FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F.G. JACOBS
fremsat den 20. januar 2005 (1)
Sag C-147/03
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Republikken Østrig
1. I denne sag, som er anlagt i medfør af artikel 226 EF, har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i det væsentlige gjort gældende, at de østrigske bestemmelser om adgang til at studere ved højere læreanstalter og universiteter er diskriminerende, da de foreskriver vilkår for indehavere af studentereksamensbeviser opnået i en anden medlemsstat, som adskiller sig fra de vilkår, der gælder for indehavere af eksamensbeviser opnået i Østrig. Republikken Østrig har derfor tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 149 EF og 150 EF.
2. Nærværende sag vedrører i hovedsagen spørgsmålet om, hvilke hensyn der kan begrunde en sådan forskelsbehandling.
Relevante fællesskabsbestemmelser
3. Kommissionens søgsmål støtter sig på følgende bestemmelser i EF-traktaten:
Artikel 12 EF:
»Inden for denne traktats anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.
Efter fremgangsmåden i artikel 251 kan Rådet give forskrifter med henblik på at forbyde sådan forskelsbehandling.«
Artikel 149 EF:
»1. Fællesskabet bidrager til udviklingen af et højt uddannelsesniveau ved at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om nødvendigt at støtte og supplere disses indsats, med fuld respekt for medlemsstaternes ansvar for undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne samt deres kulturelle og sproglige mangfoldighed.
2. Målene for Fællesskabets indsats er
[…]
– at begunstige studerendes og læreres mobilitet, bl.a. ved at fremme den akademiske anerkendelse af eksamensbeviser og studieperioder
[…]
3. Fællesskabet og medlemsstaterne fremmer samarbejdet med tredjelande og med de internationale organisationer, der beskæftiger sig med uddannelsesforhold, herunder navnlig Europarådet.
[…]«
Artikel 150 EF:
»1. Fællesskabet iværksætter en erhvervsuddannelsespolitik, der støtter og supplerer medlemsstaternes aktioner med fuld respekt for, at ansvaret for undervisningsindholdet og tilrettelæggelsen af erhvervsuddannelserne ligger hos medlemsstaterne.
2. Målene for Fællesskabets indsats er
[…]
– at lette adgangen til erhvervsuddannelse og begunstige mobiliteten for erhvervslærere og personer under uddannelse, navnlig unge
[…]
3. Fællesskabet og medlemsstaterne fremmer samarbejdet med tredjelande og med de internationale organisationer, der beskæftiger sig med erhvervsuddannelsesforhold.
[…]«
Nationale bestemmelser
4. Den bestemmelse, som Kommissionen har anfægtet, er § 36 i Universitäts-Studiengesetz (lov om universitetsstudier), som har overskriften »Særligt adgangsbevis til universitetsstudier«, og som bestemmer:
»1) Foruden et studentereksamensbevis skal ansøgeren tillige fremlægge bevis for, at de nationale betingelser for adgang til et bestemt universitetsstudium, herunder for direkte adgang til det valgte studium, som gælder i den stat, hvor studentereksamensbeviset er udstedt, er opfyldt.
2) For så vidt angår studentereksamensbeviser udstedt i Østrig er der tale om eksamener, der supplerer det studentereksamensbevis, der er foreskrevet i Universitätsberechtigungsverordnung (bekendtgørelse om adgang til universitetsstudier), og det er et krav, at disse supplerende eksamener er bestået for at få adgang til universitetsstudier.
3) Hvis det studium, hvortil der søges optagelse i Østrig, ikke eksisterer i den stat, hvor studentereksamensbeviset er udstedt, skal adgangsbetingelserne for dette studium anses for at være opfyldt, såfremt adgangsbetingelserne for et studium, der eksisterer i den udstedende stat, og som efter sit indhold er det studium, der er nærmest beslægtet med det studium, hvortil der søges optagelse i Østrig, er opfyldt.
4) Forbundsministeren kan ved bekendtgørelse udpege den persongruppe, hvis studentereksamensbevis – med henblik på afgørelsen af, om der er opnået et særligt adgangsbevis til universitetsstudier – anses for at være udstedt i Østrig på grund af disse personers tætte personlige forbindelser med Østrig eller på grund af virksomhed udført på vegne af Østrig.
5) På grundlag af det diplom, der fremlægges som bevis for et studentereksamensbevis, skal rektor vurdere, om der er opnået det særlige adgangsbevis til universitetsstudier for så vidt angår det valgte studium.«
5. Det er åbenbart, at disse bestemmelser medfører, at indehavere af studentereksamensbeviser, der er opnået i Østrig, tillades en meget omfattende adgang til universitetsuddannelse, mens indehavere af tilsvarende beviser fra andre medlemsstater skal opfylde de ofte strengere krav, som gælder i disse medlemsstater.
6. Kommissionen har derfor nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12 EF, 149 EF og 150 EF, idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at indehavere af et i en anden medlemsstat opnået studentereksamensbevis har adgang til at studere ved højere læreanstalter og universiteter i Østrig på samme vilkår som indehavere af et i Østrig opnået studentereksamensbevis. Republikken Finland har interveneret til støtte for Kommissionens påstande.
Formaliteten
7. Republikken Østrig har nedlagt påstand om, at Kommissionens søgsmål afvises. Til støtte herfor har den fremført to med hinanden forbundne indsigelser.
8. Den første er, at Kommissionen har ændret sagens genstand mellem den administrative procedure og det foreliggende søgsmål og derigennem forhindret Republikken Østrig i at tage til genmæle på behørig måde. Ifølge Republikken Østrig var det i den første åbningsskrivelse af 9. november 1999, i den supplerende åbningsskrivelse af 29. januar 2001 og i den begrundede udtalelse af 17. januar 2002 anført, at tilsidesættelsen vedrørte anerkendelsen af studentereksamensbeviser opnået i andre medlemsstater. I sin stævning har Kommissionen derimod henvist til, at den påståede tilsidesættelse vedrører diskriminerende vilkår for adgang til højere læreanstalter og universiteter i Østrig og ikke anerkendelsen af studentereksamensbeviser.
9. Den anden indsigelse er, at Kommissionen har udvidet genstanden for søgsmålet ved først i sin stævning at gøre gældende, at stk. 4 i den anfægtede nationale bestemmelse er diskriminerende.
10. Det er fast retspraksis, at »[u]nder en traktatbrudssag, anlagt af Kommissionen i medfør af traktatens artikel [226 EF], afgrænses sagens genstand af Kommissionens åbningsskrivelse til den pågældende medlemsstat og af Kommissionens efterfølgende begrundede udtalelse, og må ikke udvides bagefter« (2). Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at »Kommissionens begrundede udtalelse og dens stævning [skal] hvile på de samme klagepunkter som i åbningsskrivelsen, der indledte den administrative procedure« (3), og at »[s]øgsmålet skal [...] støttes på de samme grunde og anbringender som den begrundede udtalelse« (4). Dette krav kan imidlertid ikke indebære, at der under alle omstændigheder skal være fuldstændigt sammenfald mellem, hvad der blev angivet som klagepunkter i åbningsskrivelsen, i den begrundede udtalelse og de i stævningen nedlagte påstande, når sagsgenstanden ikke er blevet udvidet eller ændret, men blot er blevet begrænset (5).
11. Efter min opfattelse har Kommissionen ikke ændret sagsgenstanden i væsentlig grad. En sammenligning mellem på den ene side de to åbningsskrivelser og den begrundede udtalelse og på den anden side stævningen er tilstrækkelig til at fastslå, at de klagepunkter og begrundelser, som Kommissionen har støttet søgsmålet på, har været de samme under den administrative procedure og retssagen.
12. Endvidere udfærdigede Kommissionen som svar på Republikken Østrigs svar på den første åbningsskrivelse af 9. november 1999 en supplerende åbningsskrivelse af 29. januar 2001, hvis eneste formål var at afklare enhver »misforståelse og uklarhed, som svaret fra Republikken Østrig måtte kunne medføre«. I denne supplerende skrivelse klargjorde Kommissionen tydeligt arten af sine klagepunkter og navnlig, at den påståede tilsidesættelse af fællesskabsretten ikke vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt Republikken Østrig anerkender studentereksamensbeviser, men vilkårene for adgang til at studere ved højere læreanstalter og universiteter i Østrig for studerende, der har et studentereksamensbevis fra en anden medlemsstat, og navnlig den indirekte forskelsbehandling, som den anfægtede nationale bestemmelse medfører. Samme argumentation blev gentaget i den begrundede udtalelse og i den til Domstolen indgivne stævning. Den østrigske regering var således behørigt oplyst om arten af den påståede tilsidesættelse og har kunnet tage til genmæle.
13. Hvad angår det andet klagepunkt, som vedrører stk. 4 i den anfægtede nationale bestemmelse, har Kommissionen anført, at den kun har nævnt dette stykke i sit svar for at illustrere, at stk. 4 er trådt i stedet for en lignende bestemmelse, som efter Kommissionens opfattelse var udtryk for direkte forskelsbehandling. Kommissionen havde altså ikke til hensigt at tilføje et yderligere klagepunkt vedrørende stk. 4. På denne baggrund agter jeg ikke at betragte stk. 4 som et separat anliggende, hvorfor Republikken Østrigs indsigelse ikke længere er relevant.
14. I lyset af ovenstående konkluderer jeg, at Kommissionen ikke har ændret eller udstrakt sagsgenstanden i sin stævning til Domstolen, og at sagen derfor kan fremmes til realitetsbehandling.
Realiteten
Traktatens anvendelsesområde
15. Det første spørgsmål, som skal undersøges er, hvorvidt den anfægtede nationale bestemmelse er omfattet af bestemmelserne om anerkendelse af eksamensbeviser, således som Republikken Østrig har gjort gældende, eller om den vedrører adgang til at studere ved højere læreanstalter og universiteter, således som Kommissionen og Republikken Finland har gjort gældende. I førstnævnte tilfælde falder den inden for rammerne af den nationale kompetence, da fællesskabslovgivningen på dette område er begrænset til den gensidige anerkendelse af faglige kvalifikationer (6), hvorimod den i sidstnævnte tilfælde er omfattet af EF-traktatens anvendelsesområde.
16. Efter at Kommissionen havde anlagt nærværende sag, har Domstolen afsagt dom i sagen Kommissionen mod Belgien (7). I denne sag anfægtede Kommissionen visse bestemmelser i belgisk lovgivning, hvorefter indehavere af eksamensbeviser og kvalifikationsbeviser for afsluttet gymnasieuddannelse i andre medlemsstater, som ønskede adgang til den videregående uddannelse, der administreres af det franske fællesskab i Belgien, skulle aflægge og bestå en egnethedsprøve, hvis de ikke kunne bevise, at de i deres hjemland var indskrevet på et universitetsfakultet uden adgangseksamen eller andre adgangsvilkår. Kommissionen gjorde, som i nærværende sag, gældende, at dette supplerende vilkår var i strid med artikel 12 EF, 149 EF og 150 EF, da det i højere grad kunne påvirke andre medlemsstaters statsborgere end belgiske statsborgere, idet det udelukkende fandt anvendelse på indehavere af eksamensbeviser, der var opnået i en anden medlemsstat.
17. I dommen i sagen Kommissionen mod Belgien fastslog Domstolen, efter min opfattelse med rette, at de berørte nationale bestemmelser vedrørte vilkår for adgang til videregående uddannelse, og, under henvisning til Gravier-dommen (8) og den deri nævnte retspraksis, at sådanne vilkår faldt inden for EF-traktatens anvendelsesområde. Domstolen henviste også til artikel 149, stk. 2, andet led, EF, som udtrykkeligt bestemmer, at målet for Fællesskabets indsats er at begunstige studerendes og læreres mobilitet, bl.a. ved at fremme den akademiske anerkendelse af eksamensbeviser og studieperioder, og til artikel 150, stk. 2, tredje led, EF, som bestemmer, at målet for Fællesskabets indsats er at lette adgangen til erhvervsuddannelse og begunstige mobiliteten for erhvervslærere og personer under uddannelse, navnlig unge (9).
18. I lyset af denne dom må jeg konkludere, at den i den foreliggende sag anfægtede nationale bestemmelse vedrører vilkårene, på hvilke studerende, som er indehavere af et studentereksamensbevis, der ikke er opnået i Østrig, kan opnå adgang til universiteter og højere læreanstalter i Østrig. Den anfægtede nationale bestemmelse falder derfor inden for EF-traktatens anvendelsesområde og skal navnlig vurderes på baggrund af princippet i artikel 12 EF om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
19. Jeg vil ikke desto mindre understrege, at selv om den anfægtede nationale bestemmelse måtte henhøre under medlemsstaternes enekompetence på uddannelsesområdet, således som Republikken Østrig har gjort gældende, har medlemsstaterne stadig pligt til at udøve denne kompetence på en måde, som er forenelig med fællesskabsreglerne, hvilket omfatter iagttagelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling (10).
Hvorvidt den anfægtede nationale bestemmelse er forenelig med artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 149 EF og 150 EF
20. Det fremgår af fast retspraksis, at ligebehandlingsprincippet, som forbuddet mod forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet i artikel 12, stk. 1, EF, er et særligt udtryk for, ikke blot forbyder åbenbar eller direkte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelsen af andre sondringskriterier reelt fører til samme resultat (11). En bestemmelse medfører indirekte forskelsbehandling, hvis dens anvendelse særligt er til skade for en gruppe, som består af borgere fra andre medlemsstater, og vil kun kunne være begrundet, såfremt den er uafhængig af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning (12).
21. I dommen i sagen Kommissionen mod Belgien fastslog Domstolen på grundlag af denne retspraksis, at »den pågældende lovgivning [skader] indehavere af eksamensbeviser for gymnasieuddannelse, der er udstedt i en anden medlemsstat end Belgien, idet de ikke har adgang til den videregående uddannelse, der administreres af det franske fællesskab i Belgien, på samme vilkår som dem, der gælder for indehavere af et [eksamensbevis for gymnasieuddannelse, der er udstedt i Belgien] ... Det anvendte sondringskriterium skader hovedsageligt andre medlemsstaters statsborgere« (13). Domstolen slog således udtrykkeligt fast, at den anfægtede nationale bestemmelse var udtryk for indirekte forskelsbehandling. Den tog imidlertid ikke stilling til, om denne forskelsbehandling kunne være begrundet, da Kongeriget Belgien ikke havde fremført nogen argumenter til støtte herfor (14). Domstolen slog følgelig fast, at Kongeriget Belgien havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 149 EF og 150 EF.
22. Det er efter min opfattelse åbenbart, at den anfægtede nationale bestemmelse i nærværende sag i højere grad vil kunne påvirke statsborgere fra andre medlemsstater end Østrig, og at det således er sandsynligt, at dens anvendelse vil være til særlig skade for sådanne statsborgere, således som Kommissionen og Republikken Finland har gjort gældende. Den anfægtede nationale bestemmelse medfører således indirekte forskelsbehandling, medmindre den kan begrundes ud fra objektive hensyn, som er uafhængige af de berørte personers nationalitet, og som står i et rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale bestemmelse.
Begrundelse
23. Hvad angår retten til fri bevægelighed for personer kan to kategorier af hensyn påberåbes som begrundelse for foranstaltninger, som ellers ville være diskriminerende. Den første kategori omfatter de i EF-traktaten udtrykkeligt fastsatte hensyn, nemlig hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed (15). En anden, ikke udtømmende, kategori omfatter hensyn, som vedrører beskyttelsen af legitime nationale interesser, som er blevet tilføjet ved Domstolens praksis. Det fremgår af retspraksis, at foranstaltninger, som er udtryk for direkte forskelsbehandling, generelt kun kan begrundes med henvisning til de hensyn, som udtrykkeligt er nævnt i traktaten. Derimod kan foranstaltninger, som er udtryk for indirekte forskelsbehandling, begrundes med henvisning til begge kategorier af hensyn (16). Da de udgør undtagelser fra det grundlæggende princip om fri bevægelighed, skal begge disse kategorier af hensyn fortolkes strengt og opfylde kriteriet om forholdsmæssighed.
24. Kommissionen har i sit indlæg til Domstolen gjort gældende, at den anfægtede nationale bestemmelse kun kan begrundes med henvisning til de begrænsede hensyn, som udtrykkeligt er nævnt i traktaten. Kommissionen er således af den opfattelse, at foranstaltninger, der, som i den foreliggende sag, formelt finder anvendelse uafhængigt af nationalitet, men som næsten udelukkende påvirker statsborgere fra andre medlemsstater, må sidestilles med åbenbart diskriminerende foranstaltninger, og at de begrundelser, som påberåbes til støtte herfor, som følge heraf skal behandles strengt. Kommissionen påberåbte sig imidlertid hverken nogen særlig retspraksis til støtte for sit standpunkt eller udviklede dette argument på retsmødet, hvor den betonede, at den anfægtede bestemmelse ikke opfyldte kriteriet om forholdsmæssighed.
25. Republikken Østrig har gjort gældende, at den anfægtede bestemmelse er begrundet i to hensyn. For det første sikrer den, at sammenhængen i det østrigske uddannelsessystem bevares, navnlig det politiske mål, om at adgangen til at studere ved højere læreanstalter i Østrig skal være ubegrænset. For det andet er bestemmelsen begrundet i medlemsstaternes behov for at hindre et misbrug af fællesskabsretten af personer, som udøver den i traktaten indrømmede ret til fri bevægelighed.
26. Hvad angår den førstnævnte begrundelse fremgår det af Republikken Østrigs udtalelser og indlæg under retssagen, at det centrale formål med østrigsk uddannelsespolitik er at give ubegrænset adgang til uddannelse på alle niveauer. Hensigten med denne politik er at øge den procentvise andel af østrigske statsborgere, som har en højere uddannelse. Denne andel er i henhold til Republikken Østrig på nuværende tidspunkt blandt den laveste i EU og inden for Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD). Henset til dette formål består der, hvis betingelserne for adgang til højere uddannelse i andre medlemsstater lades ude af betragtning, en fare for, at det mere liberale østrigske system oversvømmes af ansøgninger fra studerende, som ikke har fået adgang til at studere ved højere læreanstalter i mere restriktive medlemsstater. Denne tilstrømning vil medføre alvorlige økonomiske, strukturelle og personalemæssige problemer og risikere at bringe den økonomiske balance inden for det østrigske universitetssystem, og dermed selve dets eksistens, i fare.
27. I henhold til Republikken Østrig udgøres risikoen først og fremmest af tyske ansøgere, som ikke har opfyldt kravene til adgang til visse universitetsuddannelser i Tyskland. Republikken Østrig har – dog kun på retsmødet – fremlagt opgørelser over medicinstudiet. I henhold til disse opgørelser vil det forventede antal ansøgninger fra udenlandske, hovedsageligt tyske, ansøgere, som er indehavere af et studentereksamensbevis, være fem gange højere end antallet af disponible pladser. Den østrigske regerings repræsentanter henviste også til, at da de højere uddannelser i Østrig finansieres af skatteyderne via statsbudgettet, er visse foranstaltninger til kontrol af den forventede tilstrømning af ansøgninger nødvendige, hvis systemet med fri adgang skal kunne opretholdes.
28. Republikken Østrig har til støtte for sin opfattelse henvist til sagerne Kohll - og Vanbraekel-dommene, hvori Domstolen har fastslået, at »[d]et [...] dog ikke [kan] udelukkes, at en risiko for et alvorligt indgreb i den sociale sikringsordnings økonomiske ligevægt kan udgøre et tvingende alment hensyn, som kan berettige en sådan begrænsning« (17).
29. Jeg deler ikke Republikken Østrigs opfattelse.
30. For det første er det uklart, hvad der menes med at bevare »sammenhængen« i det østrigske universitetssystem. Bedømt på baggrund af kernen i Republikken Østrigs argumenter og sagens omstændigheder synes »sammenhæng« at være ensbetydende med »privilegeret adgang for østrigske statsborgere«. Det er uomtvistet, at østrigske universiteter er et realistisk alternativ for i hovedsagen tysktalende studerende. Denne gruppe består højst sandsynligt af henholdsvis tyske studerende og italienske studerende fra den tysktalende del af Italien i nærheden af grænsen til Østrig. På baggrund af de strenge betingelser, som gælder for adgang til visse universitetsuddannelser som f.eks. medicinstudiet i såvel Tyskland som Italien, er den praktiske virkning af den anfægtede nationale bestemmelse, også selv om den er affattet i generelle vendinger og finder anvendelse på studerende fra alle medlemsstater, at hindre disse studerendes adgang til det østrigske system. Formålet med den anfægtede nationale bestemmelse er at afværge den risiko, som disse studerende udgør. Med andre ord er den praktiske, eller endog tilsigtede, virkning af den anfægtede nationale bestemmelse at bevare den frie adgang til universitetsuddannelse hovedsagelig for indehavere af studentereksamensbeviser opnået i Østrig, og samtidig at gøre adgangen vanskeligere for de udenlandske studerende, for hvem det østrigske system udgør et naturligt alternativ. Et sådant formål, som i det væsentlige er diskriminerende, er ikke foreneligt med traktatens formål.
31. For det andet har jeg, på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin, visse forbehold over for at anvende Domstolens bemærkninger i sagerne Kohll- og Vanbraekel-dommene om nationale sociale sikringsordninger på området højere uddannelse. Det skal indledningsvis bemærkes, at Domstolen i Kohll- og Vanbraekel-dommene anerkendte rent økonomiske formål som mulige begrundelser og således afveg fra sin tidligere strenge opfattelse, hvorefter sådanne formål ikke kan berettige en begrænsning af de grundlæggende friheder, som er sikret ved traktaten (18). Disse domme indebærer faktisk en dobbelt fravigelse, for det første fra de grundlæggende principper om fri bevægelighed og for det andet fra de hensyn, som kan påberåbes som begrundelse for at fravige disse principper. En begrundelse med henvisning til disse domme skal, navnlig når henvisningen sker ved analogi, således behandles med forsigtighed (19).
32. Ganske vist er bestemmelserne i EF-traktaten om Fællesskabets indsats på områderne folkesundhed (artikel 152 EF), uddannelse (artikel 149 EF) og erhvervsuddannelse (artikel 150 EF) alle affattet på en meget enslydende måde, og de afspejler alle den samme filosofi, nemlig at Fællesskabets indsats kun er komplementær (20), ligesom sundheds- og uddannelsessystemer sammen med forsvaret, set ud fra et økonomisk synspunkt, er blandt de største poster for offentlige udgifter inden for EU (21).
33. På trods af disse ligheder består der dog nogle forskelle, som ikke kan ignoreres. Den mest åbenbare forskel i henhold til fællesskabsretten er, at Domstolen har fastslået, at offentligt finansierede sundhedstjenester er omfattet af anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser (22). Som følge heraf skal alle tjenesteydelser, som en medlemsstat yder sine egne statsborgere, i princippet udvides til også at omfatte modtagere af tjenesteydelser, som er statsborgere i andre medlemsstater. På baggrund af de økonomiske og finansielle virkninger af denne retspraksis og den følsomme karakter, som præger den offentlige sundhedssektor og finansieringen heraf (23), er det måske ikke så overraskende, at Domstolen i Kohll- og Vanbraekel-dommene i strid med fast retspraksis anerkendt en mulighed for en undtagelse ud fra økonomiske hensyn for tjenesteydelser inden for rammerne af det offentlige sundhedsvæsen.
34. Derimod er højere uddannelse, som i det væsentlige finansieres ved offentlige midler, ikke blevet anset for at udgøre en tjenesteydelse som omhandlet i artikel 49 EF (24). Den ret til ligebehandling, som i henhold til traktaten tilkommer studerende for så vidt angår fri bevægelighed, er hidtil kun blevet anerkendt i begrænset omfang i såvel retspraksis som fællesskabslovgivningen. Støtte, der tildeles studerende til underhold og uddannelse, er på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin ikke omfattet af traktatens anvendelsesområde (25). I lovgivningsmæssig henseende giver direktiv 93/96 om opholdsret for studerende (26), som bestemmer, at studerende fra andre medlemsstater ikke må være til »urimelig byrde« for de offentlige finanser i værtsmedlemsstaten, at de skal godtgøre, at de har tilstrækkelige midler til eget underhold, og at de ikke har ret til at modtage uddannelsesstøtte, medlemsstaterne særlige midler til at minimere den potentielle økonomiske byrde på deres nationale budgetter af studerendes frie bevægelighed (27).
35. Der findes også andre væsentlige forskelle mellem det offentlige uddannelsessystem og det offentlige sundhedsvæsen. Patienter bevæger sig snarere over grænser som følge af en nødvendighed, studerende derimod som følge af et valg. Endvidere bevæger patienter sig generelt for at modtage en særlig medicinsk behandling, hvorefter de vender tilbage til deres hjemland. Studerende derimod forbliver i værtsmedlemsstaten igennem hele deres studietid, deltager i det lokale sociale og kulturelle liv og integrerer sig i mange tilfælde. Kort sagt er de kendetegn ved studerende, som udøver deres ret til fri bevægelighed, ikke de samme som dem, der kendetegner modtagere af lægelige ydelser, der udøver denne ret.
36. »Frihjuls«-argumentet er ikke nyt i relation til udenlandske studerende og har, som generaladvokat Slynn påpegede i sit forslag til afgørelse i Gravier-sagen, en vis berettigelse (28). I henhold til dette argument høster studerende, som rejser til udlandet for at studere, frugterne af offentligt finansierede uddannelser, som tilbydes i andre medlemsstater, men bidrager ikke til deres finansiering via nationale skatter, og de »tilbagebetaler« heller ikke nødvendigvis ved at blive i værtsmedlemsstaten for at udøve deres erhverv dér (29).
37. Domstolen har i sin praksis vedrørende adgang til erhvervsuddannelser, som omfatter højere uddannelse, ikke fundet det nødvendigt at efterprøve relevansen af dette argument endsige anerkendt det som en begrundelse for en undtagelse (30). Som anført ovenfor har Domstolen implicit taget højde for de mulige økonomiske virkninger for de nationale budgetter, som følger af de rettigheder, studerende indrømmes i traktaten, ved at fastslå, at studerende ikke har ret til uddannelsesstøtte.
38. Det kan imidlertid være nyttigt kort at diskutere dette spørgsmål, som berører mange medlemsstater. Når henses til at studerende kun er omfattet af traktatens anvendelsesområde (31), for så vidt som den valgte uddannelse forbereder den studerende til at komme ind på arbejdsmarkedet, kan der sondres mellem to typer af bevægelighed for studerende inden for EU.
39. For det første findes der studerende, som, uanset sproglige barrierer, rejser til udlandet på grund af den høje kvalitet af de studier, der tilbydes i andre medlemsstater, og/eller fordi disse studier udenlands passer bedre til deres faglige ambitioner eller forudsætninger. Når de har afsluttet deres studier, er deres muligheder for bevægelighed inden for EU øget betydeligt, og det er langt mere sandsynligt, at de vil tilbringe hele eller en del af deres arbejdsliv i et andet land end deres hjemland med alle de økonomiske, sociale og kulturelle følger, det indebærer. Ved at udbrede og sprede deres erhvervede viden i hele EU bidrager disse studerende på afgørende måde til at fremme et integreret europæisk arbejdsmarked og i sidste instans, set i lyset af målene, som ligger til grund for EF-traktaten, til en »stadig snævrere union«. På baggrund af alle de fordele, som disse studerende bibringer EU, vil de offentlige investeringer i uddannelsen af dem være til fordel for værtsmedlemsstaten, enten direkte derved, at de studerende efterfølgende bliver en del af dens arbejdsmarked, eller indirekte som følge af de fordele, de bibringer EU som helhed.
40. For det andet findes der studerende, som forsøger at få adgang til mere liberale uddannelsessystemer i nabomedlemsstater for at omgå begrænsninger i deres hjemland. Deres hensigt er, i hvert fald i første omgang, at vende tilbage til deres hjemland, efter at de har afsluttet deres studium. De studerende, som Republikken Østrig frygter, vil invadere dens uddannelsessystem, tilhører denne kategori. I de fleste af disse tilfælde er sproglige barrierer irrelevante, da uddannelsen normalt foregår på et sprog, som er velkendt af de udenlandske studerende, eller som oven i købet er det, de taler. Nærheden mellem universitetet og den studerendes hjemland kan også bidrage til at mindske de hindringer, der måtte være for studerendes bevægelighed. Selv om bevægeligheden hos denne anden kategori af studerende også bidrager til integrationen på samme måde som bevægeligheden for den førstnævnte kategori, gør den det i mindre udstrækning. »Frihjuls«-argumentet er generelt mere overbevisende, når det drejer sig om denne anden kategori.
41. Spørgsmålet er, om disse to situationer skal – eller kan – behandles forskelligt i retlig henseende. Efter min opfattelse skal spørgsmålet besvares benægtende. Der findes intet belæg herfor i den nuværende retspraksis. Begge kategorier af studerende nyder, om end af forskellige grunde, individuelle rettigheder i henhold til traktaten, og jeg er ikke overbevist om, at de bevæggrunde, som ligger bag valget af det ene eller det andet universitet, skal have nogen indvirkning på omfanget af deres rettigheder i henhold til traktaten (32), naturligvis under forudsætning af, at der ikke er tale om misbrug, hvilket jeg vil behandle nedenfor i sammenhæng med den anden begrundelse, som Republikken Østrig har påberåbt sig.
42. Af ovennævnte grunde er jeg ikke overbevist om, at folkesundhed og uddannelse, på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin, automatisk kan behandles analogt. Den anvendelse af de begrundelser, som blev udviklet i Kohll- og Vanbraekel-dommene på offentligt finansieret højere uddannelse, som Republikken Østrig har nedlagt påstand om, er efter min opfattelse ikke nødvendigvis hensigtsmæssig.
43. Jeg kunne imidlertid komme frem til en anden konklusion, hvis Domstolen måtte fastslå, at studerende som følge af de rettigheder, der er afledt af deres status som EU-borgere, har ret til uddannelsesstøtte, uanset i hvilken form den ydes. I så fald vil deres rettigheder i henhold til fællesskabsretten og de hertil svarende forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne, være praktisk taget identiske med dem, som modtagere af tjenesteydelser har. Under disse omstændigheder ville den økonomiske byrde som følge af studerendes frie bevægelighed være væsentlig for statsbudgettet, hvilket efter min opfattelse ville berettige en anvendelse af økonomiske hensyn som en mulig begrundelse.
44. Domstolen har i sin nyere praksis vedrørende studerendes ret til uddannelsesstøtte, nemlig i sagerne Grzelczyk- (33) og D’Hoop-dommene (34), anerkendt, at EU-borgere, der som studerende har udøvet deres ret til fri bevægelighed i henhold til traktaten, har krav på sociale ydelser i deres egenskab af EU-borgere i henhold til artikel 17 og 18 EF. Domstolen fastslog, at »[u]nionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, idet det gør det muligt for dem blandt sidstnævnte, som befinder sig i samme situation, at blive undergivet samme retlige behandling, uanset deres nationalitet og med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende« (35). Selv om ansøgerne ikke faldt ind under definitionen af begrebet arbejdstagere (eller indgik i ligestillede kategorier, som f.eks. familiemedlemmer) som omhandlet i fællesskabsretten, medførte den omstændighed, at de havde udøvet deres ret til at bevæge sig og at tage ophold inden for medlemsstaternes område som studerende, at de var omfattet af traktatens anvendelsesområde, og at de på grundlag af deres status som EU-borgere havde ret til ligebehandling i spørgsmålet om sociale ydelser i forhold til værtsmedlemsstatens egne statsborgere.
45. I Grzelczyk-dommen fastslog Domstolen efter at have henvist til Brown-dommen, hvorefter støtte, der tildeles studerende til underhold og uddannelse, principielt ikke er omfattet af traktatens anvendelsesområde, imidlertid at denne retspraksis, i lyset af bl.a. de nye bestemmelser om uddannelse, som er indført i traktaten siden Brown-dommen, ikke hindrer ansøgeren i sin egenskab af EU-borger i at kræve den ydelse til sikring af et eksistensminimum, som ydes værtsmedlemsstatens egne statsborgere, der befinder sig i samme situation. I D’Hoop-dommen forbandt Domstolen det i udvikling værende begreb unionsborgerskab med uddannelsesområdet. Den fastslog, at de rettigheder, som traktaten giver på området for fri bevægelighed, ikke får fuld gennemslagskraft, hvis en person bliver straffet for at gøre brug af dem, og at denne betragtning er særlig vigtig inden for uddannelsesområdet, når henses til de mål, som forfølges med artikel 3, stk. 1, litra q), EF og artikel 149, stk. 2, andet led, EF, nemlig at begunstige studerendes og læreres mobilitet (36).
46. Domstolen kan gennem disse afgørelser have banet vejen for en udvidelse af studerendes ret til økonomisk støtte ud over undervisnings- og indskrivningsgebyrer (37). Hvis Domstolen bekræfter denne tilgangsvinkel, bør de mulige begrundelser, som medlemsstaterne kan påberåbe sig, efter min opfattelse udvides i overensstemmelse med retspraksis vedrørende modtagere af offentlige sundhedsydelser. Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at Domstolen har formuleret Grzelczyk- og D’Hoop-dommene på en forsigtig måde, og at den i D’Hoop-dommen betonede, at ansøgeren, for at have ret til den pågældende sociale ydelse, kan blive pålagt at godtgøre, at der består en reel forbindelse mellem den, der ansøger om ydelserne, og det berørte arbejdsmarkeds geografiske område (38).
Forholdsmæssighedsbedømmelsen
47. Selv hvis de af Republikken Østrig angivne formål blev anset for berettigede i henhold til traktaten, ville den anfægtede nationale bestemmelse efter min opfattelse stadig ikke opfylde kriteriet om forholdsmæssighed. På baggrund af, at den faktiske virkning, eller sågar den tilsigtede virkning med den anfægtede nationale bestemmelse er at afholde tysktalende studerende fra andre medlemsstater fra at ansøge, og at Kohll- og Vanbraekel-dommene påberåbes som begrundelse for denne virkning, skal forholdsmæssighedsbedømmelsen efter min opfattelse gennemføres med særlig grundighed.
48. På retsmødet gennemgik Republikken Østrig fem mulige alternativer til den nuværende ordning og konkluderede, at den anfægtede nationale bestemmelse var den mindst restriktive foranstaltning til at opnå det forfulgte mål. For det første anses åbningen af de østrigske universiteter og højere læreanstalter for indehavere af et i en anden medlemsstat opnået studentereksamensbevis uden nogen begrænsning ikke for at være en holdbar mulighed som følge af de økonomiske og strukturelle vanskeligheder, som dette ville medføre. For det andet vil indførelsen af kvoter for udenlandske studerende være en mere restriktiv foranstaltning end den ordning, som er indført med den anfægtede nationale bestemmelse. For det tredje vil en prøvelse fra sag til sag af kvalifikationerne hos indehavere af ikke-østrigske eksamensbeviser, med mulighed for at indføre en eksamen til kontrol af deres ligeværdighed, medføre for mange praktiske vanskeligheder og skabe yderligere hindringer for den frie bevægelighed. For det fjerde vil indførelsen af en adgangsprøve, som gælder både for indehavere af østrigske og indehavere af ikke-østrigske eksamensbeviser, sætte det legitime politiske valg om at sikre ubegrænset offentlig adgang til højere uddannelse i Østrig ud af kraft. På baggrund af det forventede overvældende antal ansøgninger fra ikke-østrigske ansøgere, vil målet om at øge den procentvise andel af østrigske statsborgere, som har en uddannelse fra et universitet eller en højere læreanstalt, desuden også blive bragt i fare. Det samme gør sig gældende for det femte alternativ, som er at indføre krav om et mindste karaktergennemsnit i gymnasiet for at få adgang til en universitetsuddannelse.
49. Som Domstolen har fastslået, påhviler det de nationale myndigheder, der påberåber sig en undtagelse fra det grundlæggende princip om fri bevægelighed, i hvert enkelt tilfælde at godtgøre, at deres bestemmelser er nødvendige og forholdsmæssige for at nå det forfulgte mål (39). Navnlig hvad angår undtagelsen til beskyttelse af folkesundheden i artikel 30 EF, har Domstolen fastlagt, at denne skal være støttet på en grundig evaluering af den risiko, der påberåbes af den medlemsstat, der gør undtagelsen gældende (40). Dette er generelt anvendelige principper, som af de i punkt 47 nævnte årsager er af særlig interesse i den foreliggende sag.
50. Efter min opfattelse har Republikken Østrig ikke i tilstrækkelig grad påvist, at den økonomiske balance i dens uddannelsessystem vil blive forstyrret, hvis den anfægtede nationale bestemmelse ophæves. De oplysninger, som blev fremlagt for Domstolen på retsmødet, vedrørte kun medicinstudiet og den mulige tilstrømning af tysktalende ansøgere til dette studium. Der blev ikke fremlagt nogen oplysninger om andre studieretninger. Jeg mener ikke, at det ud fra denne ufuldstændige bevisførelse er muligt at drage den konklusion, at der foreligger en alvorlig risiko for hele det østrigske uddannelsessystems fortsatte beståen.
51. Endvidere har de østrigske repræsentanter som svar på spørgsmål fra Domstolen, anerkendt, at formålet med den anfægtede nationale bestemmelse i hovedsagen forfulgte et præventivt mål. Da den anfægtede nationale bestemmelse medfører en generelt diskriminerende behandling med et i det væsentlige præventivt formål, og da det fremlagte bevis for dens begrundelse er utilstrækkeligt, kan kriteriet om forholdsmæssighed efter min opfattelse ikke være opfyldt.
52. Uanset hvilke foranstaltninger Republikken Østrig indfører for at modvirke en risiko for den økonomiske ligevægt i dens højere uddannelsessystem, skal de være forenelige med traktatens bestemmelser, navnlig princippet om ligebehandling. En for høj efterspørgsel efter adgang til særlige uddannelser kunne imødegås med indførelsen af særlige ikke-diskriminerende foranstaltninger, som f.eks. en adgangsprøve eller krav om et mindste uddannelsesniveau, hvilket ville være foreneligt med kravene i artikel 12 EF. Med henblik på foreneligheden med fællesskabsretten kunne en mere hensigtsmæssig måde at bevare sammenhængen på, såfremt der ved sammenhæng forstås at sikre ligeværdigheden af kvalifikationerne hos studerende, som optages på østrigske universiteter og højere læreanstalter, efter min opfattelse være at kontrollere, om de udenlandske kvalifikationer svarer til dem, som forlanges af indehavere af østrigske eksamensbeviser. Den omstændighed, at indførelsen af sådanne foranstaltninger ville medføre praktiske eller endog økonomiske vanskeligheder, kan ikke påberåbes som en gyldig undskyldning (41).
53. Naturligvis vil indførelsen af disse mindre diskriminerende foranstaltninger kræve ændringer af den nuværende ordning med ubegrænset offentlig adgang. Da der ikke findes nogen fællesskabsbestemmelser, som regulerer de grænseoverskridende strømme af studerende, skulle sådanne ændringer opfylde de krav, som følger af ligebehandlingsprincippet i traktaten. De risici, som Republikken Østrig gør gældende, er ikke særlige for dens system, men gør sig også gældende, muligvis i endnu højere grad, for andre medlemsstater, hvis systemer for højere uddannelse tiltrækker et større antal studerende (42). Disse medlemsstater omfatter Kongeriget Belgien, hvis tilsvarende restriktioner er blevet erklæret ulovlige, som allerede nævnt ovenfor. Andre medlemsstater har indført de nødvendige ændringer i deres nationale uddannelsessystemer for at imødegå denne efterspørgsel, samtidig med at de opfylder deres fællesskabsretlige forpligtelser. En godkendelse af de begrundelser, som Republikken Østrig gør gældende, vil være det samme som at godkende, at medlemsstaterne opsplitter deres systemer for højere uddannelse. Jeg skal her erindre om Grzelczyk-dommen, hvori Domstolen fastslog, at direktiv 93/96 om opholdsret for studerende »udtrykker en vis økonomisk solidaritet fra denne stats statsborgeres side med statsborgere fra andre medlemsstater«, hvilket også indebærer en forpligtelse for Republikken Østrig (43).
54. Hvad angår den anden begrundelse vedrørende misbrug af fællesskabsretten, som Republikken Østrig har gjort gældende, fastslog Domstolen i dommene i sagerne Knoors- (44) og Bouchoucha-dommene (45), ganske vist, at en medlemsstat kan have en legitim interesse i at hindre, at visse af dens statsborgere gennem misbrug af de ved traktaten indrømmede muligheder forsøger at unddrage sig betingelserne i deres egen nationale lovgivning om faglig uddannelse. Jeg er imidlertid heller ikke overbevist om, at disse domme på nogen måde støtter Republikken Østrigs opfattelse.
55. For det første vedrørte begge disse sager foranstaltninger, som medlemsstater havde truffet mod misbrug, som var begået af deres egne statsborgere, idet de med henvisning til traktatens bestemmelser om etableringsretten havde forsøgt at omgå strengere nationale bestemmelser om faglige kvalifikationer. Som Kommissionen har gjort gældende, er det svært at se, på hvilken måde statsborgere i andre medlemsstater, som forsøger at få adgang til at studere ved universiteter eller højere læreanstalter i Østrig på samme vilkår som indehavere af et i Østrig opnået ligeværdigt studentereksamensbevis, kan anklages for at misbruge traktatens bestemmelser om fri bevægelighed for personer. Dette er tværtimod netop formålet med disse bestemmelser (46).
56. Endvidere er det fast retspraksis, at spørgsmålet om misbrug af fællesskabsretten kun kan afgøres ved en prøvelse i hvert enkelt, konkrete tilfælde under iagttagelse af den enkelte sags særlige omstændigheder og på grundlag af de foreliggende beviser (47). En generel og ubegrænset ordning, der, som den anfægtede nationale bestemmelse, automatisk og uden nogen videre forskel anvendes på alle indehavere af udenlandske studentereksamensbeviser, opfylder næppe disse kriterier og er af samme grund uforholdsmæssig.
Argumenterne, der hviler på internationale konventioner
57. Republikken Østrig har som sidste argument for at bestride Kommissionens søgsmål gjort gældende, at den anfægtede nationale bestemmelse er i overensstemmelse med to konventioner, som er udarbejdet af Europarådet, nemlig konventionen af 11. december 1953 om ligestilling af eksaminer, der giver adgang til universiteter, og konventionen af 11. april 1997 om anerkendelse af kvalifikationer inden for de videregående uddannelser i Europaregionen. Dette argument kan behandles ganske kort.
58. Hvad angår de påberåbte europarådskonventioner er det, som Kommissionen har påpeget, tilstrækkeligt at bemærke, at det fremgår af fast retspraksis, at »det i henhold til traktatens artikel [307, stk. 1, EF], [er] tilladt medlemsstaterne at overholde de forpligtelser over for tredjelande, der følger af internationale aftaler indgået før traktaten, men bestemmelsen giver dem ikke adgang til at gøre rettigheder gældende, der er tillagt dem ved sådanne aftaler, i forhold til Fællesskabet« (48). Republikken Østrig kan derfor ikke påberåbe sig bestemmelserne i konventionen af 1953 som begrundelse for ikke at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser.
59. Hvad angår konventionen af 1997 er Republikken Østrig i henhold til artikel 10 EF forpligtet til at undlade at påtage sig nogen forpligtelse, der kan hæmme Fællesskabet i udøvelsen af den opgave, som er betroet det (49). Denne forpligtelse i henhold til artikel 10 EF omfatter alle nationale foranstaltninger til gennemførelse af bestemmelserne i konventionen af 1997, som har en sådan virkning.
Forslag til afgørelse
60. På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at
1) fastslå, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12 EF, 149 EF og 150 EF, idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at indehavere af et i en anden medlemsstat opnået studentereksamensbevis har adgang til at studere ved højere læreanstalter og universiteter i Østrig på samme vilkår som indehavere af et i Østrig opnået studentereksamensbevis
2) pålægge Republikken Østrig at betale sagens omkostninger, bortset fra de udgifter, som Republikken Finland har afholdt, da Republikken Finland i sin egenskab af intervenient må bære sine egne omkostninger.