ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. JÄÄSKINEN
представено на 23 октомври 2014 година(1)
Дело C‑461/13
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V.
срещу
Bundesrepublik Deutschland
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Германия)
„Околна среда — Член 4 от Директива 2000/60/ЕО — Политика на Европейския съюз в областта на водите — Екологични цели във връзка с повърхностните води — Влошаване на състоянието на повърхностен воден обект — Проект за преустройване на воден път — Евентуално задължение на държавите членки да забранят всеки проект, който има или може да има отрицателно въздействие върху състоянието на повърхностните водни обекти“
I – Въведение
1. Поставените от Bundesverwaltungsgericht (Германия) преюдициални въпроси произтичат от спор във връзка с преустройването на река Везер — една от големите реки в Германия. Спорът пред запитващата юрисдикция е между Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. (Федерация за околната среда и за опазване на природата, наричана по-нататък „BUND“), организация с нестопанска цел, и Bundesrepublik Deutschland [Федерална република Германия] в качеството ѝ на организатор на проект за увеличаване на дълбочината на Везер, така че да стане възможно преминаването на по-големи товарни кораби до пристанищата на Бремерхафен (Германия), на Браке (Германия) и Бремен (Германия). В рамките на този спор са повдигнати въпроси за съществените физически изменения и за вредните хидрологични и морфологични последици от посочения проект за екосистемата на Везер.
2. В този контекст от Съда се иска да определи обхвата на понятията „екологични цели“ и „влошаване на състоянието“ на водните обекти, посочени в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите(2) (наричана по-нататък „РДВ“).
3. При тълкуването на посочените понятия обаче пред Съда стоят редица предизвикателства, главните измежду които са следните.
4. Първо, независимо че целта на РДВ е да установи обща основа, която е съществена за координиране на множеството действащи общностни и национални законодателни актове, това не променя факта, че тази директива е сложен и особено комплексен акт, чието възприемане е необичайно трудно(3). По-специално множество затруднения създава законодателната техника, която се изразява в многобройни препратки между различните разпоредби и към други актове, както и в установяването на редица изключения, чийто обхват не може да бъде ясно определен(4). В това отношение е показателно, че системата за управление на водите, произтичаща от РДВ, е довела до приемането на внушителен брой обяснителни актове(5), създаването на специализирани бази данни(6), както и изследвания за водите в контекста на Седма рамкова програма за научни изследвания на Европейския съюз(7).
5. Второ, във връзка с посочените по-горе затруднения, настоящото дело разкрива сблъсък между две напълно противоположни виждания за РДВ. Първият подход може да бъде определен като минималистичен, доколкото свежда РДВ до инструмент за мащабно планиране на управлението на водите. За сметка на това според втория подход, който споделям и аз, РДВ съответства на нова методология за управление на водите, обхващаща не само равнището на планиране, но и равнището на изпълнение на обвързващите екологични цели, намерило израз в приемането на конкретни мерки за осигуряване на добро състояние на водите и избягване на влошаването на това състояние. Следователно отговорът на поставените въпроси изисква задълбочен анализ на чисто технически или дори научни термини, методи и параметри, които съставляват основата на системата за определяне на състоянието на водите.
6. Накрая, следва да се припомни, че РДВ спазва принципа на устойчивото развитие, съгласно който „нуждите на сегашното поколение трябва да се задоволяват, без да се излага на риск способността на бъдещите поколения да посрещат собствените си нужди“. Това е основна цел на Европейския съюз, посочена в Договора и задължителна за всички дейности и политики на Съюза(8). Следователно тълкуването на РДВ, което трябва да съответства на основното право на опазване на околната среда, утвърдено с член 37 от Хартата на основните права на Съюза, изисква проучване на няколко равнища, като се държи сметка за нейната основна цел за защита на водата като общо благо, която се изразява в поддържане, подобряване и забрана за влошаване на водната среда в Съюза(9).
II – Правна уредба
7. Като се има предвид сложността на установената с РДВ система, представянето на ключовите понятия в нея е от основно значение.
8. Член 1 от РДВ предвижда:
„Целта на директивата е да установи рамка за опазването на вътрешнотериториалните повърхностни води, преходните води, крайбрежните води и подземните води, която:
„а) предпазва от по-нататъшно влошаване и опазва и подобрява състоянието на водните екосистеми и, съобразно нуждите им, земните екосистеми и влажните зони, зависими директно от водните екосистеми;
[…]“.
9. За тази цел всички води, обхванати от приложното поле на РДВ(10), спадат към някоя от предвидените от РДВ единици, а именно, речен басейн, район на речния басейн и воден обект. Понятието „речен басейн“ е определено в член 2, точка 13 от РДВ и означава териториална област, чийто повърхностен отток се влива изцяло в морето. Понятието „район на речния басейн“, посочено в член 2, точка 15, е определено като област, съставена от няколко речни басейна, и представлява основна единица за целите на тяхното управление.
10. За сметка на това понятието „воден обект“ цели да установи всички характеристики и да определи актуалното състояние на водите. Така съгласно член 2, точка 10 от РДВ „повърхностен воден обект“(11) означава отделен и значителен елемент от повърхностни води като езеро, язовир, поток, река или канал, част от поток, река или канал, преходни води или разширение на крайбрежни води. РДВ се позовава също на понятието „силно модифициран воден обект“, което съгласно член 2, точка 9 означава воден обект, който вследствие на физически промени от човешка дейност е променен по естеството си в значителна степен.
11. Следователно първо трябва да се определи в коя от категориите (реки, езера, преходни, крайбрежни и подземни води) попадат повърхностните водни обекти, обхванати от даден район на речния басейн(12). След това за всяка категория повърхностни води се извършва разпределяне на водните обекти от съответния район на типове в съответствие с двете системи, А или Б, определени в точка 1.2 от приложение II към РДВ. Система А не се променя и се основава на „екорегиони“ и задължителни параметри, а система Б е гъвкава и включва редица незадължителни параметри.
12. Понятието „състояние на повърхностните води“ е определено в член 2, точка 17 от РДВ като състоянието на воден обект, определено от най-лошото му екологично състояние и химичното му състояние. В член 2, точка 18 РДВ определя доброто състояние на повърхностния воден обект като положение, когато и екологичното, и химичното му състояние са поне добри. Колкото до понятията „екологично състояние“, „добро екологично състояние“ и „добро химично състояние“, те са определени съответно в точки 21, 22 и 24 от член 2 от РДВ(13).
13. Член 4, параграф 1, буква а) от РДВ, озаглавен „Екологични цели“, гласи:
„За постигане пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление на речните басейни:
а) за повърхностни води
i) при спазване на параграфи 6 и 7 и без да се засяга параграф 8, държавите членки изпълняват необходимите мерки за предпазване състоянието на всички повърхностни водни обекти от влошаване;
ii) всички водни обекти за повърхностни води бъдат опазвани, разширявани и възстановявани от държавите членки, при спазване на прилагането на подточка iii), за изкуствени и силно модифицирани водни обекти, с цел постигане доброто им състояние най-много до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива, в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на удължаванията, определени в съответствие c параграф 4, и при прилагане на параграфи 5, 6 и 7, и без да се засяга параграф 8;
iii) държавите членки опазват и разширяват всички изкуствени и силно модифицирани водни обекти с цел постигане на добър екологичен потенциал и добро химично състояние на повърхностните води най-късно до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на удължаванията, определени в съответствие c параграф 4, и при прилагане на параграфи 5, 6 и 7, и без да се засяга параграф 8;
[…]“.
14. В параграфи 4, 5, 6 и 7 член 4 от РДВ установява поредица от изключения по отношение на така определените цели. По-специално член 4, параграф 7 от РДВ посочва условията за изключение в хипотезата за нови модификации на физическите характеристики на повърхностен воден обект или промени в нивото на подземен воден обект или нови устойчиви човешки дейности по развитието.
15. Член 11, параграф 1 от РДВ визира въвеждането на програми от мерки, които съставляват основен инструмент за планиране за всеки район на речен басейн или за частта от международен район на речен басейн, попадаща в територията на дадена държава членка. Програмите трябва да вземат предвид резултатите от анализите, изискуеми по член 5 от РДВ, с цел постигане на целите, установени в член 4 от нея.
16. Член 13 от РДВ визира плановете за управление на речни басейни, съставени в съответствие с приложение VII към нея. От него е видно по-специално, че такъв план за управление включва списък на екологичните цели, установени съгласно член 4 от РДВ, както и определяне на случаите, когато е използван посоченият член 4, параграфи 4—7. Планът за управление включва обобщение на програмата или програмите от мерки, приети съобразно член 11 от РДВ, включително начините, по които установените по посочения член 4 екологични цели ще бъдат постигнати.
III – Фактите по главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
17. С решение за одобрение на план от 15 юли 2011 г. (наричано по-нататък „решението за одобрение на плана“) федералният административен орган Wasser und Schiffahrtsdirektion Nordwest (Дирекция по водите и корабоплаването север—запад) разрешава три проекта за преустройване на река Везер — федерален воден път.
18. Първият проект има за предмет преустройване на външната част на Везер от открито море до Бремерхафен. В това отношение е предвидено дълбочината на плавателния канал да бъде увеличена с 1,16 метра (м), за да могат големите товарни кораби с газене до 13,5 м да достигат пристанището на Бремерхафен независимо от приливите.
19. Вторият проект се отнася до преустройване на долната част на Везер от Бремерхафен нагоре по реката до Браке, като дълбочината на плавателния канал бъде увеличена с 1 м, за да могат кораби с максимално газене 12,8 м да достигат тамошното пристанище при прилив.
20. Третият проект цели преустройване на долната част на Везер от Браке нагоре по реката до Бремен. Предвижда се дълбочината на плавателния канал в тази част от реката да бъде увеличена, за да може пристанището на Бремен да бъде достъпно за кораби с газене до 11,1 м при прилив. Понастоящем пристанището на Бремен може да бъде достигнато при прилив от кораби с газене до 10,7 м.
21. За реализирането на проектите трябва да се издълбае речното дъно на плавателните канали. След първоначалното достигане до заплануваната дълбочина в рамките на преустройването ще се налагат редовни драгажни работи за поддържане на тази дълбочина. Предвижда се основната част от остатъчния материал от драгажните работи в резултат на преустройването и поддръжката да бъде разтоварен на използваните по-рано за тази цел места във външната и долната част на Везер.
22. Според запитващата юрисдикция наред с преките последици от драгажните работи и от разтоварения освободен от тях материал проектите имат и други хидрологични и морфологични последици за съответните части на реката. Това са по-специално повишаването на скоростта на течението както при отлива, така и при прилива, по-високо равнище на приливите, по-ниско равнище на отливите, повишено съдържание на сол в участъци от долната част на Везер и изместване на границата на леко солените води в долната част на Везер нагоре по течението и накрая, повишаване на заблатяването на речното легло отвъд плавателните канали.
23. Сред засегнатите водни обекти „преходните води на Везер“ и „заливаемата зона на север от Браке“ са определени като „силно модифицирани“ по смисъла на член 2, точка 9 от РДВ. Участъкът от външната част на Везер, доколкото принадлежи към крайбрежните води, е определен като естествен воден обект. Освен това са засегнати редица водни обекти от притоци, едните определени като естествени, а другите, като „силно модифицирани“.
24. При разглеждането на тези проекти компетентният орган стига до извода, че що се отнася до крайбрежните води, не може да се очаква влошаване по смисъла на РДВ. За разлика от това актуалното състояние обаче на водните обекти „Везер/заливаема зона на север от Браке от тип 22.3“ и „преходни води от тип T1“ би било променено неблагоприятно в резултат на проектите по преустройване, без това да доведе до промяна в класа съгласно приложение V към РДВ. Според компетентния орган подобно влошаване в рамките на един клас не можело да се счита за влошаване на екологичния потенциал, съответно за влошаване на състоянието. При условията на евентуалност компетентният орган приема, че са налице предпоставките за прилагане на изключение от забраната за влошаване съгласно член 31, параграф 2 от федералния Закон за водите (Wasserhaushaltsgesetz, наричан по-нататък „WHG“(14)) и член 4, параграф 7 от РДВ.
25. BUND оспорва решението за одобрение на плана, като се позовава на редица нарушения на законодателството, свързано с одобрението на плановете за преустройване, с оценката на въздействието върху околната среда и с опазването на околната среда, както и на неизпълнение на разпоредбите за опазване на водите, които транспонират РДВ.
26. При тези условия Bundesverwaltungsgericht сезира Съда със следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от [РДВ] да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако бъде предоставено изключение, да откажат разрешение за проект, когато той може да доведе до влошаване на състоянието на повърхностни водни обекти, или в тази разпоредба става въпрос просто за поставяне на цел във връзка с управленското планиране?
2) Следва ли понятието „влошаване на състоянието“ в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от [РДВ] да се тълкува в смисъл, че то включва само неблагоприятни промени, които водят до класифициране в по-нисък клас съгласно приложение V към [РДВ]?
3) При отрицателен отговор на втория въпрос, при какви предпоставки е налице „влошаване на състоянието“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от [РДВ]?
4) Следва ли член 4, параграф 1, буква а), подточки ii) и iii) от [РДВ] да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако бъде предоставено изключение, да откажат разрешение за проект, когато той застрашава постигането на добро състояние на повърхностните води, съответно на добър екологичен потенциал и на добро химично състояние на повърхностните води, към меродавния съгласно [РДВ] момент, или в тази разпоредба става въпрос просто за поставяне на цел във връзка с управленското планиране?“.
27. Преюдициалното запитване е постъпило в секретариата на Съда на 22 август 2013 г. BUND, Федерална република Германия, Кралство Нидерландия, Република Полша, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия и Европейската комисия представят писмени становища. BUND, Федерална република Германия, Freie Hansestadt Bremen, Чешката република, Френската република и Комисията са изслушани в съдебното заседание на 8 юли 2014 г.
IV – Анализ
А – По разглеждането на преюдициалните въпроси
28. Въпреки че запитващата юрисдикция е сезирала Съда с четири преюдициални въпроса, според мен е ясно, че те се групират около две основни теми, свързани с тълкуването на член 4, параграф 1, буква а) от РДВ.
29. Така най-напред първата тема, засегната в първия и в четвъртия преюдициален въпрос, е дали член 4 от РДВ предвижда само обща цел във връзка с планирането на управлението на водите или тази разпоредба следва да се тълкува като забраняваща всякакво влошаване на състоянието на водните обекти, свързани с осъществяването на различните проекти, освен в ситуации, които могат да попаднат в обхвата на предвидените в РДВ изключения. Тази тема включва също така проблема относно обхвата на задължението за подобряване, следващо от РДВ.
30. Втората тема, повдигната от запитващата юрисдикция във втория и в третия преюдициален въпрос(15), е тази за тълкуването на понятието „влошаване на състоянието“, посочено в член 4, буква а), подточка i) от РДВ.
31. Ето защо предлагам поставените въпроси да се групират в съответствие с така изложените теми.
Б – По целта за предпазване от по-нататъшно влошаване, поставена от РДВ (първи и четвърти преюдициален въпрос)
1. Становища на страните
32. Със своите въпроси запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали РДВ въвежда принципно правило, предвиждащо забрана за влошаване на състоянието на всички повърхностни водни обекти, освен при произтичащите от РДВ изключения.
33. По този въпрос страните в производството защитават напълно противоположни гледни точки. BUND, правителството на Обединеното кралство и полското правителство, както и Комисията споделят анализа на запитващата юрисдикция, съгласно който член 4, параграф 1, буква а), подточки i)— iii) от РДВ следва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако бъде предоставено изключение, да откажат разрешение за проект, когато той може да предизвика влошаване на състоянието на повърхностен воден обект или когато застрашава постигането на добро състояние на повърхностните води, съответно на добър екологичен потенциал и на добро химично състояние на повърхностните води. Така, както текстът, така и структурата и целта на РДВ подкрепяли тълкуването, съгласно което предвидената забрана за влошаване поражда по отношение на държавите членки самостоятелно задължение в рамките на разрешаването на проекти, което не спада към планирането на управлението. В същия ред на мисли френското правителство уточнява по време на съдебното заседание, че според него член 4 от РДВ предвижда не само цел, а задължение за приемане на конкретни мерки.
34. За сметка на това германското и нидерландското правителство смятат, че екологичните цели, които фигурират в член 4, параграф 1, буква а), подточки i)—iii) от РДВ, визират плановете за управление на райони на речни басейни и програмите от мерки на държавите членки за повърхностните води. Следователно според тези правителства не ставало дума за критерии за одобряване на отделни проекти. Освен това нидерландското правителство твърди, че РДВ предписва „програмен“ подход в смисъл, че оставяла на държавите членки голяма свобода на действие по отношение на своето прилагане(16).
35. Освен това германското правителство твърди, че текстът на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ не забранява влошаването, а налага да бъдат приети мерки за предпазване от влошаване. Всъщност текстът на посочената разпоредба не бил съставен под формата на забрана, а изисквал позитивно действие. От това следвало, че задължението за предпазване от влошаване се отнасяло само до позитивните мерки за планиране.
2. По естеството на РДВ и по включването на член 4 в системата на РДВ
36. Предвид сложността на изложената проблематика предлагам да се върви поетапно и да се анализират, на първо място, ключовите понятия от РДВ, а на второ място, да се представят етапите на определянето на екологичните цели по смисъла на член 4 от РДВ, като се наблегне на характеристиките на въпросната директива. В резултат на този анализ ще се стигне до извод относно характера на забраната за влошаване, който по-нататък ще трябва да бъде подкрепен от поредица обосновки.
а) По структурата на ключовите понятия от РДВ
37. Вместо въведение припомням, че РДВ е рамкова директива, приета на основание член 175, параграф 1 ЕО (понастоящем член 192 ДФЕС). Тя установява общите принципи и цялостната рамка за действия по опазването на водите и осигурява координацията, интеграцията, както и в дългосрочна перспектива, развитието на общите принципи и структури за опазване и устойчиво използване на водите в Съюза. Установените в нея общи принципи и цялостна рамка за действия трябва да се развиват по-нататък от държавите членки, които следва да приемат редица конкретни мерки в сроковете, предвидени в тази директива. Тя обаче не цели пълна хармонизация на правната уредба на държавите членки в областта на водите(17).
38. Съгласно член 1, буква а) от РДВ целта ѝ е да установи рамка за опазването на водите, която предпазва от по-нататъшно влошаване и опазва и подобрява състоянието на водните екосистеми. Следователно законодателят определя основната цел на РДВ в перспективата на такова координирано действие, насочено към вътрешнотериториалните повърхностни води, преходните води, крайбрежните води и подземните води.
39. Всъщност безспорно е, че РДВ има за основна цел съответствието на критерия за „добро състояние“ на всички повърхностни и подземни води на Съюза до 2015 г.(18).
40. В това отношение от съображение 25 от РДВ е видно, че „[с]ледва да се установят екологични качествени стандарти, осигуряващи достигането на добро състояние на повърхностните и подземните води в Общността, както и предпазването им на ниво Общност от влошаване на състоянието“.
41. Член 4, параграф 1 от РДВ представлява основната разпоредба, тъй като уточнява екологичните цели, които държавите членки са задължени да постигнат. За тази цел той налага две отделни, макар и неразривно свързани цели. От една страна, съгласно член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ държавите членки изпълняват необходимите мерки за предпазване на състоянието на всички повърхностни водни обекти от влошаване. От друга страна, в приложение на посочения член 4, параграф 1, буква а), подточки ii) и iii) държавите членки опазват, разширяват и възстановяват всички водни обекти с цел постигане на доброто им състояние най-много до края на 2015 г. Съгласно същия член 4, параграф 1, буква а) за постигане на пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление, държавите членки приемат необходимите мерки за постигане на целите за недопускане на влошаване, опазване и подобряване на състоянието на водните обекти. В същото време член 4 представя като екологични преследваните от законодателя цели, каквито са доброто състояние на повърхностните води, добрият екологичен потенциал или доброто химично състояние на повърхностните води.
42. Така присъщата на системата на РДВ концептуална трудност се изразява в наслагването от законодателя на понятие със статично естество (като доброто състояние на повърхностните води, което да бъде постигнато през 2015 г.) и понятие с динамично естество (като преследването на екологични цели по смисъла на член 4 от РДВ, което е непрекъснат процес).
б) По етапите, водещи до определяне на екологичните цели по смисъла на член 4 от РДВ
43. За постигане на екологичните цели държавите членки трябва да разполагат с обща картина на характеристиките на съответните водни обекти.
44. Съгласно член 3 от РДВ държавите членки установяват речните басейни, определят ги като райони на речни басейни и посочват компетентните органи.
45. След това те характеризират водните обекти по смисъла на член 5 от РДВ във връзка с приложение II към нея. За тази цел те приемат за всеки район на речен басейн анализ на техните особености, който включва оценка на въздействието от човешка дейност(19). Важен етап от гледна точка на бъдещото определяне на екологичните цели е откриването на антропогенните товари, на които могат да бъдат подложени водните обекти(20), както и оценката на възможността водните обекти да не постигнат екологичните качествени цели, установени с член 4 от РДВ(21).
46. Успоредно с това държавите членки са задължени в съответствие с член 8 от РДВ да осигурят необходимата система за мониторинг(22), която в качеството си на продължаващо задължение представлява основният инструмент за определяне на състоянието на всеки воден обект(23). Посочената система трябва да бъде съставена така, че да представя последователна обща картина на екологичното и химичното състояние на всеки район на речния басейн(24). Ето защо по този въпрос аз подкрепям анализа на германското правителство, което подчертава, че задължението за анализиране и обръщане на посоката на тенденцията се прилага, преди да бъде задействана забраната за влошаване.
47. Екологичното състояние на повърхностен воден обект произтича от преценката на структурата и функционирането на водните екосистеми, свързани с този воден обект. То се определя с помощта на механизъм от научно естество, основан на качествени елементи, а именно, биологични (растителни и животински видове), хидроморфологични и физикохимични, които се преценяват с оглед на определени индикатори (например присъствие на безгръбначни животни или на риби във водното пространство). Екологичното състояние на всеки тип воден обект се отразява в предвидената в приложение V от РДВ система от класове, на която ще се върна подробно в рамките на анализа на втория и третия въпрос.
48. След установяването на класове в съответствие с приложение V към РДВ държавите членки следва да определят как да се постигне добро състояние или най-малкото, добър екологичен потенциал и засегнатите водни обекти да се предпазят от влошаване в съответствие с член 4 от РДВ.
49. За тази цел съгласно член 11 от РДВ държавите членки установяват програми от мерки за всеки район на речен басейн или за част от този район. Програмата е инструмент, който позволява да се реагира по отношение на наблюдаваните товари, като по този начин се постигне добро състояние на водите в речните басейни или водните обекти(25). Тези програми от мерки могат да препращат към мерките, произтичащи от приетото законодателство на национално равнище и обхващащи цялата територия на дадена държава членка(26). Тези програми включват „основни мерки“ в качеството им на минимални изисквания, които да бъдат спазвани, и ако е необходимо, „допълнителни мерки“(27). Сред основните мерки фигурират по-специално мерките, приети по силата на конкретни директиви по смисъла на член 11, параграф 3, буква а) от РДВ(28), както и мерките, посочени в член 11, параграф 3, буква и), в случаи на значими отрицателни въздействия върху състоянието на водите, осигуряващи съответствие на хидроморфологичните условия с постигането на изискуемото екологично състояние.
50. Всъщност за всяко отрицателно въздействие контролът може да бъде под формата на изискване за предварително разрешаване или регистрация, което според мен е от ключова важност от гледна точка на обхвата на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ. Както е видно от член 11, параграф 3, буква в), сред основните мерки фигурират мерките за насърчаване на такова използване на водата, което да не застрашава изпълнението на целите по смисъла на посочения член 4. Сред спомагателните мерки фигурират и мерките, предназначени за постигане на екологичните цели, както се посочва в член 11, параграф 4 от РДВ.
51. Изработването на програми от мерки от държавите членки се осъществява в няколко етапа. Така тези държави са длъжни да установят товарите и въздействията(29), за да определят главните проблеми на съответния речен басейн. В приложение на член 11, параграф 5 от РДВ държавите членки също така трябва да определят по специален начин случаите, в които екологичните качествени цели могат да не бъдат постигнати. В този контекст те вземат под внимание и силно модифицираните водни обекти, както и необходимостта или вероятността за прилагане на изключения по смисъла на член 4 от РДВ. Първата редакция на програма от мерки подлежи на икономически анализ в съответствие с условията, определени в приложение III към РВД, според резултатите от който държавите членки определят разходите и сроковете за изпълнение. След това съобразените в икономическо отношение планове за мерки трябва да бъдат предоставени за информация и консултация на обществеността в съответствие с член 14 от РДВ.
52. По-нататък, програмите от мерки се включват в плановете за управление по смисъла на член 13 от РДВ. Плановете за управление съдържат предвидените в приложение VII към нея елементи. РДВ предвижда преразглеждане и редовно обновяване на програмите от мерки и плановете за управление(30). Планът за управление е едновременно описателен документ за състоянието на речния басейн и план за действие, тъй като е насочен към нови мерки, предназначени за постигане на целите на РДВ. Въз основа на оценката на всички съществуващи въздействия и на перспективите за развитие държавата членка определя необходимите мерки за постигане на екологичните цели, определени съгласно член 4 от РДВ. Това ясно следва от точки 5 и 7 от приложение VII към последната, което уточнява, че плановете за управление включват списък на екологичните цели и обобщение на програмата или програмите от мерки, включително начините, по които посочените цели ще бъдат постигнати. След края на този сложен процес държавите членки са задължени да приложат предвидените мерки.
53. В случая от преписката по главното дело е видно, че за района на речния басейн на Везер е приет план за управление, който включва програма от мерки(31). Следователно от Съда не се иска да определи последиците на член 4, параграф 1 от РДВ по отношение на воден обект, за който не са били приети изискваните от член 4 от РДВ мерки за оценяване и планиране.
3. Заключение относно задължителния характер на посочената в член 4, параграф 1, подточка i) от РДВ забрана за влошаване
54. Предвид предходния анализ следва да се установи, че макар РДВ да не извършва пълна хармонизация, тя не се и ограничава до чисто „програмен“ подход, което би оставило на държавите членки голяма дискреционна власт по отношение на избора на политиките и на мерките, които да бъдат приемани или разглеждани(32).
55. Наистина държавите членки приемат необходимите мерки за постигане на екологичните цели в зависимост от особеностите и характеристиките на водните обекти, определени на тяхна територия. Независимо от това всеки етап от управлението на водите е подробно регламентиран, като се стига до установяване на научни критерии посредством така наречената вътрешнокалибрационна процедура(33).
56. Това според мен изключва тезата, съгласно която обхватът на един толкова сложен и амбициозен акт би могъл да бъде сведен единствено до позоваване на принципи без задължителен характер. Всъщност от текста на член 4 от РДВ ясно се вижда, че целта му е последиците от екологичните цели да се разгърнат при изпълнението на плановете за управление, каквито трябва да има за всеки воден обект. Освен това прилагането на процедура за разрешение в съответствие с общото законодателство според мен е пример за изпълнение на програма от мерки съгласно член 11, параграф 1 от РДВ.
57. Нещо повече, както вече изтъкнах, определянето на екологичните цели по смисъла на член 4 от РДВ всъщност се осъществява на много напреднал етап от процеса по определяне на състоянието на водните обекти, който държавите членки следва да осъществят. Тяхното обвързващо действие обаче не се ограничава с този етап. Всъщност екологичните цели се преследват само по отношение на определено състояние на водните обекти, което изключва хипотезата, съгласно която член 4 посочвал само необвързваща цел. Така определянето на екологичните цели трябва да служи за гарантиране на добро състояние на водите и избягване на всякакво влошаване.
58. Следователно, независимо че предвид структурата на член 4 от РДВ анализът на разпоредбите му(34) не е лесен, единственото тълкуване, което съответства както на неговия текст, така и на целта му, е това, съгласно което посоченият член установява за държавите членки обвързващо задължение, което им налага да приемат всички мерки за възпрепятстване на допълнителното влошаване на водните обекти, за които — както в случая с Везер — е изготвен план за управление с програма от мерки, и да се стремят да използват всички средства за опазване, възстановяване и подобряване на водните обекти за постигане в крайна сметка на доброто им състояние.
59. Всъщност забраната за влошаване представлява както забрана, така и стимулираща норма, насочена към постигане на резултатите, предписани от РДВ като цяло. Така държавите членки са длъжни не само да забраняват всякакво влошаване, но също и да прилагат по ефективен начин тази забрана. Ефективното изпълнение на целта за „предпазване от влошаване“, която е конкретният израз на общото задължение за опазване, предвидено в член 1 от РДВ, е възможно само чрез приемането на конкретни мерки за избягване на влошаванията и на нарушенията, които могат да имат съществени последици по отношение на целите на тази директива(35).
4. Обосновка на задължителния характер на посочената в член 4, параграф 1, буква а) от РДВ цел за предпазване от допълнително влошаване
а) По изводите, които могат да се направят от законодателната работа по РДВ
60. Предложеното тълкуване се подкрепя от генезиса на РДВ, която е замислена, съгласно обяснителния меморандум към първоначалния ѝ проект, „за да предпазва от по-нататъшно влошаване, да опазва и да подобрява от качествена и количествена гледна точка състоянието на водните екосистеми и, що се отнася до нуждите им от вода, земните екосистеми“. Освен това „РДВ потвърждава и формализира така наречения „комбиниран подход“, който съчетава намаляване на замърсяването при източника и установяване на екологични цели“(36). Важността на определянето на екологичните цели се потвърждава от броя и обхвата на законодателните изменения, които обогатяват значително член 4 от РДВ на всички етапи от законодателната работа(37).
61. По-специално, подготвителните работи ясно показват, че в първоначалната си редакция РДВ не задължава държавите членки действително да постигнат определените цели по отношение на състоянието на водите. Изтъква се, че наложеното им задължение е по-скоро да следят за изработването на планове, които да позволяват постигането на определените цели. Следователно задачата им е била по-скоро да съставят планове за действие, а не да постигат резултати. Така Европейският парламент предлага изменения, чиято цел е „да придадат здрава структура на процеса на планиране и да осигурят възможност да се иска сметка от органа по управление на района на речния басейн, ако той не изготви изискваните планове“(38).
62. Що се отнася в частност до задължението за предпазване от влошаване на повърхностните води, подготвителните работи показват по-специално, че в първата си редакция въпросните разпоредби са можели да означават, че след приемането на РДВ водните обекти, класирани в категория, по-висока от категорията „добро състояние“, могат да влошат състоянието си дотолкова, че да попаднат в категорията „добро състояние“. Поради това Парламентът предлага изменение, което позволява да се направи разграничение между задължението да се постигне „добро състояние“ и това да се предпазва от всякакво влошаване, като включва в член 4, параграф 1 от РДВ ново тире, което изрично посочва последното задължение(39).
63. Освен това волята за конкретизиране на екологичните цели на равнището на мерките, които да се приемат от държавите членки, е видна по-специално от сравнението между поредните редакции на разпоредбите на член 4 от РДВ: първоначално предложение(40) („държавите членки изработват и постигат пълна ефективност […] на програмите от мерки с цел предпазване от влошаване […]), обща позиция („държавите членки целят да осъществят следните цели […]“)(41), последващо становище на Комисията („държавите членки следят за това програмите от мерки, уточнени в плановете за управление на района на речен басейн, да постигнат пълна ефективност“)(42) и приетия в крайна сметка текст („за постигане пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление на речните басейни […]“).
64. Накрая, интересно е да се отбележи, че на етапа на одобрението на общия проект Парламентът приветства осъщественото от него подсилване на текста на общата позиция с оглед на изясняване и придаване на по-обвързващ характер на екологичните цели(43).
б) Хоризонтален и оперативен характер на забраната за влошаване, по-специално по отношение на обхвата на задължението за подобряване
65. Подобно на запитващата юрисдикция, подкрепяна от BUND, аз смятам, че посочената в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ забрана за влошаване във връзка с член 1, буква а) от РДВ следва да се разглежда като норма с общо приложение. Както Съдът е уточнил(44), нейната приложимост зависи от приемането на план за управление за конкретен воден обект.
66. Така, първо, съдържанието на посочената по-горе законодателна работа показва, че забраната за влошаване е замислена автономно с цел запазване на състоянието на водните обекти, когато то е най-малкото „добро“.
67. На второ място, хоризонталният характер на забраната за влошаване следва от сравнението със задължението за подобряване, посочено в член 4, параграф 1, буква а), подточка ii) от РДВ. Припомням, че съгласно съображение 19 РДВ цели поддържането и подобряването на състоянието на водната среда в Съюза. Според мен задължението за подобряване обаче е получило от законодателя особен статут и не се ограничава, обратно на твърдяното от Комисията, до отношение на подчиненост, по силата на което забраната за влошаване е инструмент на задължението за подобряване.
68. Така още от член 1 от РДВ, който представя нейната цел, подобряването е поставено на втори план спрямо първостепенната отговорност на държавите членки за предпазване от влошаване. Също така член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ визира най-напред изпълнението на необходимите мерки за предпазване от влошаване, преди да предвиди в подточка ii) опазването и подобряването на повърхностните водни обекти. Освен това задължението за подобряване е съпроводено както от график за осъществяване, така и от възможности за удължаване, в приложение на член 4, параграфи 5 и 6 от РДВ. За сметка на това произтичащото от член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ задължение не е обвързано от никакъв срок, от което може да се заключи, че приемането на мерки за забрана за всякакво влошаване е незабавно и всеобщо.
69. Предвид общата цел на РДВ за постигане на добро състояние на водите през 2015 г. обхватът на задължението за подобряване следва да се тълкува по отношение на отделните водни обекти и чрез въздействието на мерките, които трябва да бъдат приети. Следователно отправната точка би трябвало да бъде актуалното състояние на съответния воден обект. Когато даден индивидуален проект или мерки за планиране са „неутрални“, тъй като не водят нито до подобряване, нито до влошаване на състоянието на воден обект, по мое мнение според законодателя подобен подход е допустим само ако актуалното състояние на въпросния воден обект е най-малкото „добро“. За сметка на това задължението за подобряване разгръща в пълна степен своето въздействие, когато актуалното състояние на въпросния воден обект е по-лошо от „добро“.
70. Забраната за влошаване обаче остава обвързваща на всеки етап от изпълнението на РДВ и важи за всеки тип и състояние на повърхностен воден обект.
71. Също така изразът „постигане на пълна ефективност“ на програмите от мерки, който фигурира в член 4, параграф 1 от РДВ, ясно показва, че законодателят не се е ограничил с това да предвиди задължение за мащабно приемане на планове, а е искал да наложи задължение за установяване на връзка между положението на конкретни водни обекти, спадащи към даден речен басейн и район на речния басейн, и осъществяването на целите, определени в член 4 от РДВ при зачитане на целта на РДВ, посочена в член 1 от нея.
72. Решение Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias и др. (EU:C:2012:560) според мен е много поучителен пример в това отношение. В това дело става въпрос за преценка на проект за прехвърляне на вода от един речен басейн към друг, преди да са били изработени плановете за управление. Съдът изрично изключва в такава хипотеза прилагането на член 4 от РДВ и по този начин, на изключение по параграф 7 от същия член(45). За сметка на това Съдът се позовава на задължението за въздържане от всяка мярка, която може да застраши сериозно постигането на предписания от РДВ резултат, приложимо както през периода на транспониране, така и през преходния период(46). Според мен това доказва колко важно значение придава Съдът на постигането на целите по член 4 от РДВ и запазването на тяхната задължителна сила. Трудно може да се приеме, че е възможно преди изтичането на срока за транспониране да бъдат приложими по-строги изисквания, отколкото след това.
73. Накрая, без да се произнася пряко по естеството на член 4 от РДВ, в практиката си Съдът все пак уточнява, че РДВ „съдържа разпоредби с различно естество, които налагат задължения на държавите членки (вж. като пример член 4, който задължава държавите членки да приложат необходимите мерки за предпазване от влошаване на състоянието на всички повърхностни и подземни водни обекти)“. Съдът също така установява, че „[ч]лен 2 от Директивата, във връзка например с член 4 от нея, налага на държавите членки точни задължения, които те трябва да изпълнят в определен срок за предпазване от влошаване на състоянието на всички повърхностни и подземни водни обекти“(47).
74. Така член 4, параграф 1, буква а) от РДВ е тълкуван като разпоредба, която налага на държавите членки да приемат мерките, необходими за постигане на посочените в него цели(48), а именно предпазване от влошаване на състоянието на всички повърхностни водни обекти и постигане на добро състояние на тези води най-късно до края на 2015 г.(49).
75. Всички тези обстоятелства явно отхвърлят тезата на германското правителство, съгласно която предпазването от влошаване не било израз на забраната за влошаване, а представлявало само далечна и необвързваща цел на РДВ.
в) По важността на предвиденото в член 4, параграф 7 от РДВ изключение
76. Съгласно съображение 32 от РДВ „[м]оже да съществуват основания за отклонения от изискванията за […] опазване от по-нататъшно влошаване на състоянието“ на водите. Така режимът на предвидените в член 4 от РДВ изключения съдържа няколко категории(50). По-специално съгласно посочения член 4, параграф 7 от РДВ невъзможността за опазване на повърхностния воден обект от влошаване на състоянието му, когато това влошаване е в резултат на нови модификации на физическите характеристики на този воден обект(51), не се счита за нарушение на РДВ. Това изключение обаче се прилага, при условие че са взети всички възможни мерки за намаляване на отрицателния ефект върху състоянието на водния обект, а програмите от мерки и плановете за управление са съответно съобразени. Във всички случаи следва да се отбележи, че съгласно съображение 51 прилагането на РДВ следва да позволява постигане на ниво на опазване на водите, поне еквивалентно на установеното с предишни актове на правото на Съюза.
77. Член 4, параграф 7 от РДВ е от критична важност за тълкуването на обхвата на екологичните цели по смисъла на параграф 1 от него по две основни причини. От една страна, посоченото изключение потвърждава приложимостта на изискването за предпазване от влошаване при разрешаването на конкретни проекти, които могат да доведат до влошаване на състоянието на воден обект. От друга страна, неговият текст несъмнено потвърждава императивния характер на целта за предпазване от влошаване. Следователно държавата членка е длъжна да откаже разрешение за проект, когато той застрашава постигането на добро състояние на повърхностните водни обекти, освен ако не прецени, че този проект спада към някое изключение.
78. Всъщност, както припомня генералният адвокат Kokott в заключението си Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias и др. (C‑43/10, EU:C:2011:651), член 4 от РДВ не съдържа само принципни задължения, но се отнася и до отделни проекти, във всеки случай, когато последните оказват значително отрицателно въздействие върху състоянието на конкретни води(52). Всъщност член 4, параграф 7 допуска отрицателното въздействие върху състоянието на води в резултат на нови модификации. Това може да е в резултат от отделни проекти. Всъщност не е възможно даден проект и прилагането на плановете за управление да се разглеждат отделно, също както разрешително за строителство в зона, за която има план за териториално благоустройство, трябва да се издава в съответствие с този план.
79. Следователно, освен ако не става дума за проекти, които нямат почти никакво въздействие върху състоянието на водните обекти и следователно, върху управлението на даден район на речния басейн, те попадат под общата забрана за влошаване на състоянието на водните обекти, като същевременно могат да бъдат разрешени в приложение на системата от предвидените в член 4 от РДВ изключения.
80. За сметка на това предложеното от германското правителство тълкуване би лишило РДВ от всякакво действие, щом би било възможно да се приемат чисто теоретични планове за управление, които нито биха имали някаква връзка с индивидуалните мерки, нито биха въздействали върху тях.
81. Както обаче е видно от преписката, екологичното състояние на Везер вече се счита за критично. BUND посочва, без това да се оспорва, че от години Везер е преустройвана многократно. Като се имат предвид тежестта и броят на проблемите, свързани със засоляването с калиеви соли и антропичното внасяне на хранителни вещества, слабо вероятно е Везер в близко бъдеще да си възвърне добро екологично състояние или добър екологичен потенциал(53). Такова е и заключението, което ясно следва от актуалния план за управление на Везер от 2009 г., съгласно който целите на РДВ няма да могат да бъдат постигнати преди 2015 г., което предполага прибягване към изключения и продължавания(54). Самото германско правителство приема в своето писмено становище, че въпросният проект за преустройване е взет предвид в програмата от мерки по планирането, което според мен го включва в задълженията на държавите членки по силата на РДВ.
82. Следователно, ако проект като този за преустройването на Везер бъде поставен под забраната за влошаване по силата на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ, то това ще представлява не само обикновено прилагане на РДВ, но и най-подходящата мярка за запазване на посоченото в член 1 от РДВ полезно действие на Директивата.
83. Несъмнено такова тълкуване на РДВ налага извода, че по-голямата част от подлежащите на разрешаване проекти, които могат да доведат до влошаване, ще попаднат в обхвата на изключение по член 4, параграф 7 от РДВ, макар за тях по принцип да се прилага забраната за влошаване. Подобен подход обаче ми се струва уместен, тъй като позволява изпълнението на проекти, които отговарят на други императиви (по-специално, икономически), като същевременно се зачитат предметът и основните цели на РДВ и се дава възможност разрешаването да се съчетае с подходящи условия и ограничения.
5. Предложение за отговор на първия и на четвъртия преюдициален въпрос
84. Предвид всички гореизложени съображения смятам, че предвидените в член 4 от РДВ забрана за влошаване и задължение за подобряване са приложими за процедурите по разрешаване на отделни проекти. От това следва, че на този етап, освен ако не бъде предоставено изключение съгласно приложимите разпоредби от правото на Съюза(55), държавите членки са длъжни да отказват разрешаването на отделен проект, който може да застраши целта на посочената директива.
В – По понятието „влошаване“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ (втори и трети въпрос)
1. Становища на страните
85. С втория и третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи при какви предпоставки е налице „влошаване на състоянието“ на водните обекти по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ. Между другото отбелязвам, че предложената от запитващата юрисдикция връзка между поставените въпроси ми изглежда неподходяща, тъй като е невъзможно да се отговори на въпроса относно системата за класифициране, без преди това да е анализирано самото понятие „влошаване“.
86. Запитващата юрисдикция посочва съображения на органа, приел решението за одобрение на плана. От тях е видно, че въпреки констатацията, съгласно която преустройването на Везер би довело до отрицателни модификации в актуалното състояние на водните обекти, този орган все пак е на мнение, че такова влошаване в рамките на един клас не би трябвало да се разглежда като влошаване на екологичния потенциал или на екологичното състояние на воден обект. Така посоченият орган стига до извода, че липсва влошаване по смисъла на член 27 от WHG, който транспонира член 4, параграф 1 от РДВ(56). За сметка на това, като се основава по-специално на текста на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ, запитващата юрисдикция е на мнение, че понятието „влошаване на състоянието“ не може да се тълкува в смисъл, че то включва само неблагоприятни промени, които водят до класифициране в по-нисък клас съгласно приложение V към Директивата.
87. Що се отнася до втория въпрос, според BUND и Комисията „влошаването“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ не зависи само от модификациите на класовете състояния, тъй като РДВ забранява всякакво релевантно влошаване в рамките на един и същ клас. Във връзка с това те изтъкват, че тази разпоредба забранява влошаване на състоянието на повърхностните водни обекти като цяло (вж. подточка i) и препраща към приложение V към Директивата само по отношение на задължението за подобряване (вж. подточки ii) и iii), а следователно, към предвиденото в него класифициране.
88. Що се отнася до третия въпрос, BUND посочва, че „влошаването“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ е всяко влияние, което има отрицателни последици за състоянието на водите и което се разполага над праг de minimis, произтичащ от принципа за пропорционалност, включително, по принцип, местните и краткосрочните отрицателни въздействия. От своя страна Комисията смята, че е налице „влошаване“, когато състоянието на най-малко един от качествените елементи, използвани за оценяване на екологичното състояние на повърхностните води по смисъла на приложение V към РДВ, попадне в по-ниския клас.
89. За сметка на това германското правителство, правителството на Обединеното кралство, нидерландското и полското правителство са на мнение, че под „влошаване“ следва да се разбират единствено промените, които се изразяват в класифициране в по-нисък клас, определен съгласно приложение V към РДВ. Според германското правителство, а по същество и според правителството на Обединеното кралство и полското правителство, макар член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ да не препраща към приложение V към РДВ, предвиденото класифициране е непряко приложимо. Освен това въпреки предложението си за отговор на третия преюдициален въпрос нидерландското правителство предлага „влошаването“ да се тълкува по-скоро предвид различните качествени елементи или вещества, отколкото на равнището на общото екологично състояние. Накрая, в съдебното заседание френското правителство защитава тезата, че понятието „влошаване“ означавало единствено цялостно декласиране на екологичното състояние в съответствие с критериите от приложение V към РДВ.
2. По механизма за класифициране на екологичното състояние на водните обекти(57), установен с РДВ
90. В самото начало ще отбележа, че съмненията на запитващата юрисдикция и различията между страните произтичат от дебата в правната теория между привържениците на теорията, съгласно която понятието „влошаване“ се отнасяло до случаите на класифициране в по-нисък клас по смисъла на приложение V към РДВ (така наречената теория „на класовете“), и привържениците на теорията, според която понятието „влошаване“ се отнасяло до всяка модификация в състоянието на водните обекти (теория „на статуквото“). Така тези теории представляват две крайни позиции в тълкуването на понятието „влошаване“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ. За да можем да разгледаме посоченото понятие, според мен е необходимо тази рамка да се допълни с по-задълбочено изследване на произтичащите от РДВ технически аспекти(58).
91. Както вече посочих, оценката на състоянието на повърхностните водни обекти се основава на анализ на екологичното състояние, който обхваща пет класа(59).
92. Следва обаче да се подчертае, че всеки клас, включително много доброто екологично състояние, се определя според отклонението от референтните условия по смисъла на точка 1.2 от приложение V към РДВ, а именно стойности, нормално свързвани с даден тип воден обект при непроменени условия. Следователно става дума за естествените условия на повърхностните водни обекти, присъщи на всеки тип воден обект(60), които обаче не са определени от РДВ.
93. Следователно, доброто екологично състояние по смисъла на приложение V към РДВ се разглежда като слабо изкривяване вследствие на човешка дейност по отношение на състоянието, нормално свързвано с типа на разглеждания повърхностен воден обект при непроменени условия. С други думи, колкото по-съществено е това отклонение спрямо непромененото или историческо състояние на водните обекти, за толкова по-увредено ще се смята екологичното състояние на даден воден обект.
94. За преценката на екологичното състояние държавите членки трябва да се основават на залегналите в основата му биологични качествени елементи, допълнени с физикохимични и хидроморфологични елементи(61). Всеки от посочените качествени елементи включва дълъг списък с параметри(62). Предвидени са отделни списъци за реките, езерата, преходните и крайбрежните води.
95. По-нататък, за да се определи в количествено отношение разминаването между нормалните условия и актуалния статут на даден воден обект, държавите членки трябва да изготвят отношения на екологично качество (наричани по-нататък „ОЕК“). ОЕК представляват съотношението между стойностите на наблюдаваните биологични параметри за даден повърхностен воден обект и стойностите на параметрите в препоръчителните условия, приложими към този обект(63). Отношението се изразява като цифрова стойност между нула и единица. Отличното екологично състояние е представено от стойности, близки до единица, а лошото екологично състояние — от стойности, близки до нула.
96. Следователно едва на този напреднал етап държавите членки разпределят ОЕК за всяка категория повърхностни води в пет класа чрез гранична стойност на биологичните качествени елементи, която посочва границата между тези различни класове (отлично, добро, средно, недобро и лошо)(64). Граничните стойности трябва да бъдат определени с помощта на вътрешнокалибрационната процедура(65), която се изразява в сравнение между резултатите от класифицирането в националните системи за мониторинг за всеки биологичен елемент и за всеки от общите типове повърхностни водни обекти в държавите членки в рамките на една и съща географска група за вътрешнокалибрационна процедура и в оценка на съответствието на резултатите с нормативните определения в раздел 1.2 от приложение V към РДВ(66). Вътрешнокалибрационната процедура обаче служи единствено за отграничаване на състоянията в класовете „отлично“, „добро“ и „средно“(67). Граничните стойности за държавите членки фигурират в приетото от Комисията „решение за вътрешното калибриране“(68).
97. Накрая, най-важното правило, на което се позовава Комисията, е изразено с формулировката „one out all out“(69). Съгласно този принцип даден воден обект се класира в по-ниския клас, когато съотношението на един от качествените елементи падне под равнището, съответстващо на актуалния му клас. Тази техника е свързана с даденото в член 2, точка 17 от РДВ определение за „състояние на повърхностните води“, което следва да се установява от най-лошото екологично състояние и химично състояние на тези води.
3. Последици за тълкуването на понятието „влошаване“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ
98. С оглед на предходния анализ е ясно, че системата за класифициране представлява инструмент с хоризонтален обхват, на който се основава въведената с РДВ система за управление. Това се потвърждава от член 2, точка 21 от РДВ, който препраща към класифицирането в съответствие с приложение V към нея. Посоченото приложение определя тези класификации на екологичното състояние като „нормативни определения“.
99. Същевременно е безспорно и че определянето на граничните стойности между класовете се изразява в приемане на изключително широки рамки. Следователно класовете са само инструмент, който рамкира или ограничава много подробното действие на държавите членки по определяне на качествените елементи, отразяващи реалното състояние на даден воден обект. Следователно според мен именно поради това член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от РДВ не препраща към приложение V към нея, тъй като понятието „влошаване“, класическо понятие в правото на водите, е понятие с общ обхват в тази област, което надхвърля техничността на РДВ.
100. Следователно между тези две противоположни теории, изложени по-горе, според мен най-балансираното и последователно тълкуване предвид произтичащите от член 1 и член 4 от РДВ цели е това, при което се приема, че понятието „влошаване на състоянието на повърхностен воден обект“ трябва да се оценява спрямо всяко вещество или всеки качествен елемент, които влизат в оценката на екологичното състояние по смисъла на РДВ, без това винаги да намира израз в промяна в класифицирането.
101. Всъщност трябва да се припомни, че с приемането на РДВ законодателят е искал да подчертае важността на екологичния подход в управлението на водите. Такъв е и подходът, залегнал в основата на класифицирането на повърхностните води, което съдържа редица изисквания от гледна точка на екологичното им състояние и на химичното им състояние. Този подход се подкрепя от прилагането на принципа „one out all out“, който представлява особен израз на принципа на предпазните мерки(70). Същевременно отбелязвам, че поради прилагането на този принцип системата за класифициране не е особено полезна като евентуален инструмент за приемане на оперативни решения, тъй като той я лишава от нейната функция на (математическа) средна стойност на индикаторите за състоянието на даден воден обект.
102. Всъщност прилагането на правилото „one out all out“ във връзка с теорията на класовете според мен води до резултати с обратен ефект. Така, подобно на Комисията, аз съм на мнение, че приемането на теорията на класовете рискува да доведе до изключване на водите от най-ниския клас от приложното поле на забраната за влошаване и да отслаби опазването на водите, спадащи към по-горните класове. Като се има предвид целта на РДВ, този вид водни обекти заслужава особено внимание в рамките на управлението на водите. Наистина съгласно принципа „one out all out“ влошаването само на един параметър е достатъчно за декласиране на целия обект. След такова декласиране обаче всички останали параметри биха могли да се влошат, без това да породи каквото и да било влошаване в съответствие с теорията за класовете(71).
103. Оценяването на понятието „влошаване“ през призмата на класовете следователно би довело до изваждане на безброй модификации на състоянието на качествените елементи от приложното поле на РДВ, което застрашава осъществяването на целта на тази директива.
104. Освен това, без да имам намерение да участвам в научна дискусия по повод на РДВ, отбелязвам наличието на множество критични бележки относно модела за класифициране(72). Следователно изглежда, че в действителност посочената система най-често води до приблизителни или неудовлетворителни резултати в смисъл, че не отразява актуално състояние на екосистемата.
105. За сметка на това, макар понятието „влошаване“ да се тълкува, като се отчита качествен елемент или вещество, забраната за влошаване запазва цялото си полезно действие, тъй като обхваща всяка промяна, която може да застраши постигането на основната цел на РДВ.
106. Накрая, отбелязвам, че редица страни се позовават на един и същ документ за насоки на Комисията(73), като същевременно извеждат противоположни заключения. По силата на този документ „в рамките на член 4, параграф 7 целите за предпазване на екологичното състояние от влошаване препращат към промени на класа, а не толкова вътре в класовете. Следователно държавите членки нямат нужда да прибягват към член 4, параграф 7 за изменения вътре в даден клас“. [неофициален превод]
107. В това отношение отбелязвам известно объркване между понятието „влошаване“ и неизпълнението на разпоредбите на самата РДВ. Всъщност според мен посоченият документ потвърждава тезата, съгласно която държавата членка е длъжна да приеме всички мерки, които позволяват да се постигне добро състояние на водните обекти, по-специално чрез изпълнение на посочените в член 4 от РДВ екологични цели. От друга страна обаче, държавата членка не подлежи на никаква санкция, ако въпреки всички нейни усилия това състояние не бъде постигнато. Така или иначе, както уточнява германското правителство, колкото и полезен да е този документ, той няма задължителна сила. Освен това той не представлява съобщение на Комисията по смисъла на съдебната практика в областта на правото на конкуренцията или на финансовите санкции(74).
108. Във всички случаи, бих искал да подчертая, че нито текстът, нито целта на РДВ по някакъв начин позволяват да се потвърди съществуването на праг de minimis за целите на теория за сериозно влошаване, представена от запитващата юрисдикция. Всъщност единственият минимален праг на задълженията за опазване на състоянието на водите е този, който произтича от вече действащото законодателство на Съюза в съответствие със съображение 51 от РДВ във връзка с член 4, параграфи 8 и 9, и член 11, параграф 3, буква а) от нея.
109. Предвид всички изложени съображения предлагам на втория и третия преюдициален въпрос да се отговори, че понятието „влошаване“ следва да се тълкува, като се отчитат веществото или качествения елемент, които влизат в оценката на екологичното състояние по смисъла на приложение V към РДВ, без да е необходимо изменението винаги да се изразява в промяна в класифицирането. От това обаче може да последва такава промяна в класифицирането в хипотезата, в която стойността на дадено вещество или на даден качествен елемент падне под равнището, съответстващо на актуалното класифициране.
V – Заключение
110. Предлагам на Съда да отговори на поставените преюдициални въпроси по следния начин:
1) Член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите, изменена с Директива 2009/31/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г., следва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако не бъде предоставено изключение съгласно приложимите разпоредби на правото на Съюза, да откажат да разрешат проект, когато той може да предизвика влошаване на състоянието на повърхностни води или да застраши постигането на добро състояние на повърхностните води, съответно на добър екологичен потенциал или на добро химично състояние на повърхностните води, към предвидената в посочената директива дата.
2) Понятието „влошаване на състоянието“, което фигурира в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60, изменена с Директива 2009/31, следва да се тълкува в смисъл, че има предвид изменения във връзка с вещество или качествен елемент, които влизат в оценката на екологичното състояние по смисъла на приложение V към посочената директива, без да е необходимо това изменение винаги да се изразява в промяна в класифицирането по смисъла на посоченото приложение. От това обаче може да последва такава промяна в класифицирането в хипотезата, в която стойността на дадено вещество или на даден качествен елемент падне под равнището, съответстващо на актуалното класифициране.