een bevorderingsprocedure, geen element vormt dat kan rechtvaardigen dat de door het Hof ontwikkelde oplossing niet op de onderhavige zaak wordt toegepast. Een bevorderingsprocedure draagt immers evengoed als een interne selectieprocedure bij tot de voortgang van de loopbaan van openbare functionarissen en maakt, als zodanig, deel uit van de arbeidsvoorwaarden waarvan clausule 4 van de raamovereenkomst melding maakt.
35 Volgens verzoekster wordt het bestaan van een continuïteit tussen de anciënniteit die is verworven als tijdelijk functionaris en die welke is verworven als ambtenaar, door het Statuut niet uitgesloten, en blijkt deze zelfs uit sommige bepalingen daarvan. Artikel 45 van het Statuut verklaart namelijk niet uitdrukkelijk dat de in dat artikel bedoelde anciënniteit uitsluitend als ambtenaar moet zijn verworven. Bovendien sluit dat artikel niet uit dat ook andere beoordelingsrapporten dan die welke zijn opgesteld sinds de betrokkene ambtenaar is geworden, in aanmerking kunnen worden genomen. Integendeel, uit artikel 32, derde alinea, van het Statuut volgt uitdrukkelijk dat tijdelijk functionarissen die ambtenaar zijn geworden de anciënniteit kunnen behouden die zij eerder hebben verworven, en dit zelfs wanneer zij waren tewerkgesteld onder een andere juridische regeling.
36 De Raad betoogt dat verzoeksters stelling in strijd is met de bedoeling van de wetgever om voor de toepassing van artikel 45 van het Statuut enkel rekening te houden met de diensttijd die is doorgebracht in de hoedanigheid van ambtenaar, welke bedoeling blijkt uit de termen „diensttijd in [de] rang”, die in de tekst zelf van artikel 45 van het Statuut worden gebruikt.
37 Bovendien impliceert verzoeksters stelling volgens de Raad dat er sprake zou zijn van juridische continuïteit tussen de status van tijdelijk functionaris en die van ambtenaar. Een analyse van het Statuut en de rechtspraak, en met name van de beschikkingen Kyriazi/Commissie (F‑66/06, EU:F:2006:92) en Pereira Sequeira/Commissie (F‑65/06, EU:F:2006:124), alsook van het arrest Toronjo Benitez/Commissie (F‑33/07, EU:F:2008:25), moet het Gerecht ertoe brengen een dergelijke juridische continuïteit uit te sluiten.
38 Tot slot kan volgens de Raad de keuze van de wetgever om binnen de context van artikel 45 van het Statuut enkel rekening te houden met de diensttijd die is doorgebracht in de hoedanigheid van ambtenaar, niet in twijfel worden getrokken met een beroep op het algemene beginsel van gelijke behandeling. Volgens de rechtspraak, en met name de arresten Chetcuti/Commissie (C‑16/07 P, EU:C:2008:549, punt 40) en Wasmeier/Commissie (T‑381/00, EU:T:2002:190, punt 122), is in het feit dat ambtenaren en tijdelijk functionarissen verschillend worden behandeld, geen discriminatie gelegen, aangezien de definitie van elk van deze categorieën beantwoordt aan legitieme behoeften van de administratie en aan de aard van de, permanente of tijdelijke, taken die zij heeft te vervullen.
39 Bovendien is de Raad van mening dat de in het arrest Rosado Santana (EU:C:2011:557) ontwikkelde oplossing niet kan worden toegepast op het onderhavige geval.
40 Om te beginnen herinnert de Raad eraan dat het arrest Rosado Santana (EU:C:2011:557) betrekking heeft op de uitlegging van een richtlijn die moest worden toegepast in een lidstaat, en dat tegenover een instelling enkel indirect beroep kan worden gedaan op een richtlijn, en wel in de situaties die worden omschreven in het arrest Aayhan e.a./Parlement (F‑65/07, EU:F:2009:43, punten 113‑116). Clausule 4 van de raamovereenkomst valt evenwel niet onder een van die situaties. Deze clausule vormt, zoals zij is geïmplementeerd door richtlijn 1999/70, geen uitdrukking van een algemeen rechtsbeginsel, en er behoeft, aangezien de tekst van artikel 45 van het Statuut duidelijk is, niet te worden verwezen naar de richtlijn om de betekenis van die bepaling vast te stellen.
41 Vervolgens beklemtoont de Raad dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen de situatie van verzoekster en die van Rosado Santana. Laatstgenoemde was namelijk altijd onder dezelfde juridische basisregeling blijven vallen, aangezien hij „ambtenaar in tijdelijke dienst” was alvorens „ambtenaar in vaste dienst” te worden, terwijl verzoekster achtereenvolgens viel onder twee afzonderlijke regelingen, te weten, als tijdelijk functionaris, onder de RAP, en vervolgens, als ambtenaar, onder het Statuut.
42 In zijn antwoord op de maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft de Raad zijn standpunt gepreciseerd, waarbij hij zich baseert op de beschikking Rivas Montes (C‑178/12, EU:C:2013:150). Volgens de Raad vloeit uit die beschikking voort dat op clausule 4 van de raamovereenkomst geen beroep kan worden gedaan als grondslag voor een exceptie van onwettigheid van artikel 45 van het Statuut. Die clausule ziet namelijk op werknemers met een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd die worden gediscrimineerd enkel op grond van de duur van die verhouding, terwijl in de onderhavige zaak het verschil in behandeling tussen tijdelijk personeelsleden en ambtenaren is gebaseerd op de juridische aard van hun arbeidsverhouding met de instellingen van de Unie.
43 Wat de aanname betreft dat de in het arrest Rosado Santana (EU:C:2011:557) gekozen oplossing kan worden toegepast op de openbare dienst van de Europese Unie, betoogt de Raad dat de legitieme behoeften van de administratie en de aard van de, permanente of tijdelijke, taken die zij heeft te vervullen, objectieve redenen vormen, die rechtvaardigen dat de diensttijd die verzoekster heeft doorgebracht als tijdelijk functionaris niet in aanmerking wordt genomen in het kader van de bevorderingsronde.
44 Volgens de Commissie dient het Gerecht de exceptie van onwettigheid ambtshalve niet-ontvankelijk te verklaren, aangezien deze niet was opgeworpen in de klacht.
45 Ten gronde ondersteunt de Commissie alle argumenten van de Raad, waarbij zij de nadruk legt op de radicaal verschillende aard van de status van een lid van het tijdelijk personeel en die van een ambtenaar.
46 De Commissie is met name van mening dat het feit dat verzoekster als tijdelijk functionaris dezelfde taken had verricht als die welke na haar benoeming tot ambtenaar op proef aan haar werden toevertrouwd, niet relevant is. Volgens de Commissie hecht verzoeksters stelling te veel belang aan louter toevallige, feitelijke elementen en kent zij aan personeelsleden die steeds dezelfde werkzaamheden hebben uitgevoerd, eerst als tijdelijk functionaris en vervolgens als ambtenaar, een ongerechtvaardigd voordeel toe ten opzichte van multi-inzetbare personeelsleden.
47 In zijn memorie in interventie verklaart de Rekenkamer, terwijl hij de argumenten van de Raad ondersteunt, in wezen dat op clausule 4 van de raamovereenkomst geen beroep kan worden gedaan tegenover de instellingen van de Europese Unie in een geval waarin de anciënniteit die door een ambtenaar is verworven toen hij tijdelijk functionaris was, niet in aanmerking wordt genomen voor de toepassing van artikel 45 van het Statuut. Hij is van mening dat een dergelijke situatie geen schending oplevert van het non-discriminatiebeginsel, noch een misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, en dat verzoekster in elk geval niet heeft gesteld dat van een dergelijk misbruik sprake was.
– Beoordeling door het Gerecht
48 Het Gerecht zal eerst de vraag onderzoeken of de Raad aan artikel 45 van het Statuut een onjuiste betekenis heeft toegekend door deze bepaling aldus uit te leggen dat zij hem niet toestaat de anciënniteit die verzoekster heeft verworven als tijdelijk functionaris in aanmerking te nemen voor de berekening van de twee jaar anciënniteit in rang die verzoekster moest aantonen om te kunnen worden bevorderd. De subsidiair door verzoekster opgeworpen vraag naar de wettigheid van artikel 45 van het Statuut is in casu immers enkel relevant indien de Raad die bepaling niet onjuist heeft uitgelegd.
49 Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van Unierechtelijke voorschriften niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen daarvan, maar ook met de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaken, nastreeft, en met de context ervan (arrest Hoštická e.a., C‑561/13, EU:C:2014:2287, punt 29).
50 In casu bepaalt artikel 45 van het Statuut dat bevordering „uitsluitend [geschiedt] bij selectie onder de ambtenaren die een diensttijd van ten minste twee jaar in hun rang hebben volbracht”. Door gebruik te maken van de uitdrukking „diensttijd [...] in hun rang” en het bezittelijk voornaamwoord „hun”, dat verwijst naar „ambtenaren”, geven de bewoordingen van die bepaling aan dat het TABG enkel rekening moet houden met de anciënniteit in rang die is verworven als ambtenaar.
51 Deze letterlijke uitlegging van artikel 45 van het Statuut vindt steun in een analyse van het Statuut in zijn geheel. Het lijkt er immers op dat er volgens de wetgever in de loopbaan van een tijdelijk functionaris die ambtenaar is geworden, geen sprake is van juridische continuïteit (zie in die zin arresten Bellantone/Rekenkamer, F‑85/06, EU:F:2007:171, punt 51; Toronjo Benitez/Commissie, EU:F:2008:25, punt 87, en beschikking Prieto/Parlement, F‑42/07, EU:F:2011:159, punt 61).
52 In dit verband stelt het Gerecht vast dat volgens artikel 34 van het Statuut, „[a]lvorens in vaste dienst te kunnen worden aangesteld, [...] iedere ambtenaar een proeftijd van negen maanden [dient] te volbrengen”. Deze bepaling maakt geen enkel onderscheid tussen personeelsleden die tot ambtenaar op proef zijn benoemd na werkzaam te zijn geweest als tijdelijk functionaris, en andere personeelsleden, zelfs indien zij onder zowel de ene als de andere regeling dezelfde functies hebben uitgeoefend. Indien de door verzoekster naar voren gebrachte stelling gegrond zou zijn, dan zou een dergelijke bepaling voor benoemde ambtenaren die reeds als tijdelijk functionaris hebben gewerkt, volstrekt zinloos zijn.
53 Bovendien heeft de wetgever in die gevallen waarin hij het wenselijk achtte dat rekening werd gehouden met de door een personeelslid als tijdelijk functionaris volbrachte diensttijd, teneinde daaraan gevolgen voor diens loopbaan als ambtenaar te verbinden, dit uitdrukkelijk tot uitdrukking gebracht. Dit is bijvoorbeeld het geval in artikel 32, derde alinea, van het Statuut, volgens hetwelk „[d]e tijdelijke functionaris die is ingedeeld overeenkomstig de door de instelling vastgestelde indelingscriteria, [...] de salarisanciënniteit [behoudt] die hij tijdens zijn diensttijd als tijdelijk functionaris had verworven, wanneer hij onmiddellijk na deze diensttijd tot ambtenaar in dezelfde rang wordt benoemd”, hetgeen een afwijking vormt van artikel 32, eerste alinea, dat bepaalt dat de aangeworven ambtenaar wordt ingedeeld in de eerste salaristrap van zijn rang. Dit is ook het geval in artikel 40, tweede alinea, RAP, waarin wordt bepaald dat „[d]e diensttijd als tijdelijk functionaris [...] in aanmerking [wordt] genomen voor de berekening van het aantal pensioenjaren voor zijn ouderdomspensioen volgens de bepalingen van bijlage VIII van het Statuutˮ.
54 Hieruit volgt dat de Raad geen onjuistheid heeft begaan door artikel 45 van het Statuut aldus uit te leggen dat in het kader van de bevorderingsronde enkel de anciënniteit die is verworven als ambtenaar in aanmerking kan worden genomen, temeer daar de RAP niet bepaalt dat dat artikel hoe dan ook op de een of andere wijze van toepassing is op de situatie van tijdelijk functionarissen.
55 Derhalve dient de grief, ontleend aan een onjuiste uitlegging van artikel 45 van het Statuut te worden afgewezen en moet worden overgegaan tot het onderzoek van de door verzoekster subsidiair opgeworpen exceptie van onwettigheid, die erin bestaat dat artikel 45 van het Statuut, door te beletten dat de diensttijd die een ambtenaar heeft doorgebracht als tijdelijk functionaris in aanmerking wordt genomen, clausule 4 van de raamovereenkomst schendt.
56 In de omstandigheden van de onderhavige zaak en met het oog op de proceseconomie, dient de hiervoor genoemde exceptie van onwettigheid ten gronde te worden onderzocht, zonder dat vooraf uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid ervan, aangezien deze exceptie in elk geval, om redenen die hierna uiteen worden gezet, rechtens ongegrond is (arrest AT/EACEA, F‑113/10, EU:F:2012:20, punt 49).
57 Allereerst moet worden bepaald of clausule 4 van de raamovereenkomst op de onderhavige zaak van toepassing is, en dus of een exceptie van onwettigheid van artikel 45 van het Statuut kan worden gebaseerd op schending van die clausule.
58 Het Gerecht herinnert eraan dat volgens de rechtspraak de bepalingen van richtlijn 1999/70 en de daarbij gevoegde raamovereenkomst als zodanig geen verplichtingen kunnen opleggen aan de instellingen in hun betrekkingen met het personeel (arrest Aayhan e.a./Parlement, EU:F:2009:43, punt 111).
59 Niettemin kunnen zij een instelling met name indirect verplichtingen opleggen, indien zij de uitdrukking vormen van een algemeen Unierechtelijk beginsel dat zij als zodanig moet toepassen (arresten Adjemian e.a./Commissie, T‑325/09 P, EU:T:2011:506, punt 56; Aayhan e.a./Parlement, EU:F:2009:43, punt 113, en AI/Hof van justitie, F‑85/10, EU:F:2012:97, punt 134).
60 Clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst bevat een verbod om, met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden, werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij op basis van een overeenkomst voor bepaalde tijd werken, minder gunstig te behandelen dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is. Punt 4 van die clausule bevat hetzelfde verbod met betrekking tot de vaststelling van criteria inzake perioden van anciënniteit met betrekking tot bepaalde arbeidsvoorwaarden (arresten Rosado Santana, EU:C:2011:557, punt 64, en Valenza e.a., C‑302/11–C‑305/11, EU:C:2012:646, punt 39).
61 De beginselen van non-discriminatie en gelijke behandeling, waarvan clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst een toepassing is, zijn fundamentele beginselen van de rechtsorde van de Unie (arrest Aayhan e.a./Parlement, EU:F:2009:43, punt 101), aan de hand waarvan de wettigheid van artikel 45 van het Statuut moet worden beoordeeld.
62 Het is evenwel dienstig te preciseren dat het Hof, in een geval waarin het uitspraak deed over de toepassing van de raamovereenkomst in het kader van geschillen tussen ambtenaren en de overheden van de lidstaten, heeft geoordeeld dat eventuele verschillen in behandeling van statutair personeel en arbeidscontractanten niet vallen onder het in de raamovereenkomst neergelegde beginsel van non-discriminatie, aangezien dergelijke verschillen niet gebaseerd zijn op de bepaalde of de onbepaalde duur van de arbeidsverhouding, maar op de statutaire of contractuele aard daarvan (beschikking Rivas Montes, EU:C:2013:150, punten 44 en 45).
63 In casu moet worden vastgesteld dat artikel 45 van het Statuut geen enkel verschil maakt tussen werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd en werknemers in vaste dienst. Het enige element waarmee artikel 45 van het Statuut rekening houdt, is immers de juridische aard van de aanstelling van de betrokken personeelsleden, waardoor in feite wordt voorzien in een verschil in behandeling tussen de anciënniteit die is verworven door ambtenaren en die welke is verworven door andere personeelsleden. Dit verschil in behandeling valt echter volgens de rechtspraak niet onder het in de raamovereenkomst neergelegde beginsel van non-discriminatie (zie beschikking Rivas Montes, EU:C:2013:150, punten 44 en 47).
64 Hieruit volgt dat verzoekster een exceptie van onwettigheid van artikel 45 van het Statuut niet kan baseren op schending van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst, noch op schending van het beginsel van gelijke behandeling, waarvan deze clausule een toepassing is.
65 Verzoekster kan zich in elk geval niet beroepen op de beginselen die het Hof heeft ontwikkeld in zijn arrest Rosado Santana (EU:C:2011:557). De verzoeker in die zaak beoogde immers hoofdzakelijk te doen vaststellen dat hij ongelijk was behandeld doordat in een interne selectieprocedure de diensttijd die was doorgebracht als ambtenaar in vaste dienst wel in aanmerking was genomen, en de diensttijd die was doorgebracht als ambtenaar in tijdelijke dienst niet (arrest Rosado Santana, EU:C:2011:557, punt 42). In de onderhavige zaak betwist verzoekster de wettigheid van het verschil in behandeling tussen ambtenaren, waarvan de anciënniteit in aanmerking wordt genomen voor de toepassing van artikel 45 van het Statuut, en tijdelijk functionarissen, ongeacht of zij zijn aangeworven in het kader van een overeenkomst voor onbepaalde tijd dan wel in het kader van een overeenkomst voor bepaalde tijd.
66 Derhalve dient het eerste middel in zijn geheel ongegrond te worden verklaard.
Tweede middel: schending van het beginsel van gelijke behandeling
67 Verzoekster merkt op dat op de lijst van bevorderde ambtenaren de namen worden vermeld van „verschillende ambtenaren”, die, net als zij, vertalers in de hoedanigheid van tijdelijk functionaris waren, en die dezelfde anciënniteit „in functies” hadden, maar vóór haar in vaste dienst waren benoemd. Door het opstellen van de lijst van ambtenaren die onder deze omstandigheden werden bevorderd, is het TABG derhalve niet overgegaan tot het vergelijkend onderzoek dat volgens de rechtspraak zorgvuldig en onpartijdig, in het belang van de dienst en overeenkomstig het beginsel van gelijke behandeling moet worden verricht, en heeft het met name het beginsel van gelijke behandeling geschonden.
68 Vastgesteld moet worden dat verzoekster in haar verzoekschrift niet aangeeft wie de ambtenaren zijn die zouden zijn bevorderd op basis van een vergelijkend onderzoek dat in strijd was met het beginsel van gelijke behandeling, en het Gerecht geen enkel gegeven verstrekt op basis waarvan deze de juistheid had kunnen nagaan van haar argumenten. Verzoekster heeft weliswaar voorgesteld om, op verzoek van het Gerecht, de namen van die ambtenaren te „onthullen”, doch een dergelijk aanbod is niet voldoende om het gebrek aan nauwkeurigheid van het verzoekschrift te verhelen.
69 Hieruit volgt dat het tweede middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Derde middel: schending van de zorgvuldigheidsplicht
70 Verzoekster is van mening dat het TABG door het bestreden besluit te nemen heeft verzuimd haar belang in aanmerking te nemen en aldus zijn zorgvuldigheidsplicht heeft geschonden.
71 Het Gerecht merkt op dat het derde middel niet is aangevoerd in de klacht, en geen verband houdt met daarin opgenomen middelen en argumenten. In de klacht is immers enkel sprake van een kennelijke beoordelingsfout en schending van het beginsel van non-discriminatie tussen werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en werknemers in vaste dienst.
72 Het derde middel moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard, aangezien het voor het eerst is opgeworpen in het beroep, hetgeen in strijd is met de regel van overeenstemming tussen de administratieve klacht in de zin van artikel 91, lid 2, van het Statuut, en het daaropvolgende beroep, welke regel, op straffe van niet-ontvankelijkheid, vereist dat voor de Unierechter aangevoerde middelen die rechtstreeks tegen de bestreden handeling zijn gericht, reeds in het kader van de precontentieuze procedure zijn aangevoerd, zodat het TABG of het tot het aangaan van overeenkomsten bevoegd gezag kennis kan nemen van de bezwaren die de betrokkene tegen het bestreden besluit aanvoert (arrest Commissie/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punt 71).
73 Derhalve dient de vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit in haar geheel te worden afgewezen.
Vordering tot schadevergoeding
74 Verzoekster stelt in de eerste plaats materiële schade te hebben geleden, aangezien zij, indien de Raad haar – gelet op de gemiddelde tijd die volgens het Statuut in de rang wordt doorgebracht, de anciënniteit in vertaalfuncties bij de Raad, het lovende karakter van haar beoordelingsrapporten en de omstandigheid dat sommige ambtenaren die dezelfde functies uitoefenden als verzoekster, waren bevorderd – had geplaatst op de lijst van voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren, 90 % kans had gehad om te worden bevorderd. Verzoekster raamt haar schade, wegens de vertraging die zij heeft ondervonden in haar loopbaan en de gevolgen van deze vertraging voor haar salaris en pensioenrechten, op een bedrag van 30 000 EUR.
75 In de tweede plaats stelt verzoekster immateriële schade te hebben geleden die door de nietigverklaring van het bestreden besluit alleen niet volledig kan worden hersteld, omdat, ook indien alle maatregelen zouden kunnen worden genomen op grond waarvan de begane onwettigheid kan worden hersteld, het niet uitgesloten is dat de Raad zich ertoe beperkt de naam van verzoekster op te nemen op de lijst van voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren, zonder enig ander gevolg te geven aan het nietigverklaringsarrest. Verzoekster raamt deze immateriële schade op 10 000 EUR.
76 Het Gerecht herinnert eraan dat wanneer de schade waarop een verzoeker zich beroept, voortvloeit uit de vaststelling van een besluit waartegen een beroep tot nietigverklaring is ingesteld, de afwijzing van deze vordering volgens vaste rechtspraak in beginsel leidt tot afwijzing van de vordering tot schadevergoeding, aangezien deze vorderingen nauw verband houden met elkaar (arrest Arguelles Arias/Raad, F‑122/12, EU:F:2013:185, punt 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
77 In casu moet worden opgemerkt dat de materiële en immateriële schade waarop verzoekster zich beroept, voortvloeien uit het besluit van de Raad om haar niet te plaatsen op de lijst van voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren. Aangezien de vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit is afgewezen zonder dat het Gerecht een onregelmatigheid in de besluitnemingspraktijk van de Raad heeft vastgesteld, dienen verzoeksters schadevorderingen te worden afgewezen.
78 Uit een en ander volgt dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
79 Volgens artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering draagt de in het ongelijk gestelde partij, behoudens de andere bepalingen van het achtste hoofdstuk van de tweede titel van dat Reglement, haar eigen kosten en wordt zij verwezen in de kosten van de andere partij, voor zover dit is gevorderd. Krachtens artikel 102, lid 1, van datzelfde Reglement kan, wanneer de billijkheid dit vergt, het Gerecht beslissen dat een in het ongelijk gestelde partij haar eigen kosten moet dragen, maar slechts ten dele wordt verwezen in de kosten van de andere partij, of daarin zelfs niet dient te worden verwezen. Volgens artikel 103, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten.
80 Uit de overwegingen van het onderhavige arrest volgt dat verzoekster in het ongelijk is gesteld. Voorts heeft de Raad in haar conclusies uitdrukkelijk gevorderd dat verzoekster wordt verwezen in de kosten. Daar de omstandigheden van de zaak geen grond opleveren voor toepassing van artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, moet verzoekster haar eigen kosten dragen en worden verwezen in de kosten van de Raad.
81 Overeenkomstig artikel 103, lid 4, eerste zin, van het Reglement voor de procesvoering dragen de Commissie en de Rekenkamer hun eigen kosten.
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Todorova Androva draagt haar eigen kosten en die van de Raad van de Europese Unie.
3) De Europese Commissie en de Rekenkamer van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.
Bradley | Kreppel | Rofes i Pujol |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 april 2015.